城市化下土地法律體系探索

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本文作者：郭曉剛工作單位：山西大同大學政法學院

0引言

“農村土地”是指我國農民集體所有并由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農業的土地。［1］116在我國，農村土地無論對于國家還是農民都具有明顯不同的功能及效用。農村土地征收是國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。農村土地征收已成為用于滿足國家各種建設用地的主要方式。然而，在我國的農村土地征收過程中，違法現象卻非常普遍，如何運用法律手段規制農村土地征收中的利益關系問題，是我國面臨的迫切任務。

1現行農村土地征收法律制度存在的問題

我國城市化進程不斷加快，推動了農村經濟的快速發展，提高了農民生活水平，也引發了諸多矛盾和問題。在現有的土地制度框架下，農村土地征收狀況不容樂觀，農村土地征收中出現的諸多矛盾和問題表明，現行農村土地征收過程與結果已被異化，農村土地征收正逐漸喪失其正當性基礎．［2］238主要表現為:現行農村土地制度安排致使農民的土地權益受到損害，農村土地征收補償法律制度有悖于失地農民權益的保障。

1．1現行農村土地征收制度致使農民土地權益受損

(1)農村土地集體所有制下農民土地所有權主體的缺位。我國憲法、民法通則、土地管理法以及農業法都對農村土地所有權的歸屬作了界定，并將農村集體土地的所有權劃分為“村民集體所有”、“鄉鎮農民集體所有”及“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”的三級制。然而，“農民集體”并非法律“組織”，而是屬于若干居住在一定區域形成的農民的集合，事實上是一個抽象的、不具有法律人格的集合群體。所以“農民集體”組織作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權的虛置。對農民來說，農村土地所有權是不清晰的，農民集體所有事實上就成了一種所有權主體缺位的所有制。農村土地征收中農民土地所有權主體缺位，嚴重地剝奪了農民依法享有的土地權益。［3］210我國憲法規定了征收權國家所有和農村土地集體所有的基本原則。在農村土地征收中，實際上就排除了農村土地承包人———農民對國家征收農村土地拒絕的權利和對征地補償進行討價還價的權利。盡管《中華人民共和國農村土地承包法》賦予承包人———農民享有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉權利，但這些權利本身受制于國家征收權和農村土地集體所有權，實際上是一種被“壓縮”的權利。實際上，農民不具有農村土地所有權主體應有的地位，而且國家對集體所有農村土地的征收，事實上是國家和集體土地所有者代表人之間的一種“交易”，從而使農民依法享有的土地權益受損。(2)土地二元制度下農民土地流轉權主體的缺位。農村土地流轉既是農村土地所有者享有的權利，同時也是農村土地資源得到優化配置的有效途徑。一般來說，農民集體土地流轉主要有土地用途流轉、使用權流轉以及所有權流轉三種方式。土地用途流轉是指農民集體農用地向集體非農用地轉變，改變了土地的利用方式;土地使用權流轉是農民集體或者個體農戶將其使用的集體非農建設用地通過出租轉讓、入股等方式讓與他人使用的行為;所有權流轉是指由于國家征收，農村土地所有權由農民集體所有轉變為國家所有的一種方式。以農村土地流轉的方向為標準，由農民集體向外部流轉和農民集體內部流轉。以農村土地流轉的法律效力為標準劃分，有通過農村土地流轉發生了農村土地所有權的改變和不發生農村土地所有權改變二種。我國目前實行土地二元體制，即農村土地歸農民集體所有，城市土地歸國家所有。城市土地的流轉屬于所有權不發生改變的使用權流轉形態，而農村土地的流轉則存在土地所有權改變的情形。所以在土地二元制體制下，發生土地所有權改變的土地流轉情形只有一種，那就是通過國家對農民集體土地的征收，導致農民集體土地轉化為國家所有的土地，但這種流轉是不可逆向的。市場經濟背景下，農村土地流轉權的重要性和地位不斷得到提升。在某種程度上說，判斷權利人是否真正地擁有農村土地所有權的最重要標志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有權人能否真正自由地、無條件地行使農村土地的轉讓權利。我國對土地資源管理的兩部法律《農村土地承包法》和《土地管理法》，進一步強化了土地二元體制。這套法律體系存在的一個最大問題就是不約束政府對土地農轉非之后農民權利的侵犯，導致政府土地利益最大化和農民因此喪失土地權益的問題。(3)國家土地公權力下農民土地開發權主體的缺位。土地開發權是指對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深方向發展、在使用時變更土地用途的權利。土地開發權是一種從土地所有權中分離出來的具有排他性的物權，土地開發權具有增值性和可轉移性。農村土地開發權的內涵包括三個層次:一是在保持“農地農用”性質的條件下，農民有權自由進行農業結構調整，從糧食生產轉向較高收益的經濟作物生產;二是變更為集體建設用地的權利，在集體所有權不變的條件下，其用途可作為農村宅基地、農村公共設施、公益事業用地以及企業建設用地;三是變更為國家建設用地的權利，國家為公共利益需要或經濟建設需要，通過行政征用將集體土地變更為國家建設用地，其用途分為純公益性建設用地和經營性建設用地。學界對我國農村土地開發權歸屬的爭議較大，主要有三種觀點:第一、農村土地開發權應當歸屬于國家，土地開發者必須向國家購買開發權才能開發農村土地。農村土地使用權可以在農村土地用途內自由流轉，農戶享有相對獨立、相對完整的收益權和處分權。第二、農村土地開發權應該屬于農村土地所有者或者農民，國家有權向農村土地所有者購買開發權。而農村土地使用權可以在國家購買開發權后以市場方式自由流轉，農戶享有獨立的收益權和處分權。第三、農村土地發展權也應該屬于農村土地所有者或農民，而農村土地使用權可以隨農村土地開發權一起自由交易，農民享有完全的和排他性的收益權與處分權。

