人民監督員制度范文10篇

【內容摘要】隨著人民監督員試點工作的深入進行，人民監督員產生和管理機制的外部化成為趨勢。本文就人民監督員的產生方式、職責權限和組織管理等人民監督員制度外部化改革中的幾個具體問題進行了探討。

【關鍵詞】人民監督員制度外部化再思考

作為檢察機關主動接受外部監督和深化檢察體制改革的一項重要舉措，人民監督員制度試點工作已經在全國檢察系統全面展開。試點工作開展三年來的實踐證明，人民監督員制度對于加強檢察機關職務犯罪偵查工作的監督，提高辦案質量和規范化水平等方面發揮了非常重要的作用，推行人民監督員制度是符合當前檢察工作需要的，代表了檢察改革的正確方向，得到了中央領導的充分肯定，人民監督員制度的法制化已經被列入司法改革的日程。人民監督員試點工作對檢察工作，特別是職務犯罪查辦工作健康發展的重要性和必要性是毋庸置疑的。本文結合人民監督員試點工作的實踐，試就人民監督員的產生方式、職責權限、組織形式和監督程序的完善與規范等方面的具體問題進行一些初步的探討。

一、關于人民監督員的產生方式

人民監督員制度試點工作，是檢察體制改革中的一項全新的工作，包括人民監督員產生方式在內的許多問題，在試點工作中正在得到規范和完善。試點工作初期，人民監督員都是各地檢察院根據高檢院的人選要求，自行選擇和任命的。這種人民監督員的檢察院內部主導產生方式，容易給人一種人民監督員受制于任職的檢察機關的印象，不利于人民監督員監督職責的發揮。針對這些問題，圍繞人民監督員的產生方式的外部化，近年來各地檢察機關進行了很多有益的探索。綜合各地人民監督員外部化的理論探討和實踐情況，總體來說，社會效果較好。可以說，隨著人民監督員制度的法制化進程加快，逐步實現人民監督員產生方式的外部化是大勢所趨。

人民監督員制度是檢察機關主動接受外部監督的一項改革創舉，設立人民監督員的根本目的是通過設立人民監督員監督程序，有效解決檢察機關職務犯罪偵查工作部分環節外部監督機制不夠健全的問題，促進職務犯罪偵查工作的健康發展。筆者認為，為了確保人民監督員制度監督目的的真正實現，提高監督工作的質量和社會公信度，實現人民監督員產生方式的外部化，是必要的，也是可行的。關于人民監督員產生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的試點實踐中得到了進一步的印證，本文不再贅述。僅就具體操作中的兩個具體問題，談兩點意見。

一、人民監督員制度的法律背景

我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”該條進一步從公民的權利、國家機關的職責以及要求的角度，重申了公民的監督權。憲法中的上述三條規定，從一般到具體，既規定了公民對國家機關和國家機關工作人員的監督權，又規定了國家機關及其工作人員接受監督的義務，同時，又原則地規定了公民進行監督的方式方法。應該說，憲法對公民監督權的規定是明確的、完備的，為人民行使各項權利提供了可靠的保障，也為檢察機關人民監督員制度的建立提供了憲法依據。我國《刑事訴訟法》第六條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據，以法律為準繩。”這一條規定明確了司法機關進行刑事訴訟“必須依靠群眾”，依靠群眾的含義就包括依靠公民對檢察機關進行監督。同時，我國《人民檢察院組織法》第七條也規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。”這是檢察院組織法對檢察機關接受公民監督更為清楚、明確、具體的規定。由上可見，在我國政治體制中，人民享有廣泛的參政權和監督權。人民有權參與各項社會管理活動，有權對國家機關和及其工作人員的活動進行監督，這是憲法賦予人民群眾的一項法定權利，有關國家機關及其工作人員必須接受人民群眾的監督，這是憲法規定的法定義務。就檢察機關來說，檢察工作必須接受人民群眾的監督，傾聽群眾意見，而人民監督員制度正是檢察機關就職務犯罪案件工作接受人民群眾監督、傾聽群眾意見的一種具體方式。這既有憲法這一具有最高法律效力的法律依據，又有規制整個檢察機關活動原則的組織法的法律依據。高檢院決定試行人民監督員制度是嚴格依照憲法和人民檢察院組織法的有關規定，在檢察職權范圍內，通過有關規章制度，把人民群眾依法應該享有的、對檢察工作進行監督的權利予以程序化和制度化。

