戶籍制度改革探究論文

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一、我國戶籍制度的形成、發展與局部改革

當今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

從狹義的角度分析，我國現行戶籍制度大體經歷了形成（建國初―1958年）、發展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段，其間頒布的主要法規、制度簡列如下：

1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規，使全國城市戶口管理制度基本得到統一。

1955年6月，國務院《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，從而統一了全國城鄉的戶口登記工作。

1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規定，標志著全國城鄉統一戶籍制度的正式形成。

1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》，該文件比較集中的體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門。

1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。稍后，公安部在《關于認真貫徹〈國務院批轉“公安部關于處理戶口遷移的規定”的通知〉的意見》中，具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。

1984年10月，國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮居留，這些規定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續或動員其返回常住地的條款，作了實質性的變動。

1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現代化打下了基礎。

1992年8月，公安部發出通知，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效城鎮戶口制度，以解決要求進入城鎮落戶的農民過多與全國統一的計劃進城指標過少之間的矛盾。

80年代開始，“農轉非”政策發生變化。“農轉非”對象逐漸擴大，控制指標有所調整，控制辦法得到改變。

1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮實行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍印戶口制”。以此為代表，部分地區實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。

1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》。根據此方案，已在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。

1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

經過以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項：證明公民身份；維護社會治安；控制城鎮人口的機械增長；戶籍部門掌握著準確的戶口資料。但是，隨著市場經濟在中國的逐步確立，相對戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來越突出，主要表現在四個方面：等級身份效應；死水效應；怪圈效應；馬太效應（請參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來越高。

二、戶籍制度改革方略

不少地區和部門以及一部分學者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農業戶口、非農業戶口兩種戶口類型，實行全國城鄉統一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯系，恢復戶籍的本來面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設置高低不等的門檻條件（經濟、人口素質等）來控制農村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據，表面上是戶口種類的多少，實質上是隱藏在不同種類戶口內部的利益差別。從上文對戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對應，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對應。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無論是自理口糧戶口，還是有效城鎮戶口；無論是小城鎮改革，還是投資落戶、購房落戶、藍印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區實行的藍印戶口，表面上是獨立于農業戶口和非農業戶口的第三類，但其利益較接近于非農業戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過是二元制的一種變形。

在當今中國的現實條件下，兩種改革方略哪個更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權益、經濟發展、社會穩定這三個價值取向逐一對兩種改革方略進行分析。

首先，從公民權益的維度來看，一元制優于二元制。

1．遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。“國際人權兩公約”――《經濟、社會和文化權利公約》和《公民權利和政治權利公約》是落實《世界人權宣言》的兩個具有法律約束力的公約。其中《公民權利和政治權利公約》第12條第1款規定“合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1997年10月，我國簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》。1998年10月，我國常駐聯合國代表秦華孫代表國家簽署了《公民權利和政治權利公約》。此公約第二條規定“凡未經現行立法或其他措施予以規定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規定采取必要步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施”，意即締約國所承擔的條約義務不是“漸進性”的，而是“即刻性”的。但是，我國目前的憲法并沒有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國政協會議通過的《共同綱領》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。1975年通過的《憲法》以及后來歷次修改的《憲法》取消了這一條款，這是戶籍制度在國家根本大法中的體現。盡管這種安排避免了戶籍制度與憲法之間的沖突，但在我國已正式簽約《公民權利和政治權利公約》的情況下，繼續維持現狀既有損于憲法的權威，在法理上也是一種欠缺。為了承擔公約所規定的義務，我國政府當然會有所行動。一元制實行統一的戶籍制度，其特點之一就是實行遷徙自由，它要由人口流動來決定戶口遷移，而不是由戶口遷移決定人口流動。相對于傳統的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進步，但它只能使一小部分有經濟基礎、素質基礎的優勢群體獲益，對于廣大農民這一弱勢群體來說，距離真正意義上的自由遷徙仍有漫長的路程要走。

2．社會主義社會追求人們權利與義務的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統戶籍制度造成的事實上的不平等。主要表現在以下四個方面：

一是兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。二元戶籍制與就業、教育、醫療、住房、福利、社會保障、甚至部分商品的供應等一系列的待遇具有制度化的聯系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農業戶口明顯優于農業戶口。據國家計委和國家統計局保守估計，城鎮每安排一個人的就業和生活需花費3―4萬元，2億多人就需要6萬多億元。另一方面，在兩類戶口的內部，仍有不同的等級，比如非農業戶口內部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮戶口等區別。不同級別的戶口享有不同的待遇，有的甚至差別很大。

