國外失業保險制度管理論文

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摘要：失業是長期以來全球各國面臨的共同難題。日、美等許多國家經過長期實踐，建立了失業保險制度，并在解決失業人員再就業方面采取了有效措施，取得了一些成功經驗。在重點對日、美失業保險制度的建立和發展歷程、適用范圍、運作主體、待遇標準、支付期限及資金籌措等方面內容進行比較分析的基礎上，本文認為，建立健全我國失業保險制度應著重從以下幾個方面入手：1、開征社會保障稅；2、理順失業保險的管理體制；3、完善失業保險金支付制度；4、加強失業保險的法制建設。

對于人口眾多、勞動資源豐富的中國來說，隨著經濟體制改革的進行、國有企業改革的深入和產業結構的調整，解決大量失業人員及下崗職工的再就業問題不僅是當務之急，更是長期任務。失業是全球各國面臨的共同難題，許多國家經過長期實踐，建立了失業保險制度，并在解決失業人員再就業方面采取了有效措施，取得了一些成功經驗。本文重點對日、美兩國失業保險制度的有關內容進行一些比較分析，以期對我國建立和完善失業保障制度提供一些有益的借鑒。

一、日、美失業保險制度比較

1、失業保險制度的建立和發展歷程

日本于1947年以后，根據失業保險法實施了失業保險制度，在受保者失業后，向其支付失業補助金，以保障受保者的生活安定，該制度作為雇用對策的重要一環，發揮了積極的作用。1974年12月，日本雇用保險法出臺，失業保險法隨之被廢止，并從1975年4月起，開始實施新的雇用保險制度。雇用保險繼承了失業保險制度的“失業補助”的功能，又在充實強化這一功能的基礎上，不僅作為失業的對策，而且進一步積極預防失業、調整雇用狀態，擴大雇用機會，促進勞動者能力的開發及提高，進而謀求增進改善勞動者的福利狀況。1984年，日本失業保險法律又進行了調整，具體內容是：（1）在失業保險金支付天數確定方面，將過去僅依據年齡大小改成依據年齡及被保險人參加保險時間長短確定，支付天數改為90——100天之間。（2）65歲以上老年人原則上被排除在了失業保險適用范圍，因為日本規定的退休年齡線多數在60——65歲之間，有些部門還可以工作到70歲。所以，已達到退休年齡的人，應該從失業保險適用范圍中排除。（3）創設了對提早重新就業的失業人員支付補助金的制度，這種補助稱為“重新就業補貼”。1998年，日本失業保險法律再度調整，具體調整內容有兩項：其一是創設了“教育訓練補助”制度，即對參加了勞動大臣指定的教育訓練講座的工人，不分在職與失業，均可支付經費的80％；另外，對因護理家人而中止工作的人，也可支付“連續就業補助”，標準相當于本人工資的25％。

美國失業保障制度建立于20世紀30年代。經歷數十年的曲折歷程發展至今，它從主要依靠政府、群眾組織及慈善機構發放救濟金到逐步建立失業保險體系，從單純進行失業保險到以適應經濟結構和勞動力市場不斷變化為目標，采取對勞動力實行培訓與繼續教育、促進人口流動、將就業納入城鎮建設計劃、提供就業者的特殊服務等措施，積極擴大了就業門路。美國是一個聯邦制國家，其失業保險制度既有聯邦項目，又有州項目。從立法上看，聯邦失業保險的最初立法是1935年制定的《社會保障法》，雖歷經多年修訂，這部法律維持其中的失業保險部分的有關條款，至今仍然生效。從制度類型上看，美國的失業保險制度屬于強制性社會保險制度。完整的美國失業保險法律制度是由聯邦和州失業保險法律制度兩部分組成的。美國聯邦有關失業保險的法律有《社會保障法》、《聯邦保險稅法》。這兩部法律主要規定：各州政府必須建立失業保險制度；失業保險稅由雇主繳納，每個企業開業，雇主必須辦理失業保險登記，并在企業內公開張貼參加失業保險書；失業保險津貼的領取人必須符合一定的條件；失業保險由聯邦政府勞工部和各州政府勞工局主管；失業保險辦法全國不統一，由各州政府自行制定；聯邦勞工負責監督州政府執行失業保險的情況，并決定和撥付各州管理失業保險機構的行政費用等。1994年1月克林頓政府勞工部長里奇向國會提交的《勞動保障法案》，是對美國30年代以來的失業保險制度所作的全面修訂。其宗旨正如里奇所言：“我們需要的是一個重新就業的制度，而不是一種失業（救濟）制度。”這表明，美國的勞工市場機制正處在半個世紀以來的歷史性大調整過程中。

