公債法律制度改革研究論文

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【摘要】我國否定地方政府發債權的做法與分稅分級財政的內在邏輯不相符合。同時，也造成了諸多問題：地方政府資金緊缺，管理職能缺位；中央政府負擔過重，債務依存率超過警戒線；地方政府通過非正常融資渠道規避法律，使得監管困難等等。因此，允許發行地方公債已成為必然。再加上中央政府擁有多年的國債管理經驗和居民閑置存款充足等原因，，我國也已具備了允許發行地方債券的現實可行性。然而，除了發或不發，地方公債問題重點還在于如何監管，本文在末尾部分對監管主體、內容等進行了闡述。

【關鍵詞】地方公債監管財政穩健主義

【正文】

發行地方公債的必要性、可行性與規制

人類對公債的認識經歷了這樣的階段:資本主義早期要求財政平衡,不得在財政中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。[1]進入壟斷資本主義時期，受經濟危機影響，國家開始大規模干預經濟，尤其是新增了許多任務，如保障充分就業和景氣政策、給付社會福利、提供公共建設等等。為兌現政府對納稅人的承諾，國家便只有大規模舉債。但隨著“稅收國家”成為“債務國家”，新的問題又源源而來，“財政穩健主義”有了新的要求。

中國的國債發行歷史也有著類似的軌道：建國初期以“既無內債，又無外債”為榮，后逐漸將發行國債作為財政融資的重要手段。直至98年，中央政府為擴大內需而實施積極的財政政策，大規模增發國債用于基礎設施建設。在發達國家，地方債券是公債體系中的重要組成部分，也就是說，地方政府也可以在經常性財政資金不足的情況下，為滿足地方經濟與社會公益發展的需要，根據有關法律的規定向社會發債融資。然而，不同的是，在我國，人們雖已不“談債色變”，但仍然視地方公債為洪水猛獸。《預算法》規定：地方各級政府要按照量入為出的原則編制預算，不列赤字；除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

事實上，在分稅制財政體制的國家中，舉債權應是各級政府都擁有的財權。而我國將逐步允許地方債券的發行也成為必然，關鍵問題在于怎么發、發多少。以下就從經濟學原理、現實中的困境、條件等角度分析地方公債的必要性、可能性，以及最至關重要的對地方債的監管問題。

一、經濟學角度看地方公債發行必要性

根據提布特模型，如果每個地方政府分別提供不同的公共產品，那居民就可以根據自己的需求偏好來選擇去哪個地方居住。這種居民“以足投票”的情況一方面刺激了地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產品，另一方面也使政府難以通過稅收對流動性要素進行征稅，從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的可征稅能力。在地方政府提供公共產品時，如果通過稅收籌資，就使得受益和負擔成本分離，使現在的居民承擔了以后居民的成本，他們會通過地區間的流動表達不滿，這樣政府提供公共產品的有效性就得不到滿足，因此，地方政府就必須通過舉債來避免這種副作用。[2]

另一方面，從資源配置的角度，由于地方公債主要用于社會基礎設施、教育等公共產品以及一些準公共產品，就會間接地增強薄弱的基礎產業部門，壓縮一般生產性部門。簡言之，地方公債的發行會產生改變社會產業結構的效應。

二、現實中禁止地方發債權所帶來的困境

（一）地方政府資金缺乏財政職能缺位

這首先表現為造成了城市地方政府對基礎設施的投入資金短缺。我國多年來實行高度集中的計劃經濟體制，政府投資絕大部分投向生產性領域，城市基礎設施建設相當薄弱?；A設施一方面為提高地方綜合經濟實力提供了物質基礎，另一方面還可以優化經濟結構、擴大消費內需、拉動經濟增長。然而，中央政府只負責那些關系國計民生的重大基礎設施建設，如鐵路、國道等，而大部分城市基礎設施項目建設都要按照“誰投資，誰收益”的原則由各級地方政府自籌資金解決。

除了基礎設施建設，地方政府還比中央政府更直接地對本地居民的社會福利負責，例如教育、醫療、環境保護等等。公益事業上不斷擴大的支出，也使得地方政府在財源上陷入了更大的困境。

因此，給予地方政府舉債權可以有效緩解其在財政上的困境，解決公用事業的資金來源問題，使得地方政府真正地把“該管的事起來”。[3]

（二）中央政府負擔過重債務依存率超過警戒線

我國債務負擔率尚處于較低水平,但由于發行的都是中央政府債務,就使得中央政府的債務依存率過高,已經遠遠超過國際警戒線。從宏觀上說，這是我國長期以來中央權力過于集中的體制所造成的。法律雖不允許地方政府通過舉債融資，但地方建設必須進行，因此，中央政府就只有采取增發國債，而又部分轉借地方政府的措施，例如，1998年發行1000億元特殊公債就有500億轉借地方政府。[4]這實際只屬無奈之舉，并非長久之計。

分稅制下是“一級政府，一級財政”，各級政府要有相應的融資能力才能夠順利完成本身的財政職能。在不可能大幅度提稅的情況下，只有通過法律明確規定地方財政的發債資格，才能使中央在地方事務上的權力過度膨脹的局面得以緩解，也才能使地方政府“自己的事自己做”。

（三）地方政府非正常渠道融資中央監管困難

事實上，只要地方政府需要就完全可以規避法律的禁止和中央政府的管制，通過非正常渠道融資，變相發債，例如以各類公司、基金的名義“合法”融資，或以各種集資、攤派等手段“合法”借錢。如果說地方稅收收入、預算內的非稅收收入中央政府還容易管制的話，那對于這些預算外收入和制度外收入，中央政府的調控便收效甚微了。

