績效評(píng)價(jià)范文10篇

第一章總則

第一條為加強(qiáng)對(duì)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱國資委）履行出資人職責(zé)企業(yè)（以下簡稱企業(yè)）的財(cái)務(wù)監(jiān)督，規(guī)范企業(yè)綜合績效評(píng)價(jià)工作，綜合反映企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營質(zhì)量，促進(jìn)提高資本回報(bào)水平，正確引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營行為，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

第二條本辦法所稱綜合績效評(píng)價(jià)，是指以投入產(chǎn)出分析為基本方法，通過建立綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)照相應(yīng)行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)特定經(jīng)營期間的盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營增長以及管理狀況等進(jìn)行的綜合評(píng)判。

第三條企業(yè)綜合績效評(píng)價(jià)根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及財(cái)務(wù)監(jiān)督工作需要，分為任期績效評(píng)價(jià)和年度績效評(píng)價(jià)。

（一）任期績效評(píng)價(jià)是指對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人任職期間的經(jīng)營成果及管理狀況進(jìn)行綜合評(píng)判。

（二）年度績效評(píng)價(jià)是指對(duì)企業(yè)一個(gè)會(huì)計(jì)年度的經(jīng)營成果進(jìn)行綜合評(píng)判。

摘要：開展財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評(píng)價(jià)，不僅可以督促規(guī)范資金使用管理流程，還可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)階段潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題，對(duì)優(yōu)化和提升財(cái)政資金使用效益有著重要意義。文章針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，系統(tǒng)分析了資金的績效評(píng)價(jià)方面存在的一些共性問題，進(jìn)而就完善績效評(píng)價(jià)體系的整體設(shè)計(jì)及強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金的使用管理提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：資金；績效評(píng)價(jià)；規(guī)范管理

財(cái)政專項(xiàng)資金作為具有明確項(xiàng)目及專門用途的政府性財(cái)政資金，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要的推動(dòng)和保障作用。近年來，各級(jí)財(cái)政所撥付的專項(xiàng)資金的種類和規(guī)模不斷加大，同時(shí)對(duì)專項(xiàng)資金的具體使用管理等各方面也提出了更高的要求。尤其是迫切要求不斷提高財(cái)政專項(xiàng)資金支出的管理效益，充分實(shí)現(xiàn)資金綜合價(jià)值效益的最大化，有效推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在各級(jí)專項(xiàng)資金管理實(shí)施方面，應(yīng)該高度重視開展績效評(píng)價(jià)工作的重要性，建立健全資金的績效評(píng)價(jià)體系，對(duì)資金的具體使用績效狀況等進(jìn)行客觀準(zhǔn)確評(píng)估分析，進(jìn)而指導(dǎo)幫助各級(jí)政府部門及時(shí)調(diào)整改進(jìn)資金使用管理辦法，促進(jìn)財(cái)政資金整體效益水平的提升。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評(píng)價(jià)概念及存在的問題分析

財(cái)政專項(xiàng)資金主要是指上級(jí)政府所撥付的，用于地方行政區(qū)域及本級(jí)政府部門開展社會(huì)管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障及政策補(bǔ)貼等方面有著專門指定用途的專項(xiàng)資金。其最大的特點(diǎn)是屬于專用的財(cái)政支出性質(zhì)的資金，資金不可用于其他無關(guān)方面的支出，所有的資金都需要按照資金本身的既定目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定，并進(jìn)行單獨(dú)的核算?？冃гu(píng)價(jià)則主要是對(duì)專項(xiàng)資金的具體績效情況所開展的系統(tǒng)評(píng)價(jià)分析，用于分析財(cái)政資金支出項(xiàng)目實(shí)施是否達(dá)標(biāo)、是否存在資金的浪費(fèi)損失問題，資金所帶來的具體社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益狀況等，并根據(jù)績效評(píng)價(jià)的結(jié)果，作為后續(xù)財(cái)政資金預(yù)算安排的重要依據(jù)。當(dāng)前，各級(jí)政府對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)資金的重視程度不斷增加，對(duì)于資金績效評(píng)價(jià)的要求不斷提高，然而一些地方在績效評(píng)價(jià)的具體開展實(shí)施方面，仍然存在不少問題，尤其是在績效評(píng)價(jià)組織管理、制度建設(shè)、方式流程及結(jié)果運(yùn)用方面。

（一）績效評(píng)價(jià)制度體系不具體

一、新形勢下構(gòu)建政府績效評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)實(shí)意義

構(gòu)建科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)體系是新形勢下政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、改變行政職能、建立服務(wù)型政府的有效途徑。同時(shí)也是我國進(jìn)入改革發(fā)展新階段的必然要求。它對(duì)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，突破改革瓶頸制約，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建立具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建民主化法制和諧社會(huì)具有全局性的戰(zhàn)略意義，具體可體現(xiàn)在：

1.建立科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)體系是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的制度保障；

2.建立科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)體系是建立政府與民眾廣泛溝通的有效渠道，落實(shí)公共利益、廣泛接受社會(huì)民眾監(jiān)督的有效途徑；

3.建立科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)體系是深入干部人事制度改革、有效調(diào)動(dòng)國家行政人員干事創(chuàng)業(yè)積極性的基本途徑；

4.建立科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)體系是深化政府行政管理改革、提高政府行政效率、建立政府績效目標(biāo)管理的切入點(diǎn)；

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是用科學(xué)的指標(biāo)，合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政資金使用產(chǎn)生的結(jié)果和效益進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。改革開放以來，我國財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)，收支規(guī)模擴(kuò)大，有力地推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展。與此同時(shí)，黨和政府十分關(guān)注如何進(jìn)一步深化公共財(cái)政管理工作，十七大提出“完善公共財(cái)政體系”、十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績效考評(píng)體系”。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)已成為構(gòu)建我國公共財(cái)政框架的重要組成部分，作為公共財(cái)政的三駕馬車之一。通過績效評(píng)價(jià)調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效率、強(qiáng)化資金監(jiān)督管理，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財(cái)政資金分配和管理體系，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)固的財(cái)力保障。

