戶籍制度范文10篇

一、官方改革思路

“公安部的有關人士認為，全面推進戶籍管理制度改革要著力從4個方面著手，其中：要嚴密戶口登記，強化戶籍管理基礎性工作。建立城鄉統一的戶口登記制度。積極調整戶口遷移政策。在全面推進小城鎮戶籍管理制度改革的基礎上，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，由各地政府根據當地經濟和社會發展的實際需要及綜合承受能力制定城市發展總體規劃和人口發展規劃，以落戶條件取代計劃指標。特大城市和大城市要保持人口的適度機械增長，對其周邊地區和衛星城鎮，要制定相應的鼓勵措施，以吸納城區人口和本市農村人口為重點，促進其人口規模的形成和逐漸擴展。”(廖衛華著：《公安部等14個部委正協商戶籍改革》,成都商報，2008年3月4日)

上述改革，一是有落戶條件，二是地域有別，根本上還是限制了公民的遷徙自由權。

二、地方改革

很多地方的戶籍改革，因為相關配套沒有跟上，無力承擔附加在戶口上的諸多福利而緊急叫停。廣東省2001年10月出臺政策，提出建立城鄉統一的戶口登記制度，受到社會各界的好評，但不到半年即宣布暫緩執行戶籍制度改革的有關內容。繼上海市開始研究居住證與戶口對接問題之后，從7月8日開始，湖北在全省范圍內正式開始全面尊重與承認外來人口權利的戶籍改革之旅，符合準入條件者已正式開始準入登記。“除武漢中心城區外”和“暫不涉及外省在湖北務工的農民”明顯的地域差別。“符合準入條件者”，還是有條件限制。無論是湖北還是上海，都是逐步減少限制，逐步給予外來務工人員平等的權利。

三、本文的改革探索

3月17日—22日，優撫安置局組成工作組在福建省和浙江省就戶籍制度改革對優撫工作的影響進行了專題調研。現將有關情況報告如下：

一、戶籍制度改革的主要內容

2001年底，福建省人民政府下發了《福建省人民政府批轉省公安廳關于戶籍管理制度改革意見的通知》（閩政〔2001〕48號），對戶籍管理制度進行了部署。隨后，各地均出臺了具體實施辦法，目前，該項改革已在全省范圍內全面落實到位。其指導思想是降低進城門檻，放寬政策，促進人才合理有序流動，加快城市化進程。其主要內容有五個方面：一是取消戶口的農業與非農業性質劃分，建立統一的戶口登記管理制度，按照實際居住地將所有的戶口統一登記為居民戶口。二是降低進城門檻，以準入條件取代進城人口控制指標。三是對于在設區市建制區范圍內的“城中村”，村委會成建制轉為居委會，并規定原集體經濟組織的權益保持不變。四是放寬小城鎮戶口的落戶限制，全面推進小城鎮戶籍管理制度政策。五是對于到城鎮落戶的農民，在教育、就業、兵役、社會保障等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，并承擔相應的義務。

二、戶籍制度改革對優撫工作的影響

我國從建國初期就開始實行二元制戶籍管理制度，即把全國公民劃分為農業與非農業的戶口，實施不同的管理。在原有戶籍管理制度下，優撫對象的撫恤補助優待標準城鄉有別。優撫對象的服務管理也主要采取屬地化原則，根據其戶口性質，區別為城市、城鎮或農村進行管理。此次戶籍制度改革取消了農業與非農業戶口性質，消除了公民一出生就存在身份不同的界線，使依附于原有的二元戶籍管理制度上的優撫工作失去了劃分城鄉的依據，給落實優撫對象的優待撫恤補助帶來新的困難。其對優撫工作的影響主要表現在：