作為監督機關的人民檢察院享有了對職務犯罪的偵查權、決定逮捕權、公訴權，可以依法限制和剝奪犯罪嫌疑人的人身權利和財產權利，那么對于這種偵查權如何進行有效的監督和制約，就成為社會公眾關注和檢察機關自身必須面對和解決的問題。檢察機關高層在探索從內部解決這個問題，嘗試了加強內部紀檢監察、完善偵查制約機制、開展專項治理活動等辦法，但一直不能從根本上得到解決，職務犯罪案件查辦處理的全過程籠上了一層神秘的面紗，人民群眾對辦案缺乏理解和信任，給反腐敗工作的深入開展造成諸多不利。因此，“必須研究建立必要的機制，接受外部的監督，唯此，才有利于提高辦案質量，并解決‘誰來監督監督者’的問題”。人民監督員制度就是在強化對檢察工作監督的背景下孕育的，通過規范程序將辦理職務犯罪案件的關鍵環節有效地置于人民群眾監督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，防止檢察權的濫用。“科學的監督依據應當從權力的本質中發生。權力除了本質上具有階級屬性外，還具有公共屬性。權力如何行使，理應由公眾來監督。”二、人民監督員制度的價值

首先，有助于提高司法民主。美國學者羅伯特·達爾在《論民主》一書中認為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權來源于人民；二是司法機關存在的必要性；三是司法機關必須尊重人格尊嚴和價值；四是司法權的有限性；五是以民為本的司法制度才具有生命力。在司法系統內引入非法律職業人員參與司法過程，將大大增加司法制度的開放度和透明度。人民監督員制度的建立，意味著在檢察工作中增設了一條人民群眾直接參與和監督檢察工作的新途徑，有利于檢察機關接受人民群眾的監督，傾聽人民群眾的意見，因而符合我國社會主義檢察制度的本質要求和發展方向。檢察權在本源意義上屬于人民所有，在性質上當然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上應當設置人民直接參與的程序。檢察機關和檢察官只是代表人民行使檢察權，不應當異化為檢察權的壟斷者。中外的司法實踐都證明，由非司法職業人員(如人民陪審員)與司法職業人員相結合，共同行使一定范圍的司法權，不僅有利于防止司法的專斷、司法權的濫用和腐敗，而且有利于防范各種外部的不當干涉，保證司法的中立、獨立和公正，樹立司法權威。西方國家實行的陪審制、參審制、陪審團制等，民眾參與檢察體制的日本檢察審查會制度，都值得我們研究與借鑒。

其次，有助于權力制衡。“一切擁有權力的人都易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”孟德斯鳩的這句名言，已經成為人們熟知的真理，它提醒人們任何權力均需要監督制約，否則權力就易被濫用。對權力的監督制約，既需要來自權力系統內部的，也需要來自權力系統外部的。檢察權也不例外。法律監督首先要求監督主體對實權強大的國家機關發揮控制、約束、督促作用，目的在于防止公共權力的失度行使。當國家機關違法、瀆職、腐敗、超越權力或濫用公共權力時，監督主體即要通過監督權力的行使，“以權力制約權力”。權力需要內外監督，只有內部的制約不足以防止權力被濫用。檢察機關職務犯罪偵查權，是國家偵查權的重要組成部分，為了防止其被濫用，必須設置內部與外部的監督和制約、訴訟內與訴訟外的制約和監督。實行人民監督員制度，是檢察機關主動向人民群眾尋求監督，這是完善檢察權外部監督機制的大膽改革，其實質是利用社會權利來制約國家權力。

最后，有助于保障人權。人民監督員制度，通過制約公訴權的行使保護被追訴人的合法權益，維護社會的公平正義。通過對一些冤假錯案進行分析，我們不難發現，正是由于檢察機關行使公訴權發生了偏差，造成人民法院發生誤判，產生了一些冤假錯案。故此，有必要通過人民監督員制度來制約公訴權的行使。公訴權制約，就是通過對公訴權的行使進行檢查和評判，保證公權和撤訴權。《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百四十一條規定：人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，按照審判管轄的規定，向人民法院提起公訴。“為保證公訴權正確行使，立法應使公訴權運作的具體程序透明化。”作為公權力的國家公訴權不能單純為了維護國家利益或保護被害人而啟動，或僅僅為了懲罰被追訴人而運作，而必要從有利于國家利益的角度，通過請求給予被追訴人適當的懲罰來保護被害人的利益。這是國家利益、被害人利益和被追訴人利益發生矛盾的一面。對國家和社會而言，國家公訴機關應該代表統治階級的意志和利益，正確地行使國家對犯罪的追訴權。既要做到懲罰犯罪，保障國家安全和社會公共安全，又要注重保護無辜，不使無罪的人錯誤地受到刑事追訴；對被追訴人而言，公訴機關既要將真正的犯罪分子訴交法院，又要保障被追訴人的合法權益；對被害人而言，公訴權的運用要達到保護國家社會的整體利益與被害人個人利益的統一，同時要盡量避免被害人因受損害的利益在刑事追訴活動中得不到保護而再次受害。