1．2農村土地征收補償制度背離于失地農民權益保障

(1)我國法律對于“公共利益”規定的模糊導致農村土地征收權力的濫用。我國憲法以及土地管理法都沒有對“公共利益”作出明確界定。《土地管理法》第48條規定:“任何單位和個人進行建設，使用土地的，必須依法申請國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”該條又規定，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體的土地。”不難發現，以上規定是與憲法的基本原則沖突的。1998年《土地管理法》實施后就有學者提出該條款由于既不合理而且也不合法，主張對其進行修改。事實上，這些相互矛盾的規定把“公共利益”從公益事業、公共設施等狹義概念延伸到了所有經濟建設領域，實際賦予了國家以“公共利益”為名征收任何土地來用于任何建設的權力。(2)農村土地征收補償標準不合理。眾所周知，農村土地征收制度的核心問題是農村土地征收補償的標準。確定農村土地征收補償標準，就是要確定一個相對合理的農村土地補償價格。而我國現行農村土地征收補償標準則主要體現在《土地管理法》的第47條:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。依照本條第2款的規定，支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這種用確定性的產值倍數方式來給農民擁有的土地承包使用權定價，是不符和經濟學原理和市場規律的。在農村土地征收過程中，法律規定了補償上限和大概的范圍，產值倍數是浮動的，因此征地補償標準的確定，實際上帶有很大的隨意性。現實中“產值倍數法”實際上往往造成在征地的過程中政府侵占農民的利益。而且從我國目前各地農村土地征收過程中失地農民的實際生活來看，現行的補償標準并沒有合理地反映農村土地的區位差異和各地不同的經濟發展水平，同時，也不能真正反映土地對于農民生存保障的價值。另外，農村土地征收后，失地農民的農業收入將會降低，很可能降低失地農民的生活水平，還有可能影響到失地農民教育文化方面的開支，而這些方面還沒有得到補償，實際上這是對失地農民發展權的一種漠視。(3)農村土地征收補償程序不健全。農村土地征收必須按照嚴格的法律程序來執行。農村土地征收的合法性以及公正效果的獲得，需要相關部門嚴格按照法律的程序履行其職能。而我國現行法律對農村土地征收的程序規定是:首先，在征地報批前，當地國土資源部門要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農民，進行擬征地預以公告。其次，對征收土地進行現狀調查，調查結果要經被征地農村集體經濟組織和農戶共同確認，履行確認程序。再次，履行“農轉用審批”和“土地征收審批”程序。同時，需要立項審批或環評審批的，還要履行立項或環評審批程序。第四，農轉用、土地征收等征地手續被依法批準后，要及時向征地范圍內的農村集體經濟組織和農戶征地公告，告知征地批準的結果。同時公告征地補償標準、安置方案等，并告知被征地農民如對征地補償標準和安置方案有異議的，有權要求聽證和申請協調和裁決。第五，征地人要按照法定的期限支付土地補償費、安置補助費等補償費用。盡管我國法律對農村土地征收行政行為制定了一系列規范措施，但農村土地征收補償程序還存在問題。第一、被征地農民缺乏表達自己意見的機會和渠道。農村土地征收是直接觸及被征地農民切身利益的行為，而農村土地征收過程中的諸多審批程序沒有做到廣泛聽取被征地農民的意見和訴求，這樣就很難實現對被征地農民合法權益的保護。第二、征地標準的制定完全由地方政府決定。《土地管理法》第48條規定:“在征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地農村集體經濟組織和農民的意見。”由此，法律將農民的參與權放在了征地補償安置方案確定后，這種由運動員來當裁判員的制度，在沒有有效監督的情況下，不可能實現補償標準的公正、合理。第三、補償標準爭議解決機制極不合理。《土地管理法實施條例》第25條規定:“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”可見，我國農村土地征收實行的是一種強制性征收，即便被征地農民對補償標準有異議，也不能向人民法院起訴，也不能通過第三方協調解決，而只能提出申請由征地主管部門來解決，這樣的制度設計有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒謬至極。第四、土地儲備制度嚴重違反憲法和法律。目前，我國各地實行的土地儲備制度使我國農村土地面積急劇縮小，甚至很多良田在沒有任何項目的情況下被強行征用，變更為政府經營城市的儲備建設用地。雖然我國《憲法》、《土地管理法》都明確規定，征收土地必須以公共利益為目的，然而，各級政府的土地儲備行為是在“沒有任何用地目的”情況下強制進行的，這是國家公權力對私人合法權利的嚴重侵害，是一種強權剝奪公民合法財產權利的暴力行為。