1、確定城鄉有別的撫恤補助優待標準缺乏依據，影響到各項待遇的落實。戶籍制度改革對優撫工作的影響因對象類別的不同存在著很大差異。其中影響最大的是烈屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬和義務兵家屬四類對象。而其他對象如傷殘軍人、在鄉退伍紅軍老戰士、在鄉西路紅軍老戰士、紅軍失散人員、在鄉復員軍人、帶病回鄉退伍軍人等則影響不大，他們身份的確認都是以當年復員退伍是否安排工作為依據的，雖然有無工作也存在著難以劃分的問題，但并不屬于戶籍制度改革帶來的新問題，況且這些對象大多數都屬于存量，幾乎沒有增量，其身份早已固化，受到的影響很小。對于“三屬”而言，目前，中央財政對其負擔的“三屬”定期撫恤金標準分為城鎮、農村兩類，城鎮戶口的，參照城鎮居民人均消費性支出確定；農村戶口的，參照農村居民人均生活消費支出確定。烈屬的標準分別為255元/月和195元/月，因公犧牲軍人家屬的標準分別為250元/月和190元/月，因公犧牲軍人家屬的標準分別為245元/月和185元/月,城鄉差額均為60元，而且這種差距會隨著今后幾年的提標逐年擴大。在取消農業或非農業戶口性質區分后，若再按原戶口性質來確定烈屬定期撫恤標準，顯然缺乏依據。對于義務兵家屬而言，發給其的優待金也是按照義務兵入伍時農業與非農業的劃分區別標準的，農村義務兵優待標準一般不低于當地農民人均純收入，城鎮義務兵優待標準一般在當地群眾平均生活水平的50%以下，兩者標準差距很大，戶籍制度改革后若要區分家屬優待金的城鄉標準，應該如何區分，區分的依據又是什么，這是無法回避的問題。

摘要：中國現行戶籍制度不僅呈現典型的二元化結構，還將我國公民的遷徙自由、接受教育和享受社會福利等方面的基本權利限定在戶籍所在地的區域內，大大削弱了公民權利的功能，間接導致了“戶籍歧視”。筆者以為，戶籍制度本身雖與公民權利無關，但戶籍制度的改革成功與否，最終路歸何方，卻關系著公民權利能否得到切實保障。因此我國當前戶籍制度的改革應以保障公民權利為核心，從社會保障、就業促進等方面多管齊下。

關鍵詞：戶籍制度改革；公民權利；戶籍歧視；二元化結構

緒論

戶籍作為確定自然人作為民事主體法律地位的基本法律文件，是對自然人按戶進行登記并予以出證的公共證明簿，我國戶籍記載的事項主要有自然人的姓名、出生日期、婚姻狀況、學歷程度、搬遷記錄等。而戶籍制度是國家對其所轄范圍內的戶口進行調查、登記，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制的社會制度，是統治者征調賦役、落實行政管理、執行法律的主要依據。

（一）研究當代戶籍改革方略的意義

在加速改革開放的今天，我國城鄉分割的二元戶籍管理制度的弊端日益顯露，嚴重阻礙了國家的經濟發展和社會進步。戶籍制度需要改革，這是大勢所趨，因此加強對戶籍改革方略的研究為國家戶籍制度改革提供理論參考具有重大的意義。可從以下三個方面來論述。

戶籍制度是政府對轄區人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農村人口希望進城就業而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統一的問題，否則難有實質性推進。

戶籍制度的關鍵是限制農村人口進城

戶籍制度古已有之。新中國戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。在此之后的二、三十年，關于戶籍管理的規定不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。

該管理體系最核心的特點是全面規定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉鎮遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴格的約束。其中特別是城鄉之間的遷徙權力受到嚴格限制。1977年由國務院批轉的“公安部關于處理戶口遷移的規定”有一段文字比較集中地反映了當時的戶籍管理政策，文件規定：“從農村遷往市、鎮（含礦區、林區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶；”“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口，（包括上山下鄉知識青年），應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶；”“市、鎮職工在農村的父母，不得遷入市、鎮。”

第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關系死死地結合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統購統銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要關于嚴格控制“農轉非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農業人口轉為非農業人口，要按照公安部的規定，控制在千分之一點五以內，不得超過。對于糧農轉為吃商品糧的菜農，必須嚴格控制。”同時特別強調，“解決糧食問題，要嚴格控制非農業人口的增加”。這種辦法，實際上已經遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權也納入到了戶籍管理的權限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關系，顛倒了現代社會“國與民”之間的法律關系，構成了對公民合法權益的侵害。

