戶籍制度改革重在剝離戶籍背后的特權

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戶籍制度改革重在剝離戶籍背后的特權

戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分和重要基礎性工作，也是國家行政管理的一項基本制度。世界上許多國家都實行戶籍管理制度，并非中國獨此一家，只不過稱呼不同、具體的管理手段有所差異。

中國現(xiàn)行的戶籍管理制度即城鄉(xiāng)二元建構戶口制度始于新中國初期，期間也幾經(jīng)變遷。這種制度在當時順應了國家對勞動力、消費品等實行計劃分配和嚴格控制城鎮(zhèn)人口增長的需要，在促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展，保障公民的合法權益以及維護社會秩序穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。

但在大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，構件建和諧社會的今天，這種制度日益顯現(xiàn)了它的弊端。嚴格劃分農(nóng)與非農(nóng)、城鎮(zhèn)與城市，實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結構，造成了同一國公民在事實上的不平等，阻礙了作為最重要、[本文轉載自最有活力生產(chǎn)要素的人的自由流動，阻礙了市場對資源的有效配置，不利于現(xiàn)代國家公民權利的實現(xiàn)，不利于城市化建設和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展，不符合“以人為本”的新一代領導集體的執(zhí)政理念，為越來越多的人民群眾所詬病，改革勢在必然。

所幸的是，國家已意識到了這一突出問題，正著手進行戶籍制度改革，不少省份已先行一步，力圖打破城鄉(xiāng)二元社會結構，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。

但是要改革，就要首先了解癥結所在，最大問題在哪里。當前的戶籍管理制度之所以要改，并非戶籍本身有多大問題，而是在于戶籍背后、附著在戶口本之上的那些衍生物、那些特權。同樣實行戶籍登記管理的其他國家為何沒有如此嚴重的負面效應，就在于他們沒有往戶口上附加特權。明白了這一點，就明白目前科學推進戶籍制度改革的關鍵，在于把長期受戶籍制度保護的就業(yè)、住房、教育、社會保障等各種制度從戶籍中剝離出來，還戶籍制度本身應有的面目。

鑒此，個人認為戶籍制度改革中要做以下一些工作：

一、應該擇機修改《憲法》，重新恢復和確立公民的居住和遷徙自由權。82''''憲法雖然被稱為是我國建國以來“最好”的憲法，但由于當時處于計劃經(jīng)濟體制的宏觀環(huán)境下，公民的居住和遷徙自由權沒有得到確認和恢復。現(xiàn)在，應該對憲法進行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權。同時，加快立法進程，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權的《戶籍法》（或稱《戶籍登記法》），廢止沿用近半個世紀的《戶口登記條例》以及其他相關政策法規(guī)，該條例不僅限制了公民的人身遷徙自由而且由此衍生了諸如受教育、就業(yè)、社會保障、政治權利等方面的不公平，違背憲法宣揚的“公民在法律面前一律平等”法則，造成人生而不平等、人生而不自由的事實。戶籍管理將按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結構，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記制度。修改《選舉法》中農(nóng)村和城市按不同人口比例選舉代表的規(guī)定。這些都是我國加入兩個國際人權公約后所要履行的義務。取消《城市規(guī)劃法》中有關控制大城市發(fā)展規(guī)模等限制規(guī)定，我們的大城市其實并不“大”，回到十五屆五中全會主張大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的正確軌道上來，在發(fā)展中解決“城市病”。

二、在《戶籍法》中確立以實際工作和生活是否需要為條件的準入方式、按實際居住地進行戶口登記管理的新模式，以登記制取代審批制。在哪里居住，就可以在哪里登記戶口。如泰國的事后遷移政策，對符合居住條件、遵守當?shù)刂贫燃耙焉钜欢ㄆ谙薜木用瘢镜卣蔀槠滢k理“戶籍登記”，承認其居住地戶籍。泰國的“戶籍”管理采用的市場經(jīng)濟原則和條件法定原則，它的作用是讓不能在某城市(特別是大城市)生存(包括經(jīng)濟收入、當?shù)囟愘x負擔等)的公民按市場法則去選擇適合自己經(jīng)濟水平的城市居住，這種方法往往較行政手段更有效。現(xiàn)在學者官員普遍主張以是否有合法固定的住所（注：指擁有產(chǎn)權的房子）、是否有穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源作為落戶的條件，這又是在制造一次不平等的事實，禁錮了人的自由流入和流出，不利于地區(qū)間的均衡發(fā)展，最終也只能是一場有錢人的游戲。我們應該看到社會自由職業(yè)者的存在、大量需要在本地工作和生活又無錢購房的公民的存在、有錢購房卻不實際居住的公民的存在，如果照此執(zhí)行戶籍登記，更易出現(xiàn)人戶分離，有人無戶口，有戶口無人的情況，不登記不等于遷徙事實的不存在，只能使人口的統(tǒng)計和管理信息以及城市規(guī)劃等部門的管理信息失真，從而使決策的科學性大打折扣。只要公民能找到正常住所（包括購房和租房）、能養(yǎng)活自己、能遵守當?shù)刂贫取⒛馨磿r交納當?shù)囟愘x就能在居住地登記戶籍。

