社會保障資金來源分析論文

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建立健全社會保障制度的關鍵在于資金。根據權益與義務配比的原則，社會保障資金應該由政府——企業——居民個人分項負擔。從居民個人來看，預防性儲蓄假說已經表明了個人在積極地進行自我保障，這為政府分擔了很大一部分難題。但其負面影響也是極大的，即它直接影響到居民消費需求的提高，從根本上制約了積極財政政策的擴張效果。企業，特別是國有企業，經濟狀況的惡化從另一個側面暗示了政府應該負起社會保障的大部分責任。

政府如何籌集社會保障資金?從中國的實踐來看，政府可以通過無償性收入(稅收)、有償性收入(債務)和變賣公有資產這三種不同的方式來達到政策目標。

一．無償性收入籌資

利用稅收為社會保障制度籌資最大的優勢在于它的無償性，政府沒有還本付息的壓力。隨著“費改稅”的逐步推行，開征社會保障稅業已提上了議事日程，其主旨在于解決社會保障資金籌集中的非效率問題。在社會保障資金籌集的過程中，環節過多，操作復雜，人財物耗費巨大，直接導致了效率的低下。開征社會保障稅達到“強化社會保險費的征收，解決統籌繳費中的拖欠問題”，“使社會保障資金的籌集固定化、規范化、社會化、集中化”的目標，在當前難以企及。

(一)提高社會保障資金的籌集效率，實質上是解決資金拖欠，使之能及時、足額取得的問題。社會保障稅開征的初步設想是將待業保險、養老保險基金等五大收費項目“費改稅”。然而這一設想無助于改變目前資金籌集的困難處境。因為：(1)中國社會保障的范圍主要是國有性質的企業和機關的職工，根據權利義務對等的原則，收費理所當然地以國有企業為主。國有企業經濟效益普遍低下，拖欠社會保障費是不得已而為之。開征新稅后，名稱的改變不會對稅源的擴大產生多少積極的影響。(2)公共財政的性質決定了以邊際收益等于邊際成本為特征的林達爾均衡在現實中極難實現，搭便車現象不可避免。在以法制健全、稅收征管嚴密著稱的西方諸國中尚且是司空見慣的事情，在法制極不完善的發展中國家，則更是平常不過。(3)開征社會保障稅之后，“欠費”現象是消失了，但不過是以“欠稅”代替而已。因為中國社會的特色決定了政府文件的效力并不遜色于人大的法令，在某種程度上還略勝一籌。政策性收費已經具有了稅收的強制和固定的特征，它和稅都是國家強制力的表現，名稱的互換并不能從根本上改變問題。統一的稅率可以解決政出多門、收費標準不統一的問題，但若要達到此目的，從行政上進行改革做到政令統一，亦可以取得相同的效果。(4)欠費問題的根本解決在于微觀經濟主體效益的提高，并且應有健全的法制和嚴格的執法來保證——社會保障稅顯然沒有這方面的效力。

(二)從世界各國的實踐來看，社會保障稅一般是以工資收入為課稅對象，普遍實行累進稅率。“職工個人以工薪收入、國有企業以職工工資總額、個體與私營企業主以繳納所得稅為納稅對象，行政事業單位職工應納稅由政府預算直接安排”的稅制設計，隱含了這樣一個前提，即：預開征的社會保障稅的課稅對象與已開征的所得稅的課稅對象同源。對個人(含個體工商戶)的課稅客體與個人所得稅相同；對企業的課稅只不過是企業所得稅的翻版。因為企業的計稅額是納入成本的，最終只不過是在減少企業所得稅的同時，增加了社會保障稅而已；行政事業單位職工一手從政府手中拿到薪水，一手又繳納社會保障稅或直接由政府安排，這對增加社會保障收入意義不大。另外，如果說開征社會保障稅的動因是要解決收費中的高成本問題的話，那么過高的稅收成本也可能使得新稅的實施效果不容樂觀。課稅成本的加大是世界性的，如美國在20世紀80年代初期，將其所得稅提高1％導致每籌集1美元的稅收收入所增加的效率成本達到增加收入額的17％—56％。而中國，稅收平均成本收入率接近50％。如果維持這樣的稅收收入——成本比率，社會保障資金的運用成本只會水漲船高，這恰恰與預期相反。

