縣級農業保險發展困難及策略

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作者：袁永紅單位：人民銀行洪澤縣支行

一、政策性農業保險開展情況

（一）農業保險險種概況。目前，洪澤縣開展的政策性農業保險險種主要有三麥、水稻和能繁母豬保險。三麥、水稻保險是從2005年開始試點，到2007年在全縣推開，主要由中華聯合財產保險公司洪澤縣支公司承保；能繁母豬保險從2007年9月份開始，由人保財險公司洪澤縣支公司承保。2011年開始，洪澤縣又率先在淮安市范圍內開展了設施高效農業保險。三麥、水稻保險主要是對種植初始物化成本保險，而不是一種針對農作物產量的保險。

（二）保費和理賠標準。按照保險條款的規定，2005年到2007年間，三麥、水稻每畝參保保費分5元檔、10元檔和15元檔，因保險責任范圍內災害造成減產70%以上的，參保農戶相應得到每畝100元、200元和300元的保險賠償。從2008年水稻保險開始，參保保費調整為10元檔、15元檔、20元檔和25元檔，賠償標準相應調整為200元、300元、400元和500元。原則上一個縣城區域范圍應選擇一個檔次進行投保。目前，洪澤縣三麥、水稻種植業保險賠償標準統一選擇500元/畝的檔次進行投保。能繁母豬每頭保費為60元，保險金額由投保人和保險人參照當地市場價格的7成確定，且不超過1000元/頭。

（三）保費補貼。三麥、水稻保險2005年和2006年試點期間，保費市級財政補貼30%、縣級財政補貼20%，參保農戶繳納50%；2007年保費中央財政補貼25%、省財政補貼25%、縣財政補貼10%，參保農戶繳納40%，市財政安排專項資金，實行以獎代補，對三麥、水稻承保面達70%以上的村，按農戶實繳保費的10%獎勵村組干部；2008年至今保費中央財政補貼提高至35%、省財政補貼25%、縣財政補貼10%，參保農戶只繳納30%。能繁母豬保險保費省財政補貼50%、縣財政補貼30%，參保農戶繳納20%。

（四）資金使用與管理。為了加強農業保險資金的管理，確保資金安全運行，縣促進農業保險發展委員會辦公室、中華保險淮安中心支公司分別設立農業保險基金專戶，對保險資金實行封閉運行、單獨立賬、獨立核算。目前縣政府基金由縣財政局管理。農業保險試點管理費按保費總額三麥和水稻保險提取14%、能繁母豬保險提取15%，專項用于農業保險承保機構的承保、勘察定損、理賠等相關工作費用支出，其余部分用于當年保險理賠，2008年下半年起調整為60%進入縣政府基金專戶，40%進入承保機構基金專戶。當年保費不夠理賠的，從基金賬戶中支出，歷年基金專戶結余資金仍不能滿足理賠的超賠部分，2008年下半年起調整為縣政府承擔60%，承保機構承擔40%。至2010年下半年開始，依據市政府與承保機構簽訂的農業保險種養業聯辦共保協議相關規定，政府與承保機構的專項基金及賠付分成比例調整為5：5，具體到洪澤縣，由縣政府與中華聯合保險公司洪澤縣支公司按照5：5的比例分別承擔保險責任。

（五）受災理賠。農業保險受災理賠工作由承保公司牽頭，有關鎮、部門配合，組織農業技術人員組成專家理賠定損小組，對受災情況進行勘察定損，勘察定損情況報縣促進農業保險發展委員會辦公室審核后，報市促進農業保險發展委員會辦公室復核，最后由縣促進農業保險發展委員會主任批準理賠。目前，按照省市相關文件，承保機構嚴格按照淮安市農業保險七步工作法的相關要求進行受災后的查勘定損及理賠工作。具體流程分為：農民申報、村組核報、鄉鎮初審、縣級查勘、市級核查、張榜公示、理賠兌付。

二、面臨的主要困難

（一）農戶認為承保理賠手續較為復雜。經過6年的運作，農戶對開辦農業保險的態度是積極且支持的。但很多農戶希望能簡化相關承保、理賠等手續，承保前，農戶繳納了保費后就認定保險公司已接受保險，保險生效日期在繳費后已經確定，而實際過程中，保險公司必須經上級核準后，由電腦系統生成正式保單。而農業保險承保是以縣為單位集中統一承保錄入，工作量大，因此保險公司需要一定的時間完成錄入工作。同時，按照現行的相關規定，保險公司在承保前必須在村級地區進行承保公示，同時能繁母豬保險必須經過20天的母豬觀察期之后才能正式生效，這就和農戶希望盡早承保生效的要求產生矛盾；特別是在受災后，農戶更是希望能夠盡快拿到理賠款。而這與農業保險涉及到的承保、理賠手續必須嚴格按照市政府規定的理賠七步工作法操作相矛盾。因為七步工作法必須要經過七個具體環節，即農民申報、村組核報、鄉鎮初審、縣級查勘、市級核查、張榜公示、理賠兌付，將七個流程完整的完成必須需要一定的時間，因此需要保險公司進一步加大宣傳解釋工作。