改革開放以后直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經濟的快速發展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經濟發達的村集體，以村規民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農村流動的問題，等等。

一、我國戶籍制度的形成、發展與局部改革

當今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

從狹義的角度分析，我國現行戶籍制度大體經歷了形成（建國初―1958年）、發展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段，其間頒布的主要法規、制度簡列如下：

1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規，使全國城市戶口管理制度基本得到統一。

1955年6月，國務院《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，從而統一了全國城鄉的戶口登記工作。

1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規定，標志著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。

一、推進我市城鄉戶籍制度改革的指導思想和基本原則

按照黨的十七屆三中全會關于在新形勢下推進農村改革發展，把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求的總體思路，著力推進一元化的戶籍管理制度，逐步消解戶口的社會區隔功能，強化其信息功能，理順戶口管理的社會功能。在推進戶籍管理制度改革的同時，逐步改革過去粘附于戶籍制度上的各種社會差別政策。

推進我市城鄉戶籍制度改革要堅持兩個主要原則：一是堅持從實際出發的原則，要注意結合本地經濟社會發展水平的實際，分步推進，使戶籍配套改革與經濟建設和社會發展相適應。二是堅持積極穩妥的原則，要充分尊重廣大人民群眾意愿，保障公民合法權益，切實維護社會穩定。

二、分步實施我市城鄉戶籍制度改革的基本思路

按照《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》及《中華人民共和國戶口登記條例》的有關規定，根據*實際，我市城鄉戶籍制度改革的基本思路是，“分類分步推進”和“強化與弱化”相結合，即通過分類分步推進一元化戶籍制度改革，強化戶籍制度的民事登記與社會管理功能，弱化戶籍管理的粘附性功能，尤其是差別分配功能；強化公民自主管理和自覺守法意識，弱化行政管制。具體要求，一是逐步取消農業和非農業戶口劃分，統一登記為*市居民戶口，形成一元化戶籍制度改革的“總體框架”。二是在二元戶籍管理模式向一元戶籍管理模式推進的過程中，由公安部門在*市居民戶口底冊上對原農業和非農業戶口人員加注相關標識，明確原農業和非農業戶口人員的組成；各配套政策相關的職能部門，根據原農業和非農業戶口人員組成的實際，就區分農業和非農業戶口人員在社會保障、勞動就業、計劃生育、集體土地等制度方面加注相關標識。三是各職能部門、各區(縣級市)綜合考慮全市各地區經濟社會發展水平差異，引導相關配套政策進行同步或逐步的改革和完善，確保城鄉戶籍制度改革落到實處。在推進各項配套政策一元化的進程中，逐步取消區分農業和非農業戶口人員的標識，即完成一類一元化配套政策的改革，就取消該類標識。待各項配套政策全都實現一元化管理模式后，則由公安部門取消農業及非農業戶口人員的標識，真正達到城鄉一元化戶籍管理模武。