拋開社會保障稅開征障礙的其它原因不談，從上面的分析可以得出一個基本結論：目前，政府以無償的即期收入(稅收)來彌補社會保障資金缺口的可能性不大，雖然它在未來稅收秩序理順后自然應該是穩定的資金來源。

二．有償性收入籌資

發行長期國債來籌集社會保障資金是許多制度設計者的底線，長期的國債可以為社會保障制度提供必須的資金，可以變現收現付制為基金制，且為國企改革、整個國民經濟的好轉提供制度保障和充裕的時間。支持這一觀點的理由可以概括如下：(1)宏觀債務負擔不高，國債負擔率和財政赤字率遠遠低于國際警戒線。(2)居民應債能力偏低。整個20世紀如年代居民的應債能力基本上在1％上下徘徊，波動很小。而居民儲蓄存款增長年均32．7％，增長既快且穩，低下的居民應債能力給政府以充分的發債空間。(3)財政赤字和國債規模的擴大不會引起通貨膨脹。1993年以后財政不再向中央銀行透支斬斷了財政赤字直接形成銀行增發貨幣從而引起通貨膨脹的可能性。下面對以上理由進行剖析。

1．政府債務與GDP的比例不能說明什么問題。中國的財政債務與市場經濟國家的財政債務并沒有直接的可比性，因為市場經濟國家的財政債務一般都等于公共部門債務，而我國的公共部門債務或國有部門債務遠大于現在所計算的財政債務。其中造成差別最大的兩個項目，一是國有銀行體系不良資產中的潛在損失，一是隱性養老金債務。國有銀行體系的不良貸款至少達12000億，這是資產管理公司將要接收的總額。除此之外，還有三個部分只能作粗略的估計。一是沒有回收希望的壞帳，即按新的貸款分類法劃分的第五類貸款。按目前的政策，這些貸款不向資產管理公司轉移，由銀行自己沖銷，這種不良貸款至少有3200億(張春霖2000)；二是1996年1月1日以后形成的不良貸款，它不包括在12000億元之內，按估計應在8800億元左右；三是政策性銀行的不良資產，三家政策性銀行的不良資產當在3000億左右(朱民1999)。如此算來，國有商業銀行不良貸款總規模當在27000億元以上。除去可以回收的，這其中不良貸款的凈損失將在19860億元左右，占1999年GDP的24％。相比之下，國家對國有職工的隱性養老金債務的總額具有更大的不確定性。因為它取決于未來幾十年的一系列經濟參數變化，包括經濟增長率、實際利率、工資率等。按照世界銀行1996年的測算，這部分債務相當于1994年GDP的比例在6％—40％之間。僅僅把銀行不良資產損失和隱性養老金債務加在一起，占1999年GDP的比例最高可達64％。如此，無法得出中國宏觀債務率在安全線以下的結論。從這個角度來看，國債悖論(劉溶滄1999)不存在。做出這樣結論的一個根本依據是中國國有經濟的基本結構是一個由財政、銀行、企業組成的“三位一體”，多年改革并沒有根本上改變這一性質。財政、銀行、企業基本上仍然是國家的三個錢袋，相互間的獨立性十分有限。中國仍然面臨末完成的改革。