提綱

結合當前檢察工作實際，保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，最高人民檢察院依據有關法律，制定并頒布了《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》，實行人民監督員制度，接受外部監督，維護社會公平正義，切實體現憲法關于一切國家機關工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神。

本文從人民監督員制度對于被追訴人、公眾和司法三方面的積極意義來理解其價值，指出人民監督員制度的價值在于維護被追訴人的合法權益，提高公眾的法律素養和創造一個民主、公平的法治環境。并提出我國人民監督員制度設計上的缺陷，主要表現在人員組成、任職期限，監督案件，是否能夠調閱與案件有關的材料和證據，人民監督員表達意見書的效力，監督方式，人民監督員監督工作的保障幾個方面，由于人民監督員制度還處于試點過程，缺乏實證資料，本文從學理的角度對人民監督員制度在技術層面上提出完善意見，針對其缺陷提出完善措施。

人民監督員制度的完善和發展是一個漫長的過程，只有在不斷深入總結經驗和廣泛調查研究的基礎上，由國家立法機構出臺相關法律，落實相關配套制度，實現人民監督員制度的規范化、法定化，才能在司法實踐上發揮更大的作用。

論文摘要：最高人民檢察院為了保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，依據相關法律，結合檢察工作實際，決定實行人民監督員制度，接受外部的監督。人民監督員制度的精髓在于強化司法的民主性，其價值在于維護被追訴人的合法權益、提高公眾的法律素養和創造一個民主、公平的法治環境。本文從人民監督員制度對被追訴的價值，對公眾的價值，對司法的的價值，三方面分析了人民監督員制度的價值，并指出人民監督員制度在人員組成，任職期限方面，監督案件范圍方面，調閱與案件有關的材料和證據方面，表達意見書的效力方面，監督的方式方面，監督工作保障方面存在設計缺陷，并引發了關于完善我國現行人民監督員制度的思考，認識到人民監督員制度作為我國一種新型制度，它的完善和發展還有一個漫長的過程，只有通過深入總結經驗和廣泛調查研究，實現人民監督員制度的規范化、法定化，才能更好地發揮它的監督制約作用。

關鍵詞：人民監督員，價值，完善

人民監督員制度，是按照有關規定產生的人民監督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權利，獨立地對檢察機關部分案件行使監督權，以促進公正執法的一項民主監督程序。在實踐中，該制度形成了自身的基本特征，即監督性質的民主性、監督機制的獨立性、監督功能的預防性、監督手段的直接性、監督方式的多樣性。這些特征使該制度區別于其它的監督（如黨委的監督、人大的監督、政協的監督、輿論的監督等），彰顯出獨特的自身價值和法制功能。

一、監督性質的民主性是人民監督員制度的本質特征

人民監督員制度是人民群眾通過人民監督員對檢察機關直接行使監督權的新途徑，體現了人民群眾當家作主的精神，其制度來源于我國憲法確立的社會主義民主集中制。民主集中制是憲法規定的國家機關組織活動原則，反映了我國人民代表大會制度下人民與國家、國家機關間（包括上下級國家機關間）的關系。民主集中制也是檢察機關組織活動的原則，因此，民主集中制也就成為，確立反映人民群眾與檢察機關關系的人民監督員制度的法律依據之一。人民監督員制度在我國監督體系中，屬于民主監督的范疇。這種監督的民主性，首先體現在人民監督員是代表人民群眾對檢察工作的監督。雖然現行法律上還未明確規定人民監督員制度，但是我們可以從《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”和第二十七條“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”的規定，找到實行這項民主監督制度的法律依據。其次，在制度的設計上也體現了民主性的本質特征。一是以會議的形式對監督案件進行評議；二是人民監督員評議案件實行票決制，表決意見以多數票為準；三是每次會議推選一名主持人，輪流主持；四是少數意見也一并記錄在案，供檢察長和檢委會審查。再次，民主性還體現在人民監督員組成的廣泛性上。人民監督員經過機關、團體、企事業單位推薦，來自不同的崗位，不同的階層，有著不同的身份，具有廣泛的代表性。正因人民監督員制度的民主性，使得這項制度贏得了社會公信力，得到了社會各界的認可。

