訴訟費用交納辦法問題對策

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和原來的《人民法院訴訟收費辦法》相比，《訴訟費用交納辦法》將標的額10萬元以下的財產糾紛案件收費比例的起點由4%下調為2.5%，對勞動爭議案件、調解結案和適用簡易程序案件、上訴案件、反訴案件等案件都較大幅度地降低了收費標準，明確和擴大按件收費的范圍，取消了原來規定中具有彈性的所有收費項目，同時對訴訟費用的交納、退還和負擔進行了規范，明確了司法救助的形式、范圍和程序，完善了訴訟費用的管理和監督制度。

《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《辦法》）于2006年12月8日由國務院第159次常務會議通過，2006年12月19日國務院令第481號公布，自2007年4月1日起施行?！掇k法》的頒布實施是中央關于司法體制和工作機制改革的一項重要內容。它取代了原來的《人民法院訴訟收費辦法》，明確人民法院不再是收費主體，當事人為維護個人合法權益提起訴訟，其交納的費用不是向人民法院交納的，而是向國家交納的，統一納入國家財政收費管理。

一、《辦法》出臺的過程

著手修改訴訟收費辦法，時間已經很長了。2003年，中央決定要推進司法體制改革，明確提出了二十多項改革任務，其中有一項就是修訂訴訟收費辦法。這個問題由來已久。一是原有收費辦法的法律依據不行，《人民法院訴訟費收費辦法》是1989年制定的，當時《行政訴訟法》還沒有實施，《民事訴訟法》還是試行，我們就是在這樣一個法律基礎上制定的收費辦法，且一直沒有進行過完整的修訂。二是社會上對原有的《人民法院訴訟收費辦法》詬病多，特別是對其中的彈性條款反映比較大，對法院收取“實際支出的費用”反映非常強烈。三是法院認為《人民法院訴訟收費辦法》的收費標準太低，應當提高，而社會各界認為收費標準太高，要降低。2003年，最高人民法院組成了一個司法改革研究小組，分課題地研究司法體制改革問題。2005年，最高人民法院正式向中央報送了關于司法體制改革的意見。在報送的意見中，對修改訴訟收費辦法，我們確定了幾條基本原則：一是按階段收費，改變大家反映比較強烈的不論是調解還是判決、不論是適用普通程序還是簡易程序等情況一律都按一個標準收費；二是取消彈性條款，即原收費辦法中第四條“人民法院認為應當由當事人負擔的其他訴訟費用”；三是取消社會上反映非常強烈的像“實際支出的費用”這樣不可量化的條款。此外，還有一些涉及細節的修改建議。但是，當時沒有提出具體的收費標準，是想等中央同意了最高人民法院提出的這些基本原則后，再在這些原則的基礎上制定收費的標準。報告提交后，中央政法委曾三次征求法院意見，決定修訂《人民法院訴訟收費辦法》。

