公共政策績效評價及前景

導語：公共政策績效評價及前景一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公共政策績效評價的功能及標準

公共政策績效評價考量的不僅是產出更是政策影響和效果，關注的不是預期目標的實現程度，而是公眾對此政策的滿意程度。在政府由“管制型”轉向“服務型”的大背景下，績效評價顯得尤為重要。從政治學的角度來看，一方面績效評價引入公眾滿意度，能考量政策是否代表了公眾利益，為民眾提供了表達意愿的途徑，政府能夠通過此過程了解民意；另一方面通過評價活動中的雙方互動，亦能增進民眾對政府意圖的了解，對其他利益群體困境的了解。由此，政策績效評價能夠發揮溝通機制的作用，利于政權的穩定和政府信譽的樹立。從行政學的角度來看，公共政策績效評價作為公共領域績效評價的一個組成部分，同樣能向相關政府部門施加壓力。長久以來“問投入不問產出”的體制容易讓政府喪失責任心，部門私利的引誘易讓政府失去道德心。績效評價的制度化、評價結果的公示對政府而言無形中構成一種監督和問責，政府為了維持好的形象、贏得信譽，獲取好的政績，不得不更認真、更民主地進行決策，更嚴格地執行政策。鑒于績效評價能夠發揮如上功能，建立完善的公共政策績效評價機制是建立現代行政體制的必然選擇，是建立科學決策機制、民主決策機制的必然要求。當然，也有學者提出政府支持評價工作可能存在消極目標，諸如以評價為幌子，通過設立對自己有利的指標，得到想要的評價結果，作為炫耀政績或者推辭責任的憑借或接口；通過組織評價工作達到追加預算、增撥經費的目的；為了反對某項政策，通過評價抓住其中某個環節或枝節層面上的不足來攻擊整個政策等[11]327。關于公共政策績效評價標準，眾多學者都先后提出了自己的觀點。其中，薩茨曼較早概括的政策評價五項標準即：工作量、績效、績效的充分性、效率以及執行過程[12]61。威廉•鄧恩在《公共政策分析導論》一書中提出的評價標準為：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適當性[13]306。其中效果標準即政策方案能否實現預期目標；效率標準即政策實施收益與成本的比率；充分性標準即政策效益滿足引起政策問題的需要、價值或機會的程度；公平標準的衡量方法有很多，包括帕累托最優標準、卡爾多•希克斯標準、羅爾斯標準等；回應性標準即政策可以滿足政策目標群體的需要、偏好或價值觀的程度；適當性標準即政策的實施是否合乎社會主流價值與利益標準，例如是否有利于促進平等與效率，是否合乎人道主義，是否有助于保障公民權利等。張國慶在《現代公共政策導論》中提出評價的“首要標準”和“次要標準”的概念。他認為一項政策的整體評價是建立在若干單元評價的基礎上，用于整體評價的標準即是首要標準，用于單元評價的標準即為次要標準[9]194。總體而言，根植于不同時代背景下的政府發展現實，針對公共政策進行績效評價的標準變化也具有一定的延續性和普遍性。根據古貝和林肯的觀點，第一代評估范式“測量”受“科學管理運動”大背景的影響，評估者的角色多為“技術性”，而評估標準的選擇多為定量。從第二代評估范式“描述”開始，定性指標開始被應用。包括第三代評估范式“判斷”在內的前三代評估在評價標準的選擇上存在兩個共同的問題：一是在采納價值多元化方面的失敗，“價值中立”的評價斷言已經被證實是站不住腳，評價必然受不同價值觀影響；二是過分強調科學范式，對正規的定量的測量工具過分依賴，易導致“當我們只注意普遍性因素時，某些局部條件就不能由評估結果很好地檢驗”，以及無法被測量的事物被認為是“不真實的”[14]14。公共績效評價在評價標準的選取上較好地克服了如上問題，既包含衡量政策執行效果的事實標準，也重視價值標準；既有客觀的衡量標準，也有主觀參考標準。事實標準包括政策投入和產出、成本收益之間的比例關系、目標實現的程度和范圍、政策對社會的影響程度等，價值標準包括是否滿足了大多數人利益、是否有利于社會生產力發展、是否堅持了社會公正的原則的等等；客觀標準主要是那些能夠被量化的，比如投入的費用、提供的公共產品的數量等，主觀標準主要指政策的不同方面或整體是否獲得了公眾的滿意、滿意程度多大等標準等。