2、失業保險的適用范圍

日本雇用保險制度的基本方針是強制適用者加入。考慮到勞動者的勞動方式的不同，對難以適應劃一制度的勞動者，設置了特別被保險者種類，并設計了細致的保險金支付方法。雇用保險的適用范圍包括適用單位和適用勞動者。（1）適用單位：只要雇用一名屬于雇用保險制度的勞動者的單位，就屬于雇用保險的適用單位。但是，對于不滿5人的個體經營的農林水產業的企事業，可例外地根據雇主的申請與否來決定其是否是雇用保險制度的適用單位。（2）適用勞動者：被適用單位雇用的勞動者，原則上皆是受保對象，屬于適用勞動者。但是，下述不適用于失業補助制度的勞動者，不可隨意加人雇用保險：①從事四個月的季節性工作者。②船員保險的受保者（船員保險的受保者失業后，根據船員保險制度可得到失業補助金）。③公務員（根據國家公務員的退職津貼法或地方公共團體的退職津貼條例，公務員退職后可得到相當于失業補助的退職津貼）。④65歲以上者（65歲前一直受雇于同一雇主者除外）。⑤短期季節勞動者。

在美工作的絕大多數勞動者都能受到失業保險法的保障。聯邦立法規定，所有工商企業的雇員，1年有20周雇用人數在4人或4人以上的非盈利機構的雇員，州和地方政府的工人，家庭傭人以及部分農場工人有資格參加失業保險。州立法規定的保險范圍包括：凡1年中連續20周雇用1人以上，或任何1個季度支付1500美元或更多的工資、繳納聯邦失業稅的私人企業；每個季度支出工資2萬美元，或者1年內有20周每周至少有1天雇用10人或10人以上的農業企業；在1個季度中支付傭人工資1000美元或1000美元以上的家庭所雇用的勞動者；l年內有20周每周至少有1天雇用4人或4人以上的福利、教育和宗教等非盈利組織。小農場的工人和大部分家庭用工被排除在保險之外。失業保險的范圍最初限于私人企業部門的雇員，1970年擴大到非贏利部門，1976年擴大到州地方政府雇員，1978年將失業保險幾乎擴大到所有工薪工作者。

3、失業保險的運作主體

日本失業保險工作，統一由勞動省職業安定局及其在全國主要地區設置的600多個公共職業安定所負責辦理參加和支付有關待遇的手續。也就是說，雇傭保險制度的運作主體是政府。勞動省職業安定局失業保險處通過都道府縣設置的失業保險處對公共職業安定所的制度運作進行指導。對于雇用保險費的征收，中央政府設有勞動大臣官房勞動保險征收課，地方政府則設立勞動基準局及勞動基準監督署。公共職業安定所采用的電腦網絡（失業保險綜合系統）相互聯網，各參加單位、被保險人（工人）分類建立的數據，通過設在東京的中央計算機中心統一管理，隨時處理各種手續及有關問題。

美國早期的失業保險行政管理部門處于經常的變動之中。從1949年勞工部重新管理失業保險到現在，美國的失業保險工作一直由聯邦和州勞工部門的就業與培訓機構承擔。聯邦立法由勞工部的就業與訓練署監督實施。該署下設聯邦失業保險服務機構，具體負責聯邦失業保險工作，其職能主要是：就聯邦——州失業保險計劃及其他相關計劃的發展、改進和運作向各州就業保障機構提供領導和政策指導；檢查各州的失業保險法律及其管理；監督計劃的發展、津貼支付方式、裁決、申訴、稅收和基金管理；幫助各州提高工作效率和服務質量等。各州的就業培訓機構由州政府勞工局直接領導，并接受勞工部派駐各區專家的業務指導和監督。各州就業培訓局下設執行機構，負責各轄區失業保險金的發放與職業介紹等工作。地方一般通過公共就業辦公室接受申請，提供就業服務。聯邦財政部負責征集聯邦失業保險稅，投資失業保險信托基金。

