國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式分析

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一、前言

國(guó)際上對(duì)于“人口老齡化”的定義是：當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%時(shí)，即意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。[1]而我國(guó)在2000年已步入人口老齡化社會(huì)。此外，根據(jù)《2006年中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》對(duì)我國(guó)人口老齡化發(fā)展進(jìn)程的官方推斷：2001—2020年為快速發(fā)展階段、2021—2050年為加速階段，所以減緩人口老齡化任重而道遠(yuǎn)。[2]同時(shí)結(jié)合2017年的人口數(shù)據(jù)，截至2017年年末我國(guó)人口總數(shù)為139008萬人，其中60歲以上的人口達(dá)到2.4億，占比17.3%。再次驗(yàn)證了我國(guó)人口老齡化現(xiàn)象非緩反增，且有繼續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。因此，在這種背景下探究已逐漸成熟的國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老模式，完善我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是應(yīng)然之舉。

二、國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的劃分

目前學(xué)術(shù)界一般將國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式按兩類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。（一）第一種分類。以養(yǎng)老金私有化和主體投入程度為標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行國(guó)際農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分為四種模式。（1）“援助資助者”模式。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)體責(zé)任，政府和社會(huì)力量?jī)H作為補(bǔ)充，該模式以德國(guó)、日本等國(guó)為代表。（2）福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。主張全體公眾平等，國(guó)家普惠，在制度設(shè)計(jì)上無“城鄉(xiāng)”之分，一律平等看待，該模式以英國(guó)、瑞典等國(guó)家為代表。（3）自我投保模式。講求農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與家庭養(yǎng)老相結(jié)合，基金來源于社會(huì)組織和個(gè)人，政府僅提供政策優(yōu)惠，該模式以新加坡等少數(shù)亞非國(guó)家為代表。（4）養(yǎng)老金私有化模式。基金來源全部由個(gè)人承擔(dān)，自主選擇基金管理公司進(jìn)行運(yùn)作管理，盈虧由個(gè)人承擔(dān)，政府不再負(fù)責(zé)，該模式以智利等國(guó)為代表。（二）第二種分類。按照農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金制度目標(biāo)、籌集發(fā)放、管理運(yùn)作等標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式歸納為三種模式。（1）以德國(guó)、日本為代表的“社會(huì)保險(xiǎn)型”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。（2）以瑞典、加拿大為代表的“國(guó)家福利型”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。（3）以新加坡、智利為代表的“儲(chǔ)蓄積累型”養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。[3]值得關(guān)注的是，第一種模式劃分雖考慮到不同國(guó)家之間的差異，但是劃分依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)口徑較小，在實(shí)際運(yùn)用中不具有研究操作性，所以學(xué)界多采取第二種劃分方法。

