社會保險全國統籌研究論文

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摘要：近年來，勞動者特別是農民工“退保”現象不斷出現，直接危及社會保障制度設計的本意，引起了政府部門和專家學者的關注。這一問題的產生，主要是社會保險關系轉續因地區壁壘的阻礙而無法實現，即使某個勞動者要跨地區轉續社會保險關系，將會付出高昂的時間、貨幣、精力和體力成本，而且還可能徒勞無益。解決這一問題只有一個辦法，就是加快推進社會保險全國統籌的步伐。

關鍵詞：“退保”；社會保險；全國統籌

一、問題的提出

社會保險在社會保障體系中居于核心地位，也是近年來制度設計較好和推進最快的社會保障子項目之一，建立了“統賬結合”的制度模式。但在推進的過程中，一個突出的問題是勞動者的社會保險關系在空間上的轉續，即跨地區轉續遇到了障礙，由于行政壁壘的存在，勞動者因工作的流動，只能帶走個人賬戶的部分，2005年以來，每年春節前，從珠三角到長三角出現所謂的“農民工退保潮”就是例證。這個問題不解決，會使已經建立起來的社會保險制度效果大打折扣，從長遠看，相當一部分勞動者老有所養的問題還要積攢起來。怎樣解決這個問題，黨和政府已經提出了統籌的目標，黨的十七大報告明確指出，要提高社會保險統籌的層次，制定全國社會保險關系轉續辦法，國務院就此提出了五年內實現省級統籌的最長期限。能不能盡快實現省級統籌的目標，直接關系到全國統籌目標的實現。

二、退保現象分析

鑒于我國的國情，社會保障體系的“割據”狀態直接導致了“退保”這一獨特現象的發生。毫無疑問，在全國統一的社會保障制度形成之前，“退保”現象自然會繼續存在。而進城務工人員退保的代價是，以前積累的養老保險指數立刻歸零。這些還在壯年期的勞動者大規模放棄養老保險，給未來的社會和執政當局留下巨大的壓力。這些人未來進入老年期后，將無法在社保的巨傘覆蓋之下，獲得退休后應得的照顧和支撐，屆時社會矛盾將面臨加劇。

形成養老保險體系地方“割據”的主要原因是“有條件的地方先上”的漸進式社保思路。而這種思路源于經濟發展不平衡。筆者認為，越是經濟發展不平衡越要加大力度構建社會保障體系。否則，終將不堪重負。

進城農民工流動頻繁，有相當比例在不同城市間如候鳥般游走。他們在某一個城市交納的養老保險，如果沒有經過“有關手續”，在另一個地方，往往很難獲得承認。社會保障體系不統一以及社保機構重經濟保障、輕服務保障等制度缺陷，給流動性很強的進城務工人員增加了難以消解的辦事成本：對他們中的很多人來說，把以前繳納的養老保險轉移到新的地方，難度超出想象，有的甚至根本無法完成。與其“白白”交錢，不如退保更為現實。這與很多西方國家大不相同。在那里，不必因更換城市打工而申請“轉移”社保，亦更不會因此而被迫退保。遺憾的是，迄今為止，我國公民不能享受全國統一的社會保障體系，包括終生一致的社會保險號、社會養老保險跨地域的累計計算制度以及非地方化的全國社會保險基金管理。

其實，還不僅僅只是進城農民工，包括學有所成但流動性很強的白領們也面臨這樣的困惑，如果離開北京到深圳，以前交納的社會保險也要轉移。而面對一些復雜程序時也令白領們左右為難，勞力勞神。更為重要的是，在地方主導的養老保險體系下，大量社保資金沉淀在不同城市，特別是企業為員工交納的養老基金，更是天文數字。這種沉淀地方的基金模式，為民眾在不同地區自由選擇職業，設置了諸多復雜門檻。同時，也成了滋生腐敗的溫床。

社會保險基金依據三方原則建立，用人單位交了其中的大部分，勞動者也交了一部分，受益人是勞動者。這項制度從根本上是排斥“退保”的，因為社會保險的要義在于“社會”而不是特定的用人單位或者勞動者。以養老保險為例，它是將人類社會“兒子養老子”的傳統方式社會化，讓社會上有工作能力的“兒子”養全社會喪失勞動能力的“老子”。所以，社會保險費的繳納和使用是分離的，勞動者并不是使用自己繳納和用人單位為自己繳納的特定款項，而是以一個勞動者的身份享受全社會勞動所共同創造并且長期積累的社會保險基金。正是在這種意義上，一個剛剛上班就遭遇工傷的勞動者可以理直氣壯地享受工傷保險的全部待遇，而不應當在法律上認可其雇主所主張的該名勞動者還未為其創造勞動價值，因而不應承擔責任的理由。

