社會保險資金籌集機制研究論文

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[摘要]建立長效穩定的社會保險資金籌集機制。是完善我國社會保險制度的核心和關鍵。本文回顧了我國社會保險資金籌集機制的歷史沿革，闡述了當前建立社會保險資金長效穩定籌集機制的迫切性，提出了建立長效穩定社會保險資金籌集機制的具體對策。

（中經評論·北京）建設中國特色的社會主義市場經濟，必須相應建立起完善的社會保障體系。我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等幾個方面，其中社會保險是我國社會保障體系的核心部分。社會保險制度被譽為國家安定和社會穩定的安全網，是經濟發展的“減震器”和“助推器”。完善的社會保險制度需要強大的資金支撐，因此，建立起適應我國社會保障體系建設要求的長效、穩定的社會保險資金籌集機制，確保社會保險資金隨著社會保障事業的發展持續穩定增長，是事關我國經濟發展、政治穩定和社會和諧的大事。

一、我國社會保險制度及其資金籌集機制概述

新中國建立后，隨著我國經濟社會的不斷發展和經濟體制改革的不斷深化，社會保險制度經歷了從無到有、逐步發展、不斷完善的過程。在這一過程中，為保證社會保險制度的運轉，社會保險資金的籌集機制也在不斷調整和完善，大體分為三個階段：

第一階段：銀行代扣勞動保險金階段（20世紀50年代初至20世紀80年代初期）。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布，標志著我國社會保險制度的起步。范圍主要涵蓋國營、公私合營、私營及合作社經營單位。企業須按月向中華全國總工會指定的國家銀行繳納勞動保險金，保險對象為城鎮企業職工，但職工個人不負擔任何社會保險費用。這是一種與計劃經濟相適應的不分險種的“一攬子”保險計劃，傳統稱為“勞動保險”。當時實行計劃經濟體制，國家對企業的經濟活動實行直接控管，銀行嚴密地控管著企業單位的經濟活動和資金運行，很大程度上承擔著政府賦予的監管企業的行政職能，在廣覆蓋和強制性等方面無疑都具有相當的優勢，所以當時勞動保險金的籌集由銀行負責代扣。

第二階段：社會保險經辦機構征收社會保險費階段（20世紀80年代初至20世紀90年代中期）。根據計劃經濟體制向市場經濟轉軌的需要，黨中央和國務院適時提出了城鎮企業養老保險制度改革的要求。1984年，無錫等部分地區開始試行了國有企業職工退休費用社會統籌，建立工人養老保險基金，并實行企業支付與個人繳費相結合的方式，此時還是實行銀行負責代扣.存入專戶。但從1986年起，國家開始逐步建立統一的企業職工養老保險制度和失業保險制度，對養老保險基金和失業保險基金實行社會統籌，社會保險費用由國家、單位、個人共同負擔。此時，按照向市場經濟轉軌的要求.銀行逐漸還原其金融企業的本來身份，原來所承擔的監管企業經濟活動的行政職能隨之消失，如果再通過銀行代扣社會保險費已不現實。而此時勞動部門負責企業勞動用工計劃和工資管理，控制著企業的職工人數和工資基數。在這種情況下，勞動部門開始走上了社會保險費征管第一線，社會保險基金的征收、管理和支付全部由勞動部門設立的社會保險經辦機構負責。

第三階段：稅務機關逐步介入社會保險費征管階段（20世紀90年代中期至今）。隨著市場經濟體制不斷完善和快速發展，經濟結構和經濟運行方式都發生了深刻的變化。為適應經濟社會這一發展變化的要求，黨中央和國務院決定進一步完善和規范社會保險制度，對各項社會保險制度作了根本性改革。1995年，國務院發出《關于深化企業職工基本養老保險制度改革的通知》，規定我國實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式。失業保險制度改革步伐進一步加快，覆蓋范圍擴大到國有、集體、私營、個體、外資及事業單位的所有職工。醫療保險制度全面啟動，工傷、生育保險通過改革試點逐步擴大。這時，個體、私營、股份制、外資經濟雨后春筍般涌現，企業員工流動性大大增強，企業勞動力的管理已經基本靠市場供求來調節，工資也大部分由市場確定，勞動部門對勞動用工計劃和工資控管的職能逐漸弱化，對社會保險費的征收已顯得力不從心，征收管理能力隨之大打折扣，對已參保單位和人員的費源控管乏力，而且對企業社會保險費實行差額繳撥。的征繳機制已不適應社會保險制度發展的要求，社會保險費收繳率處于較低水平.大量應收資金收不上來.許多私營企業、合資企業、股份制企業及其從業人員以及社會靈活就業人員游離于社會保險制度之外，社會保險基金收支不平衡現象較為普遍.基金的支撐能力下降，國家財政和社會經濟負擔日益加重，已嚴重影響社會保險制度的正常運轉。

