社會保險基金籌集法律制度研究論文

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摘要：社會保險基金是社會保險的物質條件，社會保險基金籌集是社會保險工作的起點和首要環節。法律制度對于社會保險基金籌集所做出的設計和安搏是社會保險法律制度設計的重要組成部分。就我國目前社會保險基金籌集的法律制度安排現狀及其存在的問題來看，還必須進一步擴大社會保險基金征收對象的范圍，完善國家、用人單位和勞動者社會保險稅（費）負擔的比例，改革籌集方式并拓展基金籌資渠道。

關鍵詞：社會保險基金；籌集；法律制度；安排；完善；創新

社會保險基金籌集是指由法定的社會保險管理機構按照法律規定的比例和計征對象征收社會保險費（稅）的法律行為。社會保險基金的籌集直接關系到能否建立充足和穩定的社會保險基金，是社會保險制度的基本內容和首要運行環節。我國的社會保險由基本社會保險、補充社會保險和個人儲蓄性保險構成，與此相對應，我國的社會保險基金也可分為基本社會保險基金、補充社會保險基金和個人儲蓄性社會保險基金。本文僅就基本社會保險基金籌集法律問題進行分析和研究。

一、我國社會保險基金籌集法律制度安排現狀

從立法角度看，社會保險基金籌集涉及到政府、用人單位和勞動者個人之間的權利與義務分配，涉及到經濟利益的衡平與再分配，關系到社會保險制度能否順利地推行，并最終影響到社會經濟的穩定和發展。近些年來，我國加大了社會保險籌集立法的步伐，除了在憲法中明文規定社會成員享有社會保障權利外，還在相關法規、規章里明確規定了政府、用人單位和勞動者個人在承擔社會保障費用方面的義務。從社會保險基金籌集制度的內容來看，該制度主要由資金籌措渠道、計征比例、籌資方式等基本要素構成。

（一）養老保險基金籌集制度安排現狀

主要體現在（國務院關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定）和（國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知）中。基本內容包括：（1）征繳范圍：包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及實行企業化管理的事業單位及其職工。此外，省、自治區、直轄市可以根據當地實際情況將城鎮個體工商戶納入其基本保險的范圍；（2）繳納比例：企業一般不得超過工資總額的20％（包括劃入個人賬戶的部分），個人繳納基本養老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的46，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的86；（3）籌資方式：按照以支定收、略有結余、留有部分積累的原則統一籌集。目前是要求按本人繳費工資11％的數額為職工建立基本養老保險個人賬戶，個人繳費全部記人個人賬戶，其余部分從企業繳費的比例中劃入。隨著個人繳費比例的提高，企業劃入的部分要逐步降至3％；（4）籌資渠道：實行國家、企業、個人三方共同負擔的籌措原則，除了上述企業和個人負擔的費用以外，國家也要從財政收入中予以補貼，其支持方式有：讓稅、讓利和補貼三種方式。

（二）醫療保險基金籌集制度安排現狀

主要體現在（國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定）中。基本內容如下：征繳范圍：包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，國家機關及其工作人員，事業單位及其職工，民辦非企業單位及其職工，社會團體及其專職人員。省、自治區、直轄市可以根據當地實際情況將城鎮個體工商戶納入基本醫療保險的范圍；（2）繳納比例：用人單位繳費率應控制在職工工資總額的仍左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2％；（3）籌資方式：統籌基金和個人賬戶相結合。職工個人繳納的基本醫療保險費，全部計人個人賬戶。用人單位繳納的基本醫療保險費分為兩部分，一部分用于建立統籌基金，一部分劃入個人賬戶。劃入個人賬戶的比例一般為用人單位繳費的30％左右。基本醫療保險原則上以地級以上行政區為統籌單位，也可以縣（市）為統籌單位；（4）籌資渠道：基本醫療保險費由用人單位和職工個人雙方共同負擔。國家不負擔基本醫療保險基金的財政性補貼責任，但也有與養老保險一樣的讓稅、讓利性支持措施。