三、國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的比較分析

（一）社會(huì)保險(xiǎn)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。作為國(guó)際養(yǎng)老保險(xiǎn)主流模式，社會(huì)保險(xiǎn)型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣被各國(guó)廣泛采用，成為國(guó)民社會(huì)保障體系的重要組成部分。該類農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的發(fā)展，是基于學(xué)界普遍認(rèn)同的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)必須由家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老過渡這一基本假設(shè)和論斷演變而來的。其模式的實(shí)現(xiàn)方式可以歸納為兩種：一種是考量農(nóng)村與城鎮(zhèn)的二元差異，針對(duì)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況單獨(dú)設(shè)立獨(dú)立性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;另一種則是不考慮城鄉(xiāng)差異，直接將原有的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式延伸至農(nóng)村地區(qū)，在制度適用性上主張無差別對(duì)待，這一類型類似國(guó)民年金型的設(shè)計(jì)。社會(huì)保險(xiǎn)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的主要特征有以下幾點(diǎn)。其一，將養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)與收入和繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)短相結(jié)合，遵循“援者自助”原則，強(qiáng)調(diào)參保個(gè)體的主體責(zé)任，國(guó)家和社會(huì)力量予以適當(dāng)補(bǔ)充支持，在實(shí)際操作中，采取“個(gè)人+政府”繳費(fèi)模式，由個(gè)人分擔(dān)大部分繳費(fèi)金額，少部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。其二，將現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制相結(jié)合。其三，養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件和前提是以參保個(gè)體達(dá)到適當(dāng)繳費(fèi)年限滿足法定年齡為具體參照。這一特征在德國(guó)和日本的養(yǎng)老保障制度中最為明顯。德國(guó)作為社會(huì)保障的早期建立者，其農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)過漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展，時(shí)至今日已然成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的典范和樣本。[4]日本作為農(nóng)業(yè)發(fā)展比較先進(jìn)的國(guó)家，其保險(xiǎn)模式受到國(guó)內(nèi)文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深刻影響，獨(dú)特的發(fā)展模式造就了其多支柱的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系（見表1）。（二）國(guó)家福利型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。國(guó)家福利型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式發(fā)軔于第二次世界大戰(zhàn)后的英國(guó)，于20世紀(jì)五六十年代走上發(fā)展快車道。[5]該模式的理論淵源來自早期福利學(xué)派，主張國(guó)家和政府在農(nóng)村養(yǎng)老中應(yīng)發(fā)揮不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，在政策設(shè)計(jì)原則上奉行公平均等的價(jià)值定位，倡導(dǎo)“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿婚L(zhǎng)時(shí)限的保障理念，將消除貧困和促進(jìn)收入均等化作為政策實(shí)施的主要目標(biāo)，因此在這一模式下，農(nóng)民與其他國(guó)民一樣享有全面普惠的養(yǎng)老待遇，享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇成為公民的普遍資格和權(quán)利。尤以瑞典、加拿大等實(shí)現(xiàn)全民型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式為代表，但也有一些經(jīng)濟(jì)條件不是很發(fā)達(dá)的國(guó)家，只針對(duì)特殊老年貧困群體實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，如斯里蘭卡、南非等發(fā)展中國(guó)家。國(guó)家福利型農(nóng)村養(yǎng)老模式具有以下特征。其一，養(yǎng)老基金籌集來源主要依靠稅收，由政府支付大部分基金費(fèi)用，參保個(gè)體基本不繳納或者繳納少量的保險(xiǎn)費(fèi)用。其二，實(shí)行“現(xiàn)收先付”制，即隔代供養(yǎng)。其三，設(shè)置統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，參保者按比例定期領(lǐng)取養(yǎng)老金。該模式的典型代表是瑞典和加拿大（見表2）。（三）儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老模式也稱強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型模式，肇始于20世紀(jì)50年代的新加坡，1955年新加坡政府頒布《中央公積金法令》，標(biāo)志著這一養(yǎng)老保險(xiǎn)模式正式確立，此后發(fā)展日臻成熟，逐步被智利、阿根廷等拉美國(guó)家所采取推廣，作為這些國(guó)家實(shí)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)私有化改革的一部分，成為主流的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式之一。[6]在儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式下，參保人員拿出一定比例的工資作為參保基數(shù)投入到個(gè)人賬號(hào)中，養(yǎng)老金待遇由個(gè)人賬戶的積累額決定，參保人有權(quán)自行選擇合法的基金管理公司，政府只是作為監(jiān)管方，對(duì)資產(chǎn)配置進(jìn)行嚴(yán)格限制。[7]其中智利模式相較于新加坡模式最大區(qū)別在于其基金管理公司的主體是私營(yíng)的、分散的，學(xué)界將其稱為分散的管理模式，這種市場(chǎng)化的選擇模式既取得了制度的經(jīng)濟(jì)外部性，也使基金得到了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)帶來的福利，取得了可觀的投資回報(bào)率。相較于國(guó)家福利型的國(guó)家主導(dǎo)，社會(huì)保險(xiǎn)型的國(guó)家與個(gè)人混合參與，儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老模式具有以下特征。其一，該模式主要強(qiáng)調(diào)個(gè)體責(zé)任，采取個(gè)人賬戶的模式，國(guó)家不進(jìn)行投保資助，不負(fù)擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，僅給予一定的政策性優(yōu)惠，只承擔(dān)最低養(yǎng)老金和基金最低回報(bào)率的補(bǔ)貼。其二，該模式私有化和市場(chǎng)化程度較高，參保人員可以自主選擇基金公司進(jìn)行相關(guān)運(yùn)營(yíng)管理并進(jìn)行投資決策，到期領(lǐng)取比例收益，近似一種個(gè)人理財(cái)方式。其三，政府雖不參與具體運(yùn)營(yíng)，但行使嚴(yán)格的監(jiān)管職責(zé)，并在其中發(fā)揮兜底作用。以下對(duì)典型國(guó)家新加坡和智利做具體分析（見表3）。資料來源：由筆者根據(jù)文獻(xiàn)分析整理。