人民監督員的民主監督與人大的監督不同。人大的監督是權力監督，人大及其常委會對監督對象行使監督權時，所作出的決議、決定具有強制性，被監督對象必須執行。人民監督員的監督意見不具有強制性。人民監督員的民主監督與政協的監督不同。民主監督不是政協監督的專用名詞，政協的民主監督是指派的監督，其監督的主體是派。而人民監督員的民主監督是指人民群眾的監督，監督的主體是廣大人民群眾。

二、監督機制的獨立性是人民監督員制度的程序特征

人民監督員制度的建立，是現行檢察制度基本框架內的一項制度創新，“新”就新在其自身機制的獨立性。主要體現在五個方面：一是程序設計上的獨立性。它是檢察機關辦案過程中的一個獨立環節，既不影響檢察權的獨立行使，又不與檢察機關內部監督或其它監督機制混同，是一種獨立的程序性監督。二是監督運行方式的獨立性。（1）人民監督員評議案件時，案件承辦檢察官只介紹案情和適用法律的情況，不參加評議案件；（2）檢察機關的其它人員，除擔任記錄的工作人員外，也不參加旁聽；（3）人民監督員評議案件獨立發表意見。三是人民監督員地位的獨立性。人民監督員不依附于任何單位或組織，站在客觀公正的立場上獨立評議案件。既不站在當事人一邊，也不站在檢察機關一邊。四是表決結果的獨立性。評議表決意見直接送檢察長審查或進入檢委會，不需其它環節的審批。五是人民監督員身份的獨立性，可以以監督員名義應邀列席檢委會或參加有關執法檢查。六是監督形式具有獨立性，是來自檢察機關以外的外部監督。

摘要:人民監督員制度的民主性、獨立性、預防性、直接性、多樣性的功能特征,對于促進檢察機關公正執法,限制權利濫用有著不可替代的積極作用,有待于我們在實踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能。

關鍵詞:檢察機關;人民監督員制度;功能特征

目前,檢察機關試行的人民監督員制度,作為促進檢察機關公正執法的一項民主監督程序,他與檢察機關所接受的任何一項監督相比,都具有其獨到的特征,隨著試點工作的逐步深入,其自身的價值功能也不斷彰顯。突出體現在以下幾個方面:

一、民主性

人民監督員制度在我國的監督體系中,屬于民主監督的范疇,體現了人民群眾當家作主的精神,符合憲法規定的民主集中制原則,反映了我國人民代表大會制度下人民與國家、國家機關間的關系,也是檢察機關組織活動的原則。這種監督的民主性主要表現為:

1、人民監督員是代表人民群眾對檢察工作的監督。雖然人民監督員制度還沒有得到法律的認可,但我國《憲法》就已明確“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務”。《憲法》第二十七條還規定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務”。

自人民監督員制度試行以來，經過近一年的實踐，其重要性和必要性日漸突現，并顯示了強大的生命力。但由于一個新生事物的出現不可避免帶有其不完善的缺陷，所以人們對其認識同樣需要一個逐步深化、由不自覺到自覺的漸進過程，下面僅就個人認識發表以下拙見：

一、檢察機關與人民監督員的關系

檢察機關與人民監督員二者就是一種制約與被制衡的統一體，所謂制約是指人民監督員是監督者，行使的是監督權，檢察機關處于被監督的地位，是接受制衡的對象。在這里要克服兩種偏見：一是要克服將二者看作對立關系的偏見，否則檢察人員會出現逆反心理，對這一制度的實施產生抵觸；二是克服將二者認為是配合關系的偏見，否則檢察人員將產生利用心態，失去制度應有的監督作用。所謂統一體是二者要共同承擔起依法懲治犯罪、保障人權、公正執法的責任，但不應將二者關系變成一家人、說一家話，而應看作為促進法治建設的同路人，是講法律話的共言人。

二、檢察機關與人民監督員的權力

依法獨立行使檢察權是憲法賦予檢察機關的權力，檢察機關享有對案件的終結權，最終檢察機關要對案件的質量負責，對具體案件的法律效果、社會效果、政治效果負責，所以檢察機關一方面要重視、尊重人民監督員的意見，使這一制度不流于形式，另一方面又要嚴格依法辦案。人民監督員的權力體現為對檢察機關及所辦案件的制約權、建議權、請求復核權、提請人大否決權，只有明確了二者的職權才能擺正各自的位置、行使好各自的權力。

