就業導向的失業保險金給付制度研究

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摘要：失業保險金給付制度對勞動者就業和失業后再就業既具有正激勵作用也具有負激勵作用。本文以河北省為例，基于就業導向，對現行失業保險金給付制度進行評價，并給出現行失業保險給付制度中在月標準和計發基數、領取資格條件、給付期等多個方面需要調整的建議。本研究結論將對正在修訂中的失業保險條例相關條款的設計，尤其是對河北省失業保險條例或辦法的相關條款設計有借鑒價值。

關鍵詞：就業導向;失業保險;失業保險金;給付制度

一、引言

在我國，失業保險是指國家通過立法強制實行，由政府、雇主和勞動者個人共同籌資建立失業保險基金，由政府負責管理失業保險基金，對非本人意愿遭遇失業風險而失去工資性收入的勞動者提供一定時期的物質幫助及就業服務的一項社會保險制度。從失業保險制度產生的基本邏輯來看，失業保險制度的基本功能有二：一是給予失業人員一定金額的生活津貼，保障其基本生活；二是給予失業者就業幫助（比如，職業培訓、職業指導和介紹等）以促進失業者盡快再就業，從而抑制失業。從失業保險制度改革和發展趨勢來看，強調保障生活、促進就業和預防失業三位一體功能協同發揮的就業導向型失業保險制度，是目前西方國家失業保險制度主流形式。借鑒他國經驗做法，結合我國實際，近年來我國失業保險功能在實踐中經歷過三次擴展性嘗試，一是2006年1月由國務院批準發起、東部7省（市）開展的適當擴大失業保險基金支出范圍試點工作，試點一致延續至今；二是2009年和2010年，金融危機爆發后，政府出臺了多個穩定就業的政策，其中涉及失業保險援企穩崗的措施；三是近幾年針對化解產能過剩過程中產生的大量富余人員，政府出臺了失業保險支持企業穩定崗位的系列政策性文件，以幫助企業解決涉及職工再就業與安置問題。可以肯定，順應失業保險制度發展演變規律，借鑒西方國家經驗以及總結試點省市經驗，對我國現行失業保險制度進行改革，構建保障生活、促進就業和預防失業“三位一體”功能的就業導向型失業保險制度是我國失業保險制度改革與發展的必然選擇。這不僅僅要求失業保險基金支出結構中直接用于促進就業和預防失業的比例增大，而且，用于保障基本生活的失業保險金給付制度的設計（包括：失業保險金標準、計發基數、計發比例、給付期、領取失業保險金資格條件等）也應體現就業激勵的導向。本文以河北省為例，基于失業保險的就業導向，在對現行失業保險金給付制度進行評價的基礎上，提出改革和完善的建議。本研究結論將對正在修訂中的失業保險條例相關條款的設計，尤其是對河北省失業保險條例或辦法的相關條款設計提供借鑒。

二、失業保險金制度對勞動者就業積極性的影響

失業保險金制度的主要功能即是保障失業者的基本生活，進而使得失業者能夠比較從容地去接受再就業的技能提升培訓、轉崗培訓以及尋找新的工作機會。所以，失業保險金制度保障生活功能的發揮，除了對合理配置勞動力資源、提高勞動力市場運行效率、穩定社會有積極作用外，也有助于促進失業者高質量地再就業、防止失業者再就業后再失業。但是，失業保險金制度還可能對勞動者就業積極性帶來負向影響。上述情形可以通過勞動經濟學的工作閑暇模型得到合理解釋。對于效用最大化主體的失業者而言，不工作即閑暇給失業者帶來直接效用，失業期間領取失業保險金即非勞動收入帶來間接效用。首先，失業保險金的獲得，因其純收入效用，失業者會延長閑暇時間而減少工作時間，即對失業者的勞動供給產生負激勵影響；第二，在既定的工時制度下，失業保險金給付水平過高（包括每個月領取的失業保險金數額即失業保險金標準太高、失業保險金領取時間即給付期太長），會抬高失業者再就業的保留工資，導致失業者再就業的動力不足，形成對失業保險金的依賴，產生“養懶漢”現象。美國的一項研究表明，如果美國在1976年停止實行失業保險福利計劃，失業者當年的失業時間從4.3個月下降到2.8個月，而失業保險金對工資的替代率（失業保險金與失業者失業前原工資的比值）每上升10個百分點，失業時間會增加一周左右。如果失業保險金水平過高，一方面，因使得一定時期有限的失業保險基金用于預防失業、促進就業的比例相對減少，弱化失業保險促進就業、預防失業功能；另一方面，因“養懶漢”問題的出現，使得失業群體規模和失業率指標難以降低，從而加大了再就業工作難度，失業保險促進失業人員再就業的功能難以有效發揮。然而，過分強調失業保險金對失業者勞動積極性可能帶來的負向作用，過分壓低失業保險基金用于保障失業者基本生活的支出，違背失業保險制度建立的初衷，也違背保險的權利義務對等原則，忘記了已盡繳費義務的失業者的失業保險金與以合法公民但貧困為享受資格條件的最低生活保障金的區別。所以，失業保險金月標準額不應該等于，更不應該小于當地最低生活保障標準。我國《社會保險法》第47條規定，“失業保險金的標準，由省、自治區、直轄市人民政府確定，不得低于城市居民最低生活保障標準。”理論上講，恰當的失業保險金水平、給付方式和嚴格的領取資格條件，并與預防失業、促進就業的多項舉措相結合，可以在保障失業者基本生活的同時，防止失業者對失業保險金的依賴并激勵失業者積極主動地謀求再就業，還可以預防在業者失業，實現保障生活功能對促進就業、預防失業功能發揮的積極推動。據美國學界研究，在美國,失業保險金按周計發，當工資替代率為65%時,失業保險金領取人尋找工作的積極性最高；如果領取失業保險金的時間有限,最佳替代率的值應在60%以上；如果領取失業保險金的時間無限延長,最佳替代率的值可以僅為24%。對于該問題，國內學界所做的實證研究還很不足。

