新刑訴法下人民監督員制度的發展

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摘要:人民監督員制度是人民檢察院在能否有效地打擊職務犯罪的質疑中產生的，雖然人民檢察院如今已基本不再行使自偵權力，但新修訂的《檢察院組織法》明確規定了人民監督員制度，因此，人民監督員制度仍有存在的必要，然而需要對其進行改革。人民監督員的監督范圍應當確定為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。為了保障人民監督員的人民性，人民監督員應當從有選舉權的公民中隨機抽選產生。最后，有必要賦予人民監督員監督的強制效力。

關鍵詞:人民監督員;監督范圍;選任制度;監督效力

一、人民監督員制度的困境與新發展

2003年10月，中華人民共和國最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)》，并在黨中央和全國人民代表大會常務委員會的領導下開始了人民監督員制度的試點工作，我國人民監督員制度實踐就此拉開了序幕。最高人民檢察院的文件表明了人民監督員制度的監督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。如此限定人民監督員制度監督的范圍可以說是不合理的。人民監督員制度，顧名思義就是由一般社會成員親自參與司法活動，對人民檢察院行使權力進行監督制約，但是這樣的制約何以僅僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。然而，結合當時的社會背景可以發現，這樣特定監督的范圍是由人民監督員制度設立的目的所決定的。當時，我國憲法明確規定人民檢察院是法律監督機關，人民檢察院對于職務犯罪案件享有自偵、自捕、自訴的“一條龍”式的審前權力，這樣一種封閉的權力既缺乏其他權力機關的有效制約，也缺乏必要的外部監督，極易產生濫權的情形。而且當時檢察機關反腐效果并不理想，開展的反腐活動也多是“雷聲大，雨點小”，社會公眾對于人民檢察院在如此的權力配置下能否有效地發揮打擊職務犯罪的作用以及是否能夠公正地實施法律產生了質疑。為了回應這樣的質疑，最高人民檢察院提出了人民監督員制度的試點改革，可以說，人民監督員制度的產生是最高人民檢察院對社會呼聲的一種被動回應，如此也不難解釋為何人民監督員制度的監督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。人民監督員制度幾經發展，但是監督范圍卻一直限于人民檢察院辦理的自偵案件，在2015年12月的《最高人民檢察院關于人民監督員監督工作的規定》第一條就明確規定“加強對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作的監督”的目的。但隨著司法體制改革的深化，《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)的通過與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑訴法》)的修改，與職務違法犯罪有關的案件已經轉由國家監察委員會辦理，盡管新《刑訴法》保留了部分職務犯罪案件由人民檢察院自行偵查，但是這樣的權力顯然已經淪為一種“文本權力”，基本沒有適用的余地。人民檢察院已經基本不再辦理自偵案件，因此，人民監督員制度的設立基礎已經基本喪失，人民監督員制度是否還有必要存在已成為一種當然的質疑。然而，新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)無疑否定了這樣的質疑，與新《刑訴法》同時的《檢察院組織法》第27條明確規定:人民監督員對人民檢察院的辦案活動實行監督。這是人民監督員制度第一次從人民檢察院自我限權上升到法律層次的監督措施，其實施也具備了法律的保障?！稒z察院組織法》的修改對關于人民監督員制度是否有存在的必要的討論起到“一錘定音”的效果，人民監督員制度還將繼續得以實施。但是《檢察院組織法》第27條僅僅原則性地規定了人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督，并沒有進一步對人民監督員制度予以細化規定，而所謂的“依照規定”也并不能起到指導性的作用，一方面能夠與《監察法》以及新《刑訴法》銜接的新規定并沒有出臺，而之前的規定在新的司法環境中又基本不具有適用的可能性。在新的具體規定出臺之前，有必要重新探討與檢視人民監督員制度，從而完善人民監督員制度，使人民監督員制度在新的司法環境中充分發揮其作用。其中有三個問題亟待探討:其一，人民監督員的監督范圍;其二，人民監督員的選任;其三，強化人民監督員的監督效力。

