地方公債范文10篇

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發行及支配使用，后者由地方發行和支配使用。地方公債在西方發達國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發展中國家所關注。

一、地方公債制度的理論依據分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產、調節控制國民經濟運行，自覺依據基本經濟規律和市場經濟客觀規律，主動引導制約經濟發展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經濟條件下政府履行經濟職能的主要特點。市場經濟條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權力），二是社會管理者（憑借社會管理權力），以國家主權所擁有的土地所有權為物質實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產數據所有者），憑借國有資本所有權（生產數據所有權），以政府投資所形成的生產數據或國有資產為物質實體，通過國有資本運營活動，履行組織領導經濟建設的職能；四是宏觀經濟管理者，憑借宏觀經濟管理權，以全部自然資源和國有資產為物質實體，履行總體經濟調控的職能。

市場經濟條件下，組織領導經濟建設的職能和調節控制市場經濟運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎設施建設，為經濟發展提供物質條件，通過國有資本的運營來控制國民經濟命脈，實施各種經濟政策直接或間接地調節控制經濟運行。

地方政府是國家政權體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內，地方政府同樣要履行經濟建設職能和地區經濟宏觀調控職能。例如，調整本地區經濟結構，促進地方經濟發展。我國1994年實行的分稅制著重強調了增強中央政府的宏觀調控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經濟建設職能和地方經濟宏觀調控職能。因而，并沒有完全對應地劃分地方政府的財權。隨著市場經濟的發展，地方政府調節控制地方經濟運行的責任越來越大，調整地方經濟結構，發展地方主導產業，提高地方就業率已成為地方政府行政的主要內容。地方經濟建設職能和宏觀經濟調控職能已經成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調節控制經濟運行，以滿足地方政府履行經濟建設職能的需要。中央政府和地方政府職能的進一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據。

一、（一）目前制約我國地方債券發行的體制因素。

1現行投融資體制中對政府作為投資主體的監督和約束機制不健全。在我國投融資體制改革中，對作為投資主體之一的政府缺乏必要的監督和約束機制是制約我國地方債券發行的體制原因之一。當前，政府投融資體制改革面臨的突出問題是，政府投資存在著投資效益差、重復建設嚴重、投資質量不高等問題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發行地方債券將會使投融資體制中的政府投資的弊端和問題更加突出。

2中央和地方投資責權劃分不盡合理。地方與中央的事權、財權不對等，地方沒有正常的融資渠道。相關資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高，地方財權大幅度下降，但中央與地方的事權劃分變化幅度較小：1994～2002年期間，中央財權平均為52%，地方財權平均為48%；中央事權平均為30%，地方事權平均為70%.中央和地方財權不對等的重要表現之一，就是沒有建立起中央政府與地方政府對等的正規融資體系，這是作為地方政府財權重要表現這一發債權長期得不到落實和解決的主要原因。

3地方政府長期累積的隱性債務和顯性債務面臨著巨大的壓力。地方債務壓力首先源于日益固化的財政缺口。20世紀80年代以來，各級地方政府一直承擔著促進地方經濟發展、擴大城市基礎設施建設和補貼全國虧損的責任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經費支出，導致地方財政支出負擔沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口自然較大。同時，為了加速經濟結構調整和產業的升級換代，推進經濟發展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規模的債務責任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。另外，地方金融風險的財政化轉移模式也加劇了地方政府的債務壓力。如果在已有的隱性債務無法顯性化和無法消除地方政府用經常性債務擠占建設性債務的情況下，發行地方債券必然會使地方政府債務總規模失去控制，從而加劇地方債務風險。

4政治體制改革滯后。目前我國各級政府官員對投資項目的決策機制仍然不科學，決策過程不透明，決策程序也有待改進。政府作為國有資本所有者的職能和社會經濟管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務提供者的角度也還沒有真正建立起來。在政府職能沒有完全轉變的情況下，允許地方政府發債，可能會為地方政府提供濫用更多社會資源的機會和權利，因為，在沒有較強外部社會監督條件下的政府效用函數，是擴張財政和追求政績，由此必然會導致全社會資源的不當配置，并最終影響消費者福利。⑦

（二）我國發行地方政府債券的制度缺陷仍相當突出。

一、地方公債的現實需求

公債是國家以還本付息為條件而獲取的財政收入，[1]是政府進行財政融資、增加財政收入的一種重要形式。根據我國1994年制定的《預算法》第二十八條：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”在這一規定中，首先我們能看到，在我國，公債即政府債券的發行權為中央政府所壟斷；其次，我們還能看到，這一財政權力配置格局，其立法考慮或者理由，至少在字面上是出于一種“量入為出”的穩健的理財觀念。