2．居民應債能力的提高受到下列因素的嚴重制約：

(一)財政因素

(1)財政債務重負。中國財政已經不堪重負，不宜再大量發行國債。因為從中國經濟“軟著陸”之后，財政正在尋求一種平衡的運行機制，首

當其沖的便是大規模地消減財政赤字，但是亞洲金融危機的爆發使這一進程放慢了步伐。政府反危機時采用國債這一政策，是不得已而為之。如果政府的債務償付到了不得不借助于國際社會的援手時，財政風險就轉化了貨幣風險，進而引起金融動蕩。中國政府實行的適度從緊的財政政策，曾被認為是防范亞洲金融風險的成功舉措。在財政自身難保的形勢下，巨額債務纏身的危險決定了提高國債的規模進而提高居民應債能力無異于飲鳩止渴。它只能是權宜之計而決不能長久。

(2)超金邊債券的風險。超金邊債券是政府吸引公眾投資的有力武器，也是使政府陷入泥潭的罪魁禍首。超金邊債券是起了加速債務規模膨脹的作用的。它不僅使效率的權衡機制受到損害，而且會使國債的規模以幾何級數增長。長此以往，國債規模勢必失控，由此導致的財政危機和需求膨脹以及阻礙社會主義市場經濟體制進程的風險在所難免(張馨1997)。“超金邊債券”如同催化劑一般使這一過程加速。

(3)國債幻覺的消失。隨著稅收信息不對稱的逐步減少和居民納稅意識的提高，公眾的國債幻覺也在不斷的消失。人們不再認為持有國債是增加一筆財富，而認識到可能會增加未來的稅收負擔。經濟學家通過實證分析得出了在高公債——收入比率的國家，李嘉圖等價定理成立(達拉馬格斯1988)。出于福利最大化的考慮，減少國債的購買量也是一種理性的選擇。

(二)金融因素

(1)強迫儲蓄和異常儲蓄。在制度變遷的過程中，隨著經濟決策權力的分散化和風險由集中控制向分散化的轉變，未來的不確定性使得居民進行強迫儲蓄成為必然。強迫儲蓄可以認為是由于自愿事先儲蓄、持幣待購和謹慎性動機而進行的儲蓄，它主要包括：(a)在制度變遷預期下為了預防不測之需的謹慎性儲蓄，如養老、防病、失業的儲蓄；(b)商品使用價值的特性決定的儲蓄，如居民為住宅這一最大的耐用消費品而進行的儲蓄；(c)為即期消費易腐性而又是生活必需的商品進行儲蓄；(d)教育制度的改革使得父母必須為子女的教育進行儲蓄。異常儲蓄是指由于稅款的流失，國有企業資產的流失，以及國家金融資產轉移到個人手中而形成的儲蓄，(劉保軍1998)。隨著國家金融存款實名制工程的逐步完成，居民儲蓄存款在很大程度上便得以明示。這樣一來，居民用來應債的資金來源便不如現在這般充足。居民的實際應債能力便會大大提高，進一步提高它的余地便不會太大。

(2)過度儲蓄的風險。由于國有銀行與國有企業產權主體的一致性，國有銀行對國有企業的債權是軟約束，加上中國社會保障機制的不健全，政府和企業職工之間存在著隱含的”社會契約”，使得國有銀行在政府干預下難以對不能歸還貸款的國有企業行使“退出”的懲罰權力，(張軍1994)。銀行貸款回收不利，使得國有銀行不良資產越積越多。而與此同時，居民對國有銀行的債權卻是硬約束，這一軟一硬內含著金融風險的可能性。國有銀行的性質決定了它不會倒閉，在憑借壟斷地位獲取利潤的同時，它將不良貸款的風險外化給政府，即政府最終要對居民存款負全部責任，這必然會加大財政風險。眾所周知，當前財政抵御風險的能力是極其有限的，在財政無償性收入比重下降的形勢下，發債還錢成了唯一的途徑。在資本市場不健全的同時，居民將銀行儲蓄變現，轉而投資國債的可能性微乎其微。因為，國有銀行的性質決定了他實質上是在利用國家的信用吸儲，在銀行信用崩潰之時，同樣依靠國家信用發行的國債還能有幾人去買?居民此時的理性在很大程度上限制了居民應債能力的提高。

