存款保險制度及效應分析論文

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一、存款保險的定義和發展特征

存款保險制度就是利用保險的方式,對存款者的利益進行保護,從而保障金融系統穩定的一種制度安排。具體而言,經營存款保險的保險機構按一定的標準,向吸收存款的銀行或其他金融機構收取保險費,并建立保險基金,當投保的銀行或金融機構因遭受合同約定的風險事故,而無法滿足存款人的提款要求時,保險機構則根據合同約定數額支付保險金,這便是存款保險制度的一般做法。

存款保險最早產生在美國。1929-1933年的大危機期間,由于恐慌性的擠兌,美國大概有9096家銀行破產,廣大存款者的利益和信心受到了極大的打擊。在這種背景下,美國國會于1933年迅速頒布和實施了《格拉斯-斯蒂格爾法》(Gass-SteagalAct),并建立了世界上第一個存款保險機構——聯邦存款保險機構(FederalDepo-sitInsuranceCorporation,簡稱FDIC)。自FDIC建立以來,美國銀行系統的存款安全得到了極大的保障,銀行因為擠兌破產的概率明顯下降。美國存款保險制度的成功,也促使越來越多的國家開始采取這一制度。目前,全球共有67個國家正式采取了存款保險制度,其主要發展特征如下。

1.存款保險機構的治理結構。實行正式存款保險制度的67個國家中,有38個國家的存款保險機構屬于政府機構,13個屬于私有化組織,16個為官方與私人的混合體。在許多國家,財政部和中央銀行作為重要的出資人,是董事會的成員之一,參保的存款機構也有董事會代表。

2.存款機構加入的方式。絕大多數國家都采取強制存款機構加入存款保險體系的方式。在67個正式存款保險體系中,只有15個采取自愿加入的方式,其中主要是私人存款保險機構。

3.存款保險基金的籌資安排。實行正式存款保險制度的國家,都設立有存款保險基金。正常情況下的存款保險基金來源有:(1)初始出資,即由財政部和中央銀行出資以及成員機構一次性的入會費;(2)常規以及專項保費,即向受保機構定期征收的一定比率的保費;(3)保費的投資收益,一般是投資政府債券的收益;(4)清算倒閉存款機構而回收的資金。

4.存款保險的范圍。在現行的存款保險體系中,只有日本、奧地利等少數國家把境內的外國銀行分支機構排除在存款保險體系之外。對于本國銀行在境外的分支機構,除德國、日本、意大利等少數國家提供存款保險外,一般不對其提供存款保險。

5.存款保險的種類。一般包括活期儲蓄和定期存款,通常將同業存款、內部人存款和外幣存款排除在外。在67個正式的存款保險體系中,9%承保所有類型的存款,29%承保大多數類型的存款,41%承保某些類型的存款,21%承保主要的居民存款;明確不被承保的存款類型有外幣存款(27個國家)、非法存款(15個國家)、除居民存款外的所有其他存款(18個國家)。

6.存款保險的保護程度。大多數國家實行部分保護的存款保險。迄今為止,只有土耳其、日本、韓國、厄瓜多爾和墨西哥等為數不多的國家實行過完全保護的存款保險,而且除土耳其外,其他國家都是將完全保護作為應對金融危機的一種過渡性安排。

二、存款保險制度在社會經濟金融體系中所發揮的作用

1.維護存款者的利益和金融秩序穩定。存款者較吸收存款的金融機構而言,處于信息劣勢一方。存款者由于不了解存款機構對其所存款項的用途如何,也就不可能對銀行的存款經營策略進行監督。有些銀行或金融機構之所以敢于對儲戶的存款隨意利用,如為低效政府企業提供低息甚至無息貸款等等,是因為政府對儲戶的存款采取了隱性的保險。但隨著市場透明度的逐漸提升,政府的隱性保險越來越難以實行,存款者的利益就越來越受到威脅。另外,由于宏觀經濟波動具有很強的周期性,當經濟處于低谷之時,整個社會的經濟信用受到大眾的質疑,銀行等吸收存款機構會面臨很大的擠兌壓力。這時,資金實力較弱,或者周轉資金不足的銀行和金融機構便面臨著破產的威脅。存款保險制度能在很大程度上維護存款者的利益免遭上述兩種風險的影響。一方面,存款保險機構有權對其所受保的銀行和金融機構財產的使用進行監控,提出風險提示;另一方面,一旦市場出現擠兌,存款保險機構能夠通過其背后帶有政府性質的或自身不斷積累的大量資金,對出現擠兌的投保銀行和投保存款按照協定進行償付,避免銀行和其他金融機構倒閉對存款者造成的沉重打擊。

2.減輕政府在銀行倒閉過程中所承擔的責任。如前所述,存款保險制度能夠在一定程度上緩解銀行和金融機構面臨的擠兌問題,但它不可能徹底避免銀行和其他金融機構的破產。如果沒有存款保險制度,一家超大型銀行或金融機構的倒閉,將有可能引起整個社會的動蕩。對此,政府必須全盤買單,否則后果不堪設想。為完成這項艱巨的任務,政府必須拿出大筆的資金,其來源不外乎于納稅人的稅金和開動印鈔機所增發的鈔票,這會使政府的財政、貨幣職能混亂不堪,難以招架。通過設立存款保險,破產金融機構巨額債務的償付工作很大程度上會從政府轉移至存款保險機構,大大減輕政府的壓力。