在這種情況下，部分地區的政府為強化社會保險費的征收，緩解社會保險基金巨大的支付壓力，將社會保險費征管工作交給征收力度大、征管基礎較好、組織收入經驗豐富的稅務機關征管。1995年前后，武漢、寧波兩地政府決定將企業和有納稅義務的事業單位繳納的養老保險費交給稅務機關征收，稅務機關由此開始介入社會保險費征管工作。上述兩地的社會保險費移交稅務機關征收后，很快就扭轉了社會保險費征收乏力的局面，收入規模迅速擴大，緩解了社會保險基金收支矛盾。

1998年初，財政部、勞動部、中國人民銀行和國家稅務總局聯合下發了《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定》（財社字[1998]6號），規定基本養老保險費可以由稅務機關代征，浙江、云南、安徽、重慶等省市在全省（市）范圍內先后實行由稅務機關征收社會保險費辦法。為了進一步加大社會保險費征收力度，1999年初，國務院頒布了《社會保險費征繳暫行條例》（第259號令），明確規定“社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收。”此后，由稅務機關征收社會保險費的范圍逐步擴大。目前全國已有河北、內蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、浙江、福建、湖北、湖南、廣東、海南、云南、重慶、陜西、甘肅、青海等17個省、自治區、直轄市以及廈門、寧波兩個計劃單列市稅務機關負責征收全部或部分社會保險費。

二、當前建立長效穩定的社保資金籌集機制的迫切性

（一）是構建和諧社會的迫切要求

建立完善的社會保障體系是維護社會公正、協調社會利益、構建和諧社會的重要方面。目前，我國改革發展正處在一個關鍵時期。一方面，人民群眾的物質文化需求水平不斷提高并趨多樣化.人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，對維護和實現社會公平和正義的訴求越來越高。另一方面，隨著我國經濟發展跨過人均GDP1000美元的門檻，經濟結構調整、產業升級和國有企業改革的步伐加快，由此帶來的城鄉差距加大、收入分配不公、就業和再就業難度增加等問題日益凸現。因此，加快構建社會主義和諧社會，必須要解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的就業與再就業、社會保障等民生問題。實現上述目標，必須要有強大的財力做支撐和保障，因此，建立長效穩定的社會保險資金籌集機制，使政府有可持續穩定的財力保障社會保險制度順利運轉，使廣大人民群眾享有可靠的社會保障，才能不斷提高勞動者的積極性，不斷激發勞動者的創新能力，不斷促進勞動力市場的發育和勞動力資源的優化配置，促進經濟社會的可持續發展。

（二）是推進社會主義法制建設的迫切要求

社會保險法制建設是社會主義法制建設的重要內容。改革開放20多年來，我國已初步建立了社會保險制度的制度框架和政策體系，但總體上看，法律層次較低.政策不統一、不規范，特別是從社保資金的籌集機制看，還缺乏適應當前經濟社會發展要求的、高效力的、規范的法律規定，普遍存在征收機關權責不一致、執法力度不強的問題.影響了社保資金的有效籌集，社保收入難以實現持續穩定的增長。因此，加快社會保險法制建設.建立長效穩定的社保資金籌集機制.以法律形式規范社會保險費的征收和管理，也是推進社會主義法制建設的迫切要求。

（三）是適應農村城鎮化、就業形式多樣化的迫切要求

我國現行社會保險覆蓋面僅限于城鎮、工礦區。而目前農村剩余勞動力仍有1.5億～1.7億人.大規模的勞動力流動將持續存在。按人口城鎮化水平年均增長1個百分點測算，今后20年將有3億農村人口陸續轉化為城鎮人口，由此會帶來大量轉移勞動力的就業和社會保障問題。同時.新形勢下我國就業格局呈現分散化、流動性強的特點，涌現了大量的個體工商戶、自由職業者和各類非公有制經濟從業人員，而現行社會保險制度主要以“單位”為服務對象，使得大量的個體工商戶、自由職業者及靈活就業人員游離在社會保險體系之外。再加上法規體系不健全，執法力度不到位，大量企業漏保、企業主選擇部分職工參保的現象十分普遍，使得本應在社保覆蓋范圍內的人員也沒有應保盡保。僅從參保人數最多的養老保險看，截至2006年底的1.86億參保人員也僅占全國總人口的14.31%.低于國際勞工組織規定的20%的最低線。要解決上述問題，必須進一步加大社保資金籌集力度，穩步擴大社會保險覆蓋面，逐步將進城務工的農村人口和城鎮各類靈活就業人員納入社會保險體系。因此，建立長效穩定的社保資金籌集機制是適應農村城鎮化、就業形式多樣化的迫切要求。

