財政補貼林業保險方案設計

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林業是個高風險的產業，漫長的生產周期以及自然災害和人為濫砍濫伐的多重威脅，使得林業的經營者及投資者面臨的經濟損失威脅和風險比其他行業要多得多，隨著林權制度改革的全面深化，林農將獨立承擔經營風險，對化解風險的需求更是日益迫切，通過建立林業保險制度，將林業生產所面臨的風險納入保險保障體系，可以增強林業的風險抵御能力，降低林業投資風險，減少災害造成的損失。然而，我國目前的林業保險發展緩慢，不能滿足林業發展的需要，2008年，全國森林保險承保面積為7720萬畝，僅為全部森林面積的2％，保費收入僅8109萬元［1］。林業保險的滯后，嚴重影響了林業的可持續發展，林業保險的發展，還有很多理論問題亟須在實踐中探索和解決，本文即是從財政補貼林業保險的角度來進行探討。

一、財政補貼林業保險的必要性

我國平均每年發生森林火災1．35萬起，受害面積達到73．71萬公頃，森林病蟲害所造成的損失更大，1976年以來，全國每年的森林病蟲害發生面積都超過670萬公頃，占每年新造林面積的40％左右，如此大的林業災害給林業發展造成的巨大損失是林業經營無法承受的［2］［3］。2008年1月的特大雨雪冰凍災害更是給林業造成了巨大損失，據不完全統計，19個省份森林受災面積超過了3億畝，占全國森林面積的十分之一多，森林蓄積量損失超過了4億立方米，林業直接經濟損失超過1000億元，間接經濟損失已經超過了7000億元，林業災后恢復重建困難多、任務重、周期長，據有關專家預測，如果要恢復到災前生態系統水平，則需要30年甚至更長的時間［4］。林業保險具有高風險性和非盈利性的特點，很多產品屬于準公共物品，無法完全按照市場化運作，使得供給主體不足，險種適用性不強，而賠付率高又使得保險公司限制責任范圍并提高保險費率，更加抑制了林農投保的需求，陷入了惡性循環。近年來，林業保險發展緩慢，且保險險種單一，僅有森林火險一個險種，從1984年—2007年的24年間，中國人民保險公司共承保林木8．2億畝，承擔保險責任限額2258億元，保費收入僅5．8億元，平均每年承保林木1300萬畝，投保比例很小，僅占我國森林面積1．75億公頃的0．5％，占人工林保存面積5325．7萬公頃的1．6％［5］。缺乏相關配套措施和政策法規支持，是造成目前這種狀況的主要原因之一，因此，應盡快制定財政補貼林業保險的方案，從政策和資金兩個方面對林業保險予以特殊扶持，從而促進林業保險的快速發展。限于林業保險的發展規模，無法取得足夠的數據測算補貼的項目和標準，而林木作物與農作物的自然屬性基本一致。黑龍江墾區（以下簡稱墾區）的農業保險在國內發展較早，并取得一定成績，以其做為分析對象具有一定的典型性和實際意義［6］，本文擬借鑒墾區的農業保險實踐進行分析，并在此基礎上，提出財政補貼林業保險的方案設計。

二、黑龍江墾區農業保險實證分析

（一）墾區農業保險發展現狀

截止2010年底，墾區擁有土地面積4200萬畝，幾乎相當于1．5個浙江省的面積，1991年以來，墾區的農業保險經歷了種植業風暴基金、農業風險互助、農業互助保險實驗和以陽光農業相互保險公司為載體的公司制運作幾個發展階段［6］。1991年到2000年墾區是以種植業風暴基金以及農業風險互助的形式經營農業保險，沒有任何財政補貼，由于保險費率只能按農民能承擔部分確定，也沒有包含必要的費用率，使得保費收入過低，損失率超過平均費率逾50％，其中的7年在發生小災和中災的情況下經營費用持平或略有超支，7年共超支了1．1億元，而在發生大災和巨災的1994、1998和2002年經營費用則巨額超支，3年累計超支1．7億元［6］。2003年之后，國家財政對墾區農業保險有所扶持，保費由農戶承擔65％，由地方財政補貼15％，中央財政補貼20％，其中地方補貼的部分由黑龍江農墾總局承擔，2003年，墾區農業互助保險局在17個農場試點，覆蓋面積300萬畝，平均每畝收取10元保費，國家財政按20％承擔保費的比例，2004年根據上年基數補貼保費600萬元，2004年農業保險試點面擴大到50個農場1000萬畝作物，2005年國家財政根據上年基數補貼保費2000萬元，但與農戶需求相比，補貼率仍然偏低，無法滿足農戶的需求，并且存在資金不到位情況，2005年和2006年中央財政補貼僅占總保費的9％，差額5000多萬元，制約了保險規模的擴大［7］［8］。2005年，經保監會批準，墾區以農業互助局為基礎成立了陽光農業相互保險公司（以下簡稱陽光公司），墾區農業保險開始進入公司化運作階段，國家也進一步加大了扶持力度，2008年黑龍江省和墾區都被國家列入政策性農業保險保費補貼試點范圍，陽光公司2008年共得到國家財政補貼6．92億元（種植業和養殖業），其中墾區占5．39億元，墾區的3358萬畝農作物，國家財政補貼比例為60％，補貼金額4．89億元，補貼金額的大幅提高促進了陽光公司的業務發展，2008年陽光公司總保費收入16．1億元，是2007年的3倍，比2007年凈增保費10．8億元，市場份額已位居黑龍江保險市場第二位，業務發展速度高于行業發展速度131個百分點，實現了跨越式發展。2010年，陽光公司取得政策性農業保險補貼9．75億元，其中墾區種植業保險保費補貼6．81億元；全年共承保農作物5574萬畝，同比增長2．41％；保費收入12．12億元，同比增長12．74％，其中墾區承保3547萬畝，保費收入9．08億元，同比增長了13．22％。