三、檢察機關與人民監督員的體系

一、人民監督員制度的法律背景

我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”該條進一步從公民的權利、國家機關的職責以及要求的角度，重申了公民的監督權。憲法中的上述三條規定，從一般到具體，既規定了公民對國家機關和國家機關工作人員的監督權，又規定了國家機關及其工作人員接受監督的義務，同時，又原則地規定了公民進行監督的方式方法。應該說，憲法對公民監督權的規定是明確的、完備的，為人民行使各項權利提供了可靠的保障，也為檢察機關人民監督員制度的建立提供了憲法依據。我國《刑事訴訟法》第六條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據，以法律為準繩。”這一條規定明確了司法機關進行刑事訴訟“必須依靠群眾”，依靠群眾的含義就包括依靠公民對檢察機關進行監督。同時，我國《人民檢察院組織法》第七條也規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。”這是檢察院組織法對檢察機關接受公民監督更為清楚、明確、具體的規定。由上可見，在我國政治體制中，人民享有廣泛的參政權和監督權。人民有權參與各項社會管理活動，有權對國家機關和及其工作人員的活動進行監督，這是憲法賦予人民群眾的一項法定權利，有關國家機關及其工作人員必須接受人民群眾的監督，這是憲法規定的法定義務。就檢察機關來說，檢察工作必須接受人民群眾的監督，傾聽群眾意見，而人民監督員制度正是檢察機關就職務犯罪案件工作接受人民群眾監督、傾聽群眾意見的一種具體方式。這既有憲法這一具有最高法律效力的法律依據，又有規制整個檢察機關活動原則的組織法的法律依據。高檢院決定試行人民監督員制度是嚴格依照憲法和人民檢察院組織法的有關規定，在檢察職權范圍內，通過有關規章制度，把人民群眾依法應該享有的、對檢察工作進行監督的權利予以程序化和制度化。

作為監督機關的人民檢察院享有了對職務犯罪的偵查權、決定逮捕權、公訴權，可以依法限制和剝奪犯罪嫌疑人的人身權利和財產權利，那么對于這種偵查權如何進行有效的監督和制約，就成為社會公眾關注和檢察機關自身必須面對和解決的問題。檢察機關高層在探索從內部解決這個問題，嘗試了加強內部紀檢監察、完善偵查制約機制、開展專項治理活動等辦法，但一直不能從根本上得到解決，職務犯罪案件查辦處理的全過程籠上了一層神秘的面紗，人民群眾對辦案缺乏理解和信任，給反腐敗工作的深入開展造成諸多不利。因此，“必須研究建立必要的機制，接受外部的監督，唯此，才有利于提高辦案質量，并解決‘誰來監督監督者’的問題”。人民監督員制度就是在強化對檢察工作監督的背景下孕育的，通過規范程序將辦理職務犯罪案件的關鍵環節有效地置于人民群眾監督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，防止檢察權的濫用。“科學的監督依據應當從權力的本質中發生。權力除了本質上具有階級屬性外，還具有公共屬性。權力如何行使，理應由公眾來監督。”

二、人民監督員制度的價值

首先，有助于提高司法民主。美國學者羅伯特·達爾在《論民主》一書中認為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權來源于人民；二是司法機關存在的必要性；三是司法機關必須尊重人格尊嚴和價值；四是司法權的有限性；五是以民為本的司法制度才具有生命力。在司法系統內引入非法律職業人員參與司法過程，將大大增加司法制度的開放度和透明度。人民監督員制度的建立，意味著在檢察工作中增設了一條人民群眾直接參與和監督檢察工作的新途徑，有利于檢察機關接受人民群眾的監督，傾聽人民群眾的意見，因而符合我國社會主義檢察制度的本質要求和發展方向。檢察權在本源意義上屬于人民所有，在性質上當然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上應當設置人民直接參與的程序。檢察機關和檢察官只是代表人民行使檢察權，不應當異化為檢察權的壟斷者。中外的司法實踐都證明，由非司法職業人員(如人民陪審員)與司法職業人員相結合，共同行使一定范圍的司法權，不僅有利于防止司法的專斷、司法權的濫用和腐敗，而且有利于防范各種外部的不當干涉，保證司法的中立、獨立和公正，樹立司法權威。西方國家實行的陪審制、參審制、陪審團制等，民眾參與檢察體制的日本檢察審查會制度，都值得我們研究與借鑒。