但是，從近些年的各地的實踐來看，公債發行權完全由中央壟斷的財政權力安排在經濟飛速發展、各地方政府加大建設投入的背景下逐漸顯得有些捉襟見肘。從需求的層面來看，無論是各地花樣百出通過中間機構發行的“準政府債券”，還是前兩年北京市奧運債券的提出和最終流產，都表明過于嚴格的“量入為出”的財政預算模式與實際的經濟建設已經顯現出脫節，地方政府在銀行銀根縮緊與責任擴張的張力之下必然要在融資渠道上力圖尋找新的突破口。同時，由于公債發行主體過于單一，也使得中央政府潛在的財政風險相對集中。在這一背景之下，修改《預算法》、賦予地方公債發行權的呼聲才應運而生。[2]

二、地方公債的難題

然而，至少在中國這種中央高度集權、地方發展不均衡的特殊國情之下，允許地方發行公債并不是說說那么簡單，其中涉及到非常復雜的理論和制度設計的問題。雖然有批評認為，在中國目前允許特種行業發行行業債券的情況下，不允許財力比這些行業組織高出很多的地方（特別是省級）政府發行公債顯得沒有道理，[3]但是地方政府債券顯然與行業公債具有重大的不同，因為前者觸及更加深刻的憲政層面的問題。比如說，中央和地方之間的財政資源如何分配；在財力差異懸殊的情況下，地方與地方之間的形式公平和實質公平如何實現；等等。正如學者所說，我國在憲政和國家治理模式上采取目前這種中央集權的方式未必完全是從所謂的意識形態因素出發的，而是與我國的實際國情關系是非常緊密的。[4]

在作者看來，就我國目前的情況而言，關涉地方政府發行公債的一個核心問題是，地方公債的信用基礎到底應該建立在什么之上？如果授權地方政府自行發行政府債券，那么對于作為債權人的人民群眾來說，他們之所以慷慨解囊把錢借給政府，是出于對本地方政府的信用的信心，還是出于對單一制國家體制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？換句話，說白了，就是從人民手中借了這么多錢，最終應該由誰來埋單。這一信用機制的問題實際上是授予地方政府發行債券權力后法律上將面臨的最大難點。有論者認為，之所以會出現這樣的問題，是因為我國中央政府和地方政府之間產權不清的緣故。[5]這雖然確實是一個很重要的原因，但未必能說明全部。事實上，由于我國的特殊國情，無論是中央政府還是地方政府，都必然要以實現人民利益的目的而強調政府的永久存續性，因而不能允許出現政府破產的情況，[6]因此，假設出現地方政府公債到期無力償付的情況，中央政府不可能不照單全收，但這又很自然地會造成中央政府的巨大財政負擔，甚至可能引發財政風險。在這一基礎上，根據財政健全主義的基本要求，盡管面臨巨大的現實需要，但地方政府發行公債仍是“茲事體大，不可不察”。如果不能在相關配套制度建設上下足功夫，分散公債發行權不但不能分散中央的財政風險，反而可能影響政府的宏觀調控能力和信用。

【摘要】我國否定地方政府發債權的做法與分稅分級財政的內在邏輯不相符合。同時，也造成了諸多問題：地方政府資金緊缺，管理職能缺位；中央政府負擔過重，債務依存率超過警戒線；地方政府通過非正常融資渠道規避法律，使得監管困難等等。因此，允許發行地方公債已成為必然。再加上中央政府擁有多年的國債管理經驗和居民閑置存款充足等原因，，我國也已具備了允許發行地方債券的現實可行性。然而，除了發或不發，地方公債問題重點還在于如何監管，本文在末尾部分對監管主體、內容等進行了闡述。

【關鍵詞】地方公債監管財政穩健主義

【正文】

發行地方公債的必要性、可行性與規制

人類對公債的認識經歷了這樣的階段:資本主義早期要求財政平衡,不得在財政中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。[1]進入壟斷資本主義時期，受經濟危機影響，國家開始大規模干預經濟，尤其是新增了許多任務，如保障充分就業和景氣政策、給付社會福利、提供公共建設等等。為兌現政府對納稅人的承諾，國家便只有大規模舉債。但隨著“稅收國家”成為“債務國家”，新的問題又源源而來，“財政穩健主義”有了新的要求。

