存款保險風險處置國際實踐及啟示

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摘要：專業高效的存款保險處置機制有利于防范金融風險蔓延、提高問題機構處置效率、維護金融體系穩定，最大限度發揮好存款保險基金作用。激發存款保險制度與最后貸款人職能的協同作用，做好金融風險防范和處置工作是基層人民銀行履職實踐中亟待研究的前沿課題。從國際視角比較各種存款保險制度風險處置模式，著重分析美國聯邦存款保險公司的救助和處置機制，可以為做好我國存款保險制度的風險處置工作、提高風險處置水平提供借鑒和啟示。

關鍵詞：存款保險；金融風險；金融體系；風險處置機制

一、國際存款保險風險處置主體、處置方式及案例

（一）風險處置主體

存款保險的風險處置主體與一國的金融監管體制密切相關。美國、澳大利亞、俄羅斯等國家主要是由一國的中央銀行來承擔，如美國的存款保險公司（FDIC）；歐盟、日本由兩個或更多部門組成，并建立了相應的職責分工和問責機制，如歐盟由單一處置理事會（SRB）和歐央行共同負責，歐央行的職責在于判斷問題金融機構是否具有破產的可能性，一經歐央行認定，就會啟動存款保險處置程序，由SRB負責風險處置并決定風險處置的規模；日本由金融廳和存款保險公司（DICJ）共同負責，金融廳決定啟動處置程序，DICJ負責問題機構的風險處置，必要時財務省還會為DICJ提供融資擔保。

（二）風險處置方式

世界各國在風險處置方式上大都遵循兩個重要原則，一是成本最小化原則，美國要求FDIC發現風險需要果斷對問題銀行采取早期糾正措施，并做好風險處置準備，一旦早期糾正失敗需要及時啟動風險處置程序，最大限度降低成本。二是遵循市場化處理的原則，盡可能采取收購與承接等市場化模式進行處置，優化市場資源配置，降低風險處置成本。

（三）風險處置案例

以FDIC為例，其風險處置模式主要包括收購與承接模式、過橋銀行模式、經營中救助模式及付款箱模式四種:

1.收購與承接模式。美國95%以上的投保機構都采取此模式，FDIC會選擇最佳的收購與承接交易，為潛在收購方提供服務。2008-2013年金融危機期間，FDIC為破產銀行的潛在收購方提供收購與承接協議，FDIC同意分擔貸款和房地產方面的損失。多數案例中，FDIC承擔80%的損失，收購方吸收剩余20%的損失。最著名的是美聯銀行處置，美聯銀行在出現流動性危機下告知貨幣監理署無法支付債權人索賠所需資金，并將花旗銀行和富國銀行列為潛在買家。富國銀行提出更具競爭力的報價，最終收購了美聯銀行。

2.過橋銀行模式。FDIC通過設立存續期2-5年的過橋銀行承接問題銀行的資產、負債和業務，在找到合適的收購方之前的過渡期內，繼續提供銀行服務，保證業務不中斷。典型的有印地麥克銀行處置案例，印地麥克銀行的規模大、輿論關注度高、情況復雜，擁有300億美元儲蓄存款，約有3萬儲戶的存款未在存保范圍之內，無法進行收購操作。在印地麥克銀行倒閉后的頭兩周，存款擠兌導致新成立的過橋銀行收購失敗。此時，聯邦存款保險公司迅速采取行動，向公眾宣傳存款保險制度。幾周后，印地麥克銀行的提款率下降，存款基本穩定。

3.經營中救助模式。適用于大型復雜金融機構的處置，幫助大型銀行化解風險、度過難關。具體做法是FDIC通過購買問題銀行資產或承接其部分損失，獲得問題銀行的股權作為對價。典型案例是美國花旗銀行處置，FDIC與美國財政部分別出資100億美元和50億美元為花旗銀行不良資產提供擔保，作為獲得政府擔保貸款的對價，花旗集團發行70億美元優先股，分別由美國政府和FDIC認購。