三、基于就業導向對現行失業保險金給付制度評價

一個失業者的失業保險金水平包括月失業保險金標準（有的國家是按周領取失業金）和可領取的失業保險金總量兩個方面。前者決定于計發基數與計發比例；后者決定于月計發標準與給付期。公式1：失業保險金月標準=月計發基數×月計發比例公式2：失業者可領取的失業保險金總量=失業保險金月標準額×給付期可以推知，不僅失業保險金月標準，而且失業保險金的計發基數、月計發比例、給付期，因為影響著失業保險金的水平，從而也對失業者的勞動參與積極性有著重要的影響。如果失業保險金計發辦法設計不周，均會對失業者勞動供給帶來負向激勵。下面結合河北省的相關情況對現行失業保險制度和相關政策進行評價。

1.關于失業保險金月標準和計發基數

失業保險金月標準以及計發基數和計發比例的不同設計對參保人勞動參與的激勵程度是有差別的。目前，國內各省市失業保險金月標準，是依照《社會保險法》的規定，按照低于當地最低工資標準、高于當地最低生活保障標準設計。包括河北省在內的多數省市，失業保險金月標準以失業保險統籌區的最低工資為計發基數；個別省市以失業人員失業前一定時期的工資為計發基數，例如，江蘇省。失業保險金計發基數的選擇對失業者再就業的激勵作用是不同的。相對于按照不同參保人統一的計發基數（如當地最低工資標準）而言，實行與失業者失業前的工資直接掛鉤的計發方法，體現了失業保險的直接目的是通過對參保者收入補償以保障失業者失業期間的基本生活，而且也體現了失業保險制度的權利義務對等原則，對失業者再就業更有激勵作用。根據勞動經濟學的工作閑暇模型，失業者考慮到自己的就業和繳費經歷將直接影響到日后失業時的待遇水平，提高了閑暇（失業期間）的機會成本，也就是提高了就業及其勞動報酬對失業者的價值，進而會提高失業者再就業積極性。國際上建立失業保險制度的國家中，70%是按照失業者失業前繳費工資的一定比例計發失業保險金，僅有6.5%國家參照最低工資計發。不過，關于失業前的工資如何界定，需要結合本國實際進行設計。目前，國際上有四種定義：一是失業前的最后一個月工資；二是失業前一定時期內的最高月工資；三是失業前一定時期的平均工資；四是整個參保期內的平均工資。以失業者失業前參保期內平均工資為計發基數的方法為較多國家采用。本人認為，與我國現行的當年的失業保險繳費以參保者上一年平均工資為基數相一致，失業保險金月標準的計發基數也應與失業者失業前上一年平均繳費工資基數一致。關于計發比例確定的因素，目前，包括河北省在內的國內大多數省市，失業保險金月標準的計發比例主要與失業者累計繳費年限直接相關，繳費時間越長失業保險金計發比例越高，從而月標準越高（參見表1），但同時還設定了最高領取額，一定程度上體現了失業保險的權利義務對待原則同時注意避免可領取時間長對失業保險金的依賴；個別省市除了考慮累計繳費年限外，還考慮年齡因素，比如上海，同樣的繳費年限，年長者，計發比例比年幼者高，還體現著失業保險的保障性、公平性原則。本人認為：前一P.182種計發比例的方法對勞動者的就業更有激勵性，而對于年齡因素，因為在公共就業優惠政策中有體現，不應重復考慮。關于具體的計發比例，以河北省為例，2005年3月1日《河北省失業保險實施辦法》施行之前，失業保險金月標準為當地最低工資的75%與85%之間；該辦法施行之后，失業保險金計發比例規定各年有變化，2015年失業保險金月標準的計發比例為54%與63%之間。目前，發達國家失業保險金的月標準，一般為本人失業前工資的50%～60%，發展中國家一般在失業前本人工資的40%～50%。其原則是維持失業者的基本生活水平。考慮到：一方面，目前河北省最低工資水平較低，不到社會平均工資的40%（比如，2014年12月1日至今，河北省上調后的最低工資標準最高1480元，占2014年在崗職工平均工資3853.25元的38.41%），低于國際公認的最低工資應該占社會平均工資40%～60%標準；同時，按目前河北省的規定，失業保險繳費基數為參保者上年平均工資，如果參保者上年平均工資低于上年統籌區社會平均工資60%，則以統籌區上年社會平均工資60%為繳費基數，所以，即使是領取最低工資的參保者，其繳費工資基數實際上大于最低工資標準。可以斷言，相對于其他國家而言，河北省失業保險金月標準是比較低的，失業保險金月標準所可能帶來的“養懶漢”問題，在河北省目前是不存在的。不僅如此，在經濟下行、失業人員增加的情況下，發放失業保險金的數額占失業保險基金支出的比例還不到40%（2013年為39.32%、2014年為38.51%），說明河北省失業保險金的月標準有過低之嫌。綜上關于失業保險金月標準的討論，本人建議，河北省失業保險金的計發基數調整為失業人員失業前上一年月平均失業保險繳費基數，計發比例與繳費年限正向相關，在40%和50%之間，這一計發比例也與其他許多發展中國家做法一致。