“退保”首先是對勞動者社會保險權益的侵害，因為勞動者從“退保”中拿到的僅僅是自已繳納的那一部分，用人單位為其繳納的更大部分從此不復存在，以國家財力為最后保險的其他權益也隨之消失。如果考慮到這些所謂的“農民工”都是從經濟相對落后地區到經濟相對發達地區工作，“退保”在一定意義上形成了經濟發達地區對經濟落后地區的再次“剝奪”。并且這還會對于落后地區的經濟和社會發展構成長久的影響，因為回到這些地區的勞動者在最佳就業階段沒有由勞動為自己進行的財富儲備，當勞動能力減弱和喪失時在給其本人和家庭帶來沉重負擔的同時，也必然加重這些地區的社會財政壓力。

“退保”對于社會保險制度的傷害或許更大，因為全體社會成員的未來都與社會保險制度密切相關，社會保險制度是全體社會成員未來的依靠。如果勞動者在能夠勞動時不為社會保險基金添磚加瓦，社會保險的大廈就難以矗立。勞動者雖然能夠從社會保險基金中把已經繳納的錢拿走，但卻不能夠將自己必然面臨的包括年老在內的各項風險消滅。因為任何勞動者無論如何都會變老，而老年人的基本生活都是需要得到保障的。當社會保險不能解決，不能給予保險時，全社會必須為此承擔后果。

因此，勞動者參與勞動就應當享受社會保險。勞動者的各項社會保險權利通過法律強制來予以保障，不應當出現“退保”之類的現象。社會保障法律制度應當以全社會的力量來保障弱勢群體、保障普通勞動者在遭遇各種不幸時能生活下去，并且還能活得比較好，這才是建立社會保障體系的初衷。

三、社保跨省轉續方案設計

由于社會保險關系跨地區轉移影響地區的局部利益，勞動者在跨地區流動時，只能帶走個人賬戶那部分，也就是勞動者自己繳費的部分，這種局面如果長期維持，對這部分勞動者來說，還等于沒有參加社會保險。因此，社會保險關系跨區轉續一直成為體制性難題。

有學者提出，目前在社會保險關系轉續方式上有兩種方案：一種方案是，把部分統籌基金換算成現金隨著轉移，即可以帶著去轉入地，當然，個人賬戶的全部基金也將隨之轉移；另一種方案是，不轉移統籌，只轉移社會信息和記錄。現就兩個方案的可行性進行分析：

第一個方案具有可行性，即轉移部分統籌基金，最后在參保地領取養老金。具體做法是，參考個人既往繳費水平和社會平均工資水平，定出一個轉移比例，國家出臺全國性政策把這一比例確定下來。當然，這個方案的矛盾焦點還在于地區壁壘，由于社會保險關系跨地區轉移會影響地區的局部利益，轉出就是轉嫁了責任，轉入就意味著將來要承擔責任。據統計，目前，我國社保制度被分割在2000多個統籌單位，各統籌單位之間政策不統一，如個人繳費比例不一、保障水平也不同。這導致轉出地出臺各種土政策限制統籌部分轉移，而轉入地由于沒有“統籌”部分而不愿意接納轉入。因而轉續的核心糾纏在統籌基金能否轉移上。其實，這種分析不無道理，不過我們可以采取舉國體制，實行“全國一盤棋”，國家出臺轉移辦法和比例后，就可以強制執行，這在我國是容易做到的。實際上除去農民工外，跨省轉續人數并不多，大約在幾十萬。而且面臨利益調整的也是少數幾個地方，如落后地區轉移到幾個發達地區。大部分跨省轉移涉及利益調整并不大，如從哈爾濱轉續到遼寧，盡管屬于不同統籌范圍，但待遇水平差別不會太大。

第二個方案可行性不大。首先，第二種方案對計算和管理水平要求很高，目前，各地養老保險機構管理能力參差不齊、精算水平不一樣，在具體操作上會遇到一系列難題。如我國省市社會信息系統尤其是縣級信息系統不夠完善，管理能力在各區域間不平衡，“分段計算”所需的技術基礎和條件并不完善，每個參保者的歷史信息清晰準確記錄，而轉移部分統籌基金的模式，將牽涉到地方利益的調整。這個難題比第一個方案要大得多。

參考文獻：

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