從財(cái)政部到我省市政府都非常重視這項(xiàng)工作，陸續(xù)出臺(tái)了系列文件和實(shí)施辦法并指出財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)就是對(duì)政府工作的績效評(píng)價(jià)，也是提高政府工作績效一個(gè)重要抓手。近年來，杭州城鄉(xiāng)面貌煥然一新，各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，杭州財(cái)政為此做出了很大貢獻(xiàn)，發(fā)揮了重要的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。1985～1989年四年財(cái)政收不抵支，四年赤字；94年摘掉赤字帽子；1998年，消化歷年赤字，實(shí)現(xiàn)凈節(jié)余，進(jìn)入快速增長階段；1999年，上百億臺(tái)階；2005年，收入521億，可用財(cái)力185.78億，占收入35.67%；2004年1月，比全國提前兩年停收農(nóng)業(yè)稅；1996年～2005年，7次調(diào)整最低保障標(biāo)準(zhǔn)，居全國大中城市前列；2003年，對(duì)失土農(nóng)轉(zhuǎn)非人員實(shí)行社會(huì)保障補(bǔ)助；2003年，設(shè)立教育資助券專項(xiàng)1480萬元，33000名低收入子女受助；2005年，專項(xiàng)260萬元補(bǔ)助外來農(nóng)民工子女入學(xué)困難等；以上數(shù)字不難看出杭州財(cái)政支出更多地傾向教育、農(nóng)民、城鄉(xiāng)最低生活保障等民生方面，把錢用到了老百姓最需要、最緊迫的地方。2007年12月，杭州市被評(píng)上“中國十大最具幸福感城市”榜首是有充分依據(jù)和說服力的。

作為直接承擔(dān)對(duì)杭州市財(cái)政資金使用效益考核和追蹤工作的財(cái)政部門一直來進(jìn)行了有益的探索。上個(gè)世紀(jì)80年代對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行跟蹤反饋；90年代對(duì)事業(yè)周轉(zhuǎn)金和經(jīng)費(fèi)使用效益進(jìn)行考核，開展國有資本金績效評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)。成立評(píng)價(jià)辦公室和專家咨詢組，確定相關(guān)企業(yè)作為試點(diǎn)，探索績效評(píng)價(jià)工作在企業(yè)效益評(píng)價(jià)、經(jīng)營者業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)、企業(yè)管理診斷等方面的應(yīng)用，對(duì)企業(yè)一定期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營業(yè)績做出綜合評(píng)價(jià)；2003年在總結(jié)7年財(cái)源建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)上，提出了“績效財(cái)政”新思路，在堅(jiān)定政府引導(dǎo)、扶植、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要性的同時(shí)，明確了現(xiàn)階段推進(jìn)績效財(cái)政著重需把握“扶植方向”與“規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”兩大關(guān)鍵問題；2005年提出了對(duì)所有預(yù)算內(nèi)外用于建設(shè)的資金堅(jiān)持績效考評(píng)的原則，對(duì)各專項(xiàng)資金都要建立資金管理辦法和實(shí)施指南等制度。項(xiàng)目實(shí)施過程和結(jié)果要接受人大和審計(jì)、財(cái)政等部門審查監(jiān)督，財(cái)政項(xiàng)目支出要逐步推行績效考評(píng)制度。特別是杭州財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督局成立以來，開展了對(duì)部門預(yù)算編制和執(zhí)行情況、專項(xiàng)資金管理和使用情況、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量等內(nèi)容的監(jiān)督檢查；對(duì)財(cái)政局內(nèi)部19個(gè)財(cái)政處室的內(nèi)部規(guī)章制度及執(zhí)行情況進(jìn)行了檢查。針對(duì)內(nèi)部控制制度、專項(xiàng)資金管理、行政收費(fèi)收支管理、基礎(chǔ)資料管理、預(yù)算外資金管理及財(cái)政性專項(xiàng)資金追蹤績效工作提出了意見和建議。2005年，財(cái)政監(jiān)督局將監(jiān)督視野從財(cái)政資金使用的合法合規(guī)性拓展到財(cái)政資金的有效性上來，探索開展財(cái)政資金的有效性監(jiān)督試點(diǎn)，提升財(cái)政監(jiān)督層次。選擇了部分建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效監(jiān)督試點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和財(cái)政資金使用績效進(jìn)行分析和報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施必要性、設(shè)計(jì)的合理性、實(shí)施過程中的財(cái)務(wù)管理情況和實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

同時(shí)，杭州財(cái)政部門也開始關(guān)注怎樣從財(cái)政預(yù)算管理體制和國庫集中支付改革工作進(jìn)步向財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)深化問題。如何最大限度地提高財(cái)政資金的使用績效。2007年9月，市政府印發(fā)了《杭州市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行辦法》通知，對(duì)開展政支出績效評(píng)價(jià)工作作了明確詳盡規(guī)定并確定我市今后績效評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)是推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金績效全面試點(diǎn)工作，同時(shí)又開展了：

1.加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)體系研究：成立了以局長為組長的研究課題小組，通過分析杭州財(cái)政支出管理中存在的問題及其根源，借鑒國內(nèi)外財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的方法和經(jīng)驗(yàn)，完成了《杭州市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系研究》和《杭州市財(cái)政教育支出績效評(píng)價(jià)體系研究》，分別獲2005省財(cái)政系統(tǒng)調(diào)研課題和2006年財(cái)政學(xué)會(huì)課題成果二等獎(jiǎng)，為開展我市財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)工作提供了理論基礎(chǔ)。

2.積極探索試點(diǎn)項(xiàng)目：2005年對(duì)市屬高校重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)，實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)；2003～2005年對(duì)5.1億再就業(yè)資金實(shí)施評(píng)價(jià)；上塘高架延伸、西湖隧道工程、畜禽養(yǎng)殖污染整治等；2007年對(duì)工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)，涉及一百多個(gè)單位自評(píng)，在此基礎(chǔ)上抽點(diǎn)評(píng)價(jià)，為建立全面系統(tǒng)的財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)制度打好基礎(chǔ)，摸索出一條以企業(yè)自評(píng)為主、財(cái)政和主管部門進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和重點(diǎn)評(píng)價(jià)的績效評(píng)價(jià)工作機(jī)制；7～8月對(duì)省環(huán)境自動(dòng)檢測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目涉及7個(gè)空氣質(zhì)量自動(dòng)檢測站、8個(gè)地表水質(zhì)自動(dòng)檢測站項(xiàng)目；對(duì)我市文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金扶持的廣電公交媒體等45個(gè)項(xiàng)目的資金使用績效評(píng)價(jià)工作等等，開展了多項(xiàng)試點(diǎn)工作。