（三）失業保險基金籌集制度安排現狀

主要體現于（失業保險條例）中。基本內容包括：（1）征繳范圍：包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，事業單位及其職工。省、自治區、直轄市可以根據當地實際情況將社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工以及有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工納入失業保險的范圍；（2）繳納比例：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的26繳納，其職工按照本人工資的1％繳納。城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費；（3）籌資方式：失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定；（4）籌資渠道：失業保險基金由下列收入構成：城鎮企業事業單位及其職工繳納的失業保險費；失業保險基金的利息；財政補貼；依法納入失業保險基金的其他資金。

就上述三項社會保險的覆蓋范圍來看，基本養老保險的覆蓋面最窄，失業保險次之，基本醫療保險的覆蓋面最寬。基本醫療保險基本實現了城鎮職工保險制度設計的統一，為其他保險制度的統一提供了可資借鑒的經驗和范式。這三項保險制度改革是當前社會保障制度改革的重點和核心。

（四）工傷保險基金籌集制度安排現狀

主要體現于（企業職工工傷保險試行辦法）和（工傷保險條例）中。基本內容包括：（1）征繳范圍：中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶應當依照本條例規定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工繳納工傷保險費。職工個人不繳納工傷保險費；（2）繳納比例：由企業按照職工工資總額的一定比例繳納。國家根據不同行業的工傷風險程度確定行業的差別費率，并根據工傷保險費使用、工傷發生率等情況在每個行業內確定若干費率檔次。行業差別費率每五年調整一次。企業工傷保險費率的調整幅度為本行業標準費率的5％至40%；（3）籌資方式：工傷保險基金按以支定收、收支基本平衡的原則統—籌集，實行社會統籌；（4）籌集渠道：工傷保險基金由下列項目構成：企業繳納的工傷保險費；工傷保險費滯納金；工傷保險基金的利息；法律、法規規定的其他資金。工傷保險基金主要由企業繳費構成，不足時由同級政府臨時墊支。國家除了讓利、讓稅性支持措施外，并不直接承擔該基金不足時的補貼責任。

（五）生育保險基金籌集制度安排現狀

主要體現于（企業職工生育保險試行辦法）中。基本內容包括：（1）征繳范圍：包括所有城鎮企業。即包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業。勞動者個人不繳納生育保險費；（2）繳納比例：生育保險費的提取比例由當地人民政府根據計劃內生育人數和生育津貼、生育醫療費等項費用確定，并可根據費用支出情況適時調整，但最高不得超過工資總額的1％；（3）籌集方式：生育保險費按屬地原則實行社會統籌，根據“以支定收，收支基本平衡”的原則籌集資金；（4）籌集渠道：主要由企業繳費構成，其他還包括生育保險費的滯納金、生育保險基金的利息以及法律、法規規定的其他資金。國家除了讓利、讓稅性支持措施以外，不直接承擔該基金不足時的補貼責任。

二、對我國社會保險基金籌集法律制度的一般評價

經過多年的艱苦努力，目前我國各項社會保險基金籌集制度已初步確立，并在實踐中得到了不斷完善，制度設計也日趨合理和科學。但從基本社會保險發展對基金籌集法律制度的要求看，現行相關法律制度除存在立法層次低，制度穩定性較差，計劃體制痕跡明顯等缺陷外，在制度的具體安排上還存在諸多不足。

（一）征收范圍狹窄

我國現行社會保險制度設計還是沒有考慮占中國人口大多數的農村居民的社會保險需要，適用對象仍是城市居民。就具體制度設計看，主要針對的還是城鎮企業職工，城鎮非企業職工的各項社會保險資金的籌集仍延續著傳統的“社會保險的城鎮內部制度性分割及其對公平的侵蝕”，的制度安排。這種價值取向和制度安排不僅大大縮小了社會保險基金的征收范圍，大大降低了社會保險的制度效率，還會帶來其他社會問題。根據奧爾森的觀點，我國現有的社會保險制度是一種選擇性激勵機制，它在社會中形成了一個只有少數人才享有共同利益的“特權群體”。這些強有力的職業群體或“特權群體”有強烈的動機保護那些給他們帶來特殊“公共利益”的制度安排，從而導致所謂既得利益者階層的固化和制度受害者的強烈不滿。同時，由于現行社會保險制度的社會化程度較低，覆蓋面較小，制度性差別大，限制了勞動力在不同產業的自由流動。這既不利于勞動力市場形成和勞動力資源的有效配置，也不利于社會保險基金來源的擴大和贍養比的降低。