（二）墾區農業保險面臨的問題

盡管農業保險在黑龍江墾區取得了積極的進展，其發展也仍然面臨著諸多難題，如財政補貼資金存在缺口，法律、法規和相關扶持政策的缺失等成為保險發展的障礙。中央財政雖有規定，以差別化政策對陽光公司農險業務實行補貼，根據險種的不同，享受的各級財政保費補貼在70％至80％之間。但實際執行過程中，中央財政的保費補貼一直難以足額到位，僅2005年和2006年兩年缺口資金就達5038萬元，黑龍江農墾總局對財政補貼額度不足的部分由利潤留成部分予以補充，但因其利潤相當一部分來源于農戶收入，最終的實際承擔主體仍是農戶，財政真正意義上對保費補貼的比例較低，這些因素直接導致農業相互制保險的保障能力和財政投入的實際放大效應較弱。地方補貼方面，縣市財政補貼難度大也成為制約陽光公司進一步拓展農業保險的瓶頸問題。依托場縣共建這一有利契機，陽光公司在省內縣市開展農業保險業務，但不少產糧大縣卻是財政小縣，農戶自身收入低，抗風險能力弱，地方政府由于財力有限，無力提供相配套的財政補貼，從而無法接受上級政府的補貼，影響了政策性保險保障功能的發揮，如2010年林口、呼瑪兩個縣由于無力配套財政補貼，致使黑龍江省政府確定的由陽光公司開辦的50萬畝承保面積只能放棄。因此，在制定財政補貼林業保險方案時，應充分考慮這種地方配套資金不足的問題。除了補貼資金存在缺口以外，缺乏巨災風險分散機制、缺乏專門的法律法規規范和稅收優惠的扶持力度，都是現階段制約農（林）業保險發展的問題。盡管陽光公司為防范大災、巨災風險制定了一系列政策，如提取一定比例的大災準備金，以及與國外再保險公司簽約，在發生大災，賠付率超過90％時，由再保險機構負責賠付，但賠付最高不超過140％，當賠付率超過140％時，超過的部分只能由準備金彌補，雖然這些措施在一定程度上轉移了風險，但是在發生巨災時，這些保障不能滿足需求，從前面的分析可以看到，墾區在1991—2000年的十年間，遭遇兩年大災和一年巨災時，經營費用累計超支1．7億元，達到保費收入的69．5％，賠付率已高達145．6％，超賠1．1億元［6］，巨災準備金遠遠不能滿足超賠的需要。

三、財政補貼林業保險的方案設計

本方案以上文對黑龍江墾區農業保險發展現狀和存在問題的分析為基礎，結合林業的特點，對財政補貼林業保險的方案，從補貼的標的、險種、金額、方式和標準幾個方面進行設計。

（一）財政補貼林業保險的標的

林業保險財政補貼的保險標的范圍既應包括商品林，也應包括生態公益林。目前，由于不能以生態公益林做抵押物辦理貸款，并且受道德風險等多重因素影響，生態公益林無法投保，因此，在積極防范道德風險的同時，可以由國家負擔公益林保費的支出，從而把生態公益林與商品林一樣納入投保范圍，財政補貼的范圍既包括經濟林、用材林、苗木，也包括防護林和公益林。

（二）財政補貼林業保險的險種

目前政策性森林保險除了承?；馂娘L險外，不承保其他險種，遠遠不能夠滿足林農的需要，因此，應全面擴大政策性險種的范圍，保險責任除火災外，還應把泥石流、洪水、霜凍、冰雹、暴風雪、臺風、暴雨、蟲災等災害納入承保范圍。受人為因素和自然氣候條件的雙重影響，林木在生長過程中面臨的風險有很大的不確定性，因此，可以考慮設立綜合性險種，通過綜合性險種的設立，解決林業經營者因投保項目單一所造成保險公司不能理賠的困境。同時，要充分考慮經濟發展水平和林業發展狀況的不同，并結合各地林產品結構及其特色，可通過附加險的形式，開發富有特色的區域性政策性林業保險險種，做為對全國性的險種的補充。并且可以加強區域的合作與協作，通過多個地方政府聯合推出政策性險種，從而實現降低風險和保險效益雙贏［9］。

