存款保險中存款償付制度研究論文

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摘要：存款償付制度是日本存款保險制度的核心，它的解禁是存款保險制度的重大改革，也是金融體系結構改革的重要組成部分，它的實施體現了利益與風險的有機結合，促進一直處于制度性保護之下的金融事業進入以市場機制為先導的公平化、自由化和國際化的軌道。日本存款保險制度方面的演進與改革進展，對我國存款保險制度的建立具有深刻的啟發和借鑒意義。

存款保險制度是金融監管體系中的一項重要措施。日本存款保險制度建立于1971年，它在建立金融安全體系以及銀行危機監管和處理銀行危機中發揮了重要的作用。2002年日本在存款保險制度方面進行了重大的政策性調整，即處于凍結中的存款償付制度被解禁，以實施其“存款限額保護”政策。但是，原定于2003年4月起開始實施的定期存款以外的活期存款等流動性存款的解禁被推遲2年，改為2005年4月開始實施。揭示日本存款償付制度解禁的作用與效果以及全面解禁延期的決策因素，有助于準確地把握和理解日本的存款保險制度變革脈絡和趨勢，對我國今后存款保險制度的建立和實施也有著重要的參考和借鑒意義。

一、日本的存款保險制度、存款保險機構以及存款償付制度

日本存款保險制度是1971年依照《存款保險法》制定的。其運作主體是由政府、日本銀行、民間金融機構共同出資設立的存款保險機構。日本存款保險制度的具體職責可概括為以下四點：一是建立金融安全體系，特別是銀行面臨破產時實施資金支援以及保險金賠付。二是充當金融整理財務經管人，經管破產銀行的管理業務和善后處理。三是指導和支援機構子公司及整理回收機構（RCC），使其完成從破產銀行接手的不良債權的回收、整理以及負責經辦原經營者的責任追究等事務。四是對健全銀行實施資金支援以及不良債權的收購和處理。

存款償付制度是存款保險制度中的一項重要舉措，具體做法是銀行破產時由存款保險以支付保險金的形式限額償還存款。自1986年起存款償還保證最高金額為1000萬日元及其利息。泡沫經濟破裂后，金融機構破產頻出，金融業萎靡不振，金融危機蘊藏的潛在危險正在慢慢地呈現顯性表現，為維護金融秩序以至整個社會穩定，1996年6月至2002年3月凍結存款償還制度，實施存款全額保護。2002年4月開始分兩個階段實行解禁，恢復存款限額償還。第一階段：2002年4月至2003年3月對流動性存款以外存款實施限額賠付。第二階段：2003年4月起，除無息結算用存款外，全部執行限額賠付。由于種種原因。第二階段被推遲2年即2005年4月起執行。

二、日本存款償付制度解禁的目的和積極意義

存款保險制度的目的在于保護存款人利益和維護金融秩序。一般存款人存款數額較少，人數眾多，信息非對稱性使一般存款人群體與金融機構及其股東相比處于信息劣勢，為維護社會公平，有必要從制度上對存款人進行保護。另外，金融結構由于以下流動性風險，而影響其穩定性。（1）無論財務狀況是否良好，存款人與金融機構之間信息的非對稱性，可導致存款擠兌現象。（2）由于政府實行“通常需要部分準備金制度”，存款擠兌沖擊下可能會出現不能兌現的問題。（3）金融機構的外部效應和金融信息的非對稱性，一處銀行的破產波及其它，即便是優良銀行也會因擠兌受到沖擊。存款保險制度提供了解決以上信息非對稱性和擠兌沖擊問題的信用保障。

為防止體系風險發生，事前性措施主要是政府加強監管和規制；事后性對策主要是構筑金融安全體系，充分發揮央行的支援機制，啟動存款保險制度。但過分依賴全額保護性存款保險制度所引發的道德風險，致使存款人對銀行的經營狀況的關心度下降，喪失了監督銀行行動的內在動機，高收益型金融商品可能成為存款人的行動指南；對金融機構來說，無風險分擔的運作誘發金融機構的金融活動易傾向高收益但高風險的金融商品。監管部門的維持信用秩序手段則出現過度依賴事后性處理方式而會放松對金融機關的監控職能行使。

