社會保障籌資研究管理論文

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社會保障，是指社會成員在暫時或永久喪失工作能力、失去工作機會、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負責以依靠社會力量所籌集的資金提供必要的生活保證。作為政府的一項社會政策，社會保障對二戰后各國經濟的迅速發展和社會穩定起到了很好的促進作用。因此，當今世界不僅發達國家普遍建立了從“搖籃到墳墓”的高覆蓋面的社會保障體系，而且大多數發展中國家自80年代以來，隨著其工業化和市場化進程的不斷加快，也相繼建立起了符合自己國情的社會保障制度。社會保障已逐步成為各國經濟和社會政策的重要組成部分。

我國自建國以來的大部分時期內，實行的是以職工勞動保險和職工福利為主要內容的社會保障制度。應當說，這一明顯帶有計劃經濟色彩的社會保障制度，基本上適應了當時的經濟和社會狀況，較好地發揮了社會保障對經濟及社會發展的支持和推動作用。但隨著我國以市場為取向的經濟體制改革的逐步深入，這一制度在實踐中不斷暴露出其與經濟發展和經濟體制改革不相適應的地方，甚至在一定程度上阻礙了經濟體制改革尤其國有企業改革的進一步推進。為了改變這一狀況，隨著改革開放的進程，對社會保障體制逐步進行了改革。但迄今為止，全國統一的社會保障體系尚未形成，作為社會保障體系基礎和核心環節的社會保障資金在籌措、管理及使用等方面還存在許多不完善和不規范的地方。這種情況已與我國社會主義市場經濟的迅速發展、人民生活水平的不斷提高和各項經濟制度的改革不相適應。因此，改革現行社會保障制度的呼聲不斷高漲，本文試從社會保障資金的籌集方式人手，談談對社會保障體制改革的看法。

(一)對我國現行社會保障籌資方式的評價

我國現行的以“現收現付”和各部門、各行業多元分散籌資為主要特點的社會保障籌資方式在資金的籌措、管理和使用等環節存在一系列問題：

1．社會保障資金籌集方法政出多門，籌資方式不規范，缺乏法律保障，未形成全國統一的制度。我國現行社會保障資金在籌集上主要由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和比例，先以養老保險統籌為例：上海市規定的統籌比例是25．5％，北京市、天津市是18％，河北省是16％，江蘇省內的無錫市為23．5％，而同一省內的儀征市僅為10％；北京市的三資企業是按16％統籌，而集體企業規定的統籌比例則高達27％。再以醫療保險為例，1998年召開的我國城鎮職工醫療保險制度改革工作會議明確提出，我國的“基本醫療保險原則上以地區為統籌單位，也可實行縣級統籌?！边@種籌資方式在實際執行中，不僅不同地區、部門行業之間的規定不一致，即使同一地區不同類型企業的繳費標準往往也不相同，這就造成了不同地區、不同行業、不同企業之間負擔水平懸殊，不僅不利于公平競爭環境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動，客觀上不利于人力資源的有效配置。這種籌資方式在實踐中的另一弊端是籌資的方法、制度多數是以部門、行業規章的形式出現，缺乏應有的法律保障，在籌資過程中，往往剛性不足，再加上征收力量不足，手段軟化，拖欠、不繳或少繳統籌金的現象比較普遍。這種不規范的籌資方式很難為社會保障及時足額地提供資金，影響了社會保障作用的發揮。

2．社會保障資金管理混亂，缺乏強有力的監督制約機制。我國現行社會保障資金在管理上仍沒有克服多元化分散化的積弊，表現為自設機構，多頭管理。具體來講，勞動部門負責城鎮國有企業單位職工的養老保險和失業保險；民政部門負責農村養老保險和社會救濟；人事部門負責行政事業單位干部職工的養老保險；衛生部門負責醫療保險；保險公司負責城鎮集體職工養老保險；各級工會特別是基層工會，承擔了相當一部分職工福利的事務性管理和服務工作。另外，鐵路、郵電、金融、電力、煤炭等行業和系統還自行實行社會保障，各有各的管理辦法，這種各自為政、分散管理的體制導致機構重疊，執行成本高昂。同時，由于各部門自行制定征收標準和支付辦法，使杜保資金在管理上缺乏強有力的宏觀協調平衡機制和監督制約機制，客觀上不利于保證社保資金的安全性，也有礙社會保障制度積極作用的有效發揮。

3．社會保障資金在使用上存在漏洞，不能真正做到?？顚Ｓ谩，F行社會保障管理機構可以按比例從統籌金中提取管理費的辦法，是造成管理費用提取混亂和開支過大的主要原因。據有關資料顯示，某地失業保險機構的管理費用占失業保險費總支出的33％，而直接用于救濟失業職工的部分僅占總支出的7％，其余的支出都是用于風險投資或其他方面的。另據報載，1997年度全國共談占、挪用社會保險基金90億元。可以說，上述局面的形成是與我國目前所實行的多方籌資、分散管理的籌資方式直接相關的，這種對社會保障資金的坐收、坐支，收支一條線管理辦法，不僅形成高額的管理費用，而且也為部分管理者的腐敗創造了條件。