三、徹底實行戶籍與社會福利待遇脫鉤的政策原則。在《戶籍法》中應開宗明義地表明其全部功能在于：一是證明公民的身份，便利公民參與社會活動，如參與當?shù)氐倪x舉；二是為國家行政管理奠定基礎，提供人口數(shù)據(jù)。取消一切附加在戶籍上的政策規(guī)定和條件，恢復戶籍的本來面目和社會功能。凡是與戶籍掛鉤的就業(yè)、教育、住房、計劃生育和社會保障等均應完全脫鉤，有關依附在戶籍制度上的一切政策法規(guī)應一律廢止或修訂。目前在建立完善社會福利制度時，往往強化與戶籍制度的關系，這種發(fā)展方向是十分令人憂慮的，將為已經(jīng)開啟的戶籍制度改革增加難度。我們改革的方向應該是逐步降低地方政府對資源的壟斷支配程度，提高社會生活的市場化、貨幣化程度，進一步擴大實行福利保障付費享受制度，最終將戶籍尤其是城市戶口的含金量降為零，恢復戶籍的本來面目，消除任何人對戶籍的非理性眷戀，利于人口在全國范圍內(nèi)能合理有序地流動起來。

四、進行相應的配套改革。戶籍制度改革是一項涉及面很廣的社會系統(tǒng)工程，它涉及行政機構的應對變革、既得利益群體的利益縮水、生產(chǎn)與分配的重大調(diào)整、社會保障體制的重新構建等等，必然會有重重阻力，但改革戶籍實是大勢所趨，因而必須進行相應的配套改革來減少阻力，推進戶籍制度改革。首先，它是一項系統(tǒng)工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一個更具權威的、能跨部際協(xié)調(diào)、得到充分授權的機構來統(tǒng)領這項工作。其次，開征如日本住民稅類似的稅種，但凡戶籍遷到居住所在地，就要向居住地政府依法交納該稅種，當然也就可以享受居住地的福利待遇，如教育、環(huán)衛(wèi)保潔、當?shù)蒯t(yī)療補貼、失業(yè)時的最低生活保障金等等，這部分的稅收全部用于當?shù)卣l(fā)展公共基礎設施建設和充實失業(yè)基金；不交該稅種不享受當?shù)馗＠觯枰~外購買；城鄉(xiāng)、大中小城市間的該稅種稅額要有差異性。再次，廢除以戶籍為依據(jù)的城鎮(zhèn)就業(yè)制度，建立開放的全國統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)制度。機關、企事業(yè)單位錄用人員，必須面向全體公民，建立公開、公平、公正的考試錄用制度，保障全體公民就業(yè)地選擇自由。第四，每個公民配發(fā)一個以身份證為基礎的全國通用的社會保險號，將自己在各地就業(yè)時繳納的個人保險金和單位繳納的一部分存入個人帳戶，其余繳存國家設立的保險基金庫，作統(tǒng)籌安排；用法律的形式確定依法繳納保險金是公民和用人單位的義務。第五，農(nóng)村的土地資源應實行合理流動，對現(xiàn)行農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實行改革。允許農(nóng)民以土地作為財產(chǎn)進行抵押、入股、轉讓、租賃等，實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，解放一部分農(nóng)民向城市合理流動，加快城市化進程。國際經(jīng)驗表明，當城市化水平達到70%時，城鄉(xiāng)差別才能消除。我國城市化水平僅為30.4%,相差甚遠。我國的二元戶籍制度和與之適應的土地制度等一系列限制農(nóng)民的政策，加劇了城鄉(xiāng)矛盾，擴大了城鄉(xiāng)差別，是導致城市化滯后的一個關鍵性因素。