4、失業保險的待遇標準及給付期限

日本雇用保險制度規定，失業人員享受失業保險各項待遇，一般應具備以下條件：失業情況得到公共職業安定所確認；日前處于無工作狀態；失業之前的1年內，累計參保時間須在6個月以上。基本補助的日標準是，失業前6個月的平均日工資（6個月的工資總額，不包括獎金）的80％－50％左右。在確定具體給付標準時，既要考慮失業人員年齡因素，也要考慮日工資標準因素。基本補助的給付期限是：參加保險時間在1年以下的，無論年齡大小，一律是90天；最長的情況為300天。除此之外，由于特殊情況，可以適當延長基本補助給付期限，包括四種類型：（1）個別延長支付。對就業困難又符合有關條件的求職者，可延長支付30——90天。（2）訓練延長支付。根據職業安定所所長的指示，在公共職業訓練所待命、聽講超過所規定的支付天數時，其超過部分可以延長。（3）廣域延長支付。被認定為可以在勞動大臣指定地區接受由廣域職業介紹所提供的職業介紹，且有權享受這類補助的，可延長支付90天。（4）全國延長支付。當全國范圍的就業狀況嚴重惡化時，支付可延長90天。

美國在規定失業津貼方面遵從國際勞工組織的下列建議：（1）津貼根據失業者原工資或投保記錄規定。（2）津貼標準界定在原工資60%以上。（3）津貼標準可規定上限——原工資的2/3.但是，這些建議在美國是經過各州有關失業保險的立法體現的，因為聯邦政府授權地方自行規定失業津貼標準。所以，美國有50個州，就有50種失業津貼標準。各州制定失業津貼標準，主要有以下幾種情況：（1）每周津貼額是由過去的工資收入決定的，且有一定的高低限規定。大多數州的津貼計發是以失業前一年本人最大季收入為基數的。這個收入被看作是失業者在業時充分就業的工資收入。（2）失業待遇有最高最低限額，最低限度為5－73美元（因各州而異），最高限度為133－347美元（1995年的數字）。（3）對于部分失業的工人，所有州都有減額津貼的規定。減額津貼一般是完全失業津貼與部分就業（失業）的工資收入差，再加上一點補貼。美國70年代規定，失業津貼給付期上限為26周，也就是156個工作日，上限最短的是20周，波多黎各州實行；最長的是34周，哥倫比亞、威斯康星州實行。進入80年代，幾乎90％的州把失業津貼給付期上限延長到36周。

5、失業保險資金的籌集

日本失業保險費主要由單位和被保險人雙方共同負擔，按年工資的一定比例繳納，國庫予以適當補助。現行的具體負擔比例是：（1）一般行業，總負擔比例是11.5‰。其中業主負擔7.5‰，工人負擔4‰，用于失業補助部分。（2）建筑業，總負擔比例是14.5‰，其中業主負擔9.5‰，5‰由工人負擔，用于失業補助部分。（3）農村水產清酒制造業，總負擔比例是13.5‰，其中業主負擔8.5‰，5‰由工人負擔，用于失業補助部分。國庫對以下幾項補助所需資金給予一定的支持，具體支持的待遇項目及比例是：求職者補助（不包括高齡求職者補助、日工求職者補助）為1/4；求職者補助（主要指日工求職者補助費）為1/3；連續雇用補助為1/8.