因此，既然無法避免地方政府走“歪門邪道”，那就應該允許其“正大光明”地舉債。這樣就能通過法律——一種包含完整、明確的實體和程序性權利、義務配置規則的規制形式，對地方政府的融資進行規范，促使其取消不合理收費，減少預算外和制度外資金，從而也加強了中央政府的調控能力。

三、我國發行地方債的可行性

我國已具備了一定的發行地方公債的條件，然而，應強調的是，這種發行仍然是有限度、有選擇的發行。地方債發行具備可行性的原因有二：

（一）中央政府多年發債經驗和強大的宏觀調空機制

中央政府已有多年發行國債、管理國債的經驗，無論在債券種類還是發行機構上都已經形成了系統。特別是東南亞國家金融危機以來，政府又進一步加強了國債的管理，尤其是強化了財政部門的統一管理職能，這就為地方政府發行公債以及隨之而來的監控打下了基礎。[5]

（二）居民銀行存款充足具有投資積極性

巨大的儲蓄存款數額為地方公債發行提供了廣闊的市場空間，這也符合國家刺激消費需求和投資，解決市場疲軟、有效需求不足的財政政策。但要吸引居民將手中閑錢從銀行中拿出轉而投資地方公債，就有兩個問題要解決：一是地方公債資信度應得到保證，這就與下文將要闡述的監管之成敗密不可分，一般而言，地方債券的信用值應在中央國債和企業債券之間。二是地方公債的利率問題，應比銀行利率和中央債券利率均略高，才能對投資者產生利益驅動力。

同時，地方公債所籌集到的資金大多是和當地居民生活密切相關的建設項目，這樣就進一步保證了投資地方公債的積極性。

四、地方公債的監管

國債與稅收最大異同在于其“有償性”，若政府借債劇增、債務管理失控，“有借無還”，就會引起國家財政危機，因此，無論對中央債券還是地方債券，各國都實施嚴格的法律與行政監管。地方債券以地方財政、信用作為擔保，地方政府的債務危機不僅會使得地方財政遭受巨大撞擊，整個國家的經濟體系也會受到直接影響。

因此，雖然對于“發不發”地方債券的答案必然是肯定的，但“怎么發”才是關鍵。至少應注意以下幾個方面的控制：[6]

（一）監管主體

一方面是中央政府的監管，地方債發行必須上報中央政府審批。財政部應該會同國家發展計劃委員會，根據地方償債能力、國家經濟發展政策、宏觀調控等諸多因素，對地方政府上報的發債規模進行審查、批準，這是“事前監督”。同時，在債券發行過程，還要對發行機構資格、發行過程等進行控制，這是“事中監督”。除此，還應進行“事后監督”，使所籌資金能真正運用到預先擬訂的項目，完成地方公債促進當地基礎設施建設的應有效用；也要對地方債券的信用等級進行評估，并公布。

另一方面是地方人大的監督。地方政府指定的具體債務計劃，必須連同當年地方預算草案一起提交地方人大，審查批準后方可上報中央。同時，從法理上說，加強人大在國債發行、運用、償還等環節上的決定、審議、批準權，也是“財政民主主義”的基本要求。

三、監管內容

監管應是貫穿地方公債申請、計劃、發行、管理以及還本付息的全過程的。其中，償債能力應是規制重點。有關學者認為，地方財政應建立專門的償債基金，除融資項目所得收益外，應從預算中單列出一定比例的資金直接撥入該基金，用于還本付息，且禁止發行新債以償還舊債。中央政府也應該建立地方債務管理委員會，負責具體的監管職責。

四、先立法后發債

首先是要以法律形式確定地方政府的發債權。

其次，在宏觀上確立諸如“保證中央國債優先，給予地方公債必要扶植”等地方公債的發行原則。

再次，在法律規則上，對發債主體資格，發債申請、審查、批準，發債方式，地方債適用范圍和償債機制上都應做出嚴格規定。例如發債主體，有學者認為，發債主體應首先限定為中央直轄市、計劃單列市、省級直轄市、沿海、沿江開放城市，著名旅游城市等一些具有一定規模、經濟實力強的城市，然后在逐步放開。

以法律形式規范地方公債是基于“財政法定主義”和“財政穩健主義”的要求，當然也并不排除在立法之前先在某些地區、甚至某些具體項目上進行試點。

總之，地方有權發行公債是分稅分級財政的內在邏輯所必然要求的，也和國家加大基礎設施建設的積極財政政策所符合，能有效地促使地方政府以正常的法律途徑解決財政融資困難的問題。但同時，地方舉債權的實施又應該受到全面、嚴格的監管，監管內容、方式應以法律確定，而中央政府在其中的作用至關重要。

【注釋】

1參看劉劍文主編：《財稅法》，高等教育出版社2004年出版，第44頁。

2參看陳鋒：中國發行地方公債的理論依據和可行性研究，《財政與稅務》2003年第7期第57頁。

3參看賈康等：適時建立城市公債制度，《經濟參考報》2002年6月5日

4引自王朝才等：建立地方公債制度的探討，《財政與稅務》2001年第7期P44

5同本文注釋4，第45頁。

6參看本文注釋4，第46頁。

【參考資料】

1、賈康等：適時建立城市公債制度，《經濟參考報》2002年6月5日

2、王朝才等：建立地方公債制度的探討，《財政與稅務》2001年第7期

3、陳鋒：中國發行地方公債的理論依據和可行性研究，《財政與稅務》2003年第7期

4、《地方公債與地方經濟的發展》課題組：發行省級地方公債若干問題的思考，《財政研究》1999年11月

5、王朝才主持：關于建立地方公債問題的討論，《財政與稅務》2001年第10期

6、劉劍文主編：《財稅法》，高等教育出版