（二）承辦農業保險的人員力量嚴重不足。隨著農業保險所涉及到的險種的增多以及農業保險的特殊性，中華聯合財險洪澤支公司的農險人員在宣傳、承保、查勘、理賠等具體環節上的調配越來越困難。目前該公司開展的農業保險業務主要依靠政府的相關部門，這其中鄉鎮的農經站起到了重要角色，投保資料投遞要通過農經站、理賠核查也要借助農經站。借助政府的力量對推動農業保險開展有一定的積極作用，但也有可能讓保險公司產生依賴性，從而影響農業保險下一步的發展。

（三）政策性農業保險的覆蓋面仍顯狹窄。目前種植業保險的開辦是以農戶的糧食直補面積為基數進行承保的，每年的參保面基本在90%左右，而種植業保險目前僅限于三麥、水稻兩種農作物。養殖業保持覆蓋面雖在90%左右，但也僅限于能繁殖母豬。隨著“十二五”農業產業結構和生產方式的轉變，農村種植業已逐步從傳統的糧食種植向優質瓜果、蔬菜等現代高效農業多種種植方式并重的方向轉變，農業對保險市場的潛在需求加大，現有的三大主要農業保險險種已不能滿足農戶多方面的保險需求。

（四）政策性農業保險的立法工作仍顯滯后。雖然目前我國的農業法、保險法等對農業保險做出了一些原則性的規定，但這些規定剛性的要求多，量化的、可操作性的條款少，相對來說比較籠統。如對承辦政策性農業保險的經營主體、組織推動方式、各級政府在政策性農業保險中的責任以及如何具體實施等方面都缺乏明確的制度安排，導致政策性農業保險在理賠工作中不夠規范，有關部門的職責不夠明確。同時，由于缺乏嚴謹的農業保險操作規程，在農戶受災理賠過程中，當農戶夸大受災損失，鎮村審核不嚴時，就給保險公司定損、核賠帶來一定困難，從而影響了政策性農業保險業務的健康發展。

（五）政策性農業保險的合力推動仍需加強。據中華聯合保險洪澤支公司負責人介紹，由于農業保險本身具有極大的風險性，而保險公司的理賠具有一定的標準，部分農戶因受損達不到理賠標準，保險公司不予理賠而降低次年的投保積極性。加之目前開展的政策性農業保險業務主要依靠鎮一級政府，相關工作人員的積極性不夠高。同時，還由于各鄉鎮對政策性農業保險的認識和重視程度有高有低，鄉鎮之間、村組之間在政策性農業保險開展中還存在不平衡性。

三、相關建議

（一）進一步加大政策性農業保險的扶持力度。在堅持農民自主自愿參加農業保險的基礎上，各級政府在政策性農業保險發展過程中，還需進一步加強組織領導，政府的引導作用還需進一步強化。同時財政補貼及相關的措施落實更需進一步跟上。

（二）進一步加大政策性農業保險的宣傳力度。一方面要持續加大農業保險政策性宣傳，將政策性農業保險的條款、國家護農惠農政策向農民宣傳到位，解決農民在思想認識上的問題；另一方面要加強農業保險操作規程的宣傳和解釋工作，取得農民的理解與配合。

（三）進一步充實政策性農業保險的承辦力量。一方面承辦農業保險的機構要充實自身農險人員，加強農險隊伍建設；另一方面要借助外部力量，充分發揮基層村組干部協辦農險的作用。

（四）進一步拓展政策性農業保險的業務險種。隨著農業農村經濟快速發展，農業、農村和農戶對農業保險需求在擴大。這就需要保險機構一方面要鞏固發展傳統的三麥、水稻和能繁母豬保險，力求做到應保盡保；另一方面要加大創新力度，結合各地實際，開展諸如水產、家禽、牛羊養殖等具有各地特色產業的保險，進一步擴大政策性農業保險的覆蓋面。

（五）進一步完善政策性農業保險的法律體系。鑒于政策性農業保險的特殊性，要加快政策性農業保險立法進程，對政策性農業保險的經營目的、性質、原則和組織形式、承保范圍、保險費用、保險責任等做出明確規定，保證政策性農業保險在法律框架內健康發展；同時保險機構要制定和完善相關的政策性農業保險操作規程，加強內部風險控制，切實防范造假騙賠現象的發生。