4.付款箱模式。這種模式多適用于資產規模小、網點價值不高、暫無合適金融機構愿意進行收購承接的問題銀行。通常是由FDIC運用存款保險基金對存款人的受保存款直接償付，超過受保存款額度的存款和其他債權由問題銀行清算資產補償，這種模式在實際處置中使用較少，僅有澳大利亞、荷蘭、瑞士、塞浦路斯等國采用過。金融危機的發生已經證明，純粹的“付款箱”模式是失敗的，要化解和有序處置金融風險，實現處置成本最小，關鍵在于賦予存款保險風險處置職能，由存款保險機構擔任問題銀行的接管組織，使其靈活運用市場化方式進行處置。

二、存款保險機構發揮的作用及處置經驗

（一）存款保險機構發揮的作用

1.維護金融穩定，保護存款人的利益。金融危機爆發后，美國、歐盟等發達經濟體始終堅持將保障存款人存款安全放在首位，最大限度地保護存款人權益。為了增強社會公眾對整個金融體系的信心，提高FDIC的聲譽，2008年10月，FDIC將存款保險額度從10萬美元以上調到25萬美元，針對銀行非生息賬戶超過25萬美元以上的資金，也給予臨時性全額保險。2.采取早期糾正機制，及時控制風險蔓延。在美國次貸危機期間，存款保險充分發揮早期糾正機制作用，構筑了防火墻，及時控制了金融風險的蔓延。在處理雷曼兄弟公司破產案上，FDIC條令，明確規定沒有FDIC的行政許可，雷曼兄弟控股的銀行不得向雷曼兄弟授信或者提供擔保交易，這樣就有效地防止了金融風險向其控股的銀行蔓延，構筑了金融風險的防火墻，避免了金融風險的進一步傳導和擴散。3.采取多樣化手段處置問題銀行，保證其有序運行或退出。以FDIC為例，問題銀行處置的多樣化手段主要有“收購與承接”“過橋銀行”以及“直接賠付”等方式，根據不同的適用情形對癥下藥，及時化解不同規模銀行的風險，維護了社會公眾的信心，有效遏制了大量銀行倒閉的風險向金融體系蔓延。根據FDIC統計，有460家問題銀行采取“收購與承接”方式處置，占倒閉銀行總數的94%；有15家問題銀行運用“過橋銀行”的方式處置，占倒閉銀行總數的4%；有11家問題銀行運用“直接賠付”方式處置，占倒閉銀行總數的3%。

（二）存款保險風險處置經驗

1.重視現場檢查作用，高風險金融機構要早識別、早發現。在評估一家銀行的長期經營狀況時，資產質量和公司治理尤為重要，這些因素只能通過現場檢查來評估，盡管監管機構探索強化信息技術進行非現場檢查，但深入的現場檢查仍然不可或缺。同時，要密切關注新銀行，FDIC一般會對新銀行進行為期三年的年度審查，要求新銀行在新時期保持至少8%的杠桿資本比率，且在過渡期內需遵守一項商業計劃，這是獲批存款保險申請的前提條件。危機期間，考慮到新設銀行問題的嚴重性，FDIC將過渡期從3年增加到7年。

2.發揮早期糾正機制作用，及時介入并控制風險。早期糾正機制是FDIC在處置美國次貸危機的實踐經驗中總結出來的，對不同的問題銀行分類施策，因地制宜地采取早期糾正措施，加強對問題銀行的約束，降低其破產倒閉的可能性，及時控制風險和遏制損失。在美國次貸危機中，雷曼兄弟公司在依法申請破產保護后，FDIC及時對其實施了“停止與禁止令”，通過加強對問題銀行的約束，防止風險擴散蔓延。同時，要額外關注系統性大銀行，2008-2013年，共有9家資產超過100億美元的保險銀行倒閉，FDIC對大型復雜金融機構的風險評估進行了一系列改進。包括增加對大型銀行的現場檢查，對所有大型銀行機構風險進行密集的場外橫向分析，對壓力測試結果進行審查。