治理轉型與公共政策變遷

公共政策及其過程總是根植于特定的經濟、社會基礎和政治生態之中的，因此，公共政策本身及其評價方式的變化也離不開其特定的社會發展土壤，并與特定的社會治理形態密切相關。傳統的政府管理模式是一種自上而下的政府主導型的管理過程，以權力集中和單向度的管制監控為主要特征。作為政府管理政策工具的公共政策績效評價而言，大多是非正式的和非系統的，缺乏相應的組織制度和程序，評估對象和內容模糊，標準單一多變。雖然在現代民主政治體制下，公眾獲得了通過自己的人（代議制架構下的議員和選舉制下的民選官員）來表達自身利益和價值意愿的機會，政府機構也由政治行政二分法架構下的公共責任劃分來回應，實現推進民主的目的。但是，普通公眾仍無法實質性地參與到關鍵性的公共政策進程策中來，也無法對公共政策的收益績效進行評價。也就是說，在傳統的政府管理模式中，民眾對政府績效沒有多少發言權[15]。而隨著治理范式的轉型趨勢日漸明朗，公共政策績效評價又經歷著一個新的治道變革進路。經濟社會事務的日趨復雜，社會需求的多樣化，過度的市場競爭造成的經濟危機以及嚴重的社會不均衡發展造成的社會沖突，這些都使得西方國家開始對傳統的政府管理模式采取改良措施：“限制壟斷，強調均衡，支持多元參與，具有自治性和自主性的利益集團和非政府組織乃至社會個體在社會政治經濟生活中的地位愈加重要。在這一方式中，公共行動（包括公共問題的建構、可考慮的解決方案及其實現形式）的協調不再通過政治行政精英階層的行動，而是通過設立多層次、多角色的協調形式；這些協調形式總是不確定的，其結果則取決于公共行動者是否有能力確定公共意義、調動各種不同淵源的專門知識以及建立決策的合法化和責任化形式”[16]。正如法國思想家皮埃爾•卡藍默所指出的那樣：“沒有什么比分析公共決策更有助于了解治理，以及需要進行的變革。在復雜的社會里，真正的困難不是在不同的方案中做取舍，而是經過一個漫長的過程制定一個令人滿意的方案，它可以凝聚最大的共識，吸引所有的行動者參與必要的合作。這種情況是很普遍的：一個治理的特點不是它刻板的形式，而是過程。”[17]治理應更多地強調一種行政的理念，而這種新的行政理念的推行就必須經由公共政策及其政策過程來實踐之。治理思維更多地強調除了主權國家政府以外其他治理層次的作用，即超國家、次國家、非政府組織乃至個體的作用與責任；同時，倡導新的治理手段和評價方法；主張建立一套多元化、分散化和網絡化的公共政策體系，這才是公共政策朝向治理轉向的必由之路。