（二）用人單位社會保險負擔偏大，勞動者個人和政府負擔偏輕

從總體上看，在我國用人單位承擔的社會保險負擔比例為收入的35％左右，而個人僅為個人收入的11％。與國際社會相比，除少數福利國家，我國用人單位的社會保險負擔明顯偏重，如美國、德國、日本社會保障的負擔比例均為雇主和雇員各負擔50%，特殊項目由政府財政補助；新加坡公積金的繳費事盡管會隨經濟的增長和職工工資水平的提高而作相應的調整，但從總體上看雇員的繳費率明顯高于雇主的繳費率，目前，雇主的繳費率為12％，而雇員適用的繳費率卻為24％。用人單位社會保險負擔過重，個人負擔過輕不僅會降低企業的再生產能力和國際競爭力，也不利于增強個人的社會保險意識和社會保險責任。此外，與其他一些國家和地區相比，我國政府財政承擔的社會保險負擔既偏輕又不確定。

（三）籌集方式有待改進

目前，除少數地區開始試行由地稅部門通過稅收征收渠道籌集社會保險費外，社會保險費的征收一般由社會保障行政部門下設的社會保險經辦機構負責征收。實踐證明，由社會保險經辦機構負責征收社會保險費的做法存在明顯弊端：首先，社會保險經辦機構是社會保障行政機關下設的事業單位，這為社會保證行政機關違法動用社會保險費創造了體制上的可能；其次，要完成社會保險費的征收，社會保險經辦機構必須建立一個龐大的征收體系，這無疑將增加社會保險費的征收成本；最后，這種征收方式在制度設計上缺乏激勵內涵，無法有效地調動征收者的積極性。

（四）籌資渠道有待拓展和規范

首先，勞動者個人繳費的險種有限。我國只有養老保險、失業保險實行個人繳費制度，醫療保險只是在試點城市實行個人繳費，生育保險和工傷保險尚未實行個人繳費。而其他—些國家，如英國、意大利、荷蘭等，勞動者應就疾病生育保險承擔一定的繳費責任。其次，來源于政府的財政撥款非常有限且不確定。目前，國家只承諾在養老保險和失業保險基金出現缺口的時候以財政補貼的方式進行經濟支持，對醫療保險、工傷保險和生育保險，國家并不直接承擔財政補貼責任。再次，社會保險基金的投資收益有限。根據原有相關規定，社會保險基金只能投資于國債，盡管國債幾乎不存在風險，但國債的收益率卻比較低，這嚴重地影響了基金的增值。根據《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（2001年12月13日實施）的規定，由全國社會保障基金理事會負責管理的由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政拔入資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的全國社會保障基金可以有限制地進入資本市場。但是由各省、市、自治區社會保險經辦機構掌握的社會保險基金仍然不能進入資本市場。最后，基金的非法流失影響了社會保險基金的籌資效率。截止1998年底，全國僅養老保險基金被挪用、占用就達55.6億元。

三、我國社會保險基金籌集法律制度的完善與創新

（一）盡可能擴大社會保險基金征收對象的范圍社會保險基金的籌集能力、保障能力和調劑能力直接受制于保障對象的范圍和數量。因此，完善我國社會保險基金籌集制度的首要措施是盡可能地擴大社會保險的覆蓋面。

首先，將公務員和事業單位工作人員納入所有社會保險項目基金的征收范圍。根據現有社會保險的有關規定，在我國國家公務員和事業單位工作人員只繳納醫療保險費，其他社會保險費一概不繳。這不僅有失公平，而且嚴重影響了社會保險基金的籌集。因此，為了有效增強社會保險基金的籌集能力，應將國家公務員和事業單位工作人員納入所有社會保險項目基金的征收范圍。