四、啟示

綜合國(guó)外三種養(yǎng)老模式來看，各有千秋，有鮮明的差異性和適用性。其中社會(huì)保險(xiǎn)型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式保費(fèi)來源較為多樣，現(xiàn)收現(xiàn)付的方式運(yùn)行程序方便、快捷，充分發(fā)揮了社會(huì)組織的決定性作用。國(guó)家福利型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式比較強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，由政府一攬子管理，目前而言是養(yǎng)老待遇最好的模式，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，對(duì)個(gè)人而言享受福利的同時(shí)或許會(huì)加重福利依賴，對(duì)政府也會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式不以國(guó)家財(cái)政為依托，但養(yǎng)老金保值增值較為困難，也易受通貨膨脹影響。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，如何揚(yáng)長(zhǎng)避短選擇適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保障模式可做以下幾個(gè)方面的探討。（一）注重政府引導(dǎo)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的基礎(chǔ)作用。國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中，政府從法律制定到組織運(yùn)行都實(shí)行全權(quán)管理，并包攬了組織運(yùn)行、2020年第3期總第27期資金支持、監(jiān)督管理。我國(guó)也應(yīng)從服務(wù)型政府建設(shè)的要求出發(fā)，積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，切實(shí)關(guān)心農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的迫切性、復(fù)雜性，應(yīng)分步推進(jìn)、漸進(jìn)實(shí)施改革。首先，從源頭上完善相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)新發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。其次，加強(qiáng)監(jiān)督管理力度，引入專業(yè)化人才。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是屬地管理原則，各地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)基本都是由村委會(huì)的財(cái)務(wù)管理人員兼職負(fù)責(zé)管理當(dāng)?shù)鼐用耩B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納等事宜，缺乏專業(yè)管理和引導(dǎo)，今后應(yīng)注重農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障方面的人才補(bǔ)充，從而更好地提升政策實(shí)施效果。最后，各地政府要應(yīng)時(shí)而變，結(jié)合當(dāng)?shù)卦谵r(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面存在的新問題，不斷改進(jìn)服務(wù)，如關(guān)于失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題相關(guān)地區(qū)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，從而使“老有所養(yǎng)”真正得到有效保障。（二）強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)介入在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的關(guān)鍵作用。綜觀各國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的情況，多是以公共養(yǎng)老金為基礎(chǔ)，引導(dǎo)個(gè)人參與，并以社會(huì)救助為輔，多種形式相輔相成，有效防范養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。例如，日本有專門的法律規(guī)定允許金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)企業(yè)建立商業(yè)性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，同時(shí)養(yǎng)老金也有專業(yè)的投資公司進(jìn)行打理，讓公眾可以享受多樣化的養(yǎng)老福利，使養(yǎng)老市場(chǎng)變得積極活躍，取得了顯著的成效。我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，雖明確規(guī)定了養(yǎng)老基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，但在實(shí)際運(yùn)行過程中集體補(bǔ)助較少，多是由政府和個(gè)人所負(fù)擔(dān)，基金管理也是由政府包辦。今后應(yīng)建立科學(xué)有效的基金籌集機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和企事業(yè)單位參與農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集工作的積極性。同時(shí)也要努力探索養(yǎng)老基金保值增值的新表3儲(chǔ)蓄積累型農(nóng)村養(yǎng)老模式典型國(guó)家制度分析新加坡中央公積金制度智利農(nóng)村養(yǎng)老制度建立時(shí)間1955年1980年法律依據(jù)《中央公積金法令》（1955）《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》（1980），1981年制度改革參保對(duì)象全體農(nóng)民自愿參與資金來源完全由個(gè)人繳納，采用兩級(jí)賬戶管理完全積累，由個(gè)人承擔(dān)，國(guó)家僅提供政策性優(yōu)惠待遇給付養(yǎng)老公積金占有公積金總額10%，55周歲及以上才能領(lǐng)取達(dá)到法定的退休年齡（60周歲）才能領(lǐng)取運(yùn)營(yíng)管理個(gè)人自主選擇的養(yǎng)老基金管理公司，政府設(shè)有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管途徑，如可嘗試性地實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的多元化投資，鼓勵(lì)開展養(yǎng)老金入市交易，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的作用。

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作者:劉亞男 張凱 潘紅宇