公共政策績效評(píng)價(jià)的功能及標(biāo)準(zhǔn)

公共政策績效評(píng)價(jià)考量的不僅是產(chǎn)出更是政策影響和效果，關(guān)注的不是預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而是公眾對(duì)此政策的滿意程度。在政府由“管制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”的大背景下，績效評(píng)價(jià)顯得尤為重要。從政治學(xué)的角度來看，一方面績效評(píng)價(jià)引入公眾滿意度，能考量政策是否代表了公眾利益，為民眾提供了表達(dá)意愿的途徑，政府能夠通過此過程了解民意；另一方面通過評(píng)價(jià)活動(dòng)中的雙方互動(dòng)，亦能增進(jìn)民眾對(duì)政府意圖的了解，對(duì)其他利益群體困境的了解。由此，政策績效評(píng)價(jià)能夠發(fā)揮溝通機(jī)制的作用，利于政權(quán)的穩(wěn)定和政府信譽(yù)的樹立。從行政學(xué)的角度來看，公共政策績效評(píng)價(jià)作為公共領(lǐng)域績效評(píng)價(jià)的一個(gè)組成部分，同樣能向相關(guān)政府部門施加壓力。長久以來“問投入不問產(chǎn)出”的體制容易讓政府喪失責(zé)任心，部門私利的引誘易讓政府失去道德心。績效評(píng)價(jià)的制度化、評(píng)價(jià)結(jié)果的公示對(duì)政府而言無形中構(gòu)成一種監(jiān)督和問責(zé)，政府為了維持好的形象、贏得信譽(yù)，獲取好的政績，不得不更認(rèn)真、更民主地進(jìn)行決策，更嚴(yán)格地執(zhí)行政策。鑒于績效評(píng)價(jià)能夠發(fā)揮如上功能，建立完善的公共政策績效評(píng)價(jià)機(jī)制是建立現(xiàn)代行政體制的必然選擇，是建立科學(xué)決策機(jī)制、民主決策機(jī)制的必然要求。當(dāng)然，也有學(xué)者提出政府支持評(píng)價(jià)工作可能存在消極目標(biāo)，諸如以評(píng)價(jià)為幌子，通過設(shè)立對(duì)自己有利的指標(biāo)，得到想要的評(píng)價(jià)結(jié)果，作為炫耀政績或者推辭責(zé)任的憑借或接口；通過組織評(píng)價(jià)工作達(dá)到追加預(yù)算、增撥經(jīng)費(fèi)的目的；為了反對(duì)某項(xiàng)政策，通過評(píng)價(jià)抓住其中某個(gè)環(huán)節(jié)或枝節(jié)層面上的不足來攻擊整個(gè)政策等[11]327。關(guān)于公共政策績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，眾多學(xué)者都先后提出了自己的觀點(diǎn)。其中，薩茨曼較早概括的政策評(píng)價(jià)五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)即：工作量、績效、績效的充分性、效率以及執(zhí)行過程[12]61。威廉•鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》一書中提出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性[13]306。其中效果標(biāo)準(zhǔn)即政策方案能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；效率標(biāo)準(zhǔn)即政策實(shí)施收益與成本的比率；充分性標(biāo)準(zhǔn)即政策效益滿足引起政策問題的需要、價(jià)值或機(jī)會(huì)的程度；公平標(biāo)準(zhǔn)的衡量方法有很多，包括帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)、卡爾多•?？怂箻?biāo)準(zhǔn)、羅爾斯標(biāo)準(zhǔn)等；回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)即政策可以滿足政策目標(biāo)群體的需要、偏好或價(jià)值觀的程度；適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)即政策的實(shí)施是否合乎社會(huì)主流價(jià)值與利益標(biāo)準(zhǔn)，例如是否有利于促進(jìn)平等與效率，是否合乎人道主義，是否有助于保障公民權(quán)利等。張國慶在《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》中提出評(píng)價(jià)的“首要標(biāo)準(zhǔn)”和“次要標(biāo)準(zhǔn)”的概念。他認(rèn)為一項(xiàng)政策的整體評(píng)價(jià)是建立在若干單元評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，用于整體評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)即是首要標(biāo)準(zhǔn)，用于單元評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)即為次要標(biāo)準(zhǔn)[9]194?？傮w而言，根植于不同時(shí)代背景下的政府發(fā)展現(xiàn)實(shí)，針對(duì)公共政策進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)變化也具有一定的延續(xù)性和普遍性。根據(jù)古貝和林肯的觀點(diǎn)，第一代評(píng)估范式“測量”受“科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)”大背景的影響，評(píng)估者的角色多為“技術(shù)性”，而評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇多為定量。從第二代評(píng)估范式“描述”開始，定性指標(biāo)開始被應(yīng)用。包括第三代評(píng)估范式“判斷”在內(nèi)的前三代評(píng)估在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇上存在兩個(gè)共同的問題：一是在采納價(jià)值多元化方面的失敗，“價(jià)值中立”的評(píng)價(jià)斷言已經(jīng)被證實(shí)是站不住腳，評(píng)價(jià)必然受不同價(jià)值觀影響；二是過分強(qiáng)調(diào)科學(xué)范式，對(duì)正規(guī)的定量的測量工具過分依賴，易導(dǎo)致“當(dāng)我們只注意普遍性因素時(shí)，某些局部條件就不能由評(píng)估結(jié)果很好地檢驗(yàn)”，以及無法被測量的事物被認(rèn)為是“不真實(shí)的”[14]14。公共績效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選取上較好地克服了如上問題，既包含衡量政策執(zhí)行效果的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，也重視價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；既有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也有主觀參考標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)包括政策投入和產(chǎn)出、成本收益之間的比例關(guān)系、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和范圍、政策對(duì)社會(huì)的影響程度等，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)包括是否滿足了大多數(shù)人利益、是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、是否堅(jiān)持了社會(huì)公正的原則的等等；客觀標(biāo)準(zhǔn)主要是那些能夠被量化的，比如投入的費(fèi)用、提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量等，主觀標(biāo)準(zhǔn)主要指政策的不同方面或整體是否獲得了公眾的滿意、滿意程度多大等標(biāo)準(zhǔn)等。