2.關于失業保險金的領取資格

防止失業保險金“養懶漢”問題出現的一個重要配套辦法即是相關法規中明確規定體現就業激勵導向的失業保險金領取資格條件。我國《社會保險法》第45條中提到“非本人意愿中斷就業”是失業者領取失業保險金的一個必備條件；第51條中提到了領取失業保險金期間停止領取失業保險金的情形，尤其是提到“失業人員在領取失業保險金期間，無正當理由，拒不接受當地人民政府指定部門或者機構介紹的適當工作或者提供的培訓的，停止領取失業保險金，并同時停止享受其他失業保險待遇”。《河北省失業保險實施辦法》第13條規定：“失業人員在領取失業保險金期間，無正當理由三次拒不接受當地勞動保障行政部門介紹的工作的，停止領取失業保險金，同時停止享受其他失業保險待遇。”這些約束條件的主要目的之一即是通過將由于失業者自己原因造成的失業排除在失業保險制度提供保障之外，防止參保的勞動者自愿失業和促進其失業后盡快再就業。這些規定符合國際慣例，是積極有效的，應該繼續執行。不過，隨著公共就業服務制度的完善，為了激勵領取失業保險金的失業者盡快再就業，借鑒其他國家經驗，還可以再附加一些限制性條件。比如，加拿大、歐盟國家等在失業保險金給付上增加了如下條件：領取失業保險金的人員要制定個人尋找工作行動計劃，包括培訓計劃等。制定行動計劃時，要求先向職業顧問或就業咨詢人員進行咨詢。再就業行動計劃一旦制定，公共就業機構還要定期進行審查并幫助其實施。按照規定，失業者一旦就業就失去了領取失業保險金的資格。從工作閑暇模型可知，在失業保險金月標準既定的情況下，如果制度不能保證失業者放棄失業保險金和閑暇而選擇再就業獲得勞動報酬所帶來的效用水平遠遠大于失業期間失業保險金和閑暇給其帶來的總效用水平，則失業者會選擇繼續失業以領取失業保險金并享受閑暇。因而，在失業保險金月標準既定的情況下，失業保險金給付期的長短以及失業者再就業后其剩余期限的失業保險金如何處理直接影響著失業者再就業的積極性，詳見接下來的討論。