其次，有助于權力制衡。“一切擁有權力的人都易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”孟德斯鳩的這句名言，已經成為人們熟知的真理，它提醒人們任何權力均需要監督制約，否則權力就易被濫用。對權力的監督制約，既需要來自權力系統內部的，也需要來自權力系統外部的。檢察權也不例外。法律監督首先要求監督主體對實權強大的國家機關發揮控制、約束、督促作用，目的在于防止公共權力的失度行使。當國家機關違法、瀆職、腐敗、超越權力或濫用公共權力時，監督主體即要通過監督權力的行使，“以權力制約權力”。權力需要內外監督，只有內部的制約不足以防止權力被濫用。檢察機關職務犯罪偵查權，是國家偵查權的重要組成部分，為了防止其被濫用，必須設置內部與外部的監督和制約、訴訟內與訴訟外的制約和監督。實行人民監督員制度，是檢察機關主動向人民群眾尋求監督，這是完善檢察權外部監督機制的大膽改革，其實質是利用社會權利來制約國家權力。

摘要:人民監督員制度是人民檢察院在能否有效地打擊職務犯罪的質疑中產生的，雖然人民檢察院如今已基本不再行使自偵權力，但新修訂的《檢察院組織法》明確規定了人民監督員制度，因此，人民監督員制度仍有存在的必要，然而需要對其進行改革。人民監督員的監督范圍應當確定為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。為了保障人民監督員的人民性，人民監督員應當從有選舉權的公民中隨機抽選產生。最后，有必要賦予人民監督員監督的強制效力。

關鍵詞:人民監督員;監督范圍;選任制度;監督效力

一、人民監督員制度的困境與新發展

2003年10月，中華人民共和國最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)》，并在黨中央和全國人民代表大會常務委員會的領導下開始了人民監督員制度的試點工作，我國人民監督員制度實踐就此拉開了序幕。最高人民檢察院的文件表明了人民監督員制度的監督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。如此限定人民監督員制度監督的范圍可以說是不合理的。人民監督員制度，顧名思義就是由一般社會成員親自參與司法活動，對人民檢察院行使權力進行監督制約，但是這樣的制約何以僅僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。然而，結合當時的社會背景可以發現，這樣特定監督的范圍是由人民監督員制度設立的目的所決定的。當時，我國憲法明確規定人民檢察院是法律監督機關，人民檢察院對于職務犯罪案件享有自偵、自捕、自訴的“一條龍”式的審前權力，這樣一種封閉的權力既缺乏其他權力機關的有效制約，也缺乏必要的外部監督，極易產生濫權的情形。而且當時檢察機關反腐效果并不理想，開展的反腐活動也多是“雷聲大，雨點小”，社會公眾對于人民檢察院在如此的權力配置下能否有效地發揮打擊職務犯罪的作用以及是否能夠公正地實施法律產生了質疑。為了回應這樣的質疑，最高人民檢察院提出了人民監督員制度的試點改革，可以說，人民監督員制度的產生是最高人民檢察院對社會呼聲的一種被動回應，如此也不難解釋為何人民監督員制度的監督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。人民監督員制度幾經發展，但是監督范圍卻一直限于人民檢察院辦理的自偵案件，在2015年12月的《最高人民檢察院關于人民監督員監督工作的規定》第一條就明確規定“加強對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作的監督”的目的。但隨著司法體制改革的深化，《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)的通過與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑訴法》)的修改，與職務違法犯罪有關的案件已經轉由國家監察委員會辦理，盡管新《刑訴法》保留了部分職務犯罪案件由人民檢察院自行偵查，但是這樣的權力顯然已經淪為一種“文本權力”，基本沒有適用的余地。人民檢察院已經基本不再辦理自偵案件，因此，人民監督員制度的設立基礎已經基本喪失，人民監督員制度是否還有必要存在已成為一種當然的質疑。然而，新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)無疑否定了這樣的質疑，與新《刑訴法》同時的《檢察院組織法》第27條明確規定:人民監督員對人民檢察院的辦案活動實行監督。這是人民監督員制度第一次從人民檢察院自我限權上升到法律層次的監督措施，其實施也具備了法律的保障。《檢察院組織法》的修改對關于人民監督員制度是否有存在的必要的討論起到“一錘定音”的效果，人民監督員制度還將繼續得以實施。但是《檢察院組織法》第27條僅僅原則性地規定了人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督，并沒有進一步對人民監督員制度予以細化規定，而所謂的“依照規定”也并不能起到指導性的作用，一方面能夠與《監察法》以及新《刑訴法》銜接的新規定并沒有出臺，而之前的規定在新的司法環境中又基本不具有適用的可能性。在新的具體規定出臺之前，有必要重新探討與檢視人民監督員制度，從而完善人民監督員制度，使人民監督員制度在新的司法環境中充分發揮其作用。其中有三個問題亟待探討:其一，人民監督員的監督范圍;其二，人民監督員的選任;其三，強化人民監督員的監督效力。