治理轉(zhuǎn)型與公共政策變遷

公共政策及其過程總是根植于特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基礎(chǔ)和政治生態(tài)之中的，因此，公共政策本身及其評(píng)價(jià)方式的變化也離不開其特定的社會(huì)發(fā)展土壤，并與特定的社會(huì)治理形態(tài)密切相關(guān)。傳統(tǒng)的政府管理模式是一種自上而下的政府主導(dǎo)型的管理過程，以權(quán)力集中和單向度的管制監(jiān)控為主要特征。作為政府管理政策工具的公共政策績效評(píng)價(jià)而言，大多是非正式的和非系統(tǒng)的，缺乏相應(yīng)的組織制度和程序，評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容模糊，標(biāo)準(zhǔn)單一多變。雖然在現(xiàn)代民主政治體制下，公眾獲得了通過自己的人（代議制架構(gòu)下的議員和選舉制下的民選官員）來表達(dá)自身利益和價(jià)值意愿的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)也由政治行政二分法架構(gòu)下的公共責(zé)任劃分來回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)推進(jìn)民主的目的。但是，普通公眾仍無法實(shí)質(zhì)性地參與到關(guān)鍵性的公共政策進(jìn)程策中來，也無法對(duì)公共政策的收益績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。也就是說，在傳統(tǒng)的政府管理模式中，民眾對(duì)政府績效沒有多少發(fā)言權(quán)[15]。而隨著治理范式的轉(zhuǎn)型趨勢日漸明朗，公共政策績效評(píng)價(jià)又經(jīng)歷著一個(gè)新的治道變革進(jìn)路。經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的日趨復(fù)雜，社會(huì)需求的多樣化，過度的市場競爭造成的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及嚴(yán)重的社會(huì)不均衡發(fā)展造成的社會(huì)沖突，這些都使得西方國家開始對(duì)傳統(tǒng)的政府管理模式采取改良措施：“限制壟斷，強(qiáng)調(diào)均衡，支持多元參與，具有自治性和自主性的利益集團(tuán)和非政府組織乃至社會(huì)個(gè)體在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位愈加重要。在這一方式中，公共行動(dòng)（包括公共問題的建構(gòu)、可考慮的解決方案及其實(shí)現(xiàn)形式）的協(xié)調(diào)不再通過政治行政精英階層的行動(dòng)，而是通過設(shè)立多層次、多角色的協(xié)調(diào)形式；這些協(xié)調(diào)形式總是不確定的，其結(jié)果則取決于公共行動(dòng)者是否有能力確定公共意義、調(diào)動(dòng)各種不同淵源的專門知識(shí)以及建立決策的合法化和責(zé)任化形式”[16]。正如法國思想家皮埃爾•卡藍(lán)默所指出的那樣：“沒有什么比分析公共決策更有助于了解治理，以及需要進(jìn)行的變革。在復(fù)雜的社會(huì)里，真正的困難不是在不同的方案中做取舍，而是經(jīng)過一個(gè)漫長的過程制定一個(gè)令人滿意的方案，它可以凝聚最大的共識(shí)，吸引所有的行動(dòng)者參與必要的合作。這種情況是很普遍的：一個(gè)治理的特點(diǎn)不是它刻板的形式，而是過程?！盵17]治理應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)一種行政的理念，而這種新的行政理念的推行就必須經(jīng)由公共政策及其政策過程來實(shí)踐之。治理思維更多地強(qiáng)調(diào)除了主權(quán)國家政府以外其他治理層次的作用，即超國家、次國家、非政府組織乃至個(gè)體的作用與責(zé)任；同時(shí)，倡導(dǎo)新的治理手段和評(píng)價(jià)方法；主張建立一套多元化、分散化和網(wǎng)絡(luò)化的公共政策體系，這才是公共政策朝向治理轉(zhuǎn)向的必由之路。