中國的國債發行歷史也有著類似的軌道：建國初期以“既無內債，又無外債”為榮，后逐漸將發行國債作為財政融資的重要手段。直至98年，中央政府為擴大內需而實施積極的財政政策，大規模增發國債用于基礎設施建設。在發達國家，地方債券是公債體系中的重要組成部分，也就是說，地方政府也可以在經常性財政資金不足的情況下，為滿足地方經濟與社會公益發展的需要，根據有關法律的規定向社會發債融資。然而，不同的是，在我國，人們雖已不“談債色變”，但仍然視地方公債為洪水猛獸。《預算法》規定：地方各級政府要按照量入為出的原則編制預算，不列赤字；除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

在債券市場比較發達的西方國家，地方政府發行債券是司空見怪的事，如美國的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發行債券籌集資金。在我國，雖然理論界曾對地方政府可否發行債券進行過探討，但現行預算法明確規定，不允許地方政府以自身名義發行債券籌資。可是，隨著我國社會經濟的全面發展，地方政府通過發行債券籌集建設資金成為客觀需要，也具備了相應的經濟條件。因此，地方公債的發行已經有了其存在的基礎和條件。

一、我國地方公債發行的背景

傳統的計劃經濟體制下，我國的“國家財政”指的就是全國統一的財政，地方財政只是中央財政的附屬物，在中央編制的全國統一的國家預算下，整個財政聯成了一個整體，地方政府沒有單獨的舉債權力。此時公債的發行，是由中央政府統一安排和部署，并由各級政府共同努力來完成的。這就無所謂“國債”和“地方債”的區分，或者說是只有國債而無地方債。在西方，“公債”概念與“國債”概念是既一致又區分的，國債只是中央政府或聯邦政府的債務，因為只有這些債務才是“國家”的債務。而公債則是“公共”債務，因而除了國債之外，還包括地方政府的債務和政府所屬公共機構的債務。所以，在當時計劃經濟體制的背景下，公債也就是國債，或者反過來國債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒有什么奇怪了。

這種先是將整個國家的所有債務都集中到中央，然后干脆取消公債的狀況，是與當時計劃經濟體制必須高度集中統一的財權財力這一根本要求相適應的。這是因為，如果當時沒有將所有的債務發行權都集中到中央手中，則地方政府獨立自主的發行債券活動，其直接后果就是這部分資金運動處于統一計劃之外，這立即就會形成對國民經濟計劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當時我國將“既無內債又無外債”視為是社會主義的優越性，就是經濟體制對公債這一本質要求的直接反映。

從公債的作用來看，正是計劃經濟體制，決定了我國公債是國家籌集建設資金的一種手段。而在市場經濟體制下，公債主要的作用和任務主要是彌補財政赤字和間接調控宏觀經濟。現在我國正處于由計劃經濟向市場經濟的轉型時期，正在努力建立和完善社會主義分稅制體制，在一定程度上已經具備了發行地方公債的理論基礎。我國地方公債的發行，其目的主要是為了減輕以至熨平經濟周期的波動程度。當著經濟不景氣時，政府可以增大赤字以刺激經濟回升，作為彌補財政赤字手段的公債就要增大年發行數額。相反，當著經濟狀況良好以至出現過熱狀態時，政府就要減少財政赤字以至安排財政盈余，此時公債年發行量就要相應減少，甚至可以運用財政盈余實現公債的凈償還。這樣才能順應赤字波動較大的特點，彌補著赤字而服務和配合著財政政策的運作，實現財政的間接宏觀調控目的。

二、隨著經濟的發展，我國地方公債的發行已經有了其發行的必要性。

一、地方公債的現實需求

公債是國家以還本付息為條件而獲取的財政收入，[1]是政府進行財政融資、增加財政收入的一種重要形式。根據我國1994年制定的《預算法》第二十八條：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”在這一規定中，首先我們能看到，在我國，公債即政府債券的發行權為中央政府所壟斷；其次，我們還能看到，這一財政權力配置格局，其立法考慮或者理由，至少在字面上是出于一種“量入為出”的穩健的理財觀念。

但是，從近些年的各地的實踐來看，公債發行權完全由中央壟斷的財政權力安排在經濟飛速發展、各地方政府加大建設投入的背景下逐漸顯得有些捉襟見肘。從需求的層面來看，無論是各地花樣百出通過中間機構發行的“準政府債券”，還是前兩年北京市奧運債券的提出和最終流產，都表明過于嚴格的“量入為出”的財政預算模式與實際的經濟建設已經顯現出脫節，地方政府在銀行銀根縮緊與責任擴張的張力之下必然要在融資渠道上力圖尋找新的突破口。同時，由于公債發行主體過于單一，也使得中央政府潛在的財政風險相對集中。在這一背景之下，修改《預算法》、賦予地方公債發行權的呼聲才應運而生。[2]