二、人民監督員制度監督的范圍重構

《監察法》的出臺以及新修訂《刑訴法》的通過，對人民監督員制度最大的沖擊就是人民監督員監督的對象已經不復存在。根據中華人民共和國最高人民檢察院的《最高人民檢察院關于人民監督員監督工作的規定》第二條，人民監督員監督的范圍為人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件中出現的11種情形①。如今，人民檢察院已經基本不再辦理直接受理立案偵查案件，如果繼續沿用上述規定的監督范圍，那么人民監督員制度無疑就會成為一種名存實亡的制度。因此，有必要重新構建人民監督員的監督范圍。對于人民監督員的監督范圍，學界也有相應的討論，其中主要存在兩種觀點。第一種觀點認為，人民監督員的監督范圍不再僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機關的“監督、審查、追訴”三方面的職權都應納入人民監督員的監督范圍，但應當針對存在較大爭議的或社會影響較大的案件。［1］另一種觀點則認為，人民監督員的監督范圍為檢察機關對職務犯罪的起訴活動，包括提起公訴與不提起公訴，并將由監察委調查終結后移送到檢察機關起訴的案件作為監督的重點。［2］筆者認為上訴兩種觀點皆存在一定的局限性，第一種設想將檢察機關的“監督、審查、追訴”三方面的職權都納入人民監督員的監督范圍無疑過于寬泛，缺乏科學性與可操作性。人民監督員的設立是為了解決檢察機關的部分權力缺乏必要的外部制約與監督，例如:監察體制改革前，人民檢察院對于職務犯罪案件的立案，采取監視居住的強制措施，進行搜查、扣押、凍結等偵查行為的權力都是缺乏必要外部制約與監督的。而監察體制改革后，檢察機關行使的部分權力已經變為對其他機關的監督與制約，對于這樣的權力實屬缺乏由人民監督員進行監督的必要。經驗告訴我們“管得越多”就等于“什么都管不了”，將人民監督員的監督范圍擴大至“監督、審查、追訴”很可能導致人民監督員什么都監督不了。而且將監督范圍如此擴大，人民監督員對許多情形都缺乏必要的發現機制，就如之前的人民監督員制度雖然規定對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件出現的11種情形進行監督，但是由于缺乏必要的發現機制，其中很多情形都缺乏實際操作性，擴大至上述的監督范圍也可能重蹈覆轍。該學界學者也認識到了這樣的問題，并提出人民監督員監督的案件限于存在較大爭議的或社會影響較大的案件。確實，這可以過濾掉大部分案件，減輕人民監督員不必要的負擔，又使人民檢察院可以得到更大范圍的監督。但是這也帶來一個問題，“存在較大爭議”與“社會影響較大”究竟應當如何予以判斷，以及應當由誰進行判斷。首先人民監督員的性質決定人民監督員并不會常駐人民檢察院，因此，判斷主體不可能是人民監督員，那么這種判斷無疑又回到了人民檢察院，在判斷標準不明確的情況下，其結果就是人民檢察院挑揀案件由人民監督員監督。果真如此，人民監督員制度不僅不能夠起到監督的作用，反而會成為人民檢察院行使職權的背書。因此，將人民監督員的監督范圍擴大至“監督、審查、追訴”三方面的職權不僅沒有必要，也缺乏實際操作性。第二種將人民監督員的監督范圍限于檢察機關對職務犯罪的起訴活動的設想雖然很好地承接了之前的人民監督員制度監督的范圍，但如此并不能完全發揮人民監督員應有之作用。一方面，將監督范圍僅僅限于檢察機關對職務犯罪的起訴活動過于狹隘，這無可避免地需要解決一個問題，檢察機關對職務犯罪的起訴活動與一般犯罪的起訴活動有何實質性的區別，因此需要對職務犯罪的起訴活動進行專門的監督?在筆者看來，這樣的區別并不存在。另一方面，將人民檢察院對職務犯罪提起公訴的活動也納入監督范圍缺乏必要性，人民檢察院提起公訴的活動并不具有終局性，其仍然需要接受人民法院的制約，實屬缺乏由人民監督員監督的必要。筆者認為，在深化司法體制改革的今天，人民監督員的監督范圍應當設置為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。首先，在重構人民監督員制度成為必然的今天必須破除先前規定的桎梏，其監督范圍不應再限于人民檢察院辦理職務犯罪的相關活動。人民監督員制度的核心應當是解決人民檢察院的部分權力缺乏必要的外部監督與制約的問題。在不起訴決定上，人民檢察院不僅在處理職務犯罪中缺乏外部的監督與制約，在處理一般犯罪中也是如此。盡管針對不起訴決定我國《刑訴法》第179條規定了公安機關的復議、復核程序，180條規定了被害人的申訴程序，以及181條規定的被不起訴人的申訴程序，但是這些程序都為檢察機關所主導，都沒有解決人民檢察院的不起訴決定缺乏外部監督與制約。其次，新《刑訴法》將認罪認罰從寬制度納入我國刑事訴訟法律體系之中，這一改革必然帶來人民檢察院在公訴活動享有更大的自由裁量權，因此也更有必要對其公訴活動予以監督。并且新《刑訴法》第182條賦予了人民檢察院一種新的不起訴權力。盡管該條為防止濫用，規定了最高人民檢察院的核準程序，但是這樣的核準程序依然是一種內部的監督制約，并不能抹殺外部監督的必要。最后，對人民檢察院的不起訴活動由社會公眾組成的組織進行監督也有其先例，并且其取得了很好的效果。例如:日本為了制約檢察官所享有的巨大公訴權，尤其是檢察機關享有的巨大的追訴裁量權，實行了檢察審查會制度。而檢察審查會最主要的功能就是審查確認檢察機關所做出的不起訴決定是否正當。［3］日本檢察審查會在監督檢察機關公訴權方面發揮了巨大的作用，并且為了更好地發揮檢察審查會的作用，日本國會在2004年通過了對檢察審查會的改革議案，強化了日本檢察審查會的監督效果。我國同樣面臨著檢察機關公訴權缺乏外部監督的困境，在改革我國人民監督員制度時，有必要借鑒和吸收日本檢察審查會的成果，將人民監督員的監督范圍界定為審查檢察機關所做出的不起訴決定是否正當，以完善我國人民監督員制度。由此，人民檢察院在做出不起訴決定之后，都應當將該決定送至人民監督員辦公室，以便人民監督員有必要的途徑了解相關情況，以決定是否啟動監督。同時，人民監督員也可以接受被害人、告發人等案件相關人的申請以決定是否啟動監督程序。