（四）是緩解財政風險的迫切要求

社會保險的財政風險主要表現在養老保險風險上。由于全國大多數地區養老保險實行市（縣）級統籌，不能充分發揮社會保險的互濟功能，而只能由財政來“兜底”。幾年來，為保證社會保險基金按時足額發放，來自各級財政的當期補助日益增加，尤其是中央財政對社會保險基金的轉移支付補助已由2000年的298.65億元增加到2005年的729.31億元，2000～2005年累計達到2940.49億元。。與此同時，地方各級財政對社會保險基金的補助也在逐年加大。但對于財政而言，更大的壓力在于規模龐大的個人賬戶空賬和巨額的歷史欠賬。1997年以來，各地沒有做實個人賬戶，無法割斷統、賬基金之間的聯結，鎖定統籌基金的債務。一些地方為滿足當期支付需要，大量動用“中人”和“新人”積累的個人賬戶養老基金.個人賬戶空賬規模不斷擴大，全國各地合計空賬已達到至少8000億元，需逐步做實個人賬戶，彌補空賬給各級財政帶來的巨大壓力。況且，在我國社會保險制度轉型過程中，已經產生了3萬億元的隱性債務，還清債務需要30～40年時間，今后國家財政每年至少還要拿出1000億元。社會保險資金缺口，已經成為引發財政風險的巨大隱患。建立長效穩定的社保資金籌集機制，就是要盡可能通過當期籌集的資金來滿足當期的支付需要，減輕各級財政當期對養老金的補助額負擔，使得各級財政有能力逐步加大對個人賬戶空賬和歷史欠賬的彌補力度。因此，建立長效穩定的社保資金籌集機制是緩解財政風險的迫切要求。

三、建立長效穩定的社保資金籌集機制的建議

（一）加快推進社會保險法制建設，建立完善的社會保險政策體系

1.必須提高社會保險立法層次。按照經濟社會發展的要求，應加快研究出臺社會保險法，明確社會保險的基本內容和基本法律關系。同時，國務院應清理規范現行的各項社會保險政策規定，盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，以保證社會保險工作有法可依。

2.必須規范和統一社會保險有關政策規定。一是擴大社會保險覆蓋范圍。應將城鎮機關、事業單位、社會團體、各類所有制企業、其他經濟組織及其職工，以及個體工商戶、各類自由職業者、進城務工人員都納入社會保險參保范圍，并逐步將農村納入進來，最終建立城鄉統一的社會保險體系。二是統一繳費基數。要明確和統一各項社會保險費繳費基數，特別是要明確作為繳費基數的工資總額范圍和口徑。其中，要分別制定統一的社會統籌和個人繳費基數政策，建議個人繳費基數按照個人申報個人所得稅的工資、薪金所得計算，單位繳費基數按單位申報的工資、薪金支出總額計算，并結合企業所得稅稅前扣除的工資總額進行復核。三是統一繳費比例。在逐步提高統籌層次的基礎上和保證收支平衡的前提下，逐步統一各險種的繳費比例，改變地區間和行業間繳費比例不一致的格局，公平企業負擔水平，增強政策的穩定性。

3.必須以法律形式賦予征收機關必要的強制手段。加快修訂《社會保險費征繳暫行條例》（國務院令第259號），賦予征收機關在社保費征管中有權依法對繳費人采取查封、扣押、拍賣資產及銀行扣款等強制手段，并相應調低滯納金比例，徹底解決征收工作中執法手段不強和法律依據不足的問題。

（二）盡快明確稅務機關為社會保險費惟一征收主體，建立規范的社會保險費征管體制

1.盡快明確稅務機關為社會保險費的惟一征收主體。由稅務機關統一征收社會保險費，一是有利于真正落實收支兩條線原則，確保社保資金安全：二是有利于擴大參保覆蓋面，加大社會保險費征收力度，減輕財政的“兜底”壓力；三是有利于充分利用政府現有資源.節約行政成本；四是有利于方便繳費人稅、費統繳，減輕繳費人事務性負擔和遵從成本；五是有利于加快政府從管理型職能向服務型職能的轉變，社保經辦機構可以從繁雜的征收工作中解脫出來，集中精力做好個人賬戶的管理、享受待遇資格的認定和社會化發放工作，提高社會保障服務水平。因此，建議盡快在全國范圍內明確規定稅務機關是社會保險費惟一的征收主體，實現稅務機關對社會保險費五個費種的統一合并征收。