公共政策績效評(píng)價(jià)的治理轉(zhuǎn)型：理論闡釋與國外實(shí)踐

20世紀(jì)80年代中期，西方國家為應(yīng)對(duì)科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展和國際競爭日益劇烈等變化，為解決政府巨額財(cái)政赤字和社會(huì)公眾對(duì)政府有效的、有回應(yīng)力和高質(zhì)量供給服務(wù)的能力失去信心的問題，普遍采取了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府績效評(píng)價(jià)改革措施[18]42。這一改革為政府公共行政和公共政策提供了新的發(fā)展思路和進(jìn)階向度，政府績效評(píng)價(jià)對(duì)于公共政策執(zhí)行質(zhì)量、效果、能力的提高等具有了一定的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。與此同時(shí)，民眾和社會(huì)輿論對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)、民眾和社會(huì)輿論對(duì)權(quán)威機(jī)構(gòu)公共政策績效評(píng)價(jià)的再評(píng)價(jià)反映的是社會(huì)成員個(gè)體或社會(huì)團(tuán)體或利益集團(tuán)對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)。在公眾導(dǎo)向的理念下，不少國家引入公民參與政府績效評(píng)價(jià)工作，從而使政府戰(zhàn)略和工作更好地反映公眾的需要，有利于突破在公共政策的博弈過程中決策難以反映公眾意愿的困境。在實(shí)施評(píng)價(jià)的階段，也讓公民作為考官評(píng)價(jià)政府的工作，強(qiáng)化公民對(duì)政府績效的發(fā)言權(quán)[15]。首先，在過去相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，公共政策績效評(píng)價(jià)主要采用自上而下的單向反饋方式，評(píng)估主體比較單一。隨著治理取向的行政改革逐漸深入，公共政策績效評(píng)價(jià)也由以政府為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對(duì)象為中心，評(píng)估主體由公共組織自身擴(kuò)展到社會(huì)公眾。公民和服務(wù)對(duì)象的廣泛參與，使單純的政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的評(píng)估發(fā)展到社會(huì)機(jī)構(gòu)共同參與評(píng)估。政府、媒體、公眾和研究部門都可以成為評(píng)估者，并且引進(jìn)第三方進(jìn)行評(píng)估發(fā)揮著越來越重要的作用。由此，這些獲得足夠權(quán)能的利益主體也獲得了評(píng)價(jià)公共政策績效的合法地位?？傊窃谥卫磙D(zhuǎn)型的進(jìn)路中，公共政策績效評(píng)價(jià)逐漸走向由單一主體評(píng)價(jià)到多元主體評(píng)價(jià)，由內(nèi)部評(píng)價(jià)者到內(nèi)外評(píng)價(jià)者的相結(jié)合評(píng)價(jià)，由官方的評(píng)價(jià)者到官方與非官方相統(tǒng)一的評(píng)價(jià)。其次，在政策評(píng)價(jià)過程中增加透明度，擴(kuò)大公眾的參與。這樣不僅可以保證評(píng)價(jià)的客觀公正，提高評(píng)價(jià)的質(zhì)量，同時(shí)有利于真正實(shí)現(xiàn)政策制定過程和執(zhí)行過程的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。“參與式”績效評(píng)價(jià)最大的特色就是一改昔日政府內(nèi)部自我封閉式評(píng)價(jià)的方式，將公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的享用者———民眾納入到正式的績效評(píng)價(jià)機(jī)制當(dāng)中。公眾或者各種行政活動(dòng)和職能的相對(duì)人成為各種績效評(píng)價(jià)活動(dòng)中不可或缺的評(píng)價(jià)主體，公眾參與、民眾滿意度幾乎成為所有績效評(píng)價(jià)的“關(guān)鍵詞”，甚至相當(dāng)?shù)目冃гu(píng)價(jià)活動(dòng)直接將不確定的公眾作為唯一的評(píng)價(jià)主體展開評(píng)估[7]。在2001年的《歐洲治理白皮書》（WhitePaperonEuropeanGovernance）中，歐盟委員會(huì)曾提出了一個(gè)有關(guān)歐盟政策評(píng)價(jià)的建議報(bào)告，主要是提出促進(jìn)歐盟立法的質(zhì)量、效率和簡化的途徑和方法。其中特別倡議創(chuàng)建“一種更強(qiáng)的評(píng)價(jià)與反饋文化”（astrongcultureofevaluationandfeedback），以保證法案不至于規(guī)制過頭和決定在適當(dāng)?shù)膶用嫔献龀龊蛯?shí)施[19]。經(jīng)過數(shù)年努力，歐盟委員會(huì)于2005年6月15日通過了一項(xiàng)《新的歐盟委員會(huì)影響評(píng)價(jià)指南》，列出在歐盟政策形成和運(yùn)作中延請(qǐng)專家參與的建議，并對(duì)其各部門獲取和利用外部專家意見作為協(xié)商程序的組成部分厘定了指南。由此，對(duì)于立法決策及其政策實(shí)踐的反饋與評(píng)價(jià)也構(gòu)成了歐盟獨(dú)具特色的行政文化的要素之一。最后，就公共政策績效評(píng)價(jià)的方法變化來看，在評(píng)價(jià)的技術(shù)路線上先后有兩條進(jìn)路：其一是價(jià)值評(píng)估，主要從政治公平、正義，社會(huì)回應(yīng)性和適應(yīng)性等價(jià)值觀層面上來評(píng)判公共政策；其二是事實(shí)評(píng)估，主要評(píng)估政策結(jié)果與政策目標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以驗(yàn)證政策的實(shí)際效果，表現(xiàn)為一系列實(shí)證與技術(shù)的結(jié)合，廣泛運(yùn)用“成本—收益”分析、民意調(diào)查研究、數(shù)學(xué)模型和系統(tǒng)分析等方法[20]11。事實(shí)評(píng)估是在20世紀(jì)50年代公共政策學(xué)產(chǎn)生以后，受行為主義和理性主義的影響而流行起來的，并逐漸取代了價(jià)值分析，成為公共政策績效評(píng)價(jià)的主流。20世紀(jì)70年代，后行為主義和政治哲學(xué)的復(fù)蘇促使公共政策績效評(píng)價(jià)的兩條技術(shù)路線走向了統(tǒng)一，即堅(jiān)持事實(shí)與價(jià)值的結(jié)合來分析和評(píng)價(jià)公共政策。公共政策的績效評(píng)價(jià)已經(jīng)由過去的帶有濃厚政策工具色彩的政府管理之器，演進(jìn)成為兼顧公共性和技術(shù)理性的治道之術(shù)。這種治道變革的路徑體現(xiàn)了現(xiàn)時(shí)代治理取向的政府管理在社會(huì)公平的基礎(chǔ)上對(duì)公共責(zé)任和民主參與的強(qiáng)調(diào)，使效率、秩序、社會(huì)公平和民主成為了公共政策績效評(píng)價(jià)的基本價(jià)值取向。效率的價(jià)值取向反映了社會(huì)對(duì)政府管理績效量的要求；秩序、社會(huì)公平和民主的價(jià)值取向是一種解決各種社會(huì)關(guān)系和利益沖突的互動(dòng)行為模式，反映了社會(huì)對(duì)政府管理質(zhì)的要求。這些價(jià)值取向在績效評(píng)價(jià)過程中，具體通過管理效率、管理能力、公共責(zé)任、公眾的滿意程度等價(jià)值判斷來體現(xiàn)[18]。

第一條為進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障（以下簡稱城市低保）資金管理，提高資金使用效益，根據(jù)省財(cái)政廳《關(guān)于印發(fā)<河北省省級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)辦法（試行）><河北省省級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行方案>的通知》(冀財(cái)[2006]205號(hào))的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省低保資金管理的實(shí)際情況，制定本辦法。

第二條低保資金績效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評(píng)價(jià)辦法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)年低保資金籌集、使用過程及結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判。