為控制儲戶和金融機構的道德風險，一是要確立市場退出機制。充分行使監管職能，強調問題事前性的監管，危機管理著力點也應放在迅速處理破產銀行以期維持信用秩序的目的上；二是對現行存款保險制度實行改革，在金融機構、存款人、監管機關之間搭建相互制約框架。抑制道德風險發生，減少保險體系維持費用；三是存款保險金額實行限額化。而實施存款償付制度解禁正是達到以上目的的重要手段之一。

存款償付使存款保險制度的操作更具有合理性。它實質為金融機構在破產時提供一種債務清算形式，存款人1000萬日元以內的存款及其利息可使其免除承擔風險的責任，即存款保險機構是風險的承受主體；另一方面保險金額超過部分償付額度要根據破產銀行財務清算結果來定，因此存款人又是超額兌現風險的承受主體，從而實現了利益和風險的合理分擔。存款償付制度解禁促使金融體系完成了兩個轉變；一是完成了銀行破產時在存款由全額保護到定額保護的轉變；二是實現以價值規律和市場原理為原則的金融安全體系的重新構筑。

在日本，銀行面臨破產時，處理的方法通常有兩種：一是由存款保險機構向存款人直接支付保險金即存款償付方式。二是在大藏省（現稱財務省）的主導下，指定其它銀行接管破產銀行資產和承擔其債務，同時，存款保險機構在資金上給予援助，即資金援助方式（PaA方式）。兩種方式相同之處體現在對存款人保護上，限額保護1000萬日元及其利息，超額依破產銀行狀況結算賠付。兩者根本區別是啟動資金援助方式，可使其銀行的金融機能得以維持，避免了金融機能障礙引起的混亂，同時符合處理費用最小化原則，可減輕處理破產銀行的費用支出，而存款償付方式缺乏這種功效。自1971年存款保險制度建立以來，存款償付方式從未被使用過，除了以上的原因外，其根本原因來自于金融政策上。日本政府對金融業以“護送船團方式”采取嚴密保護措施，“絕對不能讓銀行破產”的主導思想在促進金融體系穩定的同時，滋長了道德風險發生，致使銀行內部機能退化。

存款償付制度解禁的真正意義正在于它終結了“護送船團方式”的全面保護時代，處理破產銀行時，合理地啟動以上兩個方法，而不只是由大藏省出面單純依靠資金援助方式來解決。同時，為了達到公正性、自由化、國際化的目標，必須對金融體系進行改革，改革的核心之一是金融監管體制改革，而存款償付制度解禁的實施有利于改革的進行，以完成上面提到的金融安全體系的重新構筑。其作用是：首先，加強了金融體系中的參加者包括存款保險機構、金融機構以及存款人的風險意識和自立意識，增強市場的調節和監管作用，形成了一種相互間的制約機制。其次，金融機構由于儲蓄余額的下降造成資金籌措成本費用上升而壓迫經營，但同時會激活強化內部機制找回顧客信用的動機。金融機構的道德風險的發生常常使金融機構錯過改善經營的時機，致使破產時因為債務累計過大，存款保險費用加大和不得不投入大量的公共資金。其三，解禁后，銀行存款由“絕對安全資產”轉變為“相對安全資產”，可能會增加存款人將資產轉向股票、債券等直接金融資產的機會，這既可在一定程度上改變個人金融資產結構中存款比例過大的現象，又可使直接金融資金籌措的渠道得到一定的疏通和強化，緩沖在銀行經營出現問題時對日本經濟的不良影響。