(一)農業戶口人員的戶籍改革辦法。

戶籍制度是政府對轄區人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農村人口希望進城就業而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統一的問題，否則難有實質性推進。戶籍制度的關鍵是限制農村人口進城戶籍制度古已有之。新中國戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。在此之后的二、三十年，關于戶籍管理的規定不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。該管理體系最核心的特點是全面規定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉鎮遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴格的約束。其中特別是城鄉之間的遷徙權力受到嚴格限制。1977年由國務院批轉的“公安部關于處理戶口遷移的規定”有一段文字比較集中地反映了當時的戶籍管理政策，文件規定：“從農村遷往市、鎮（含礦區、林區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶；”“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口，（包括上山下鄉知識青年），應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶；”“市、鎮職工在農村的父母，不得遷入市、鎮。”第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關系死死地結合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統購統銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要關于嚴格控制“農轉非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農業人口轉為非農業人口，要按照公安部的規定，控制在千分之一點五以內，不得超過。對于糧農轉為吃商品糧的菜農，必須嚴格控制。”同時特別強調，“解決糧食問題，要嚴格控制非農業人口的增加”。這種辦法，實際上已經遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權也納入到了戶籍管理的權限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關系，顛倒了現代社會“國與民”之間的法律關系，構成了對公民合法權益的侵害。改革開放以后直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經濟的快速發展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經濟發達的村集體，以村規民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農村流動的問題，等等。2001年公安部提請國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》的文件，其中明確提議：“全國縣級市、區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，所有在當地有固定住所，穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常駐戶口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮。2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前我國原有的舊戶籍制度正在受到越來越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。現行戶籍制度的邏輯起點是計劃經濟由于新政權在社會制度上的重大變遷，使得全社會的生產結構、收入結構、消費結構，均發生了重大變化。據統計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的絕對數波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總人口只有6000萬到8000萬。就城市的就業來看，當時的產業工人只有600多萬人，失業人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對當時我國歷史上突然出現的人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農民進入城鎮的文件。1953年4月17日，政務院公布了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現；1954年3月，內務部和勞動部發文《關于繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》；1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發文《關于制止農村人口盲目外流的指示》。由此可見當時農村人口向城市流動問題的嚴重。1958年，在全國人民代表大會常委委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》之前，公安部長羅瑞卿就這一條例草案做了一個說明，羅瑞卿部長講：“我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時并舉。無論工業生產和農業生產，都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。”1、當國家選擇了計劃經濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產權上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區域、不同社區的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經濟的方式推進工業化建設。2、新中國計劃經濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導致原有市場經濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發生根本性的結構變化。其直接的反映就是市場供給與就業。1953年，我國實行對糧食的統購統銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經濟全面恢復，糧食連年大幅增產的背景下發生的。其根本原因是由于市場的供給結構發生了重大變化。中國傳統農業社會的糧食市場存在這樣的現象：糧食生產總量不足，不一定意味著市鎮糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產的總量充足，也不一定意味著市鎮糧食市場的供給充足。在中國傳統的市場經濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農村的地租總量較高，大量農民在糧食收獲季節有被迫集中出手變現的現象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉為農業稅，但其中原來可以穩定超量進入市場的數量流失掉了。由于糧食生產的總量畢竟不足，這就導致城市糧食市場發生供給短缺。可以說，糧食的統購統銷政策是我國城鄉戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質性的一步。從就業的角度看，大量農村人口突然涌向城市，其基本原因不會是造成的。恰恰相反，還會吸收相當一部分農村人口進入農業生產。城市的工業化也不是原因，因為當時城市的失業人口有400萬之多，同時國家大力推行“三個人的飯五個人吃”的就業政策。這里的根本原因在于：傳統的以集鎮為核心的農村大量非農小私有經濟，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進高級社以后，原本可以在農村從事大量非農小私有經濟活動的人口，被擠向了城市。