第三條績效評(píng)價(jià)的范圍是各級(jí)財(cái)政當(dāng)年安排的低保資金及上年安排結(jié)轉(zhuǎn)當(dāng)年使用的低保資金。評(píng)價(jià)的對(duì)象是籌集、管理和使用低保資金的部門。省對(duì)市績效評(píng)價(jià)對(duì)象為各市財(cái)政部門、民政部門。

第四條城市居民最低生活保障資金績效目標(biāo)為：牢固樹立公共財(cái)政意識(shí)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《城市居民最低生活保障條例》，足額列支專項(xiàng)資金，實(shí)行專戶儲(chǔ)存，?？顚Ｓ茫⒎e極推行保障金社會(huì)化發(fā)放；對(duì)保障對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，據(jù)實(shí)核定家庭收入，做到應(yīng)保盡保，按月足額補(bǔ)差，切實(shí)保障困難群眾的基本生活。

第五條省財(cái)政廳、省民政廳共同制定全省績效評(píng)價(jià)的制度辦法，組織實(shí)施全省績效評(píng)價(jià)工作，各市財(cái)政局、民政局根據(jù)本地實(shí)際，制定具體的實(shí)施辦法，對(duì)本地區(qū)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第六條績效評(píng)價(jià)的原則

第一章總則

第一條為了加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，進(jìn)一步提高項(xiàng)目資金的管理水平和使用效益，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》及有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本辦法。

第二條本辦法所稱的項(xiàng)目資金，是指縣財(cái)政（含上級(jí)財(cái)政）對(duì)行政事業(yè)單位和項(xiàng)目業(yè)主為完成特定的行政任務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所安排的具有專門用途的財(cái)政性資金。

第三條財(cái)政項(xiàng)目資金績效評(píng)價(jià)（以下簡稱績效評(píng)價(jià)）是指政府、財(cái)政部門、主管部門、單位運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，設(shè)置、選擇合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其效果進(jìn)行客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判的管理行為。

第四條績效評(píng)價(jià)工作按照"先易后難、由點(diǎn)及面、突出重點(diǎn)"的要求，以項(xiàng)目資金評(píng)價(jià)為突破口，逐步建立"項(xiàng)目-單位-部門-財(cái)政"等四個(gè)層次的評(píng)價(jià)體系。

第五條績效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的原則：

1.存在財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大、非財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重偏小的評(píng)價(jià)傾向。例如國有企業(yè)效績?cè)u(píng)價(jià)模型中財(cái)務(wù)指標(biāo)占80%的權(quán)重；而中國誠信證券評(píng)估有限公司與《中國證券報(bào)》合作提出的上市公司業(yè)績綜合評(píng)分模型，選取的指標(biāo)則全部為財(cái)務(wù)指標(biāo)。由于財(cái)務(wù)指標(biāo)具有綜合性和數(shù)據(jù)易收集等特點(diǎn)，必然成為效績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要組成部分。但財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大所帶來的弊端也顯而易見。首先，財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大，導(dǎo)致企業(yè)過分重視短期財(cái)務(wù)結(jié)果，助長管理者急功近利思想和短期行為，使得企業(yè)不愿意進(jìn)行可能會(huì)降低當(dāng)前盈利水平的資本投資，從而影響了公司長期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，由于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特殊性，企業(yè)只有投資和關(guān)注于顧客、供應(yīng)商、員工和技術(shù)創(chuàng)新等各個(gè)方面，才能完成創(chuàng)造未來價(jià)值的行為，但財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系顯然不能實(shí)現(xiàn)對(duì)這一過程的指導(dǎo)，它評(píng)價(jià)和描述的是過去的事情，用來指導(dǎo)和評(píng)價(jià)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的企業(yè)顯得捉襟見肘。而且，現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度對(duì)企業(yè)無形資產(chǎn)的確認(rèn)和計(jì)量做出了很嚴(yán)格的限制，企業(yè)的很多無形資產(chǎn)不能在企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告中體現(xiàn)，使得財(cái)務(wù)指標(biāo)在評(píng)價(jià)企業(yè)無形資產(chǎn)方面也顯得力不從心，而這恰恰是評(píng)價(jià)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的企業(yè)長期競爭力的關(guān)鍵所在。因此在實(shí)際工作中，績效評(píng)價(jià)體系中財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大，易導(dǎo)致企業(yè)重短期業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)，輕長期業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)，重過去財(cái)務(wù)成果，輕未來價(jià)值創(chuàng)造；重有形資產(chǎn)業(yè)績，輕無形資產(chǎn)業(yè)績等傾向。

2.存在評(píng)價(jià)內(nèi)容不具全面性的缺陷。由于財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大，上述評(píng)價(jià)模型涉及企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展的指標(biāo)較少，對(duì)顧客、員工和內(nèi)部流程方面的指標(biāo)涉及較少或幾乎沒有涉及，不利于企業(yè)的戰(zhàn)略管理和核心競爭力的形成。例如財(cái)政部的績效評(píng)價(jià)模型中，其定量分析指標(biāo)全部是財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒有對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理和核心競爭力等其他方面指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。此外，上述評(píng)價(jià)模型大多是從企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)進(jìn)行評(píng)價(jià)，追求企業(yè)價(jià)值最大化，較少考慮企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和取得的社會(huì)效益，對(duì)企業(yè)社會(huì)貢獻(xiàn)未作評(píng)價(jià)?，F(xiàn)代社會(huì)的企業(yè)追求的不僅是企業(yè)價(jià)值的最大化，還要考慮其作為社會(huì)組成部分應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，企業(yè)應(yīng)該將企業(yè)－社會(huì)價(jià)值最大化作為其價(jià)值導(dǎo)向。但在上述評(píng)價(jià)模型中，未涉及對(duì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的評(píng)價(jià)。