(3)貨幣替代的風險。近年來隨著中國國民經濟的增長和對外開放的擴大，國內居民對外幣的需求大幅上升，而人民幣在經常項目下的可兌換以及對資本管制的不對稱性(即對資本流入管制較松，而對資本外流管制較嚴)都促使這種需求轉化為現實的資本替代。就其絕對量來說，1994年3月中國居民的個人金融資產約為2.7萬億元人民幣，其中美元資產占了130多億，而到了1996年底，美元資產已上升為200多億元。中國政府承諾人民幣不會貶值的諾言，隨著周邊市場“示范效應”的擴散，居民的信心開始有所動搖。在連續數次降息之后，人民幣名義利率已經低于同期美元存款名義利率，在“貨幣幻覺”的作用下，對人民幣貶值的預期加速了資本的外流。據估算，1995年和1996年資本外流的數額已經達到了272.386億美元和212.807億美元，(李揚1998)，亞洲金融危機之后數量一定有所增加。從長遠看，這是侵害居民應債能力的一大隱患。

3．憂慮高赤字與高通脹在通貨緊縮的今天有點不合時宜，但必須警惕這種可能誰都不愿接受的結果。在正常情況下政府的財政支出是通過稅收融資的。如果政府正常的收入不能滿足政府支出的需要，則要發行公債來彌補財政赤字。而如果發債以后仍然不足以彌補，政府就必須通過“印票子“的方式融資。此時就會出現貨幣供應量增加的問題。而政府出于鑄幣收益的考慮，更傾向于用這種方式來購買商品和勞務，除非公眾相應增加對貨幣的持有(增加貨幣需求量)，否則就會出現通貨膨脹。而物價的上漲與政府欲保有鑄幣稅的矛盾使得通貨膨脹進一步惡化。各國政府試圖使財政赤字貨幣化的企圖，幾乎無一例外地導致了通貨膨脹甚至惡性通貨膨脹。這是非常危險的。雖然目前還沒有出現通貨膨脹的苗頭，但持續的刺激，包括財政與貨幣政策的雙擴張，有可能在刺激物價上漲的同時帶來令人難以預料的后果。目前的中國財政正在危機之中，債務依存度和償債率都遠遠超過了國際警戒線，而原來所謂的宏觀應債環境寬松境況并不存在。而且從貨幣政策的實施來看，一種“以毒攻毒”即以通貨膨脹來應對通貨緊縮的主張開始成為主流。財政貨幣政策實施過程中的不協調勢必造成各自為戰的結局。重刺激又會使已經回歸理性的泡沫重新膨脹，新一輪的通貨膨脹不可避免。

三．公有資產出售第資

借用斯坦利·費希爾和威廉·易斯特利(S．FisherandWilliamEasterly)的“政府預算約束的經濟學”的理論，政府為其赤字籌資的種種基本方式可以用恒等式來表示：(1)財政赤字＝貨幣印刷+外匯儲備+對外借債+對內借債；(2)D＝(初級赤字／GDP)—(鑄幣稅／GDP)+(實際利率—GDP增長率)

說明：1、D＝政府債務／GDP；2、初級赤字＝公共部門非債務支出—(政府稅收收入+政府資產出售收入+債務和鑄幣稅以外的其它公共部門收入)。

(1)式表明，政府可以通過鑄幣稅收人和資產收入來為赤字籌資。外匯儲備是一種政府資產，是政府持有的對外國中央銀行的債權，和本國政府持有的其它資產具有相同的性質。當政府用外匯儲備來購買外國政府債券或其它金融資產時，這一點就更為情楚。出售外匯可以用來彌補財政赤字，出售其它資產同樣也可以成為財政赤字籌資的一種途徑，盡管出售其它資產對國際收支和貨幣供應量產生的效應與出售外匯儲備不同。中國擁有一個龐大的公共部門，公共部門資產出售導致的收入增加可以計為初級赤字的減少。