3.關于失業保險金給付期

《社會保險法》第42條給出了與不同繳費時間直接掛鉤的失業保險金領取期限，并明確，在給付期限內提前就業者，其尚未領取的失業保險金期限，在再次失業時合并計算。目前各省給付期的規定是對《社會保險法》相關規定的細化。表1展示了河北省的相關規定，失業保險金的最長給付期與失業人員失業前所在單位和本人累計繳費時間直接掛鉤，繳費時間越長，可領取的失業保險金時間越長，由最低的3個月到24個月不等，實行統一規定。這一規定體現著社會保險的權利義務對等原則。對比其他國家標準，24個月的失業保險金最長給付期明顯偏長，給付期確定所考慮的因素較為單一。目前，世界各國失業保險金給付期限，大多在3至12個月之間。給付期確定的影響因素，最主要的是參保繳費期限；有的國家還考慮失業者的年齡、家庭經濟狀況；有的國家，還要考慮地區失業率因素，如美國聯邦統一規定，一般的給付期限為26周，但失業率相對較高的州可以再增加13周。考慮到社會保險與社會救助和社會福利的本質區別，結合包括河北省在內的多個省份，經濟發展水平有限以及工資水平相對較低的現實，不僅失業保險金月標準，而且給付期的確定，也不宜更多地考慮參保者年齡、家庭狀況，而應繼續主要考慮參保繳費期限這一因素。但是，美國考慮地區失業率指標確定給付期的方法值得借鑒。綜上關于給付期問題的討論，本人建議河北省失業保險給付期的計發方法為：（1）仍然主要以參保者累計繳費期限為決定因素，失業保險金給付期應該縮短,一般年份為1年并細化與不同繳費年限相對應的給付期時間；（2）當經濟出現大的系統性風險如2008年金融危機或者政策性的經濟結構轉型如當前化解過剩產能等，導致國家、省（直轄市）或失業保險統籌區范圍內失業率超過某一警戒線時，可以通過特殊規定適當延長。如美國2009年規定，全國總的失業率超過6.5%時，各州可自動順延失業金給付期限13周，超過8.0%順延20周。

4.關于失業保險金剩余給付期以及給付期內不同的失業保險金標準

失業保險金最長給付期并是失業者真實的領取失業保險金的期限，理論上講，失業者一旦再就業，就應該失去領取失業保險金的資格，但是，如果是這樣，必然誘導失業者一旦失業便會盡力推遲再就業直到其法定可領取的失業保險金期滿，以避免因提前就業而損失自己的利益。遵循保險的權利義務對等原則以及出于再就業激勵的考慮，在法定享受失業保險給付期限內提前再就業的失業者，其剩余失業保險金期限應該足額補助給提前就業者。具體方法：（1）如果失業者創業的，可以將其沒有領取的失業保險金一次性支付，使其有更多資金投入創業；（2）如果失業者受雇于他人再就業的，可以保留其沒有領取失業保險金的期限，累計到下次失業時繼續使用，而且，只要失業者主張本期領取，也應該滿足其要求。在失業保險金給付期內，失業者所領取的失業保險金計發標準不同，對失業者再就業的激勵作用是不同的。與失業保險金給付期內統一的計發標準相比，失業期越長、失業保險金的標準越低，亦即建立失業保險金遞減機制，對失業者再就業產生的正向激勵作用要大些。目前，河北省失業保險金計發標準在這方面不僅體現不明顯（參見表1），而且一定程度上還具有隨著領取時間延長月領取標準略顯增加的趨勢，過多地關注了繳費年限長短的影響，有調整的必要。

四、結論

就業導向型的失業保險金給付制度設計的目標在于在保障失業者基本生活的同時，減少在業者自愿失業，防止失業者對失業保險金的依賴并激勵失業者盡快實現再就業。運用勞動經濟學的勞動閑暇模型，理論上可以找到一個恰當的失業保險金水平和計發方法并與預防失業和促進就業的相關做法配套實施，來實現上述目標。從就業導向型失業保險制度構建和促進就業、預防失業功能需要強化角度出發，現行的失業保險給付制度中，在失業保險金月標準和計發基數、失業保險金的領取資格條件、失業保險金的給付期、給付期內提前就業者剩余期限失業保險金的支付以及給付期內失業保險金月標準等多個方面均需要調整。以河北省為例，失業保險金月計發基數由現在的最低工資調整為失業者失業前的12個月平均繳費工資基數、計發比例為40%～50%；失業保險金的領取資格條件需要以促進就業為導向進行細化并附加相關資格條件；隨繳費時間不同而不同的給付期長短應該細化，最長給付期一般年份應該縮短為1年，當失業率超過某一警戒線時，可以通過特殊規定適當延長；給付期內失業保險金的月標準歲領取時間的延長應遞減，失業保險金月標準在最初領取時段內應適度增加；將給付期內提前就業者的剩余期限的失業保險金補足給提前就業者。

綜合失業保險給付制度的各個方面，我們仍然需要發問：基于就業導向型的失業保險制度，究竟失業保險金是多少（包括了單位時間的失業保險金標準、給付期等）？怎么才能既可保障失業者的基本生活、又不減弱甚至還會增強其再就業的積極性？這方面的實證研究是本文的不足，也是作者擬意中的研究課題。

作者:時金芝 蘇志霞 單位:河北師范大學商學院

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