2城市化背景下農村土地征收法律制度的完善

通過上述對我國農村土地征收中出現問題的制度性根源分析，筆者認為，應從以下三方面對城市化背景下農村土地征收法律制度進行完善。

2．1合理界定公共利益

我國實行的是土地公有制，即土地國有和集體所有。這種土地制度決定了我國的土地征收實際上是國家對集體土地的征收。眾所周知，征收是國家行使公權力，強制他人的財產所有權轉變為國家所有的行為，因此，土地征收就是國家運用征收權使集體所有土地轉變為國家所有土地。集體土地是集體組織全體成員的共同財產，按理說，只有集體組織成員才能享有集體土地的占有、使用、收益和處分的權利，但這種權利不是絕對的，而是受到一定的法律限制;國家如果基于公共利益的考慮，就可對集體土地實施征收。所以，能否對土地進行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有為了公共利益的需要，政府才能實施征收行為。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和彈性特性，以及政府受利益驅動的影響，使得我國土地征收制度對公共利益的把握過于寬泛，甚至將所有土地需要都視為符合公共利益需要而準予征收，導致土地征收的適用遠遠超出了公共利益的范圍。我國的土地征收制度背離了設立該制度的初衷和原則，導致土地征收制度被濫用，大量的農村土地被浪費，嚴重威脅到我國的糧食安全，必須予以矯正。但在我國現行立法中，有關公共利益的表述卻十分簡單且具有極大的不確定性。如我國《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并予以補償。”我國《物權法》規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。所以，我國應從實體上合理界定公共利益，以更好地保護公民權利和利益。

2．2完善土地征收法律制度體系

目前，我國土地征收法律制度已形成了以《憲法》為基礎，以《土地管理法》、《物權法》等法律及一系列配套的規范性文件為支撐系統的土地征收法律制度體系［5］53。但就現行的相關立法來看，由于受其制定法律的背景的限制，以及對土地征收制度相關理論的認識不夠，再加上對土地征收制度本身的探討不深入，使得我國土地征收制度仍存在一些不足之處。首先，對于土地征收制度建立的理論基礎，學界缺乏系統的梳理，未形成一套完整、系統的理論，使得土地征收制度的設計存在瑕疵。其次，對決定土地征收合法性的公共利益的認定上，缺乏公共利益的一般認定標準，也缺乏對公共利益的認定程序的規定，導致相關權利人的知情權和參與權被忽視，使得土地征收的合法性基礎不能獲得充分的保障。再次，在土地征收的補償上，我國沿用計劃經濟時代的原用途補償原則，導致土地征收補償不能反應現代市場經濟的要求，也在客觀上損害了失地農民的利益。最后，在土地征收補償的具體標準和范圍上，我國土地征收制度的現有規定也無法適應現在的客觀情況，往往因補償標準過低、補償范圍太窄，導致失地農民無法獲得合理的補償。這些問題需要我們制定一套完善的土地征收法律制度。

2．3健全土地征收程序

土地征收程序涉及到國家、集體和個人利益的平衡，影響深遠。［6］52如果處理不當，很有可能會傷及各方的利益，阻礙土地征收工作的實施，導致征收目的不能順利實現，甚至可能引發社會動蕩，所以，必須以科學、公正的土地征收程序作為保障。針對當前我國土地征收過程所存在的問題并結合我國土地管理制度的實際狀況，應構建一個科學、公正的土地征收程序，用以促進土地征收的公平與公正。為此，必須確保農民在土地征收中享有的各種權利:第一、知情權。土地征收前，政府相關部門應該將擬征收土地的位置、用途、安置途徑、補償標準等通過書面方式通知被征地農村集體經濟組織和農民。有關部門應對擬征土地及地上附著物的現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農民和地上附著物產權人共同確認。必要時可由有關部門與農民共同聘請土地評估中介機構對被征收的土地進行評估。第二、參與權。將擬訂征地方案、方案公告、審查報批、制定征地補償、安置方案、公告征地補償方案并組織實施、清理土地等征收過程并入法制的軌道，同時，賦予被征地的農村集體經濟組織和農民對擬征土地的補償標準、安置途徑申請聽證的權利。第三、司法最終裁決權。法律應該明確規定農民無法就補償事宜達成協議時有權提出異議并可申請仲裁，對仲裁不服的，任何一方都可向法院提出申請，最終由法院作出最終裁決。