(2)式表明政府在赤字中用鑄幣稅收入和資產出售收入彌補的比例越大，政府債務占GDP的比例越不容易升高，因而也就越有利于強化政府債務的可持續性，

弱化財政風險。如果可以用發行大量國債的方式來為社

會保障體制籌集資金，那么出售資產同樣可以達此目的。資料表明，增加的政府開支主要投入了國有部門，發行國債就意味著國有部門的擴大，而出售資產則意味著國有部門規模不變或者收縮。從這個角度來看，發行國債只是一種籌資行為，出售資產籌資可以同時成為國有經濟布局調整的手段，可以把宏觀的總量政策與微觀的結構性改革結合起來。按照中共十五屆四中全會確定的“有進有退”的方針對國有經濟進行根本性的改革和布局調整，大幅度收縮戰線，這樣做有利于財政體系和證券市場的健康，也是中國經濟實現長治久安的必由之路。

收縮國有企業要面臨短期內社會不穩定風險加大的考驗，還不可避免地遇到現有權力和利益集團的重重阻力。這并不能成為我們只顧眼前利益采取“政府分錢分物”、“企業跑步錢進”等輕車熟路的擴大國有企業規模“輸血政策”的借口。20世紀如年代中期以前，國有企業改革政策的基本目標是搞好每一個國有企業，維持甚至擴大國有經濟的地盤。為實現這一目標，政府就必須通過銀行和財政體系向國有企業注入資金。在20世紀80年代中期財政無能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲蓄引入國有企業。但是到20世紀如年代中期，這種做法已經難以為繼，因為巨額不良貸款已經使銀行體系處于相當危險的境地。在金融危機爆發后，政府采取的根本性的化解銀行風險的做法使得國有企業作為一個整體從銀行獲取資金供應愈加困難。在面臨“輸血政策”和“改革政策”的選擇時，后者的眼前風險以及對國有經濟進行根本性的改革需要艱難和危險的探索等因素使政府理所當然地選擇了前者。即對國有企業繼續維持甚至增加資金供應，以緩解國有企業的“實際困難”減少社會上不穩定的風險，也可以保證現在對國有企業擁有實際控制權的利益集團繼續保持其控制權。在不增加銀行體系風險的條件下做到這一點，財政體系和證券市場就必須負擔起把私人儲蓄引入國有企業的任務。給定政府現有的稅收能力，這意味著更多的政府債務。以國有企業為核心的三位一體是體制內矛盾的核心，不深入內部而僅僅依靠所謂的下崗分流、“減員增效”、持股權等來搞活國有企業是不可能的，二十年的實踐也證明了這一點。因此，真正解開這——死結，出售國有企業的資產是可行之路c當初以獲取低現值為代價、而現在已經失去或正在失去勞動能力的居民要求將自己當年創造的價值變現來解決最基本的生存問題，無論從經濟學的基本原理考慮還是從人道主義角度考慮，都是合情合理的。一個正義的社會和政府應該支持這種要求，并從行為上加以可行性的操作。當前，出售的資產一定要是有價值的，應做到“艦女先嫁”(樊綱1999)。至于說要賣什么、賣多少，則是一個具體操作的問題。一段時期以來國有股減持的理論依據也在于此。它在具體運作中出現的問題主要是意識形態問題和定價問題，如果按照真實價參考定價，問題便會迎刃而解。

四．結論

以上的比較分析表明，當前解決社會保障資金匱乏，特別是歷史欠帳問題，一種比較合理而且較易操作的方式就是減持國有股。將籌集到的資金用于解決老職工的保障問題，以解燃眉之急。至于健全的社會保障制度所需求的資金還應以政府無償性收人來取得，這有賴于財稅體系的完善，更確切地說是“費改稅”的真正完成。當然，轉變社會保障的操作方式，更多地借助于市場的力量，提倡自我保障也是大勢所趨。