依據1935年國會通過的《社會保障法》和《聯邦保險稅法》的規定，美國失業保險金由國家稅務局通過國家稅收方式，強制收繳。所有雇主從開業伊始，均有義務為雇員繳納失業保險稅。但征收辦法和征收比例由各州自行確定。按聯邦、州失業保險法律規定，雇主需分別向聯邦和州繳納失業保險稅，其中向聯邦繳納的部分占雇員年收入的0.8%；雇主向州繳納的失業保險稅率由各州確定，平均為雇員年收入的2%.（1）聯邦失業保險稅：①稅基。1936年，雇主繳納失業保險稅的基數是雇員工資總額；1939年改為每個受保雇員工資收入的頭3000美元；1983年增加到每個受保雇員工資的頭7000美元，直至今日。②稅率。1936年為1%，1937年為2%，1938年為3%；1983年為3.5%，1995年為6.2%.③減免稅。如果某州的失業保險辦法符合聯邦的基本要求，那么聯邦對該州雇主的失業保險稅可以適當減免或由本州自行征收使用，一般是減免90%.（2）各州失業保險稅：①稅基。有10多個州的雇主納稅是以聯邦稅為基數的，其余各州雇主納稅基數都比聯邦標準高。其中，15個州的征收基數有自動調整規定，稅基一般相當于州平均工資收入的60%——100%.②稅率。雖然聯邦不要求各州采取浮動稅率，但現在各州都采取浮動稅率。③雇員個人繳稅。只有3個州實行個人繳稅，稅率在0.l%——l%之間。

二、日、美失業保險制度評價與借鑒

日本雇用保險制度最顯著的特色是其詳盡、周密的雇用促進事業，通過有效的經濟手段從勞動者與雇主兩方面分別刺激勞動力的供給與需求，達到促進就業的根本目的。盡管幾十年來日本失業率也存在某種上升趨勢，領取失業保險金的人數逐年有增，但失業保險基金仍然有結余，表明該制度始終處于運轉常態之中，顯示了強大的屏障功能。日本雇用保險制度這張安全網的網上紐結主要由企業構成，它有三道梯次分明的防線：第一道，由企業構成，防止失業。由政府資助企業內部消化富余人員，并且提供更多的崗位，增加雇用。第二道，由失業保險金承擔，保障失業者的基本生活。第三道，促進再就業，由社會就業服務機構完成，并和第一道防線相銜接。這是日本雇用保險制度的顯著特色，究其原因有以下兩點：1、日本鮮有把企業富余人員看成包袱的觀念，而是把人視為財富加以充分利用。2、日本的內部勞動力市場比外部勞動力市場發達得多。日本企業極為注重針對本企業內部的崗位要求對員工進行專業技能培訓，并且這種培訓能得到政府資助。因此，對企業而言，人力資本投資的收益率較高。

美國的失業保險制度在以下幾個方面尤其值得我們關注：1、70年代以來，美國改變了不向失業者征稅的傳統，改而采取征稅的辦法。費改稅有利于減少失業保險金開支，也有助于激勵失業人員積極尋找新工作。2、美國失業保險法律制度由聯邦和州共同制定和執行。這種既統一又分立的失業保險法律制度具有很高的靈活性和可操作性，值得我們認真研究和借鑒。3、美國對失業救濟金的發放有極其嚴格的要求，失業救濟金申請人要符合一定的條件，經過嚴格審查才能領取，同時還要履行一定的義務。4、美國無論國有企業還是私營企業，無論是雇主還是雇員，都享有充分的雙向選擇自主權。對企業用人、工資制度、保險福利等，國家沒有統一規定，完全由企業根據經營狀況和市場變化決定。政府職能部門側重于立法、監督檢查和咨詢服務。