2005年，中央下發了關于司法體制改革若干問題初步意見的21號文件，決定訴訟收費辦法由國務院負責制定，國務院將這項任務交給了國務院法制辦。國務院法制辦接到這項任務后，找最高人民法院、財政部和發展改革委，研究怎樣啟動制定訴訟收費辦法。2005年9月，最高人民法院將起草的訴訟收費辦法草稿交給了國務院法制辦。國務院法制辦以最高人民法院提交的草稿為藍本，先后征求了地方黨委、政法委、政府、公檢法司、大中型企業和群眾的意見，召開了多次專家論證會，前后修改了十多稿。稿子出來后，國務院法制辦又與最高人民法院、財政部和發展改革委的同志一起，面對面地研究了三四次。在修改訴訟收費辦法的同時，我們法院也開展了一些相應的工作。2005年1月，最高人民法院和財政部聯合下發了關于制定基層法院公用經費保障標準的意見，還召開了幾次會議進行布置，各省市自治區都在加緊制定基層法院公用經費保障的標準。制定公用經費保障標準，表面上看起來是制定一個最低公用經費保障標準的問題，但實際上是對我們國家長期以來的法院經費管理體制的一個很大改革，把原來主觀化的預算變成了客觀化的、標準化的預算，這是一個相當大的改革。按照國務院的立法規劃和工作進度安排，新制定的訴訟收費辦法應當在2006年的春節前后就出臺，但由于最高人民法院對一些修改內容有不同意見，《辦法》的出臺就拖了下來。到了《訴訟費用交納辦法》2006年9、10月份，中央要求有幾項改革措施在年底之前必須出臺，其中就包括了訴訟費的收費辦法。由于中央催得比較緊，加上2006年以來中央電視臺的新聞節目有好幾次曝光了法院在訴訟收費方面的不規范做法，以及社會上對訴訟收費存在的問題反映比較強烈，原有的訴訟收費辦法確實已經到了非改不可的時候。2006年10月份，國務院法制辦與最高人民法院、財政部和發展改革委最后一次交換了意見，把幾個主要問題最終確定了下來。2006年12月8日，國務院法制辦將《辦法》報國務院常務會議討論通過。這就是《辦法》出臺的大致過程。應該說，國務院法制辦在制定《辦法》過程中做了大量的工作，也充分聽取了法院系統的意見。他們不僅僅是聽取了最高人民法院和高、中級法院的意見，還聽取了基層法院的意見。國務院法制辦曾經專門召開過好幾次中西部地區座談會，我們的高級法院、部分的中級法院和基層法院的同志都參加了，也都談了自己的意見?？傮w上說，制定《辦法》還是較適應我們國家改革開放的發展需要，但法院系統的意見沒有被充分采納，在相關配套保障制度沒有建立起來前，客觀地說，《辦法》的出臺對法院工作的影響是很大的。

二、《辦法》修改的重點

第一個方面，對收費標準進行了調整，有降低有提高。這次，收費標準的調整體現了一個原則，就是對民間的財產糾紛和小額的經濟糾紛降低了收費標準，對標的額大的經濟案件提高了收費標準。國務院法制辦的同志講，收費標準兩頭沒動，中間鼓了一個大肚子。在原來的收費辦法中，是1萬元以下收4%，現在是10萬元以下的收2.5%.但是，標的在100萬元、500萬元、1000萬元以上的案件，原來的收費比例是0.5%，現在是0.9%、0.8%、0.6%.在這個基礎上，《辦法》對有些按件計收的案件，適當地提高了一點標準，因為原來的標準太低，大家尋求司法保護所應當付出的成本都未能達到。

第二個方面，完全取消了彈性的收費項目。在《辦法》中，完全取消了人民法院認為“應當收的”、“可以收的”等沒有量化標準的收費，過去的“其他訴訟費”、“執行中實際支出的費用”都取消了，也包括由當事人承擔的審判人員的差旅費用。但是，執行的申請費保留了，并且有所提高。當事人不自動履行法院的裁判文書，申請人到法院申請強制執行的申請費，在早期的幾個修改稿中都是被取消的。社會上對收取申請執行費反映比較大，專家學者也論證說這筆錢不該收。但是，根據現在法院執行難的實際情況，法院的執行成本非常高，執行難一直在高位運行，如果執行不收費將不利于維護法院的權威，不利于解決執行難的問題，也不利于對不自覺履行判決的人給予應有的制裁。所以，就這個問題最高人民法院堅持與國務院法制辦當面談了好幾次，一直到倒數第二稿才把這一部分內容加上去。而且，我們還提出了如果取消執行中的實際支出費用，申請費必須要提高標準。最后，國務院法制辦采納了這個意見。所以，現在的執行申請費由過去的0.5%提高到1.5%.第三個方面，法院不再代收代付?！掇k法》規定，公告費、鑒定費、評估費、拍賣費等費用，都由當事人直接找拍賣部門、鑒定部門交費，法院不再代收代付。對這一條，我們曾提出了在實際中不好執行，在經過與國務院法制辦同志充分交換意見后，我們還是接受了這一條款，我們法院自己要對此進行規范。另外，從法院辦公費用中支出的為當事人復印材料的費用，應當由當事人交，對法院辦公費用予以補償是理所當然的。但對這一條，財政部門有不同意見，最后沒有寫進去。