二、地方公債的難題

然而，至少在中國這種中央高度集權、地方發展不均衡的特殊國情之下，允許地方發行公債并不是說說那么簡單，其中涉及到非常復雜的理論和制度設計的問題。雖然有批評認為，在中國目前允許特種行業發行行業債券的情況下，不允許財力比這些行業組織高出很多的地方（特別是省級）政府發行公債顯得沒有道理，[3]但是地方政府債券顯然與行業公債具有重大的不同，因為前者觸及更加深刻的憲政層面的問題。比如說，中央和地方之間的財政資源如何分配；在財力差異懸殊的情況下，地方與地方之間的形式公平和實質公平如何實現；等等。正如學者所說，我國在憲政和國家治理模式上采取目前這種中央集權的方式未必完全是從所謂的意識形態因素出發的，而是與我國的實際國情關系是非常緊密的。[4]

在作者看來，就我國目前的情況而言，關涉地方政府發行公債的一個核心問題是，地方公債的信用基礎到底應該建立在什么之上？如果授權地方政府自行發行政府債券，那么對于作為債權人的人民群眾來說，他們之所以慷慨解囊把錢借給政府，是出于對本地方政府的信用的信心，還是出于對單一制國家體制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？換句話，說白了，就是從人民手中借了這么多錢，最終應該由誰來埋單。這一信用機制的問題實際上是授予地方政府發行債券權力后法律上將面臨的最大難點。有論者認為，之所以會出現這樣的問題，是因為我國中央政府和地方政府之間產權不清的緣故。[5]這雖然確實是一個很重要的原因，但未必能說明全部。事實上，由于我國的特殊國情，無論是中央政府還是地方政府，都必然要以實現人民利益的目的而強調政府的永久存續性，因而不能允許出現政府破產的情況，[6]因此，假設出現地方政府公債到期無力償付的情況，中央政府不可能不照單全收，但這又很自然地會造成中央政府的巨大財政負擔，甚至可能引發財政風險。在這一基礎上，根據財政健全主義的基本要求，盡管面臨巨大的現實需要，但地方政府發行公債仍是“茲事體大，不可不察”。如果不能在相關配套制度建設上下足功夫，分散公債發行權不但不能分散中央的財政風險，反而可能影響政府的宏觀調控能力和信用。

一、改革地方公債制度的現實必要性分析

（一）減輕中央財政債務負擔的需要

按照規定，我國財政彌補赤字的工具只能是發行國債。1998年-2002年，我國累計發行國債27500億元（其中增發基礎設施建設國債6600億元）；2003年發行1400億元人民幣建設國債，其中1150億元納入中央預算，250億元代地方政府發行，國債發行規模達到6280.1億元。2004年國債發行總規模進一步增至7022億元，雖然長期國債比2003年減少300億元，財政赤字也沒有變化，但總國債發行規模仍比上年多出700多億元。2001年我國財政債務依存度為26.5%，中央財政的債務依存度為42.5%.2002年，我國財政債務依存度為25.79%，中央財政的債務依存度為40.23%.這表明我國年度債務發行規模較大，尤其是中央財政作為直接債務主體負債過高。

同時，在我國財政收入總量形勢大好的情況下，地方政府財政困難的局面仍然沒有得到根本的解決，地方政府財政收入不足的結構性矛盾反而日益凸現。這說明我國財政方面的問題不是總量問題，而是結構問題。賦予地方政府自主舉債的權利，顯然是解決問題的方案之一。通過逐步建立地方公債制度，允許地方財政根據需要發行公債籌集資金，既可以有效解決地方公用事業建設的資金來源，增強地方政府組織經濟建設的責任，讓地方財政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財政債務負擔壓力，真正實現地方政府“自己的事自己做”。

（二）加快地方基礎設施建設的需要

城市資產（包括有形資產和無形資產）是國有資產的重要組成部分。地方政府是經營城市的主體，市政基礎設施一般被認為是準公共產品，因此，建設市政基礎設施是地方政府義不容辭的責任。隨著城市化戰略的實施，中國正處于新一輪城市大開發的起點。城市化進程意味著對市政基礎設施、公用事業的巨大需求，地方政府如何解決資金短缺問題就顯得十分急迫。