三、存款償付制度解禁給金融體系帶來的擾動及解禁延期的原因

從2002年4月部分解禁以來，存款移動加快，由定期存款向活期存款，由中小銀行和地方銀行向都市銀行等大型金融機構，由日資銀行向外資銀行。其中，中小金融機構向大型金融機構的存款急速移動尤為突出。日本全國銀行協會的統計數據表明：相對規模較小的第二地方銀行2002年4月底到7月底的儲蓄余額比上年同期以2%前后遞減，另一方面，都市銀行的儲蓄余額卻在以8%強的速度遞增。銀行儲蓄額出現了大型銀行大幅度增加，地方銀行小幅度增加，第二地方銀行和信用金庫若干減少，信用組合大幅度減少的結果。加強金融機構的內部調節機制，改善經營狀況、提高自身的競爭和抗風險能力是制度解禁的目的之一，但另一方面這又增加了對銀行的經營壓力，表現在：一是活期存款等流動性存款增加使存款保險費增加進而造成金融機構的費用性支出增加。二是活期存款等流動性存款增加使銀行長期穩定的放貸能力受到限制和約束，尤其是中長期貸款，并加大了借貸后自身流動性風險。

排除了“解禁反對派”的阻撓，小泉內閣果敢地實施了存款償付解禁而成為小泉內閣提出的金融結構改革的一大亮點，可是，預定2003年4月起實施的“全面解禁”計劃卻被迫推遲2年改至2005年4月起執行，改革也有可能因此錯失良機甚至出現停滯不前。但是，究其原因也實屬無奈之舉。（1）金融機構自身內部脆弱性由于解禁而完全凸顯，為了維持金融體制的完整性和功能性而不得不延期。2002年4月解禁以來，儲蓄資金出現了急速移動，尤其是中小金融機構向大型金融機構的存款移動，因此擔心中小金融機構受打擊過大以至引起整個金融系統的混亂。（2）與政府的金融政策相關聯。2004年度（2004年4月—2005年3月）是政府處理銀行不良債權問題的最后一個年度，利用各種政策手段處理不良債權已進入最后沖刺階段，在這期間，銀行業務收益的虧損加大將會使銀行經營壓力加大，為防不測，全額存款保險體系還有必要過渡性地保留一段時間。（3）經濟景氣剛剛出現好轉的征兆，全面解禁所帶來的儲蓄資金的移動將會直接影響金融機構的融資政策，而使企業尤其中小企業的融資問題變得更加嚴峻和突出，這將會導致中小企業資金調劑不暢和周轉困難，進而影響地方經濟發展。

四、對我國存款保險制度建立的啟示

日本現行金融保險制度的一項重大改革就是實施存款償付制度的解禁，它的經驗教訓給了我們許多啟示。中國是否需要建立存款保險制度，現在存在著正反兩種結論的對立。一般來說，建立與否的結論其前提條件應是對中國錯綜復雜的金融體系有一個準確的定性把握，但這并非易事，因此，對發生行為所應產生的效果評價在非絕對基準下得出相反結論也是正常的。（1）存款保險制度不同于其他一般保險，雖然它類同于社會保障，具有較強的社會效果，可通過減少乃至消除本系統中不完全確定風險因素而最終達到一種穩定，但這種穩定是相對的，外部環境、政策的變化會破壞已達成的穩定，因此，當存款保險制度與金融體系、經濟環境處于非同步狀態時，依靠宏觀調控手段進行調整和改革，但宏觀調控要減少隨意性，要強調整合度。（2）限額償付是存款保險制度的行動核心，而存款保險制度只是金融安全體系的一部分，依靠其自身的政策性保護和信用性保障功能，以達到維護存款人利益和維持金融秩序的目的。但是，它不是萬能的和無條件的，需要其他政策和制度來支援，許多作用要依靠金融體系主體機制才能得以發揮。（3）從表面上看，存款保險制度自身似乎存在許多制度缺陷，如不能避免道德風險和逆向選擇、存款人債權者意識淡薄問題、利益與風險不對稱等，但是，實質上這并非制度固有的缺陷，因為，如果合理地設置和調整如保險方式、保險對象、保險額度、保險費率以及賠付事項等制度行為內容，就可以做到減少甚至消除缺陷。要注重制度實施的時機選擇和行為內容的酌量對比以及優化組合。

總之，通過對存款償付制度解禁的背景考察和理論探討可以看出，它實施的積極作用遠大于其負面效果，它不僅僅是金融保險制度的一項重要改革，在結果上可起到促進金融體系結構改革使之行為更加符合價值規律和市場原理的功效，而建立一個具有高度競爭性的優勝劣汰的體系則是一個健全的金融體系存在條件之一。