三、《辦法》實施后人民法院經費保障面臨的問題

1.訴訟費的收取將大幅下降。

目前，人民法院收取的訴訟費主要為民、商事案件的案件受理費和申請執行費以及其他訴訟費。新《辦法》對民、商事案件受理費收取標準進行了下調，并規定駁回起訴、駁回上訴的不收取訴訟費，以調解、撤訴方式結案的減半收取費用，同時取消了執行實際支出費用，此舉將使法院收取的各項訴訟費用大幅減少。以2005年全國法院受理各類收費案件為例，按新、老收費項目和標準對全國法院訴訟收費情況進行了統計對比，統計顯示：2005年，全國法院年受理民事案件4829473件，年收取民事案件受理費92.7151億元、收取其他訴訟費11.5912億元；2005年，全國法院年受理執行案件2033678件，年收取執行申請費8.3633億元、收取執行實際支出費用9.7529億元；2005年，全國法院年受理有金額爭議的行政案件69838件，年收取案件受理費4.2776億元。上述訴訟收費共計126.7001億元。按新《辦法》規定的項目和標準對2005年全國法院受理的各類收費案件數和標的進行計算：收取民事案件受理費為42.9548億元；收取執行費為7.1148億元；收取行政案件受理費為2.1627億元。上述共計52.2323億元。新、老標準所收訴訟費同比減少74.4678億元，下降58.58%.此下降幅度不含實施司法救助減、免的訴訟費用。

2.保障審判工作正常開展的經費

受到嚴重影響。目前，全國絕大部分法院，尤其是中、基層法院的經費保障對訴訟費有很大的依賴性。在不少地區，特別是中西部地區、東北地區和東部部分經濟欠發達地區，訴訟費甚至是法院經費的主要來源。近年來，訴訟費收入納入預算管理后，從賬面上看財政撥款年年增加，實質上很多地方的撥款數是與訴訟費收入掛鉤的。如某中院2006年度由財政撥入的經費只占總收入的35%左右，而其他的65%均為訴訟費收入。新《辦法》大幅調減訴訟收費后，預收的訴訟費用甚至難以保障審判工作最基本的、直接的和日常性的支出。一旦財政不能足額保障法院各項經費，必然會出現人民法院工作難以正常運行的狀況，司法能力必將大大削弱，人民法院保障和推進和諧社會建設的職能作用將難以有效發揮。同時，在案件數量大幅增長的情況下，法院運行的絕對成本必然增加，必將出現收案越多，法院越難以為繼的局面。

3.具體訴訟制度和司法便民措施

能否健康運行值得關注。法院訴訟費減少后，客觀上將加劇目前眾多法院在經費保障上的困境。大多數法院領導需將更多的精力和心思投放到經費協調上，從而更加受制于地方，導致法院地方化的傾向更為明顯。同時，如果當地財政不能足額保障法院經費，法院要么對案件拖延不辦，久拖不決、久拖不執；要么由當事人自己拿出錢來辦案，從而導致“三同”等現象的再度滋生蔓延，這將與司法為民的要求背道而馳。此外，經費的不足也會對訴訟調解、適用簡易程序審理、巡回審判、強制執行、司法救助等司法政策產生負面影響，尤其是調解和適用簡易程序審理，由于其減半收費的規定，為了減少訴訟費的流失，有的法院甚至公開倡導盡量減少調解結案和適用簡易程序審理。

4.多元化糾紛解決機制的建立將

受到影響。由于法院裁判具有終局性、強制力、執行力等特點，是當事人糾紛解決的重要方式。訴訟收費的門檻降低后，訴訟費對當事人選擇糾紛解決方式的調節作用將越來越小。如標的額20萬元以下的離婚糾紛案件只收50-300元訴訟費，將會導致過去通過民政部門解決的大量離婚糾紛進入更加低廉的訴訟渠道。又如商事案件訴訟費用降低后，原先因收費較低而通過仲裁方式解決的案件，也可能以訴訟方式進行解決。這將嚴重影響多元化糾紛解決機制功能的發揮。

5.法院案多人少的矛盾將更為突

出。一方面，隨著收費門檻的降低，人民群眾將更多地采取訴訟方式解決糾紛，人民法院受理的案件將會激增，從而導致法官的工作負荷和工作壓力加大，另一方面，法院經費的大幅減少將導致干警的收入待遇降低或停滯不前，引起法院人才大量流失。屆時，法院人少案多的矛盾將進一步加劇。