3.重視分析監測水平的提升，輔助識別金融風險。報表數據可以幫助有效識別風險，金融危機前，信貸集中度、資本充足率、資產質量等均可作為重要分析指標，預示危機中銀行可能面臨倒閉風險，金融危機的實踐證明，當監測指標呈現極端值時要密切關注。此外，繁榮時期會掩蓋風險的積聚，危機前銀行業最顯著的特征是靚麗的經營數據，以及問題銀行數量的不斷減少。從現在來看，這種盈利增長掩蓋了銀行業長期累積的重大風險。盡管這些風險已經被發現和監測，但在評級決定中，良好的財務狀況更為重要。

4.發揮好存保處置平臺作用，推動運用市場化方式解決。金融危機的實踐證明，作為專業化的存保處置平臺，存保機構擁有多種專業的處置工具和手段，能夠快速高效地處置問題銀行，其明顯優于同類的行業救助基金和監管工具。美國FDIC在本輪危機中不僅成功處置了500家左右破產金融機構，其化解風險維護金融穩定的作用得到了充分發揮并持續加強。次貸危機后，FDIC進一步擴大了金融監管職能，將職能擴展至非存款類系統重要性金融機構。同時，有效的處置機制在遏制、處置個體風險的前提下，能夠有效遵循市場規律，為市場自我出清、自我修復營造良好的氛圍。美國在推出不良資產援助計劃等以穩定金融市場的同時，通過附加條款保障了公共資金權益、降低金融機構的道德風險。

三、對我國風險監測和處置的啟示

（一）強化風險監測、警示和識別

一是當銀行倒閉時，存款保險基金管理機構作為最大利益相關方，具有主動約束、防范金融機構風險的內在動力。同時加強風險監測能夠對監管機構形成一定壓力，防止或減少監管寬容，提升對問題金融機構監管的質量和效率。二是《存款保險條例》賦予了存款保險基金管理機構風險監測和現場核查的職能。各級存款保險基金管理機構應按照屬地管理原則，加強對轄內地方法人投保機構的風險監測，通過開展央行評級、現場核查以及非現場監測等各種手段，及時掌握其經營管理和風險狀況變化。對于資本充足率低于監管標準或異常下降，或發生重大風險事件的投保機構，應當加大現場核查和監測力度，提高核查和監測頻次，依據規定及時采取應對措施。監測和核查中發現投保機構存在資本不足、資產質量下降等情況，對存保基金和存款安全產生威脅的，可對其發出風險警示，并要求其在限期內整改。

（二）完善存款保險早期糾正和風險處置職能

在我國，存款保險制度設計的初衷，其承擔的并不是簡單的“付款箱”作用，而是被賦予了必要的早期糾正和風險處置職能。問題金融機構如果出現了資本充足率大幅下降、資產質量急劇惡化的情形，嚴重危及存款安全和存款保險基金安全的投保機構，可對其采取早期糾正措施，并要求在限期內及時整改。但目前存款保險早期糾正和風險處置職能尚未得到充分發揮，一定程度上影響了存款保險制度的有效性和金融風險防范的及時性。盡快完善存款保險早期糾正和風險處置職能迫在眉睫。

（三）構建金融機構風險處置機制

我國金融機構風險處置在立法方面缺乏頂層設計，法律條款分散于一系列法律法規中，沒有形成一套完整的有序處置規則體系。需要構建一個符合國際標準和實際國情的處置機制，盡快從法律層面明確處置主體、處置工具及處置啟動標準，明確監管部門在風險處置環節的職責分工，完善風險最小化的模式體系，防范系統性風險，推動風險有序化解處置。

（四）確保充分準確的信息來源，建立健全完備的風險監測體系

充分準確的信息源是存款保險機構做好風險處置的基礎和依據，要將制度性監測與現場檢查相結合，拓寬信息來源渠道，建立起健全完備的風險監測體系。同時，金融風險監測與處置是一項系統性工程，各監管部門的重點和職能定位有所差異，必須打破監管職能區隔，加強監管部門的溝通與協作，建立更高效、密切、深層的信息共享機制，減少信息不對稱，形成監管合力，共筑金融安全網。

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作者:楊啟明 單位:中國人民銀行秦皇島市中心支行