三、人民監督員的選任改革

人民監督員制度具有一個非常重要的特點，這就是民主性，該特點對人民監督員的選任與任期提出了要求，可以說，以適當的方式選任出能夠代表廣大人民群眾，并能充分行使監督權的人民監督員，是人民監督員制度得以順利、有效運行的核心。［4］人民監督員制度具有民主性，這是人民監督員制度相較于其他有組織的監督所具有的優勢，同時人民監督員制度所具有的民主性本身就是一個值得追求與拓展的價值。我國《刑訴法》第6條明確規定了“依靠群眾”原則，人民監督員制度正是“依靠群眾”的一種體現，也是公民參與司法的一種重要形式。公民參與司法對司法民主、司法公正、司法公信力以及司法能力的提高都具有促進作用［5］?？梢哉f，充分發揮人民監督員制度的民主性是人民監督員選任的核心考慮因素。基于此，《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》第九條明確了推薦與自薦相結合的人民監督員產生方式。其中的自薦方式為公民成為人民監督員拓寬了渠道，在一定程度上增強了人民監督員制度的民主性。但是，這樣的規定在實踐中卻遭到了異化，有學者調研發現，自薦方式成為一種“附庸”，在產生的40位人民監督員中僅僅只有一位是通過自薦的方式產生，其他均為機關、團體、企事業單位與基層組織等推薦產生。［6］這不得不讓人質疑，幾乎所有的人民監督員都是與國家公權力有關的人，如何充分代表廣大人民群眾?這樣的人民監督員的組成是否具有民主性?為此，學者倡導應當以“自薦為主、推薦為輔，鼓勵自薦”為人民監督員產生原則，并且對此原則進行了實踐。［7］此原則相對于《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》第九條的規定更具有優越性。其明確了推薦與自薦的主從關系，以自薦為主對于保證人民監督員制度的民主性具有重要意義。但是，以推薦與自薦作為人民監督員的產生方式仍然是一種在司法成本面前的一種退而求其次的選擇。盡管，自薦相較于推薦在保證民主性上更具有優越性，但是自薦在保證民主性上仍然受到其他因素的制約。一方面，自薦的前提是公民具有充分的信息知悉能力，所有公民都有條件與能力知悉人民監督員制度的相關內容以及人民監督員的選任情況，但是這在當前中國顯然是不現實的。中國社會公民的信息知悉能力呈現一種金字塔式的結構，信息知悉能力低下的人反而是社會的大多數，廣大公民缺少了解相關信息的渠道。如此，自薦方式在體現民主的優越性受到制約。另一方面，自薦也以公民的積極主動為前提，但是從我國公民參與政治生活實踐來看，大多數公民都較為被動，讓公民自薦成為人民監督員又能具有廣泛的代表性，這本身就是不太現實的。鑒于此，有必要對我國的人民監督員的選任方式進行改革，而改革的核心目標就是保證人民監督員的民主性與廣泛代表性，理想的情形就是每一個符合條件的公民都有機會成為人民監督員。日本為了保障檢察審查會的民主性以及充分發揮審查職能，其檢察審查會由從享有眾議員選舉權的人中隨機抽選的11名檢察審查員組成。［3］鑒于此，筆者認為，我國人民監督員可以從候選區域中擁有選舉權的公民中隨機抽選產生。具體來說，負責人民監督員選任工作的單位從待選區域中隨機抽選出符合條件的擁有選舉權的公民作為候選人，再直接與該候選人通過電話等方式取得聯系并告知其人民監督員制度的相關情況、人民監督員的選任情況以及人民監督員的權利義務，接受候選人的咨詢。之后征求候選人是否具有成為人民監督員的意愿，如果候選人具有成為人民監督員的意愿，那么再約談候選人并對其進行面對面的審核;如果候選人無意于成為人民監督員，那么再隨機抽取，直到符合要求的人數。如此，更有益于保證人民監督員的廣泛代表性以及更好地履行監督職責，同時這種邀請參與的方式也更為被中國公民所接受。