6.濫用訴權的現象將會加重。

《辦法》第八條第二款規定，裁定不予受理、駁回起訴、駁回上訴的案件不交納案件受理費。因此，客觀上會促使一些當事人無論是否有訴權，或是否服從一審法院的裁判，都提出訴訟或上訴，從而導致人民法院特別是中級法院的案件受理數量明顯加大，浪費司法資源。

7.增加對方當事人的訴訟負擔。

由于訴訟費調節功能的削弱，當事人會更多地選擇訴訟方式解決糾紛。一旦一方當事人啟動訴訟程序，另一方當事人應訴必然會增加相應的律師費、交通費、食宿費等各種費用，從而帶來新的訴累。

8.削弱訴訟費對違法或不誠信當事人的懲戒功能。我國實行訴訟費“誰敗訴、誰承擔”的原則，相關訴訟費調減后，對敗訴當事人違法或不誠信的行為，在費用承擔上難以體現應有的懲戒，客觀上反而會滋長當事人的違法或不誠信行為。如勞動爭議案件中，用人單位違反勞動法，損害勞動者合法權益被訴至法院的，只需交納訴訟費10元；經法院簡易程序審理的，只需交納5元；再經法院調解結案的，只需交納2.5元，難以對用人單位的違法行為產生應有的警示的作用。

四、以《辦法》實施為契機，加強人民法院經費保障工作

修改和調整訴訟費用交納標準，是我國司法體制改革的需要，是構建和諧社會的重大舉措，也是一項實實在在的惠民政策。但《辦法》實施后必將對法院的經費保障工作產生不可低估的影響，而且基層法院的訴訟費收入減少更為明顯。這種變化對于收支尚未完全脫鉤的法院經費保障工作將產生巨大的沖擊，甚至可能會影響法院審判工作的正常開展。如一旦經費保障不能足額到位，可能影響基層法院法官調解結案的積極性，從而導致調解結案率下降，而調解率的降低又可能影響到社會和諧。為此，我們必須轉變觀念，法院不能把經費保障的希望寄托在訴訟費上。按照一種正規的、法制化的原則，按照法制化的體制建立訴訟收費制度，確實有利于我們法院的司法支出和收取的訴訟費完全脫鉤，法院的支出就是要由國家財政給予保證，不能再指望法院通過訴訟去收取費用。為更好地落實國務院公布的《辦法》，確保法院審判工作的順利進行，各級法院應采取以下主要對策：

1.加強基層法院經費保障標準的落實，全面建立“收支兩條線”完全脫鉤的經費保障新機制。2005年1月28日，財政部與最高法院聯合印發了《關于制定基層人民法院公用經費保障標準的意見》（財行〔2005〕11號），為基層法院依法履行審判職責，切實做好新時期法院工作提供了政策上的支持，也實現了法院經費保障機制的歷史性突破。隨著《辦法》的實施，基層法院的訴訟費收入將明顯減少，法院經費預算的主渠道必須是同級財政部門的預算內撥款，要從根本上打破以收定支、以收抵支的格局。而全面落實好已出臺的基層法院經費保障標準是減小訴訟收費下降的主要手段。尚未制定基層法院經費保障標準的法院必須盡快與同級財政部門出臺保障標準，已制定基層法院經費保障標準的法院必須切實抓好經費保障標準的落實，高級法院應與同級財政部門組成專門的檢查小組，對轄區基層法院經費保障標準落實情況進行督促檢查，進一步縮短達到標準的時間，確保轄區基層法院全部按已出臺的標準來安排法院的經費預算，以確保法院各項工作的正常運轉。

2.加大中央財政和省級財政對法院經費的轉移支付力度，從根本上緩解法院經費保障工作的困難。由于訴訟收費標準的降低，最高法院和各高級法院應盡快商同級財政部門研究具體的解決辦法，申請財政部門加大中央財政和省級財政對法院經費的轉移支付力度，并對部分特別困難的法院給予專項補助。努力建立以中央財政和省級財政資金為主體，地方財政資金為配套的新型經費保障舉措是破解法院訴訟收費下降的主要途徑。這一重要舉措對于面臨訴訟收費明顯下降的法院無疑是雪中送炭。但鑒于前幾年轉移支付資金的分配方式仍存在較大的缺陷，法院在同級政府分配資金時占有的份額非常少，各級法院應商同級財政部門共同出臺對轉移支付資金的分配與管理的辦法，在充分考慮訴訟收費標準降低這一特殊性的基礎上，明確政法各家在資金總量分配時應占的合理比例，將因訴訟收費標準降低對法院工作造成的困難降到最低的限度，從根本上彌補法院辦案經費不足的矛盾。此外，要確保補助經費足額用于法院，還需要一定的剛性保障措施，否則一些地方政府用其沖抵財政撥款等情況仍難以禁絕，造成政法補助專款變成對地方財政的補助，難以實現轉移支付的目的。