二、人民監督員制度監督的范圍重構

《監察法》的出臺以及新修訂《刑訴法》的通過，對人民監督員制度最大的沖擊就是人民監督員監督的對象已經不復存在。根據中華人民共和國最高人民檢察院的《最高人民檢察院關于人民監督員監督工作的規定》第二條，人民監督員監督的范圍為人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件中出現的11種情形①。如今，人民檢察院已經基本不再辦理直接受理立案偵查案件，如果繼續沿用上述規定的監督范圍，那么人民監督員制度無疑就會成為一種名存實亡的制度。因此，有必要重新構建人民監督員的監督范圍。對于人民監督員的監督范圍，學界也有相應的討論，其中主要存在兩種觀點。第一種觀點認為，人民監督員的監督范圍不再僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機關的“監督、審查、追訴”三方面的職權都應納入人民監督員的監督范圍，但應當針對存在較大爭議的或社會影響較大的案件。［1］另一種觀點則認為，人民監督員的監督范圍為檢察機關對職務犯罪的起訴活動，包括提起公訴與不提起公訴，并將由監察委調查終結后移送到檢察機關起訴的案件作為監督的重點。［2］筆者認為上訴兩種觀點皆存在一定的局限性，第一種設想將檢察機關的“監督、審查、追訴”三方面的職權都納入人民監督員的監督范圍無疑過于寬泛，缺乏科學性與可操作性。人民監督員的設立是為了解決檢察機關的部分權力缺乏必要的外部制約與監督，例如:監察體制改革前，人民檢察院對于職務犯罪案件的立案，采取監視居住的強制措施，進行搜查、扣押、凍結等偵查行為的權力都是缺乏必要外部制約與監督的。而監察體制改革后，檢察機關行使的部分權力已經變為對其他機關的監督與制約，對于這樣的權力實屬缺乏由人民監督員進行監督的必要。經驗告訴我們“管得越多”就等于“什么都管不了”，將人民監督員的監督范圍擴大至“監督、審查、追訴”很可能導致人民監督員什么都監督不了。而且將監督范圍如此擴大，人民監督員對許多情形都缺乏必要的發現機制，就如之前的人民監督員制度雖然規定對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件出現的11種情形進行監督，但是由于缺乏必要的發現機制，其中很多情形都缺乏實際操作性，擴大至上述的監督范圍也可能重蹈覆轍。該學界學者也認識到了這樣的問題，并提出人民監督員監督的案件限于存在較大爭議的或社會影響較大的案件。確實，這可以過濾掉大部分案件，減輕人民監督員不必要的負擔，又使人民檢察院可以得到更大范圍的監督。但是這也帶來一個問題，“存在較大爭議”與“社會影響較大”究竟應當如何予以判斷，以及應當由誰進行判斷。首先人民監督員的性質決定人民監督員并不會常駐人民檢察院，因此，判斷主體不可能是人民監督員，那么這種判斷無疑又回到了人民檢察院，在判斷標準不明確的情況下，其結果就是人民檢察院挑揀案件由人民監督員監督。果真如此，人民監督員制度不僅不能夠起到監督的作用，反而會成為人民檢察院行使職權的背書。因此，將人民監督員的監督范圍擴大至“監督、審查、追訴”三方面的職權不僅沒有必要，也缺乏實際操作性。第二種將人民監督員的監督范圍限于檢察機關對職務犯罪的起訴活動的設想雖然很好地承接了之前的人民監督員制度監督的范圍，但如此并不能完全發揮人民監督員應有之作用。一方面，將監督范圍僅僅限于檢察機關對職務犯罪的起訴活動過于狹隘，這無可避免地需要解決一個問題，檢察機關對職務犯罪的起訴活動與一般犯罪的起訴活動有何實質性的區別，因此需要對職務犯罪的起訴活動進行專門的監督?在筆者看來，這樣的區別并不存在。另一方面，將人民檢察院對職務犯罪提起公訴的活動也納入監督范圍缺乏必要性，人民檢察院提起公訴的活動并不具有終局性，其仍然需要接受人民法院的制約，實屬缺乏由人民監督員監督的必要。筆者認為，在深化司法體制改革的今天，人民監督員的監督范圍應當設置為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。首先，在重構人民監督員制度成為必然的今天必須破除先前規定的桎梏，其監督范圍不應再限于人民檢察院辦理職務犯罪的相關活動。人民監督員制度的核心應當是解決人民檢察院的部分權力缺乏必要的外部監督與制約的問題。在不起訴決定上，人民檢察院不僅在處理職務犯罪中缺乏外部的監督與制約，在處理一般犯罪中也是如此。盡管針對不起訴決定我國《刑訴法》第179條規定了公安機關的復議、復核程序，180條規定了被害人的申訴程序，以及181條規定的被不起訴人的申訴程序，但是這些程序都為檢察機關所主導，都沒有解決人民檢察院的不起訴決定缺乏外部監督與制約。其次，新《刑訴法》將認罪認罰從寬制度納入我國刑事訴訟法律體系之中，這一改革必然帶來人民檢察院在公訴活動享有更大的自由裁量權，因此也更有必要對其公訴活動予以監督。并且新《刑訴法》第182條賦予了人民檢察院一種新的不起訴權力。盡管該條為防止濫用，規定了最高人民檢察院的核準程序，但是這樣的核準程序依然是一種內部的監督制約，并不能抹殺外部監督的必要。最后，對人民檢察院的不起訴活動由社會公眾組成的組織進行監督也有其先例，并且其取得了很好的效果。例如:日本為了制約檢察官所享有的巨大公訴權，尤其是檢察機關享有的巨大的追訴裁量權，實行了檢察審查會制度。而檢察審查會最主要的功能就是審查確認檢察機關所做出的不起訴決定是否正當。［3］日本檢察審查會在監督檢察機關公訴權方面發揮了巨大的作用，并且為了更好地發揮檢察審查會的作用，日本國會在2004年通過了對檢察審查會的改革議案，強化了日本檢察審查會的監督效果。我國同樣面臨著檢察機關公訴權缺乏外部監督的困境，在改革我國人民監督員制度時，有必要借鑒和吸收日本檢察審查會的成果，將人民監督員的監督范圍界定為審查檢察機關所做出的不起訴決定是否正當，以完善我國人民監督員制度。由此，人民檢察院在做出不起訴決定之后，都應當將該決定送至人民監督員辦公室，以便人民監督員有必要的途徑了解相關情況，以決定是否啟動監督。同時，人民監督員也可以接受被害人、告發人等案件相關人的申請以決定是否啟動監督程序。