通過以上對日、美失業保險制度的對比分析，并結合我國的實際情況，我們認為，我國失業保險制度的建立和完善，應借鑒日、美等發達國家的經驗，著重采取以下幾個方面的措施：

1、開征社會保障稅。在社會保障稅稅制的設計上應注意以下幾個問題：（1）課稅范圍。針對我國現行的社會保障制度覆蓋面小，實施范圍窄，占人口80%的農村人員的社會保障以家庭保障為主及二元經濟結構將在相當長歷史時期存在的現狀，社會保障稅的征收范圍可先限定在城鎮，以城鎮各類企業、機關、單位及其職工作為納稅人，并在時機成熟時把征稅范圍逐步擴大到農村。（2）課稅對象。參照各國經驗，我國社會保障稅可以企業單位發放的職工工資總額、職工取得的工資薪金收入和個體及私營企業主交納個人所得稅的所得額作為課稅對象。（3）稅目。按照與現行社會保險制度相銜接的原則和大多數國家的做法，社會保障稅的稅目可確定為職工基本養老保險、基本醫療保險和基本失業保險三個稅目。（4）稅率。多數國家社會保障稅實行比例稅率，即針對退休、失業、傷殘、醫療、生育等項目需要的社會保障支出量規定高低不一的差別比例稅率，我國也可以分項目制定比例稅率，并根據我國處于社會主義初級階段，社會生產力發展水平不高的現狀，開始時實行低稅率，并注意同現行的社會保險繳費制度相銜接。（5）征收辦法。社會保障稅的納稅人為機關、企事業單位及其干部職工，因此，宜按屬地原則由稅務部門按月計征。

2、理順失業保險的管理體制。與市場經濟體制相適應的失業保險制度要求其管理體制應具有統一性和高效性的特點。發達市場經濟國家失業保險制度的經驗告訴我們：高效、統一的失業保險管理體制可以是多種形式，如美國、英國、日本等的政府直接管理形式；德國、法國、意大利等的自治機構管理形式；以及瑞典、丹麥、芬蘭等的工會管理形式等。但具體到中國，采用在政府的監督或間接管理下由自治機構進行直接管理的形式，與中國的國情更相符。采用自治機構管理的形式，就是要求由勞動者、企業、政府三方共同組成有關機構，進行合作式的管理。實質上就是要建立適應市場經濟要求的具體經辦失業保險業務的、非營利性的、相對獨立的單位。目前，全國各地按照國務院《規定》要求建立起來的失業保險機構，就是這樣一種管理方式的嘗試。盡管現有的失業保險機構是非營利性的具體經辦失業保險業務的單位，但其在職責、權限、業務等方面還很難相對獨立，在實際操作中還存在體制不順、政出多門、扯皮內耗等現象。顯然，理順失業保險的管理體制、強化失業保險機構具體經辦失業保險業務的權力及相對獨立性，成為向市場經濟失業保險制度過渡的一個突破口。

3、完善失業保險金支付制度。失業保險金的支付不能單獨依靠是否失業來作為衡量標準，而應從就業機構的審查和個人的隱性收入調查來考慮。當然，失業保險金領取者的資格審查就更嚴格。在失業保險金的支付上，應體現權利義務對等的原則，把促進就業納入失業保險的責任范圍，使失業者享受的權利形式更多樣化，同時對履行義務不同的失業者給予不同的待遇。另外，應改變目前按固定數額支付失業保險金的做法，建立與繳費的數量、時間適當掛鉤，多檔次的失業保險金支付制度。個人繳費時間越長、數量越多，可享受的失業保險待遇越高。同時，根據目前我國社會的實際，在實行多檔次形式的同時，還應確立一個最低基準，以保證勞動力市場的正常展開。另外，對自謀職業的失業人員，可一次性發放一定數量的失業保險金，作為再就業啟動資金。

4、加強失業保險的法制建設。到目前為止，國務院頒布的兩部法規是行政性法規，這也只是中國失業保險法制建設的一個雛形。不可否認，兩部法規實施以來，對于建立中國的失業保險制度和促進市場經濟的發展起到了一定的作用。但其表現出來的缺陷和各地在執行過程中暴露出來的失業保險費收繳難、資金挪用嚴重、管理費用過高、救濟金發放不合理等問題，要求加強失業保險的法制建設刻不容緩。應該說，中國失業保險的法制建設目前已進入了一個關鍵時期，加強與市場經濟體制相適應的中國失業保險法制建設要特別注意這樣幾點：一是要在憲法中增補失業保險方面的條款，以增強失業保險法制建設的權威性；二是國家權力機關要盡快制定和通過《失業保險法》及其配套法律，以維護失業保險法律的真正效力；三是要明確和制定有關法律責任和處罰條款，以發揮失業保險法律的震懾力。

參考資料：

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⑵胡鞍鋼，《就業與發展——中國失業問題與就業戰略》，遼寧人民出版社，1998

⑶楊偉明主編，《失業保險》，中國人民大學出版社，2000

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