3.取消訴訟費的調控比例，減輕訴訟費收入下降對法院工作的影響。訴訟費是人民法院依據國家法律，按規定的項目和標準，向提起訴訟的當事人收取的案件受理費、申請費等費用。訴訟收費制度是我國一項重要的司法制度。但在實際執行中許多地方政府對訴訟費收入比照行政性收費的規定征收了一定比例的政府調節資金，既加重了法院收取訴訟費的任務，又降低了法院經費保障的實際水平。訴訟費其性質不同于行政性收費，在實行《辦法》后，法院收取的訴訟費將明顯減少，訴訟收費的管理也將更加規范，更不應將訴訟費列入行政性收費的范圍征收政府調節資金。為更好地落實“收支兩條線”的管理規定，減輕訴訟費收入下降對法院工作的影響，訴訟費收入免征政府調節資金可在一定程度上提升法院經費保障能力。

4.完善訴訟費退費管理辦法，單獨為法院安排訴訟費退費備用金。近些年來，有的財政部門沒有將訴訟費退費備用金單獨為法院進行安排，有的將訴訟費退費備用金列入法院部門預算中，致使不能真實地反映法院經費保障水平和及時為當事人進行退費。依照《辦法》，法院依法收取訴訟當事人的訴訟費，在立案預收時不能形成真正意義上的實際收入，存在撤訴、調解、適用簡易程序、案件駁回及移送等情況，需要對已預收的訴訟費進行退回、轉交以及實行減、免等司法救助措施，實際收取的訴訟費必須在結案后從預收的訴訟費中減去應退費部分。由于實行嚴格的“收支兩條線”制度，收費由銀行代收，訴訟費預收后直接進入財政國庫。因此，完善訴訟費退費管理辦法和落實退費備用金制度，是認真執行《辦法》和切實保護當事人合法利益的基本要求，可以減少法院與當事人之間在退費問題上產生的矛盾，也更能真實地反映法院經費保障的水平。

5.加大“兩庭”建設外欠債務的償還力度，維護法院的良好形象。近幾年來，在各級地方黨委和政府的領導和支持下，人民法院的“兩庭”建設呈現出良好的發展態勢，但“兩庭”建設的快速發展使許多法院欠下了沉重的基建債務。由于《辦法》的出臺，法院訴訟費收入明顯減少，原準備用財政返還的訴訟費收入償還法院基建債務的可能性必將大打折扣，這勢必影響到法院債務的如期償還，勢必影響到法院的執法形象。根據現行的國家行政管理體制，法院“兩庭”建設屬政府投資工程。根據2003年12月國務院辦公廳下發的《關于切實解決建設領域拖欠工程款問題的通知》（國辦發〔2003〕94號）的要求，各級黨委和政府應對各級法院的外欠基建債務給予高度重視、關心和支持，每年安排一定數量的資金用于解決本級法院“兩庭”建設的外欠債務，努力樹立法院的執法權威。

綜上，隨著《辦法》的實行，困難和機遇同時擺在我們面前。我們要提高思想認識，明確我們的主要任務，更重要的是抓住機遇，使《辦法》的實行變成有利于人民法院進一步理順經費保障體制的一項工作，力爭將司法經費作為獨立預算納入中央財政預算，真正促進我們建立起不依賴于訴訟費收入的經費保障體制。目前，財政部和最高人民法院已組成聯合調研組，加緊對訴訟收費制度改革給人民法院經費保障工作帶來的影響和如何建立人民法院經費保障工作長效機制等問題進行調研，4月10日至18日聯合調研組赴四川、江西兩省進行了實地調研。據悉，財政部已基本同意今年將加大中央財政和省級財政對法院經費的轉移支付力度。

高紹安