而城市大規模公有制經濟的推行，特別是服務業的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業機會。這兩方面的逆向調節，使得當時的人口問題迅速激化，加速了城鄉戶籍分割、區域戶籍遷移設限政策的出臺。正是由于這一內在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉分割，區域分割，行業分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經濟體制的內在邏輯決定了這一制度的形成。實現城市社保制度的國民待遇全國統一我國目前存在的城鄉戶籍制度制定并形成于我國的計劃經濟時期，同時也被認定為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。這一制度被普遍批評為是一種城市對農村居民的歧視性制度。也有輿論認為，這事實上是在一個國度的范圍內對城市居民和農村居民實施不同的國民待遇標準。多年來要求改革這一不合理制度的呼聲極為高漲和普遍。近年來這方面的工作應當說有所推進，但進展并不理想，和改革開放27年整整一代人的時間相比，事實上這方面進展十分緩慢。計劃經濟時期，形成了多元公有制體系。多元公有制的基本含義就在于：社會保障和社會公共資源是一種有差別的，以某一核算單位為福利分享邊界的制度。就城市來說，企業分為中央級、省級、縣級；分為全民所有制和集體所有制；其中的福利享受是不一樣的。農村在整體上與當時城市的社會保障體系是相脫離的，也就是說國家的社會保障并不覆蓋農村。農村的社會保障依靠的是以生產隊為基本核算單位的經濟實體，主要依托的是土地上的農業產出。這樣的核算單位，當時在我國農村大約有400多萬個，其中有少部分是生產大隊核算，所以也可以說在農村存在400多萬個不同福利水平的經濟實體。改革開放之后，市場經濟引入，多種所有制經濟紛紛出現，社會保障的方式與核算主體更加多樣和復雜，要求平等國民待遇的呼聲越來越高，對過去的差別社會保障和差別社會公共資源享用的體制造成了重大沖擊。農村的情況發生了很大變化，一是出現了一批福利水平超過城市的集體經濟主體，二是城市經濟的迅速擴張，出現了“城中村”問題，出現了周邊地區土地大幅增值的問題。原來農村的“土地福利”，已經異化為“地產資本”。在這些地區，戶籍改革的難題恰恰不是“農民變市民”，而是農民普遍不愿意把戶籍轉向城市，已經轉出去的，紛紛要求重新轉回農村戶口。農村高福利的集體經濟單位，以“村規民約”的方式，把戶口進村的門檻大幅度提高。戶籍在這些地區已經異化成了“股民憑證”。其內在邏輯與計劃經濟時期的國家行為基本一致，地方政府稱之為“逆城市化現象”。另一方面，從各地貧窮偏遠地方來城市打工的廣大農民朋友，恰恰是希望能夠在城市落戶，成為當地的市民，但地方政府對他們在戶籍上一般并不放開。城市戶口對外來人口敞開的對象，倒是社會上擁有較高資產的有產階層。他們瞄準的是城市，特別是大城市高含金量的公共資源，比如教育資源，醫療資源，等等。但這樣“嫌貧愛富”的戶籍制度，把人權當做商品，把國民待遇的一致性推向市場的做法，顯然是有悖于我國執政黨的基本綱領。老的戶籍制度問題還沒解決，新的戶籍制度問題又出現了。這其中的原因就在于：如果社會福利保障制度和社會公共資源享用制度，不是覆蓋全體國民的，不著力熨平差別社會保障制度和差別社會公共資源享用制度，那么戶籍制度的改革就難以取得實質性的結果，或者又會掉入另外一個“陷阱”。而這絕不是一個取消“歧視”性戶籍制度所能解決的問題。對戶籍制度問題的評估和建議新中國成立以后，在計劃經濟時期，我們在戶籍制度上確實出了問題，但如果說當時是政府決策人設計了一種城市對農村歧視的等級政策，恐怕這就把問題大大簡單化了。客觀地講，當時決策人在經濟模式選擇起點上的錯誤，在邏輯上導致了以后戶籍制度必然的選擇。也可以說，當計劃經濟模式在運行上，不得不讓居民付出部分合法權益的時候，政府選擇了削減“國民權益”的政策。那個時期，在戶籍問題上絕不僅僅是農村居民的合法權益受到侵害，同樣，城市居民在居住、遷移、家庭團聚，等方面的合法權益也受到了侵害。這種結果并不是決策層的主觀故意，而是經濟模式選擇上的錯誤。改革開放以后，我們引進了市場經濟的運行機制，原有計劃經濟體制時期所形成的多元公有制下的差別社會保障和差別社會公共資源享用權，一下子成了可以買賣的“商品”，于是戶口買賣成了城市經營的一大手段。如某城市在近兩三年，僅賣戶口就引進了幾百億元的資金。相當多的城市入市戶口明碼標價均以政府正式文件的形式出臺，這與計劃經濟時期的城鄉戶籍分割制度有本質的區別。因為這是以準法規的形式在進入城市的權力面前不平等，按財產擁有的多少把大多數低收入的老百姓與少數富人區分開。這種準法規是主觀故意，可以說是落入了“等級歧視”加“階級歧視”的雙陷阱。這不同于計劃經濟模式自身邏輯運行的客觀結果，雖然構成對公民合法權益的侵害，但決策人并不是一種主觀故意。不過這前后兩個時期，在戶籍制度上兩次掉入陷阱，改革之后長達27年卻沒有找到戶籍制度改革的明確路線，這到是需要我們認真進行反思的重大問題。作者對這一問題的幾點政策性建議：1、戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負責，現在是地方政府負責，而且僅限于繳納社保基金的就業人口。目前有些地區宣布一次性取消農業戶口，變為統一的居民戶口，但這并解決不了城鄉之間、地區之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農民財產的平調和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業保、低保三項，制定全國統一的低標準支付標準。地區差，納入商業保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人帳戶，建議與商業保險掛鉤，脫離統一的社會保障體系。醫保和教育問題，單獨制定保障的政策。2、戶籍制度的改革在步奏上應采取先城后鄉的辦法。改革戶籍制度事實上很難城鄉一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農村的社會保障目前仍然以不斷地加大減輕農民負擔的力度，增加農民最緊迫需要的補貼，比如教育、醫療、養老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農業稅的徹底減免，強化農業生產和農產品市場流通的基礎設施建設，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標準與規范對接。3、城市郊區可考慮為農民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農民進城務工，如果沒有當地的戶口，這在社保及相關福利上很難操作。但在城市定居的費用，特別是居住的費用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區，以村委會為單位，選擇非基本農田，為農民工建立單獨的生活居住社區，作為農民轉變身份，申領當地戶口的過渡性“平臺”。這樣也可以給當地政府一個統籌解決流動人口問題的緩沖余地。4、建議允許農民進城前把土地承包權和房地產出售。農民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權和宅基地，均能出售的話，農民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。建議對這方面的相關政策大幅度放寬。同時，對農民進城后，是選擇先“賣地”（承包權出售）后“入戶”（申領城市戶口），還是后賣地先入住（進城打工暫住），均由農民自主決定。但從長遠來看，農民已經申領了當地的城市戶口，仍然可以不放棄土地承包權的政策主張，恐怕會給城市的社會保障制度帶來很大的實施難題，似不宜采納。5、農民進城申領了當地戶口，（不包含尚未注銷農村戶口，只領有城市暫住證的流動人口）城市社保的相關規定即自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上即可領取養老金，與當地居民待遇相同。也就是承認其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同已經繳納了社保基金。同樣，尚未到達退休年齡的勞動力，從領取城市戶口開始繳納社保基金，但以前在農村的勞動年限，直追溯到18歲，均應當視為已經繳納了社保基金。醫保也應當參照此辦法制定。