二是兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。二元戶籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等級的利益金字塔，也隨之造成了不同等級的社會身份金字塔。長期以來，城里人歧視農村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等級結構中，戶口自下而上的垂直遷移非常困難。而戶口又具有世襲性，一定終身，世代相傳。每個人的社會身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除了招工、招干、升學等幾條有限的途徑外，再無例外。這種起點的不平等，勢必引起結果的不平等。

四是投資、購房落戶等條件過于苛刻，一定程度上等同于戶口的商品化。這些附加的人口遷移的門檻條件，表面上不同于直接買賣戶口，實質上卻沒有什么差別，反而使戶口買賣合法化、公開化。戶口具有商品價值不但有損于戶籍管理的嚴肅性，也是不合理、不公平的。這是因為：農民已通過工農業產品剪刀差的方式，交納了巨額的建城費，讓他們重交不公平；現有市民入城時并未交建城費，讓以后進城者交費不合理。

與二元制不同，一元制則實現了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級，而是取決于個人的努力。

其次，從經濟發展的維度來看，一元制同樣優于二元制。

1．一切經濟發展的關鍵因素都是人造成的，最基本的生產力是人，最重要的資源是人力資源。勞動力素質在經濟活動中處于決定作用。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養和流動。

第一，從人才的培養上看。二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數農村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會遺留下來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在封閉的農村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農村，農村人口自然增長率遠遠高于城市，農村人口素質無法提高。同時，在缺少競爭的城市，城市人口也易養成不思進取、貪圖安逸的觀念，不利于于其素質的提高。

第二，從人才的流動來看。市場經濟條件下，勞動力的流動是實現資源最優配置的基本條件。社會學的研究證明，社會流動的速度反映了社會發展的快慢。發達國家的人口年遷移率，一般均在10%以上，美國更高達25%左右。而我國人口年遷移率只在0.5%―3%之間。可見，二元制在遷移條件上設置的重重障礙，已經嚴重制約了人才的有效配置，尤其對農村的優秀人才來說，要想脫穎而出難度是很大的。

2．經濟發展與城市化有著密切的關系。世界銀行的報告《城鎮化：國際經驗和中國的前景》中曾指出，人均收入與一個國家城鎮人口與總人口的比重之間有很強的正相關關系。而傳統的戶籍制度由于限制人口的流動，導致城市人口的發展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化的發展。我國固然要走自己的城市化道路，不能盲目發展，但戶籍制度不解禁，必然減緩正常的發展步伐。請見下表：

人口城鎮化的國際比較

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中國美國日本印度東歐亞洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（資料來源：聯合國《世界城市化展望》1994年）

從上表可見，從國與國的橫向對比中，我國城鎮化滯后的現象相當明顯。盡管國情有別，但城鎮化發展水平之低已經達到反常規的程度。例如，1990年，我國城鎮人口占全國總人口的比例只有26%，不僅遠遠低于發達國家，甚至低于亞洲的平均水平。預計到2000年，這一比例將達到35%，增幅較大，但仍然低于亞洲的平均水平。在兩種改革方略中，二元制僅僅對一小部分符合一定條件的人網開一面，本質上還是沒有動搖傳統的戶籍制度，城鎮化進程也不會因此而有較大的提高。由于城鎮化的滯后，城鎮的聚集效益和規模效益大量損失，從而在一定程度上影響了我國經濟的正常發展。

3．二元制一方面阻礙了城鎮化的進程，另一方面也制約了農業和農村的發展。這是因為：

其一，二元戶籍制的城市偏向，削弱了農業自身積累能力和再生產能力。據統計，1959―1978年通過工農產品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉移農業積累4075億元，占同期財政收入的21.3%。改革開放以來，農業繼續為工業輸血，1991―1997年農村就有20873億元通過財政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元戶籍制使9億農民依附于有限的土地上，農業的規模經營難以實現，集約化程度很低，農業的邊際生產力低下。作為原因之一，造成了“世界40%的農民僅僅養活了世界7%的非農民”的怪現象。

4．二元制設置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地區間發展的不平衡狀態。沿海開放城市等發達地區采取這類政策，吸引了更多的人才和資金，使“孔雀越發東南飛”，而相對落后的中西部地區缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴重，從而加劇了兩極分化，對我國經濟的發展構成危害。