可見，我國現行社會保障資金在籌措、管理和使用上存在的諸多問題都直接導源于不合理的資金籌集方式。因此，有必要用新的籌資方式代替原有的多元分散的籌資方式，以適應社會保障體制改革和經濟社會發展的需要。

(二)社會保障籌資方式的國際比較

充足的社會保障資金是社會保障制度存在、發展和不斷完善的基礎，因此確立合理的社會保障籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心環節。由于國情的差異和所實行社會保障模式、保障范圍的不同，世界各國籌集社會保障資金的方式也不盡相同。目前世界上已經建立起社會保障制度的140多個國家和地區，籌集社會保障資金的方式歸納起來主要有兩種類型：一是建立個人儲蓄賬戶。這種籌資方式實際上是一種強制性儲蓄，它是實行政府強制社會保障模式國家所普遍采用的籌資方式。在這一籌資方式下，要求雇主和雇員分別按規定的標準把社會保障費用存入雇員的個人帳戶，社會保障費的本金和利息均歸雇員所有，由社會保障管理機構進行統一管理和支配，政府有權在一定范圍內進行適當的調劑；二是征收社會保障稅或社會保障費。這種籌資方式常見于實行政府提供保障模式的國家，主要是按不同的社會保障項目分別規定稅率(或繳費率)，由雇主和雇員分別按一定比例繳納，也有少數國家規定完全由雇主繳納。社會保障稅(或費)，也稱社會保險稅，或稱社會保障繳款，是一國政府為籌集社會保障資金而開征的一種稅或稅收形式的繳款，主要是對薪金和工資所得課征，由專門的管理機構(如稅務機關等)負責征收和管理，其收支一般納入國家預算(實行收費形式的國家也有收入不納入預算的情況)，實行“專稅專用”或“專費專用”，超支部分由財政撥款補足。從當今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其所特有的規范和效率贏得了世界上大多數國家的青睞，成為當今各國普遍采用的社會保障籌資方式。

根據國際貨幣基金組織的不完全統計，目前世界征收不同形式社會保障稅的國家已有80多個，它幾乎包括了所有的經濟發達國家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿馬、阿曼等發展中國家，而且在荷蘭、法國、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等國，社會保障稅更已成為第一號稅種。社會保障稅在世界范圍內的迅速興起

和發展，充分說明了它的優越性。

(三)社會保障稅是我國社會保障籌資方式的最佳選擇

借鑒世界各國開征社會保障稅的成功經驗，考慮到我國的具體國情和現行社會保障籌資方式的缺陷，我們認為，開征社會保障稅是我國建立完善的社會保障體系、籌集社會保障資金方式的最佳選擇。

1．開征統一的社會保障稅有助于打破地區、部門、行業間的條決分割，實現人力資源的合理流動和有效配置。目前我國所實行的多方籌資、自定標準的籌資方式客觀上造成了不同地區、不同部門、不同行業和企業間因繳費標準不同而負擔高低懸殊的局面，不僅負擔不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動力在不同地區和部門行業間的合理流動。通過開征統一的社會保障稅，實現稅率的統一和征收機關的統一，將徹底改變上述局面，實現人力資源在更廣闊的領域內和更高層次上的順暢流動。統一的社會保障稅還有助于公平競爭環境的形成，從而促成現代企業制度的逐步完善和社會主義市場經濟體制的最終確立。

2．有助于建立統一的社會保障管理體制和有效的監督制約機制。通過開征統一的社會保障稅，由稅務機關具體負責稅款的征收，并把收入納入統一的社會保障預算，在此基礎上進一步設置專門機構負責社會保障資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監督的機制。同時，通過社會保障預算的編制和審批，把社會保障資金的籌措、管理、使用納入國家立法機關的法律監督、新聞媒體的輿論監督和人民群眾的社會監督之下，這將使社會保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。

3．有助于促進“企業保險”向“社會保險”的轉變，有利于減輕企業負擔。長期以來，制約我國國有企業活力的重要原因之一就是負擔沉重，而造成企業負擔過重的主要原因就是企業職工的養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險的統籌費和住房公積金等，都要由企業來承擔。企業要承擔這些占工資總額70—80％的福利支出，尤其是目前在國有企業舉步維艱、經濟效益不佳的情況下，沉重的保險開支，使企業雪上加霜，不堪重負。開征社會保障稅，遵循“普遍納稅，共同負擔”的征收原則，凡有納稅能力的勞動者及其所在單位共同承擔納稅義務，變“企業保險”為“社會保險”，既緩解了保險資金來源不足的矛盾，也為企業走出困境減輕了壓力。

