獨家原創:財政增收風險控制問題調研報告

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防止惡性通脹是2008年我國經濟工作的首要目標，但目前我國物價上漲壓力趨大，消費必將受到抑制；由于一些內外部因素，出口方面也有下行風險；再加上從緊的貨幣政策，的確存在出現經濟下滑的可能。要實現經濟可持續發展，動力從何而來？回答是通過財政支出大幅增長，刺激內需和投資增長，從而保證經濟增速不大幅下滑。

一、以財政政策應對下滑風險

如果仔細審視中央“雙防”基調的前后變化，我們會發現，中央2008年的財政中心思想是讓經濟軟著陸。也就是說，在防止經濟增長大幅下滑的同時，讓通脹形勢得以緩和，繼續過去低通脹、經濟適度增長的態勢。防止惡性通脹是2008年經濟工作的首要目標，這是沒有討論余地的，但信貸緊縮的結果也許會造成經濟驟然下滑，這種風險也是必須予以考慮的。實際上，為了防止經濟由偏快轉為過熱，中央在政策上過去一直是有壓縮投資的趨勢。很多大項目都被停了，同時目前物價上漲壓力趨大，消費必將受到一定的抑制。出口方面則由于外部經濟形勢嚴峻，有下行風險。出口一直是中國經濟增長的主要引擎，一旦對外出口這臺經濟引擎熄火，那么經濟可持續發展的動力從何而來？回答是通過財政支出大幅增長，刺激內需和投資增長，從而保證經濟增速不大幅下滑。

實際上去年年底中央對2008年經濟工作基調“貨幣從緊、財政穩健”，本身就含有以財政手段對沖貨幣緊縮風險之意。當經濟增長有乏力跡象時，“穩健財政”就成了“寬松財政”的代名詞。目前中國政府有此心，也有此力：2007年，全國稅收收入完成49442.73億元，比上年增長31.4%。全年財政收入將近5.1萬億元，比上年增長31%左右。如此多的銀子，當然不能借“穩健財政”的名義亂花，對于增收的錢應該怎樣花？財政部有關負責人今年年初就表示，財政增收的錢將重點投向“三農”、教育、醫療衛生、社會保障、環境保護、公共安全等方面，更好地讓廣大人民群眾共享改革開放和經濟發展成果。因此2008年財政支出新增的主要部分，還是朝著“和諧社會”目標去的，通過各種渠道變相補貼城鄉居民。這性質上有點像新加坡、香港財政上直接給境內居民發紅包，不過一個是直接送錢，一個是間接搞項目。無論如何，這些錢最終都要通過各種方式送到城鄉居民手中花掉，從而刺激消費和投資，最后拉動經濟增長。

盡管政府工作報告中提到2008年GDP增幅是保8%，但實際經濟增長可能還是會達到10%甚至更高，因為財政手段在2008年中國經濟中將發揮巨大的能量和作用。財政手段是否對沖掉信貸緊縮風險，最后完成經濟軟著陸的目標還有待于觀察，但有一點是肯定的：今年政府防止經濟過分緊縮的主要手段還是財政政策。

二、財政風險的界定

所謂風險，是未來可能發生的危險。而財政風險是在財政領域，在未來一段時間內可能會發生的危險。目前我國財政界對財政風險的內涵，主要是從財政收支的角度進行界定的，核心問題在于財政的債務承受狀況、承受能力以及債務變動對財政收支平衡的危害。結合財政債務變動和中心財政的調控能力，一些學者又把財政性資金在各個部門、各層環節之間的配置結構及其變動趨勢，也作為衡量財政風險的一個重要內容。概括而論，當前我國的基本觀點認為，財政風險是指財政收支之間的不平衡關系以及財政不能提供足夠的財力維持國家機器正常運轉和國民經濟良好運行，從而造成社會危害的可能性。就其具體內容，大致可以按寬和窄兩個口徑劃分財政風險。

（一）窄口徑財政風險

即以財政赤字等財政直接負債衡量財政風險，主要指標是《馬斯特里赫特條約》規定的“歐元區”成員單位的財政健全標準，即財政赤字不能超過GDP的3％、財政赤字余額不能超過GDP的60％。2002年我國財政赤字占GDP的比例為3％，但我國財政赤字余額占GDP的比重還只有16％，由此而看，我國財政還有一定的舉債空間。

（二）寬口徑財政風險

1．所有債務。這一指標主要由以下部分構成：國有金融機構不良資產帶來的風險、國有企業及國有資產經營帶來的風險、財政投融資帶來的風險、外債帶來的風險和社會保障支出帶來的風險。依照該標準使我國實際的財政風險遠大于財政直接負債規模。

2．財力的結構變動。一是財政性資金的橫向分布情況，其主要衡量指標是預算內外、體制內外資金的規模和比例關系。其基本觀點是預算外和體制外資金過大，意味著財力過于分散，財政的宏觀調控能力也因此大大削弱。二是財政性資金的縱向分布狀況，其主要衡量指標是中心財政和地方財政收入的規模和比例關系，一般用財政收入占GDP的比重和中心財政收人占財政總收入的比重為標準。其基本觀點是，目前發達國家的“兩個比重”一般是40％和70％，發展中國家的“兩個比重”一般是25％和60％。