3.提高金融監管水平。因為存款保險機構對銀行和其他金融機構出現風險時承擔保證支付的責任,其必然會認真地履行其職責,對投保銀行的日常經營活動進行必要的監督和檢查,以確保各銀行合規、穩健的經營。由于其著重于事前防范而不是事后處理,因此可作為一國中央銀行進行金融監管的補充手段和重要的信息來源,從而有助于金融監管水平的提高。

三、存款保險的制度缺陷

1.存款保險的逆向選擇。如同所有的保險一樣,存款保險也存在著逆向選擇的問題。在某一既定的費率水平下,經營能力較差的銀行可能會接受這一費率,積極參保;而經營能力較強的銀

行由于能夠抵抗更大的風險,可能不會接受這一費率,拒絕參保。由于參保的銀行和其他金融機構的經營能力越來越差,賠償概率越來越大,存款保險公司便會進一步提高費率,形成一個惡性的循環,這便產生了逆向選擇問題。在這種情況下,存款保險公司的保費賠償支出明顯加大,其經營風險大大提高。

2.存款保險帶來的道德風險。比逆向選擇更為糟糕的是這一制度帶來的道德風險。吸收存款的金融機構通過進行存款保險,可以轉移其存款的經營風險,但也提高了其經營成本(交納保費)。在經營風險得到有效控制的前提下,參保機構會將存款投放到風險更大的渠道,如股權投資等,以期獲得高額利潤來擴大收入和彌補由于參加存款保險帶來的經營成本的提高。這就加大了銀行和其他金融機構經營存款損失的可能性,也使得存款保險公司不得不面對更高的理賠率。

3.存款者的監督作用弱化。在采取存款保險制度之前,盡管存款者很難直接監督和參與銀行對其存款的運用決策,但在銀行和其他金融機構的經營決策失誤面前,存款者也可以采取類似股票投資中“用腳投票”的措施。如若存款所在金融機構經營不善,存款者可以提前取出存款轉投他行或轉作他用,這也從一定程度上強化了吸收存款金融機構的風險意識,促使其提高經營效率。采取存款保險之后,存款保險行會加強對存款機構的監督,存款者出于對存款保險行的信任,不再發揮“用腳投票”的主動監督。但存款經營機構和存款保險行之間的監督遠不及存款者的監督那樣直接,這就是說,存款保險制度在一定程度上又弱化了存款者對經營存款的銀行和其他金融機構的監督。

四、消除存款保險負面作用的政策建議

從以上的分析中可以看出,存款保險制度確實能在很大程度上保障存款和整個金融系統的穩定。但任何制度自身都難免會帶有一些負面作用,存款保險制度也是如此。存款保險政策的實施者,從整個金融系統穩定的全局出發應當堅定不移地執行這一政策,但政策當局在制定、實施存款保險之前,必須先將其負面作用降至最低。

1.制定不同的存款保險費和承保范圍。存款保險行可以通過對銀行和其他金融機構的存款風險進行細分,根據風險和收益的匹配原則,制定不同的承包范圍和不同的保費水平和賠償比率供投保人選擇。一般經營能力差的存款經營機構會選擇較大的承包范圍,同時承擔較高的保費。從信息經濟學角度看,這屬于誘導性信號顯示。存款保險行根據參保機構的選擇能夠較為合理地診斷出其經營能力和出現理賠的概率,對經營能力差的參保人收取較高的保費以抵償部分可能的理賠風險;另外,存款保險行可以加強對這類經營能力差的參保人的監督管理,這無疑可以在很大程度上消除逆向選擇的不良后果。

2.建立一套銀行和其他存款機構的風險評級體系。通過建立存款機構的風險評級體系,存款保險行能夠對其采取差異性的收費。這方面做的最好的當屬聯邦儲蓄保險公司。美國FDIC在CAMEL評級制度基礎上,開發出了一套存款風險評級體系。FDIC將風險分成良好、充足和不足三大類,然后把每大類分成三個小類,即得到一個3X3的風險矩陣。再根據各個存款機構的歷史經營業績、風險出現頻率等指標將對其進行評分,根據得分把這些存款機構歸入上述9大類中,執行相應的保費標準和監督力度。建立并應用存款機構的風險評定體系,從原理上與上述第一項政策一樣,都可以在很大程度上消除逆向選擇問題。并且,風險評級體系屬于事前防范,可以在有關存款機構投保前確定其經營風險水平,“因材施教”。

3.存款機構道德風險的防范。在存款保險制度下,存款機構的道德風險是可以通過存款保險行的監督得到解除的,但問題也就出在存款保險行和存款機構之間。一些存款保險機構的從業人員為了獲得或擴大保費來源,會疏忽對參保存款機構的業務經營管理,放任其對所吸納存款的肆意操作。因此,要克服這一弊端,應當從存款機構和存款保險從業人員兩方面入手,一方面加強對存款機構經營的監管,另一方面強化存款保險機構的監督意識。

4.強化存款者的風險意識。存款保險的負面效應盡管不利于對存款機構的監督和激勵,但也對防止擠兌現象的產生、維護金融體系的穩定有積極的作用。但是,有關部門不能因此放棄這方面的努力,因為存款者對存款機構的監督是最為直接有效的。需要讓存款者知道,一家存款機構對其吸收的存款進行了保險,并不一定代表著風險發生時,其存款可以得到全部的賠償。大部分國家的存款保險制度將存款人的索賠放在首位,但當保額不足以彌補這部分損失的時候,銀行的破產清算不可避免,存款者最終還是要承受一定的損失。

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