內容提要：目前財政經濟領域又掀起對是否允許地方政府發行債券問題的討論熱潮。多數學者和專家都認為我國地方政府發行債券的時機和條件基本成熟，贊成的觀點占據主流地位。本文主要從我國地方政府是否具備獨立發債主體的能力和素質角度進行分析，認為目前我國地方政府尚不具備獨立發債主體的能力和素質。因此，中央政府授權地方政府發債應該是時間早晚問題，但現在切忌操之過急。

關鍵詞：公債應債能力償債能力財政風險

近年來圍繞解決我國地方政府財力缺口大、負債多問題，許多方面曾多次呼吁賦予地方政府發行債券權力。尤其是金人慶部長在2006年9月份召開的亞太經濟合作組織財長會議提交的報告中表示：中央政府正在考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。這是近年來中國財政高官就放開地方政府發債問題進行的首次公開表態，又掀起了我國財政界對地方政府發債理論和實踐問題的討論熱潮。綜觀目前學界，贊同地方政府發行債券的觀點占絕對主流，而持反對觀點者呼聲很弱。筆者就目前主流派的代表性觀點，發表一些不同的看法。

一、理論上地方政府擁有發債權并不等于實際上就一定要擁有發債權

（一）地方公債制度的理論依據

地方公債制度的理論依據分析可以歸納為兩個方面：

內容提要：目前財政經濟領域又掀起對是否允許地方政府發行債券問題的討論熱潮。多數學者和專家都認為我國地方政府發行債券的時機和條件基本成熟，贊成的觀點占據主流地位。本文主要從我國地方政府是否具備獨立發債主體的能力和素質角度進行分析，認為目前我國地方政府尚不具備獨立發債主體的能力和素質。因此，中央政府授權地方政府發債應該是時間早晚問題，但現在切忌操之過急。

關鍵詞：公債應債能力償債能力財政風險

近年來圍繞解決我國地方政府財力缺口大、負債多問題，許多方面曾多次呼吁賦予地方政府發行債券權力。尤其是金人慶部長在2006年9月份召開的亞太經濟合作組織財長會議提交的報告中表示：中央政府正在考慮在有限制的條件下，授權地方政府發行債券。這是近年來中國財政高官就放開地方政府發債問題進行的首次公開表態，又掀起了我國財政界對地方政府發債理論和實踐問題的討論熱潮。綜觀目前學界，贊同地方政府發行債券的觀點占絕對主流，而持反對觀點者呼聲很弱。筆者就目前主流派的代表性觀點，發表一些不同的看法。

一、理論上地方政府擁有發債權并不等于實際上就一定要擁有發債權

（一）地方公債制度的理論依據

地方公債制度的理論依據分析可以歸納為兩個方面：

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發行及支配使用，后者由地方發行和支配使用。地方公債在西方發達國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發展中國家所關注。

一、地方公債制度的理論依據分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產、調節控制國民經濟運行，自覺依據基本經濟規律和市場經濟客觀規律，主動引導制約經濟發展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經濟條件下政府履行經濟職能的主要特點。市場經濟條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權力），二是社會管理者（憑借社會管理權力），以國家主權所擁有的土地所有權為物質實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產數據所有者），憑借國有資本所有權（生產數據所有權），以政府投資所形成的生產數據或國有資產為物質實體，通過國有資本運營活動，履行組織領導經濟建設的職能；四是宏觀經濟管理者，憑借宏觀經濟管理權，以全部自然資源和國有資產為物質實體，履行總體經濟調控的職能。

市場經濟條件下，組織領導經濟建設的職能和調節控制市場經濟運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎設施建設，為經濟發展提供物質條件，通過國有資本的運營來控制國民經濟命脈，實施各種經濟政策直接或間接地調節控制經濟運行。

地方政府是國家政權體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內，地方政府同樣要履行經濟建設職能和地區經濟宏觀調控職能。例如，調整本地區經濟結構，促進地方經濟發展。我國1994年實行的分稅制著重強調了增強中央政府的宏觀調控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經濟建設職能和地方經濟宏觀調控職能。因而，并沒有完全對應地劃分地方政府的財權。隨著市場經濟的發展，地方政府調節控制地方經濟運行的責任越來越大，調整地方經濟結構，發展地方主導產業，提高地方就業率已成為地方政府行政的主要內容。地方經濟建設職能和宏觀經濟調控職能已經成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調節控制經濟運行，以滿足地方政府履行經濟建設職能的需要。中央政府和地方政府職能的進一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據。