公共政策績效評價的治理轉型：理論闡釋與國外實踐

20世紀80年代中期，西方國家為應對科學技術尤其是信息技術的發展，經濟全球化、信息化、網絡化發展和國際競爭日益劇烈等變化，為解決政府巨額財政赤字和社會公眾對政府有效的、有回應力和高質量供給服務的能力失去信心的問題，普遍采取了以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評價改革措施[18]42。這一改革為政府公共行政和公共政策提供了新的發展思路和進階向度，政府績效評價對于公共政策執行質量、效果、能力的提高等具有了一定的理論意義與實踐價值。與此同時，民眾和社會輿論對公共政策的評價、民眾和社會輿論對權威機構公共政策績效評價的再評價反映的是社會成員個體或社會團體或利益集團對公共政策的評價。在公眾導向的理念下，不少國家引入公民參與政府績效評價工作，從而使政府戰略和工作更好地反映公眾的需要，有利于突破在公共政策的博弈過程中決策難以反映公眾意愿的困境。在實施評價的階段，也讓公民作為考官評價政府的工作，強化公民對政府績效的發言權[15]。首先，在過去相當長的時間內，公共政策績效評價主要采用自上而下的單向反饋方式，評估主體比較單一。隨著治理取向的行政改革逐漸深入，公共政策績效評價也由以政府為中心轉變為以服務對象為中心，評估主體由公共組織自身擴展到社會公眾。公民和服務對象的廣泛參與，使單純的政府機關內部的評估發展到社會機構共同參與評估。政府、媒體、公眾和研究部門都可以成為評估者，并且引進第三方進行評估發揮著越來越重要的作用。由此，這些獲得足夠權能的利益主體也獲得了評價公共政策績效的合法地位。總之，正是在治理轉型的進路中，公共政策績效評價逐漸走向由單一主體評價到多元主體評價，由內部評價者到內外評價者的相結合評價，由官方的評價者到官方與非官方相統一的評價。其次，在政策評價過程中增加透明度，擴大公眾的參與。這樣不僅可以保證評價的客觀公正，提高評價的質量，同時有利于真正實現政策制定過程和執行過程的責、權、利相統一。“參與式”績效評價最大的特色就是一改昔日政府內部自我封閉式評價的方式，將公共產品和公共服務的享用者———民眾納入到正式的績效評價機制當中。公眾或者各種行政活動和職能的相對人成為各種績效評價活動中不可或缺的評價主體，公眾參與、民眾滿意度幾乎成為所有績效評價的“關鍵詞”，甚至相當的績效評價活動直接將不確定的公眾作為唯一的評價主體展開評估[7]。在2001年的《歐洲治理白皮書》（WhitePaperonEuropeanGovernance）中，歐盟委員會曾提出了一個有關歐盟政策評價的建議報告，主要是提出促進歐盟立法的質量、效率和簡化的途徑和方法。其中特別倡議創建“一種更強的評價與反饋文化”（astrongcultureofevaluationandfeedback），以保證法案不至于規制過頭和決定在適當的層面上做出和實施[19]。經過數年努力，歐盟委員會于2005年6月15日通過了一項《新的歐盟委員會影響評價指南》，列出在歐盟政策形成和運作中延請專家參與的建議，并對其各部門獲取和利用外部專家意見作為協商程序的組成部分厘定了指南。由此，對于立法決策及其政策實踐的反饋與評價也構成了歐盟獨具特色的行政文化的要素之一。最后，就公共政策績效評價的方法變化來看，在評價的技術路線上先后有兩條進路：其一是價值評估，主要從政治公平、正義，社會回應性和適應性等價值觀層面上來評判公共政策；其二是事實評估，主要評估政策結果與政策目標之間的對應關系，以驗證政策的實際效果，表現為一系列實證與技術的結合，廣泛運用“成本—收益”分析、民意調查研究、數學模型和系統分析等方法[20]11。事實評估是在20世紀50年代公共政策學產生以后，受行為主義和理性主義的影響而流行起來的，并逐漸取代了價值分析，成為公共政策績效評價的主流。20世紀70年代，后行為主義和政治哲學的復蘇促使公共政策績效評價的兩條技術路線走向了統一，即堅持事實與價值的結合來分析和評價公共政策。公共政策的績效評價已經由過去的帶有濃厚政策工具色彩的政府管理之器，演進成為兼顧公共性和技術理性的治道之術。這種治道變革的路徑體現了現時代治理取向的政府管理在社會公平的基礎上對公共責任和民主參與的強調，使效率、秩序、社會公平和民主成為了公共政策績效評價的基本價值取向。效率的價值取向反映了社會對政府管理績效量的要求；秩序、社會公平和民主的價值取向是一種解決各種社會關系和利益沖突的互動行為模式，反映了社會對政府管理質的要求。這些價值取向在績效評價過程中，具體通過管理效率、管理能力、公共責任、公眾的滿意程度等價值判斷來體現[18]。

治理取向的公共政策績效評價反映了實現公共政策創新所需遵循的人類社會公共生活的規律，預示著公共政策績效評價的一種可選路徑，因此，有必要從變革傳統政府治理模式的高度來審視公共政策績效評價。把績效評價作為實現政府再造的一個利器，實現政府職能轉變和建設和諧社會的戰略工具及建設民主行政的一個重要途徑[15]。對于我國而言，目前社會主義市場經濟與民主政治所要求的服務行政和責任行政觀念并不成熟，政府管理過分強調管制和調控功能，忽視公共服務和協調功能，績效理念和責任意識相對缺失。當前我國政府績效評價仍沒有擺脫傳統的效率評價模式，過度關注投入、過程和有形產出等效率因素，而忽視服務質量、結果、公民滿意度等有效性因素；甚至有些地方政府片面地以GDP論英雄的觀念仍根深蒂固。概言之，影響我國公共政策績效評價需求實現的因素有很多，既有制度建設和體制改革引發的內在需求，又有既往的政策失誤所帶來的外在壓力使然。特別是改革開放以來，我國的政治體制不斷變革、完善，計劃經濟體制下的“管制型政府”逐漸向市場經濟下的“服務型政府”演變。公眾參政議政的熱情也對公共政策績效評價需求的實現起到了積極的推動作用。培育多元化的評價主體也是當下推進我國公共政策績效評價實現治理轉型的當務之急。目前，傳統的政策評價機制大多由政府自身完成，這種制度往往流于形式，只是作為象征性的一環存在于公共政策的制定過程中，造成了評價的無效性和需求測量的盲目性。而多元化的評價主體有著多元化的價值觀和評判方式，可以保證對公共政策的客觀的、科學的測量，為評價需求的實現提供了更多的選擇路徑。因此，鑒于評價需求日益明確，實現需求的途徑和所依賴的技術日益成熟，以治理為導向推進公共政策的績效評價將有助于轉變我國政府管理理念，強調以治理進路來完善和優化公共政策過程，從單一政府主導轉向多元公眾參與；從強調政府管制功能轉向服務性功能；從強調投入和過程轉向結果[21]45。這才是健全和完善有中國特色的公共政策發展的必由之路。

本文作者：喻鋒工作單位：華南理工大學公共管理學院