四十多年橫亙在我國城鄉之間的戶籍“壁壘”，終于在去年3月份開始出現松動。廣東、浙江、福建、湖南和江蘇等省份分別出臺了深化戶籍制度改革的具體辦法，并進行了改革試點工作，其主要內容為：

一是取消了戶口性質。改革后，取消了農業戶口、非農業戶口、地方城鎮戶口等戶口性質，統一按照實際居住地登記戶口，全稱“居民戶口”，實行城鄉戶口登記管理一體化。二是降低了入城門檻。除廣州、深圳等大城市繼續實行“控制總量、優化結構”的人口政策外，其它各省的大多數城市基本都取消了城市戶口落戶的計劃指標限制，取消“農轉非”制度，代之以戶口遷移低條件準入制。三是保證了權利統一。各省都明確要求，相關部門必須確保新到城市落戶的人口與城市原有人口在入學、就業、兵役和社會保障等方面一律平等，不得制訂任何歧視性政策。

從總體看，戶籍制度改革最終必將打破“城鄉分治，一國兩策”的二元制度結構體制，加速人口的流動，促使農村人口向城鎮聚集，加快城市化步伐，實現城鄉人口的待遇平等。

戶籍制度改革是我國社會制度的一項重大變革，對社會管理將產生重大的影響。民政部門作為社會行政事務管理的重要部門，所承擔的各項業務工作也將受到強烈的沖擊，主要表現為：

（一）社區建設工作迫在眉睫。戶籍制度改革后，城市化步伐必將加快，城市居住人口和流動人口將日益增多，必然帶來計劃生育、社會治安等一系列問題,客觀上要求加快社區建設步伐，強化社區服務保障功能，擴大城市基層民主，實現社區居民的自我管理、自我教育、自我發展，降低目前高額的城市行政管理成本。同時，人口的自由流動，必將導致經濟流通的進一步加速，使資本集中流向那些設施好、功能全的城市群體，這迫切要求盡快改變當前城市管理體制不順、功能不強、條塊分割嚴重的現狀，為外資的引入和各種經濟活動的開展營造良好的外部環境。