三、對財政風險的控制手段之一：法律控制

對風險的處置方式有很多種類，法律控制是其中較為有效和直接的方式，而且對于財政這一關涉到國計民生和社會發展的重要領域，只有通過國家立法并且用法律的手段加以治理，才符合政治治理理論和立法法中規定的要求。

財政風險在各國的表現不盡相同，因此對不同的風險所采取的應對手段也略有差別，本文將從中國現階段的財政風險的體現，從應然和實際兩個角度來看對財政風險的法律控制的表現。

綜合債務構成的財政風險的控制方式：調整納稅對象和納稅額

國有金融機構不良資產、國有企業及國有資產經營、財政投融資、外債和社會保障支出帶來的風險是當前造成我國財政風險的又一主要原因，非凡是國有企業。我國國有企業的現實問題很多，諸如經濟結構不合理、高負債率、低利潤率，建立現代企業制度的困難，國有企業多余職工的分流和再就業，等等。所有這些問題，無一不與財政有關。政企關系不清集中體現在企業與財政關系不清上，企業改革的各種風險必將形成財政風險。

94年稅改后，對于企業所得稅方面實現了內資和外資企業的統一，但是在其他很多方面卻依然是內外有別。對于國企，國家實質上給予其很多優惠政策，可是他們沒有充分利用，反而將這些機會發展成了自己謀取私利的工具。在我國加入WTO后，對于外資企業應該采取國民待遇原則，所以我們要更好地處理兩者之間平等互促的關系，在稅率的繳納和納稅對象的選擇上考慮多方因素，協調好關系，減少國企引發的財政風險。

財政結構橫向層面的財政風險的控制方式：完善預算法

主要是預算外和體制外預算資金過大，意味著財力過于分散，財政的宏觀調控能力也因此大大削弱。我國目前的預算體制仍然相當薄弱，因此要加強預算硬約束，統一財政資金治理，實行集中支付制度和政府采購制度。要增強其作為國家財力計劃的法律約束力和技術穩定性，嚴厲預算編制，嚴格執行預算。目前，我國已經開始部門預算編制試點，試行零基預算編制方法，這是增強預算約束力的有益嘗試。之所以會產生如此多的預算外資金，正是因為我們采取的預算編制是綜合的，沒有分項目細化，從而使得預算在很大程度上無法清楚明確地體現真正的統籌，在一定程度上為預算外資金的存在提供了“溫床”，導致財政風險出現的可能性增加。同時，維護財政資金的統一性也很重要，財政資金的所有權歸各級政府，治理權屬各級財政部門，由財政部門統一治理財政資金符合財政資金的屬性，也是降低財政風險的重要途徑。

財政結構縱向層面的財政風險的控制方式：明確中心地方的稅收權限

中心和地方的稅收權限是一個焦點問題。政府間關系是一種地緣關系，這種關系首先表現為經濟上的相互依靠性，其次才是行政權力范圍的地緣性。下級政府部門在財政權力上缺乏自主性，因而也就沒有責任心，形成了濫用財權，浪費財力的局面。中心和地方的事權劃分不清楚，而公共治理中，權、責、利三者是緊密結合的，享有的權利和承擔的義務應該大體一致，符合比例原則。我國現行體制下的財政平衡需要兼顧“中心與地方”的縱向平衡和“地方與地方”的橫向平衡，這造成了近年來中心政府“結構性剩余”無法彌補地方“結構性赤字”的尷尬。財政體系出現了“兩頭弱化”的明顯特征：中心財政和縣鄉以下基礎財政積弱明顯。中心財政以稅收的超常增收和輝煌舉債才是彌補了其本身財力的不足，但這多少帶有“涸澤而漁”的味道；基層財政則是寅吃卯糧，兼有腐敗。

對此，可考慮先在中心和省兩級財政之間進行財權和事權的界定，在部分省市進行發行地方政府債券的試點，并附以地方財政破產制度。否則中心財政的債務包袱就會重不可抑，中心財政的權威就會逐漸弱化。

國債發行的不合理造成財政風險的控制方式：建立國債專項預算

國債導致的財政風險主要表現為三個方面：一是量大造成的過度風險；二是結構不合理造成的風險；三是使用不當造成的風險。我國國債增長速度遠高于國民經濟發展的速度，屬超常發展。加之我國國債治理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產生不利后果，形成赤字政府的惡性循環。

對此，應該實行國債專項預算治理，像治理基金一樣治理國債，真正發揮國債的應有作用。同時，應該給予地方一定發行國債的權利，但是這種債券的位階和享有的權利低于中心發行的債券。地方發行國債一方面可以彌補在中心和地方稅收不平衡條件下，地方財政的不足，同時地方國債能夠有效地用于當地的建設，在發行和推廣上輕易鋪開，帶來較多的基建資金；但是發行債券究竟是作為一種負債行為，從而對地方政府使用這筆資金形成一種有效有力的監督，在間接上也減少了中心對地方政府的失誤造成大筆負債而清償的責任。

總之：通過法律手段來預防和控制財政風險是比較可行和有效的，也是法治社會和財政法治的必然要求，在這方面我們應該大力推進，使我們的財政日益穩健。