2.完善征管職能。在統一征收主體的同時，也要按照權責一致的原則，賦予稅務機關完整的社會保險費征管職責，明確其享有繳費登記、接受繳費申報、核定繳費基數、費款征收、檢查處罰等與征收工作密切相關的職責，充分發揮稅務機關掌握費源、便于核實繳費基數等組織收入的優勢，促進社會保險費收入的快速增長。

3.優化征管模式。探索實行以信息化網絡為平臺.以繳費人自行申報、自核自繳為基礎.以查賬評估、重點稽查為手段的征管模式。其核心是通過繳費人自行申報、自核自繳，明晰繳費人和稅務機關之間的法律責任，提高繳費人的參保意識。要按照“稅費一體化管理”的總體思路，將社保費比照稅收進行管理，統一征管信息平臺.規范征管業務流程，在費源管理、繳費評估、分類管理、繳費服務等方面，積極借鑒稅收征管中行之有效的征管制度和措施，不斷加大征管力度，提高管理服務水平。同時，要嚴格執行社保基金財務管理制度，統一推行社會保險費直接繳入國庫的方式，確保資金安全。

（三）科學合理劃分部門職責，建立高效的分工協作機制

在統一征收主體的基礎上，科學合理劃分各部門的職責，建立“政府領導，稅務征收，財政管理，社保支付，審計監督”的高效的分工協作機制。

1.進一步明確各部門相關職責。勞動保障部門作為社會保險的管理機構，行使行政管理職能，負責政策、制度標準的制定工作。社會保險經辦機構要進一步整合，集中精力做好社會保險登記、個人賬戶的管理、享受待遇資格的認定以及社會化發放工作，提高服務水平。財政部門負責編制社會保險預算，負責社會保險資金的管理、撥付.并承擔對社會保險資金的征收及支出使用的監管職能。稅務機關行使獨立自主的征收職責.確保收入及時足額入庫。審計部門依法定期對社保資金的征收、使用、管理情況進行審計和檢查。

2建立健全協作機制，切實加強部門配合。各部門在職責明確的基礎上，要各司其職、協同配合，提高整體行政效能。要建立固定的協作會議制度，定期交流、探討和解決征收管理中的難點和問題。必須建立嚴格的收入定期對賬制度，保證賬賬、賬款相符。

3.推進信息化建設，實現資源共享。稅務機關、財政、勞動保障、國庫、社保經辦機構等相關部門之間要建立和完善信息資源共享平臺.及時傳遞和反饋保險登記信息、征收數據、入庫信息等，提高各部門信息利用效率，共同做好社保費征收管理工作。

（四）加強對社會保險基金的全過程監管，建立有力的監督機制

建立健全多層次、全方位的監督體系，確保社會保險資金的安全。

1切實發揮社會保險監督委員會的作用。要把各級社會保險監督委員會設在同級人大相關專業委員會，有關部門要定期向社會保險監督委員會報告社會保險資金的征收、管理和使用情況。社會保險監督委員會要對各部門的職能履行情況進行評定，并定期予以通報。

2重點加強審計、財政部門的監督作用。審計部門要將社保基金審計列為定期開展的重點工作，逐步將過去以社保基金使用情況的事后審計為主轉向對社保資金的全程跟蹤審計，通過審計促使各部門不斷完善內部控制管理制度，健全自我約束機制。財政部門要重點加強基金收支兩條線和基金支付，使用的監督。同時，各有關部門也要形成相互監督的機制。

3.充分發揮社會力量的監督作用。各有關部門要按照“隱蔽權力公開化、集中權力分散化、資金分配程序化、審批事項制度化”的總體要求，賦予參保單位和人員的知情權，要定期向社會公布社保基金的收支使用情況，主動接受全社會和新聞媒體的監督，有效地調動社會成員對違反規定情況進行監督的積極性，維護社會成員的合法權益。

在上述目標逐步實現的基礎上，實現社會保險費改稅、開征社會保險稅則是水到渠成之事，屆時可以在社會保險資金籌集及管理體制不做大的調整的情況下，從費平穩過渡到稅。可以說，開征社會保險稅，以“稅”的形式籌集社保資金，更有利于社會保險籌集機制的完善和發展。