（二）行政區劃調整需加強研究。戶籍制度改革降低了入城門檻，大批農村人員將沖破“指標”和“戶口”限制，走出村莊，流向城市，促進城市化發展。在這個過程中，越是有區域特色優勢，越是經濟發達的地區，吸納流動人口的能力越強，其發展速度越快，區域面積就越大；而越是生產力水平低、經濟欠發達的地區，流出的人口就越多，區域面積就會越小。這就要求民政部門密切關注區域經濟發展的動向，全面加強行政區劃的戰略研究，及時提出行政區劃的建設性意見，為資源優化配置和生產力合理布局提供科學依據。

內容提要：我國和戶籍制度有關的問題是一團亂麻，解決這些問題需要以最大的耐心注意法律的技術。本文提出了對上書全國人大請求對《戶口條例》進行違憲審查這種解決方式的疑問；通過現實中的一些具體事例的分析，說明戶籍制度所涉及問題在中國的復雜性和法律技術的重要,表明籠統地談論廢除戶籍制度無法實際上減輕弊端，甚至有適得其反的后果；討論了基于居民和非居民身份的區別待遇、以居民身份或定居期限為享有某些權利前提條件問題的美國案例，也在于說明類似問題在美國的復雜性和法律技術的必要，強調在具體案件中發展精致的法律概念和運用區別與分類管理的技術；總結了怎樣逐步消除戶籍制度的僵硬性和弊端。

關鍵詞：法律技術戶籍制度中國問題美國案例

中國的許多不公平和弊端都和戶籍制度有關系。那么一個問題提出來：通過法律手段——立法、司法和《立法法》第90條、91條規定的違憲、違法審查辦法，如何能夠在實際上減輕其弊端。我強調是要減輕弊端，而不是造成新的禍害。本文最初步的研究發現，我國和戶籍制度有關的問題是一團亂麻，絕不是僅憑人權的抽象道德理論就可以解決，我們需要以最大的耐心注意法律的技術。

一、對《戶口條例》進行違憲審查？

中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。

1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規定，標志著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

戶籍制度改革重在剝離戶籍背后的特權

戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分和重要基礎性工作，也是國家行政管理的一項基本制度。世界上許多國家都實行戶籍管理制度，并非中國獨此一家，只不過稱呼不同、具體的管理手段有所差異。

中國現行的戶籍管理制度即城鄉二元建構戶口制度始于新中國初期，期間也幾經變遷。這種制度在當時順應了國家對勞動力、消費品等實行計劃分配和嚴格控制城鎮人口增長的需要，在促進城鄉經濟和社會發展，保障公民的合法權益以及維護社會秩序穩定方面發揮了積極作用。

但在大力發展社會主義市場經濟，構件建和諧社會的今天，這種制度日益顯現了它的弊端。嚴格劃分農與非農、城鎮與城市，實行城鄉分割的戶籍管理二元結構，造成了同一國公民在事實上的不平等，阻礙了作為最重要、[本文轉載自最有活力生產要素的人的自由流動，阻礙了市場對資源的有效配置，不利于現代國家公民權利的實現，不利于城市化建設和農村產業規模化經營的發展，不符合“以人為本”的新一代領導集體的執政理念，為越來越多的人民群眾所詬病，改革勢在必然。

所幸的是，國家已意識到了這一突出問題，正著手進行戶籍制度改革，不少省份已先行一步，力圖打破城鄉二元社會結構，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度。

但是要改革，就要首先了解癥結所在，最大問題在哪里。當前的戶籍管理制度之所以要改，并非戶籍本身有多大問題，而是在于戶籍背后、附著在戶口本之上的那些衍生物、那些特權。同樣實行戶籍登記管理的其他國家為何沒有如此嚴重的負面效應，就在于他們沒有往戶口上附加特權。明白了這一點，就明白目前科學推進戶籍制度改革的關鍵，在于把長期受戶籍制度保護的就業、住房、教育、社會保障等各種制度從戶籍中剝離出來，還戶籍制度本身應有的面目。