其次，將城鎮各種性質的企業勞動者全部納入所有社會保險項目的基金征收范圍。盡管我國現行的社會保險制度是以城鎮勞動者作為適用對象的，但現實的情況是還有相當一部分城鎮勞動者未被納入社會保險之中，即使有些勞動者被納入到了社會保險范圍，也只是其中的一部分項目。因此，擴大社會保險覆蓋面的另一個重要措施是將城鎮各種性質的企業勞動者，包括各種所有制性質的企業、事業單位、社會團體和機關的工勤人員，民辦非企業單位，城鎮個體戶及其職工全部納入全部社會保險《至少養老、失業、醫療和工傷保險》范圍。

再次，盡快全面征收工傷保險費和生育保險費。根據《社會保險費征繳暫行條例》第二條的規定，我國目前全面征收基金的社會保險項目只有基本養老保險、基本醫療保險和失業保險，工傷保險和生育保險還沒有正式全面統一征收。因此，在進一步拓展養老保險基金、醫療保險基金和失業保險基金征收范圍的基礎上應盡快全面統一征收工傷保險基金和生育保險基金。

最后，有條件的地區應將農民納入養老和醫療保險范圍。一些經濟相對發達和城鎮化水平比較高的地區，應逐漸將農民納入養老保險和醫療保險范圍，從而為社會保險基金開辟新的渠道。如江蘇蘇州就已把農民納入到了醫療保險范圍。

（三）進一步完善國家、用人單位和勞動者社會保險稅（費）負擔的比例

根據我國目前社會經濟發展的現狀，確定社會保險負擔的基本原則應是合理減少企業的社會保險負擔比例，適當增加個人的負擔比例，適度調高國家所補貼保險項目的負擔比例。保險費率的界定要體現權利與義務的統一，從而對三方形成適當的制度激勵和制度約束機制，增強各方對社會保險基金的責任感，保證社會保險基金的籌集效率和使用效率。首先，應逐漸提高勞動者個人社會保險費的繳費比例，降低用人單位的繳費比例，最終達到用人單位和勞動者個人的社會保險負擔基本一致。從世界范圍看，增加勞動者個人在社會保險上的負擔是社會保險制度改革的重要發展趨勢。其次，在體制轉軌期間國家應承擔由轉軌而產生的隱形債務。據推算，社會保險由“現收現付”制改為“基金”制所產生的轉制成本將高達2～3萬億元人民幣。這部分費用應由國家來承擔。最后，在轉制完成后，國家在有些社會保險項目上的負擔應有所增加，如失業保險等。

（三）進一步改革籌集方式

首先，以開征特種稅作為社會保險基金的基本籌集方式。縱觀世界各國，社會保險基金的基本籌資方式有以下三種：一是以社會保險稅的方式由政府稅務部門統一征收和籌集，目前世界上有80多個國家開征了社會保險稅；二是由政府審批同意的私營組織和機構依據國家的法律法規和政策進行征收和籌集，如智利等；三是由政府設立的專門機構征收和籌集，我國目前采取的就是這種籌集模式。綜合分析以上三種籌資方式的利弊，筆者認為，我國應采取主要依靠社會保險稅來取得社會保險資金的基金籌集方式。結合我國農村人口眾多，城鄉差別較大，加之戶籍管理較為嚴格的實際，我國的社會保險稅應以混合型社會保險稅模式為宜。即對于城鎮勞動者，根據不同保險項目支出的需要，按承保項目分項設置社會保險稅，分別確定一定的比率從工資或薪金中提取。