3.評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確。上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在由于設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確的現(xiàn)象。在財(cái)政部的績效評(píng)價(jià)模型中，整套財(cái)務(wù)指標(biāo)體系中的指標(biāo)，有些是正指標(biāo)(如存貨周轉(zhuǎn)率)，有些是逆指標(biāo)(如不良資產(chǎn)比率)，但卻同時(shí)進(jìn)行加權(quán)平均，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。例如基本指標(biāo)中的資產(chǎn)負(fù)債率，修正指標(biāo)中的不良資產(chǎn)比率、資產(chǎn)損失率等都是適度指標(biāo)或逆指標(biāo)。模型對(duì)適度指標(biāo)資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行了特殊規(guī)定，但對(duì)逆指標(biāo)不良資產(chǎn)比率等未做說明，而是與資產(chǎn)負(fù)債率一道直接與其他指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，使計(jì)算結(jié)果缺乏科學(xué)性。此外，在中國證券報(bào)和亞商企業(yè)咨詢股份有限公司公布的1999年和2000年“中證亞商中國最具發(fā)展?jié)摿ι鲜泄九判邪瘛鄙希瑬|方電子連續(xù)兩年位列排行榜首位，評(píng)價(jià)結(jié)果顯示該公司在財(cái)務(wù)狀況、核心業(yè)務(wù)、經(jīng)營能力、企業(yè)制度、管理層素質(zhì)和行業(yè)環(huán)境等方面均有良好的表現(xiàn)，公司具有良好的持續(xù)發(fā)展能力，但隨著東方電子財(cái)務(wù)造假曝光，評(píng)價(jià)結(jié)果和公司真實(shí)情況之間的差異使得該評(píng)價(jià)體系也開始受到市場的質(zhì)疑。

中國上市公司績效評(píng)價(jià)模型的價(jià)值取向及設(shè)計(jì)原則

一、中國上市公司績效評(píng)價(jià)模型的價(jià)值取向

企業(yè)的價(jià)值取向是指其經(jīng)營目標(biāo)的基本取向。作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與單元，企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的基本取向是實(shí)現(xiàn)收益最大化。追求收益最大化是企業(yè)的天性，中國上市公司的價(jià)值取向也離不開此。但隨著市場形勢和外部環(huán)境的變化，企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)和價(jià)值取向也在發(fā)生深刻的變化，經(jīng)歷了利潤最大化、企業(yè)價(jià)值最大化和企業(yè)—社會(huì)價(jià)值最大化三個(gè)階段。

摘要：綜合績效評(píng)價(jià)是指以投入產(chǎn)出分析為基本方法，通過建立綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)照相應(yīng)的行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)特定經(jīng)營期間的盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營增長以及管理狀況等進(jìn)行的綜合評(píng)判。如何更加有效地發(fā)揮其作用，需要進(jìn)一步探討和逐步去完善。

關(guān)鍵詞：國資監(jiān)管；績效評(píng)價(jià)；應(yīng)用

開展企業(yè)績效評(píng)價(jià)是國際上一些國家加強(qiáng)國有企業(yè)管理的普遍做法，只是方法不盡相同。在我國，改革開放以后與經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)的國有企業(yè)績效評(píng)價(jià)體系也逐漸得到了發(fā)展、完善，但在評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用中卻沒有得到充分的發(fā)揮。如何拓展績效評(píng)價(jià)的應(yīng)用、更加有效地發(fā)揮其作用，值得探討。

一、國資監(jiān)管的歷史沿革

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)是我國歷史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這次會(huì)議做出了把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到我國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略決策，決定進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理體制改革，相應(yīng)地，企業(yè)績效評(píng)價(jià)體系開始出臺(tái)。財(cái)政部于1995年制定了《財(cái)政部企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》。1999年財(cái)政部、國家經(jīng)貿(mào)委、人事部和國家計(jì)委聯(lián)合了《國有資本金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》及《國有資本金績效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》。經(jīng)過三年多的評(píng)價(jià)試點(diǎn)和試行，財(cái)政部、國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委、勞動(dòng)保障部和國家計(jì)委在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)《國有資本金績效評(píng)價(jià)操作細(xì)則》進(jìn)行了修訂，并于2002年重新頒布了《國有資本金績效評(píng)價(jià)操作細(xì)則（修訂）》。2003年國資委成立時(shí)，國務(wù)院在“三定規(guī)定”和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中明確規(guī)定，要建立企業(yè)績效評(píng)價(jià)體系，開展所出資企業(yè)綜合評(píng)價(jià)工作。經(jīng)過三年的實(shí)踐，國有資產(chǎn)監(jiān)管體系框架已初步建立，各項(xiàng)基礎(chǔ)管理制度日益完善。但是對(duì)國有企業(yè)包括中央企業(yè)經(jīng)營行為的引導(dǎo)力度依然不夠，一些企業(yè)只重視當(dāng)期利潤目標(biāo)，忽視持續(xù)發(fā)展能力和市場競爭力的培養(yǎng)，短期行為比較嚴(yán)重。為了發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和國際競爭力的大公司、大企業(yè)集團(tuán)，引導(dǎo)國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)健康發(fā)展，需要一套全面評(píng)判企業(yè)盈利能力和資產(chǎn)運(yùn)營質(zhì)量，診斷企業(yè)經(jīng)營管理中存在的問題，引導(dǎo)企業(yè)正確經(jīng)營的綜合績效評(píng)價(jià)體系。基于這樣的背景，國務(wù)院國資委研究制定了《中央企業(yè)綜合績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，并于2006年4月7日以國資委令第14號(hào)頒布，又一新的國有資產(chǎn)管理監(jiān)督手段呈現(xiàn)在大家面前。

《中央企業(yè)綜合績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》是根據(jù)出資人監(jiān)管工作需要制定的，所規(guī)定的企業(yè)綜合績效評(píng)價(jià)體系具有綜合評(píng)判、分析診斷和行為引導(dǎo)三大功能，充分體現(xiàn)了全面性、綜合性與客觀公正性的特點(diǎn)：一是以投入產(chǎn)出分析為核心，分析出資人資本的回報(bào)水平和盈利質(zhì)量，這是出資人資本屬性的內(nèi)在規(guī)定。二是多角度綜合評(píng)價(jià)，其中：財(cái)務(wù)績效的評(píng)價(jià)包括了企業(yè)盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營增長四個(gè)方面，以綜合反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況；對(duì)管理績效的評(píng)價(jià)包括了企業(yè)戰(zhàn)略執(zhí)行能力、經(jīng)營決策水平、風(fēng)險(xiǎn)控制能力等八個(gè)方面，以全面反映企業(yè)的管理水平。三是定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，評(píng)價(jià)體系將企業(yè)經(jīng)營績效分為財(cái)務(wù)績效和管理績效兩個(gè)方面，分別設(shè)置定量財(cái)務(wù)指標(biāo)和定性評(píng)議指標(biāo)予以反映，以克服單純定量評(píng)價(jià)的不足。四是運(yùn)用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)，這一方面可以增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性；另一方面有利于引導(dǎo)企業(yè)開展對(duì)標(biāo)活動(dòng)，尋找自身差距，并向國內(nèi)、國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)看齊。