各科室：

為認真貫徹落實黨的17大精神，全面實踐“三個代表”重要思想，進一步完善監督機制，不斷密切與人民群眾的聯系，推進企業外經貿活動深入健康發展，經研究，決定在我區人大代表、客商代表、服務對象和有關部門鄉鎮等社會各界聘請名同志作為義務監督員，建立人民義務監督員制度，特作如下通知：

一、義務監督員職責

（一）監督我局政務公開、依法行政、辦事效率和服務質量情況；

（二）監督我局黨風廉政建設、行風建設等活動的開展情況；

（三）監督各項招商政策的落實；

人民監督員制度試點工作兩周年情況匯報

各位領導、人民監督員：

按照最高人民檢察院的統一部署，二○○三年十月，xx區檢察院作為全國首批進行人民監督員制度試點的基層檢察院，積極開展了對職務犯罪案件中擬作撤案、不起訴、不服逮捕“三類”案件的監督。原創：兩年來，在市檢察院和區委領導下，在區人大、區政協的監督、支持下，人民監督員制度試點工作有新的拓展，共監督“三類”案件7件8人，已全部監督結案，取得了預期成效，促進了查辦職務犯罪工作的開展。現將開展人民監督員制度試點工作兩年來的主要情況匯報如下：

一、區委政府重視人大政協支持

我院決定開展人民監督員工作試點后，向區委報送了開展此項工作的實施方案，區委迅速批復同意實施，市委常委、區委書記、區人大主任xxx批示：檢察機關要主動接受人民監督員監督，深入細致、扎實有效地推進人民監督員制度試點工作，區政府要盡力為做好此項工作提供必要的經費保障。區委成立了以副書記xxx為組長，區委常委、區政法委書記xxx、區人大副主任xxx、區政協副主席xxx、區檢察院檢察長為副組長的xx區人民監督員制度試點領導小組，成員由區紀委、宣傳部、政法委、人大法工委、政協提案法制委、信訪辦、監察局、財政局、檢察院有關負責人組成。區委并就人民監督員推薦工作發出專門文件，明確人民監督員具備的條件，要求充分考慮人選的專業性、廣泛性、權威性，在各系統中民主推薦人民監督員。在區委的重視和人大的堅持下，區級各單位積極配合，從各系統推薦出32名人民監督員候選人，經過區人大常委會認真審核同意聘任五名同志為xx區第一屆人民監督員。2003年9月30日，我院召開聘任人民監督員大會，向人民監督員頒發聘書，5名監督員正式上崗履職。

二、創造工作條件誠懇接受監督