其次，調整社會保險費的計征原則。目前，社會保險費基本上按人頭計征。這種計征原則對高新技術產業是有利的，因為他們用人少，但對于利潤空間本來就不大的勞動密集型企業則很不利，因為職工越多則意味著企業要繳納更多的社會保險費。從這個意義上說，按人頭收費的方法事實上已經造成了新舊企業間的不公平。如果不能改變按人頭收費的社會保險收費制度，許多勞動密集型企業，尤其是小企業逃避繳費的現狀將很難得到改變。這也是近年來我國社會保險費收繳困難和擴面受阻的制度原因。因此，應對原有的社會保險費的計征方法進行改革，變按“人頭”收費為按“收入”（利潤）繳費（稅），即個人直接按工資收入的一定比例向社會保險機構繳納社會保險費，企業則按其利潤的一定比例由稅務部門收取社會保險稅。

最后，改革社會保險費的計算方法。目前所實行的以“單位工資總額”作為繳費基數來計算社會保險費的方法漏洞很多，不少工資外收入并沒有計算在內。因為，“工資總額”并不等于“收入總額”，實際繳費基數往往明顯低于職工實際收入水平。因此，應將保險基金的征繳基數由“工資總額”改為“收入總額”，把職工從單位得到的各種“正常收入”作為繳納保險費的基數。

（四）進一步拓展基金籌資渠道

目前我國社會保險基金的基本籌資渠道是用人單位和勞動者個人繳納的社會保險費以及政府的財政撥款，社會保險基金籌資渠道過于單一，全國已普遍出現社會保險基金收不抵支現象。因此，在積極拓寬原有籌資渠道的基礎上應努力開辟新的籌資渠道。

首先，通過國有資產變現或國有股減持籌集社會保險基金。具體的做法是在中央政府向各級國有資產管理機構劃撥國有資產之前，首先切出足夠的國有資產（包括國家在國有控股公司中的股東權益）過戶到全國社會保障基金會，用以償還國家對國有企業老職工的社會保險隱性負債。這種特殊的社會保險基金的營運應委托給基金管理公司，由基金管理公司選擇合適的時機對基金持有的國有股、法人股進行變現流通，滿足迫在眉睫的養老保險金和醫療費給付需要，解決應該由國家負擔的“老人”全部社會保險負擔和“中人”的部分社會保險負擔，并將挪用的養老金個人賬戶填平補齊，解決個人賬戶空賬問題。

其次，通過社會保險基金資本化籌集社會保險基金。根據一些國家的成功經驗和社會保險基金管理和運營的改革趨勢，社會保險基金資本化增值是社會保險基金的一個重要來源。如平均實際回報率最高的瑞典已高達13.5％，最低的日本也有4.9％。我國的社會保險基金在控制風險的前提下，有條件、有步驟、有限度地進人證券市場實現保值增值是非常必要的。為此，勞動和社會保障部于2002年12月13日頒布了（全國社會保障基金投資管理暫行辦法），允許全國社會保障基金進入資本市場。這為我國社會保險基金提供了新的籌資渠道。當然，僅僅允許全國社會保障基金進人資本市場是很不夠的。因為，相對于由省、市、自治區社會保障機構掌握的社會保險基金，全國社會保障基金的規模要小得多。如果只允許全國社會保障基金“人市”，而不允許地方社會保險基金“入市”，那么，通過資本化來增加社會保險基金的設想將成為一句空話，沒有什么實際意義。因此，國家應采取有效措施盡快允許地方社會保險基金進入資本市場。實際上已經有一些地方社會保險基金在“吃螃蟹”了。如金融街的第三大股東就是。北京市農村社會養老保險辦公室；而天津港的第二大股東也是“社保局”，第五大股東是“蛇口社保”；金豐投資的第七大股東為“社保基金”；東方熱電第六大股東為上海市社會保險事業基金結算中心。這些均為地方社會保險基金。

再次，發行社會保險福利彩票。從中國目前的情況看，發行社會保險福利彩票不失為一種有效的應急措施。有關機關可以根據社會保險基金的缺口情況，結合其他籌資渠道的籌資能力和現狀，分次發行一定數額的社會保險福利彩票，籌集到的資金可用于支付由于社會保險體制轉軌所增加的成本和因調整社會保險待遇所產生的基金缺口。

最后，發行社會保險長期國債。如果通過其他渠道仍然無法籌集到足夠的社會保險資金，還可以根據國力的承受能力，發行社會保險長期國債。

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