（三）財政補貼林業保險的金額

對于實施林業保險補貼的林木作物，主要以營林成本為依據并考慮資金占用的時間價值來確定保額，即以直接物化成本加上計息成本價為依據確定。在確定營林成本的時候，由于不同地區的自然條件不同，直接影響投入成本的高低，因而，要充分考慮不同地區、不同林種以及樹種和林齡的差異性，加大對自然條件惡劣，成本耗費高的地區的補貼力度，同時，由于我國的經濟發展水平區域性差別很大，對不同地區的補貼力度也應根據經濟發展情況適當調整［9］。

（四）財政補貼林業保險的方式

補貼可以通過直接和間接兩種方式進行。對保費實行直接補貼。即保險單上所列保費部分由國家財政承擔，營林主體只需交納剩余部分，通過這種形式，營林主體直接得到國家的補貼。對大災準備金和業務經費進行間接補貼。即國家財政對保險公司的大災準備金和業務經費給予一定比例補貼。間接補貼還包括減免營業稅及所得稅等稅收優惠政策。

（五）財政補貼林業保險的標準

1．保費補貼比例由于林木資產生產周期長、災害多、突發性、恢復慢，因此財政補貼林木資產的比例應比補貼農作物比例略高，按林木的不同用途設想補貼比例如下：生態公益林保費由財政全額補貼，其中地方財政補貼40％，中央財政補貼剩余部分；苗木和防護林則按保費收入70％補貼，其中25％由地方財政補貼，剩余部分由中央財政補貼；商品林（包括用材林、經濟林和次生林）按保費收入50％補貼，其中20％由地方財政補貼，30％由中央財政補貼。同時，要根據不同地區的經濟發展狀況對中央和地方承擔的比例進行適當調整，對于財政狀況拮據的地區，降低地方承擔的比例或金額，避免因地方配套不足導致無法接受上級財政補貼情況的發生［6］。

2．大災準備金補貼比例從前面分析可以看到，陽光公司提取的大災準備金在發生巨災時遠遠不能滿足超賠的需要，因此，財政資金應對大災準備金給予補貼，補貼應當以保險公司自身提取的準備金為基礎，由財政再給予一定比例補貼，根據墾區十年的數據，可以考慮中央財政按所提準備金金額30％的比例進行補貼，地方財政補貼15％，同時，仍然要考慮地域特點，根據各地發生災害的頻度和經濟發展水平，對補貼比例進行有針對性的調整。

3．業務經費補貼比例無論是商業性保險公司還是政策性保險機構，由于林木資產的自然風險高，標的復雜，查勘災情與核保定損的費用高，其經營成本要比一般的財產保險要高很多，從美國、加拿大等發達國家的實踐來看，盡管其農場規模大，農戶經濟狀況良好，收取的保費較多，但其農業保險的業務經費也要占保費收入的30％—50％，而其一般財產保險的費用率只有20％左右，因此，政府一般都給經營農業保險的保險機構財政補貼，使經營政策性農業保險的保險機構不至于虧損，同時減輕農民的保費負擔，例如加拿大補貼50％，美國補貼30％，日本補貼50％—60％，西班牙補貼20％—50％，瑞典補貼66％，墨西哥補貼60％，菲律賓補貼56％等［10］。

參考其他國家的經驗，我國政府也應為各種林業保險經營主體提供一定比例的業務費用補貼，以提高其經營林業保險的積極性。對運營經費的補貼將使政策性林業保險近似于純費率運營，一方面可以提高保險公司經營林業保險的積極性，另一方面也間接地減輕了保戶的保費負擔，達到雙贏的效果。具體到操作中，應遵循分級負擔、區別對待的原則，即對商業保險公司，根據其年經營林業保險的業務量，按保費收入的20％—30％左右向其提供經營費用補貼；政策性林業保險公司及其分支機構的全部經營管理費用由中央政府承擔；地方性的林業保險公司全部或部分經營管理費用由中央和地方兩級政府承擔。財政補貼林業保險的方案的實施離不開國家政策的扶持，法律法規和相關扶持政策的完善是政策性林業保險發展的前提和保證。目前，國家對政策性保險業務尚無一套完整的法律、法規及相應政策予以扶持，隨著政策性林業保險試點的逐漸鋪開，必須進一步加大對政策性林業保險的扶持力度，因此，完善林業保險補貼政策，加大稅收優惠力度，加強財政和金融的政策協調，構建巨災保障體系，完善再保險體系，發揮財政對林業保險的監督與管理作用，是市場經濟和開放經濟條件下政府支持和保護林業的有力工具，通過制度障礙的消除，提高林業乃至整個保險業抵御風險的能力，推進林業發展。