最后，從社會穩定的維度來看，二元制則優于一元制。

1．二元制有利于抑制不穩定因素的產生。傳統戶籍制的長期實行，已經形成了一種心理定勢：兩類戶口的分離與差異是天經地義的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群體――市民必然一時無法理解，從而產生不穩定因素。而二元制則基本上不改變現有的利益格局，避免了社會的劇烈動蕩。2．二元制尤其有利于維護城市的穩定。發展經濟學的著名理論――達托羅人口流動模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促進人口流動的基本力量，是比較利益與成本的理性經濟考慮。預期的城鄉工資差異，使人們作出移入城市的決策。這種預期因素包括：工資水平與就業概率。我國戶籍制度的城市偏向，造成城鄉之間的經濟勢差與社會勢差巨大。據統計，1984年以后，城市居民的收入增長速度連續十年超過農民收入的增長速度。1984―1994年，城鎮居民人均生活費收入與農村居民人均收入的比差從1.7:1擴大到2.6:1。1995年，1996年雖分別下降為2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城鄉之間除了貨幣差異之外，還存在各種各樣的非貨幣差異。根據達托羅人口流動模型可知，城市對農民的吸引力是巨大的。按照一元制，不對人口流動進行有序化引導，勢必造成大量人口涌入城市，使城市中出現就業困難、環境污染、住房緊張、交通擁擠、公用基礎設施不足、犯罪增加等現象。例如，盡管80年代鄉鎮企業已經吸納了近1億的農村剩余勞動力，但由于戶籍制度的長期阻礙，我國農村仍滯留著大量的剩余勞動力，1997年底達到1.4億。而城市失業問題也愈發嚴重，1997年底城鎮累計下崗職工達到2000萬，占國有與城鎮集體職工總數的20%。在這種嚴峻的條件下，按照一元制方略放開人口流動，必然給城市帶來沉重的就業壓力。再拿犯罪來說，北京近年來，外來人口刑事犯罪的比例直線上升，1990年為22.5%，1993年則高達43.6%。當然，不可否認的是，現行戶籍制度使大量流動人口無法溶入到所在城市的管理體制中，使體制外生存的流動人口犯罪成本與收益具有極大的不對稱性，這是流動人口給社會秩序的穩定帶來巨大隱患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市與農村之間的差距更大，引力也更大。這一點已被現實所證明。北京、上海的日流動人口已超過300萬，不少大城市也在100萬以上。而大城市的“過度城市化”已相當嚴重，城市病已相當突出。若不對人口流動方向加以控制，大量流動人口將集中流向大城市，城市病會愈發嚴重。

當然，二元制的穩定作用也不是絕對的。在一定條件下二元制也存在不利于社會穩定的因素。正如上面所分析的那樣，二元制加劇了兩極分化，兩極分化達到一定限度時，將危及社會穩定。此外，二元制也不利于農村的穩定。1億多的剩余人口流向城市縱然會給城市帶來不可估量的災難，但同樣的，若使其滯留在農村，無法安置，也會帶來難題，必將危及農村的發展。

經過以上分析，可以看到，在不同的價值取向上，一元制和二元制各有各的優勢、劣勢。那么在中國當前的條件下，如何確定三種價值取向之間的權數？在難以兼顧的情況下，哪種價值取向應該放在首要位置？

三、戶籍制度改革方略選擇

筆者認為，我國戶籍制度改革方略的選擇要以社會穩定為主導價值取向，戶籍制度改革要采用漸進的方式。下面引進漸進決策模型。

最早提出漸進決策模型的是美國經濟學家、政治學家查爾斯?E?林德布洛姆，漸進決策模型是對理性優化模型的批判，它把公共政策看作是對以往政策的不斷修正。它有以下一些內涵：