4．有利于逐步建立農村的社會保障制度。我國有近70％的人口在農村，但是，社會保障對于廣大農村人口幾乎是一片空白，城鎮職工所能享受的失業保險、醫療保險和養老保險基本與他們無關。社會主義制度下，作為社會成員應該是平等的，但是，農民所得到的社會保障卻與城鎮特別是大城市職工享受的保障水平存在著很大的差距。盡管各級政府對農村的部分特困戶也定期或不定期地以不同方式給予扶貧、救濟，但是，依然分散的、低水平的保險資金籌集方式對于大量需要救濟扶助的農村孤寡老人、殘疾人來說，無疑于杯水車薪。據統計，改革開放以來我國鄉鎮企業每年以600萬人左右的速度吸納農村剩余勞動力，這些在鄉鎮企業就業的人數已接近農村剩余勞動力的50％。但社會保障與其還有一定的距離。隨著我國稅費改革的深入，在不增加農民和鄉鎮企業負擔的前提下，通過社會保障稅的開征，逐步建立起農村規范化、制度化的社會保障體系，既能促進我國社會保障制度的完善，縮小城鄉差別，又有利于社會政治、經濟的穩定。

5．有助于降低制度運行成本。通過開征統一的社會保障稅，由稅務機關統一負責社會保障所需要資金的籌集，可以充分利用現有稅務機構的人力和物力，降低社會保障籌資成本；由專門機構負責社保資金的使用和管理，專業化的管理將使規模經濟效應得以更好的發揮，有助于實現管理費用的最小化。這兩方面作用的發揮將最終促成社會保障制度運行成本的最小化，從而使社會保障資金的籌集和使用符合成本效益原則。

6．有助于克服社會保障資金籌集過程中的種種阻力，保證籌資工作的順利進行。稅收的強制性和規范性特征將增強社會保障資金籌集過程中的約束力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現象。進而籌資工作的順利進行將有力地支持社會保障制度積極作用的充分發揮。

(四)對我國開征社會保障稅的初步設想

為保證我國社會保障制度改革的順利進行，社會保障稅的開征是十分必要的。借鑒國外社會保障稅開征的成功經驗和我國現行社會保障籌資方式的基本狀況，近階段應著重做好以下工作：

1．加快法制建設，盡早建立統一的社會保障稅制。在社會保障稅的稅制設計上，關鍵是確定社會保障稅的課稅范圍、納稅人和稅率：(1)課稅范圍的確定。為避免一些國家實行的高稅負支撐的“普遍福利”政策所帶來的種種弊端，我國社會保障稅在稅制建設上，一定要遵循立足國情、循序推進、負擔穩定的原則，根據社會經濟發展水平和生產社會化程度以及現階段的負擔水平確定社會保障稅的課征范圍。具體在課稅范圍的確定上要注意以下兩點：一是近階段社會保障稅的課征范圍應局限于我國境內的各種所有制的企業、事業單位和個體經營者。對占我國人口絕大部分的農民，由于受現階段農業生產社會化程度低的影響。其收入水平不高，負擔能力有限，因此應暫時作為過渡措施，選擇某些經濟發達、農民人均收入較高的地區作為征收試點，待條件成熟之后逐步推廣；二是要兼顧社會保障應保障公民最低需要的原則，在稅目設計上，應在不超越國力的前提下盡量覆蓋公民的基本需要。就現階段來講，社會保障稅應主要設養老保障、失業保障和醫療保障三個稅目，以基本滿足社會保障的資金需要。(2)納稅人的確定。按照國外社會保障稅由雇主和雇員共同承擔的通行做法，我國社會保障稅應分別以企業、事業單位和個人為納稅人，而個體經營者自行申報納稅。(3)稅率的確定。在稅率的確定上，要著重處理好兩方面問題：一是稅率的高低，二是稅率的形式。稅率的高低主要取決于社會保障項目的多少和預期社會保障水平。根據我國目前的經濟發展水平和居民收入狀況，社會保障水平不宜過高，社會保障項目應主要包括失業、養老和醫療等三項，稅率的確定應以滿足上述保障項目基本資金需要為目標；至于稅率的具體形式，按照稅制簡化的原則，我國的社會保障稅應采取比例稅率形式，并對不同保障項目根據其資金需求狀況分別規定稅率。由于具體稅率水平的確定涉及一系列的調查和測算工作，這里不作過多闡述。

2．配合社會保障稅的實施，應作好以下的配套工作：(1)編制統一的社會保障預算。統一的社會保障預算有利于將社會保障資金的籌集和運用置于國家法律的制約和監督之下，更好地保證社會保障資金的安全和有效使用。(2)統一社會保障的管理體制，設立統一的社會保障管理機構。我國現行社會保障體系諸多問題的根源之一是多頭分散的管理方式，要改變這一狀況，開征統一的社會保障稅是一個方面，更重要的是統一管理體制，統一管理機構，應由稅務部門負責征收，財政部門負責預算，專門的社會保障機構負責制度執行。