從近幾年的實(shí)踐來看，以上評(píng)價(jià)體系都只從一定的角度對(duì)企業(yè)的績效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并未能形成科學(xué)完整的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，很多問題值得商榷。

1.存在財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大、非財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重偏小的評(píng)價(jià)傾向。例如國有企業(yè)效績?cè)u(píng)價(jià)模型中財(cái)務(wù)指標(biāo)占80%的權(quán)重；而中國誠信證券評(píng)估有限公司與《中國證券報(bào)》合作提出的上市公司業(yè)績綜合評(píng)分模型，選取的指標(biāo)則全部為財(cái)務(wù)指標(biāo)。由于財(cái)務(wù)指標(biāo)具有綜合性和數(shù)據(jù)易收集等特點(diǎn)，必然成為效績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要組成部分。但財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大所帶來的弊端也顯而易見。首先，財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大，導(dǎo)致企業(yè)過分重視短期財(cái)務(wù)結(jié)果，助長管理者急功近利思想和短期行為，使得企業(yè)不愿意進(jìn)行可能會(huì)降低當(dāng)前盈利水平的資本投資，從而影響了公司長期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，由于知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特殊性，企業(yè)只有投資和關(guān)注于顧客、供應(yīng)商、員工和技術(shù)創(chuàng)新等各個(gè)方面，才能完成創(chuàng)造未來價(jià)值的行為，但財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系顯然不能實(shí)現(xiàn)對(duì)這一過程的指導(dǎo)，它評(píng)價(jià)和描述的是過去的事情，用來指導(dǎo)和評(píng)價(jià)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的企業(yè)顯得捉襟見肘。而且，現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度對(duì)企業(yè)無形資產(chǎn)的確認(rèn)和計(jì)量做出了很嚴(yán)格的限制，企業(yè)的很多無形資產(chǎn)不能在企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告中體現(xiàn)，使得財(cái)務(wù)指標(biāo)在評(píng)價(jià)企業(yè)無形資產(chǎn)方面也顯得力不從心，而這恰恰是評(píng)價(jià)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的企業(yè)長期競爭力的關(guān)鍵所在。因此在實(shí)際工作中，績效評(píng)價(jià)體系中財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大，易導(dǎo)致企業(yè)重短期業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)，輕長期業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)，重過去財(cái)務(wù)成果，輕未來價(jià)值創(chuàng)造；重有形資產(chǎn)業(yè)績，輕無形資產(chǎn)業(yè)績等傾向。

2.存在評(píng)價(jià)內(nèi)容不具全面性的缺陷。由于財(cái)務(wù)指標(biāo)權(quán)重過大，上述評(píng)價(jià)模型涉及企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展的指標(biāo)較少，對(duì)顧客、員工和內(nèi)部流程方面的指標(biāo)涉及較少或幾乎沒有涉及，不利于企業(yè)的戰(zhàn)略管理和核心競爭力的形成。例如財(cái)政部的績效評(píng)價(jià)模型中，其定量分析指標(biāo)全部是財(cái)務(wù)指標(biāo)，沒有對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理和核心競爭力等其他方面指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。此外，上述評(píng)價(jià)模型大多是從企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)進(jìn)行評(píng)價(jià)，追求企業(yè)價(jià)值最大化，較少考慮企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和取得的社會(huì)效益，對(duì)企業(yè)社會(huì)貢獻(xiàn)未作評(píng)價(jià)。現(xiàn)代社會(huì)的企業(yè)追求的不僅是企業(yè)價(jià)值的最大化，還要考慮其作為社會(huì)組成部分應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，企業(yè)應(yīng)該將企業(yè)－社會(huì)價(jià)值最大化作為其價(jià)值導(dǎo)向。但在上述評(píng)價(jià)模型中，未涉及對(duì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的評(píng)價(jià)。

3.評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確。上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在由于設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確的現(xiàn)象。在財(cái)政部的績效評(píng)價(jià)模型中，整套財(cái)務(wù)指標(biāo)體系中的指標(biāo)，有些是正指標(biāo)(如存貨周轉(zhuǎn)率)，有些是逆指標(biāo)(如不良資產(chǎn)比率)，但卻同時(shí)進(jìn)行加權(quán)平均，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。例如基本指標(biāo)中的資產(chǎn)負(fù)債率，修正指標(biāo)中的不良資產(chǎn)比率、資產(chǎn)損失率等都是適度指標(biāo)或逆指標(biāo)。模型對(duì)適度指標(biāo)資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行了特殊規(guī)定，但對(duì)逆指標(biāo)不良資產(chǎn)比率等未做說明，而是與資產(chǎn)負(fù)債率一道直接與其他指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，使計(jì)算結(jié)果缺乏科學(xué)性。此外，在中國證券報(bào)和亞商企業(yè)咨詢股份有限公司公布的1999年和2000年“中證亞商中國最具發(fā)展?jié)摿ι鲜泄九判邪瘛鄙?，東方電子連續(xù)兩年位列排行榜首位，評(píng)價(jià)結(jié)果顯示該公司在財(cái)務(wù)狀況、核心業(yè)務(wù)、經(jīng)營能力、企業(yè)制度、管理層素質(zhì)和行業(yè)環(huán)境等方面均有良好的表現(xiàn)，公司具有良好的持續(xù)發(fā)展能力，但隨著東方電子財(cái)務(wù)造假曝光，評(píng)價(jià)結(jié)果和公司真實(shí)情況之間的差異使得該評(píng)價(jià)體系也開始受到市場的質(zhì)疑。

中國上市公司績效評(píng)價(jià)模型的價(jià)值取向及設(shè)計(jì)原則

一、中國上市公司績效評(píng)價(jià)模型的價(jià)值取向