1．漸進模型要求決策者必須保留對以往政策的承諾。

2．決策者不必過多的分析與評估新的備選方案，只著意于現存政策的修改和補充。

3．漸進決策主義著意于目標與備選方案之間的相互調適，使問題較易處理，而并不關心基礎的變革。

4．漸進主義在面對同一社會問題的不同解決方案時，只著意減少現行政策的缺陷，不注重目標的重新改進，也不注重手段和方案的重新選擇。

決策者采用漸進模型的原因如下：

1．決策者沒有時間、情報(intelligence)或資金去調查所有的備選方案。

2．由于新政策結果的不確定性，決策者接受了原來政策的合法化。

3．對現存政策已經進行了巨大的投資（沉淀成本），如資金投入、組織結構、心理定勢、行政實踐等。

4．政治上的權宜考慮。

5．決策者自身的特點。決策者很少尋找“最好的方案”（onebestway），當他們發現“有效的方案”（awaythatwillwork）時，他們就結束了尋找。

6．在缺少公認的社會目標和統一的價值判斷標準的時候，多元社會中的決策者不會進行針對特定目標的政策變革。

可見，漸進決策模型認為，現實政策的制定對既有政策具有路徑依賴。這一模型把穩定作為追求的目標，以量變為主，注重修修補補，而不是動大手術。

社會穩定是改革和發展的前提。由于種種原因的存在，出于社會穩定的考慮，中國的改革基本上采用了漸進的方式，要“摸著石頭過河”。作為系統改革的一部分，特別是其中關涉面寬、影響大、敏感性強的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我國戶籍制度改革同樣需要選擇漸進的方式。戶籍制度改革直接涉及城鄉兩大社會體系，是較之農村經濟體制改革和城市改革更深層的改革，關系重大，牽一發而動全身，因此戶籍制度改革更應以社會穩定為價值取向。中國有12億人口，相當于全球所有發達國家人口的總和，“人口大國如果靠自發調節，會出現嚴重的社會問題和人口問題。”僅此一點就決定了采用漸進模式，是中國戶籍制度改革的正確選擇。

一元制與二元制的劃分只是一種理性的分類，具體的方略選擇還要具體情況具體分析。在不同的地區，在不同的階段，可以有不同的選擇。在不同的時空條件下，也可以考慮兩種方略的不同組合。正確的戶籍制度漸進模式選擇，既不是簡單、絕對的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。總的呈漸進，局部、個別可以快一些，多數慢一些。不過，由于二元制改革方略是相對于狹義戶籍制度而言的，缺乏與整個社會大環境的溝通，因而本身具有局限性。當二元制改革方略施行到一定程度的時候，勢必需要突破其本身的局限，向一元戶口制過渡。因此，一元戶籍制是戶籍制度改革的最終目標。

二元制改革方略的主要做法是：在堅持傳統的二元戶籍的前提下，采取“嚴格控制大城市，適當發展中等城市，積極發展小城市”的遷移政策。一方面，逐步降低人口遷移的門檻條件，促進人才的適量、合理的流動，把戶籍制度對經濟發展的制約減到最小。另一方面，加強小城鎮改革，讓5萬多個小城鎮向農民打開門戶，積極發展小城鎮，然后再逐步開放中等城市、大城市，呈階梯狀向前逐步推進。目前中國戶籍制度本身的各種改革，都屬于這一方略的范圍。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城鄉之間利益分配的差距，先改內容后改形式，促進城鄉一體化的發展。在此基礎上，實行居住地登記戶口的原則，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口為基礎的戶口登記制度。建立戶口簿、身份證、出生證為主要證件的戶口管理辦法。戶口簿具有證明家庭成員之間關系的法律效力。身份證是16周歲以上公民的身份證明，出生證是16周歲以下公民的身份證明。把以戶管理為重點，轉向以人管理為重點，最終實現開放、動態的戶籍制度。從這個意義上說，戶籍制度的改革也早已進行。定量商品糧供應制度已基本取消，雙向選擇的勞動就業制度已基本建立，醫療保健制度改革也已起步，住房制度改革剛剛開始，為一元制的推行創造著條件。當然，最終實現城鄉一體化還需要相當長的時間。

我國地大物博、幅員遼闊，各個地區社會經濟發展程度不同，戶籍制度改革所面對的條件也不同。因此，強求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要審時度勢，因地制宜，在國家的宏觀調控下，允許各地實行不同的改革方略。大體來說，市場經濟比較發達、城鄉差距不大的地區，可以考慮試行一元制改革方略，其他地區則主要加快推行二元制改革方略。在條件成熟的時候，二元制戶籍制度逐步向一元制戶籍制度過渡，從而在全國范圍內實行統一的戶籍制度。

后語

以上三個部分是筆者對戶籍制度改革方略及其選擇的部分思考。目前，世界上只有中國、朝鮮、貝寧三國對公民實行嚴格的戶籍管理，變嚴格的戶籍管理為寬松的戶籍管理是大勢所趨。中國戶籍制度改革是一項系統工程，關系重大，應以穩定為前提，逐步創造條件，把握時機，循序漸進，從而早日實現兼顧公民權益、經濟發展、社會穩定等三種價值趨向的戶籍制度。

注釋

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參考文章

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內容摘要

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分。隨著市場經濟的建立，現行戶籍制度的弊端愈發明顯地表現出來。剛性戶籍制度的軟化是大勢所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。然后，根據定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權益、經濟發展和社會穩定等三個價值取向出發，分析兩種方略的優勢、劣勢。最后，引進漸進決策模型，從社會穩定的價值取向出發，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。