四、人民監督員制度的監督效力強化

人民監督員制度作為一種監督機制，其能否充分發揮監督效果的關鍵在于監督強制效力的有無，缺乏監督強制效力的監督機制只可能成為一種為權力實施“正名”的工具。人民監督員的監督缺乏強制效力，監督過程形式化，是人民監督員制度難以發揮實效的根本原因，這也使得人民監督員制度為學者所詬病。［1］在之前的監督實踐中，人民監督員根據案件情況對案件進行評議、表決，并形成表決意見，由人民檢察院對該意見進行審查，若人民檢察院的意見與人民監督員的意見相左，人民檢察院應當向人民監督員進行說明，說明之后人民監督員仍有異議的，對此可以復議一次，但是復議的最后結果仍然為人民檢察院所控制?？梢园l現，人民監督員的監督沒有任何強制效力，人民監督員的監督更多的是一種發現異議的機制，但是對于案件處理的決定權仍然掌握在檢察機關手中，由此可以得出一個結論，人民監督員制度似乎是一個可有可無的存在。雖然在實踐中存在著經過人民監督員的監督之后人民檢察院改變了之前的決定的情形，但是這也無可改變人民監督員的監督缺乏強制效力的事實。將監督效果寄希望于被監督人的自覺，這樣的制度無疑是失敗的。日本檢察審查會也曾遭遇監督缺乏法律強制力的窘境，為了改變這樣的狀況，日本于2004年對檢察審查會進行了改革，規定了起訴決議制度，檢察審查會對于檢察官不起訴的案件做出起訴適當的決議后，檢察官在收到該決議后仍然堅持不起訴或者在3個月內未提起公訴，檢察審查會又一次作出起訴適當的決議時，必須通知地方法院指定辯護律師代為提起公訴。通過起訴決議制度，日本成功地賦予了檢察審查會監督的強制力，強化了檢察審查會對檢察官的監督。同時為了協調檢察審查會的監督剛性與檢察官的自由心證得到充分地尊重，保證公正以及程序正當，日本設立了指定辯護律師制度，在檢察審查會第二次作出起訴適當的決議時，地方法院就必須指定辯護律師代替檢察官行使公訴權。［8］改革人民監督員制度的關鍵就在于賦予人民監督員監督的強制效力，但在賦予人民監督員監督的強制效力的同時，也應當尊重檢察官的自由心證，避免檢察官做出違背其心證的決定。然而我國又缺乏指定律師作為公訴人支持公訴的基礎。因此，有必要在賦予人民監督員監督的強制效力與尊重檢察官自由心證的權衡中提出一種具有實踐基礎的監督機制。因此筆者提出如下構想:檢察官經過審查做出不起訴決定，應當將該決議交由人民監督員進行審議，審議不通過，則退回檢察官，由檢察官進行進一步審查，在此過程中檢察官可以將該案退回原辦案機關補充偵查與延長審查起訴期限，并在法定期限內再一次做出決定。該決定再交由人民監督員審議，人民監督員審議仍然不通過，則應當終止做出該決定的檢察官對于該案的辦理，并將該案交由其他檢察官在綜合人民監督員的意見的基礎上重新辦理。其間，在檢察官做出不起訴決定之后，應當立即釋放在案的犯罪嫌疑人，有必要的可以辦理取保候審程序。

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作者:劉青松 單位:四川大學