小議地區公債的根據與涵義

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公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發行及支配使用，后者由地方發行和支配使用。地方公債在西方發達國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發展中國家所關注。

一、地方公債制度的理論依據分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產、調節控制國民經濟運行，自覺依據基本經濟規律和市場經濟客觀規律，主動引導制約經濟發展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經濟條件下政府履行經濟職能的主要特點。市場經濟條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權力），二是社會管理者（憑借社會管理權力），以國家主權所擁有的土地所有權為物質實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產數據所有者），憑借國有資本所有權（生產數據所有權），以政府投資所形成的生產數據或國有資產為物質實體，通過國有資本運營活動，履行組織領導經濟建設的職能；四是宏觀經濟管理者，憑借宏觀經濟管理權，以全部自然資源和國有資產為物質實體，履行總體經濟調控的職能。

市場經濟條件下，組織領導經濟建設的職能和調節控制市場經濟運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎設施建設，為經濟發展提供物質條件，通過國有資本的運營來控制國民經濟命脈，實施各種經濟政策直接或間接地調節控制經濟運行。

地方政府是國家政權體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內，地方政府同樣要履行經濟建設職能和地區經濟宏觀調控職能。例如，調整本地區經濟結構，促進地方經濟發展。我國1994年實行的分稅制著重強調了增強中央政府的宏觀調控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經濟建設職能和地方經濟宏觀調控職能。因而，并沒有完全對應地劃分地方政府的財權。隨著市場經濟的發展，地方政府調節控制地方經濟運行的責任越來越大，調整地方經濟結構，發展地方主導產業，提高地方就業率已成為地方政府行政的主要內容。地方經濟建設職能和宏觀經濟調控職能已經成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調節控制經濟運行，以滿足地方政府履行經濟建設職能的需要。中央政府和地方政府職能的進一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據。

（二）公共產品層次性理論

按照公共財政理論，公共產品根據受益范圍的不同可以分為全國性公共產品和地方性公共產品。受益范圍遍及全國的是全國性公共產品；受益范圍僅限于特定地域空間消費者的是地方性公共產品。地方性公共產品在其受益范圍內，無法排除他人從消費中受益，一旦超出這個范圍，就具有排他性。雖然部分地方公共產品具有外部性，其受益范圍不僅局限于本地，但地方公共產品的成本和收益基本上在一個區域之內，其供給著眼于滿足本地居民的需求，成本也應由本地居民負擔。地方公共產品也有純公共產品和準公共產品之分。純公共產品包括用來滿足地方社會公共需要的、為地方公眾生產和生活服務的環境治理、教育、公安和公共衛生保健等公共設施；準公共產品包括公共工程和公共服務，如公路、鐵路、機場、港口、大壩、給排水工程、電力、電信、環境衛生設施。此外，一些外部性較大、社會效益明顯的基礎性、主導性產業也具有準公共產品的特征。對于地方純公共產品應當以稅收等公共收入供應資金，而對于地方準公共產品則應當以地方公債、地方政府國有資本投入供應資金。

公共產品理論、特別是劃分全國性公共產品和地方性公共產品的理論，為進一步界定市場經濟條件下中央政府和地方政府提供公共產品的范圍提供了依據，同時也為地方政府運用經濟屬性分配手段之一的發行地方公債籌集資金，履行地方政府經濟建設職能，提供地方準公共產品提供了理論依據。允許地方政府舉債可以為地方政府提供準公共產品開辟穩定的資本金供應渠道。

（三）財政分權理論

按照財政分權理論，政府的職責包括資源配置、經濟穩定、收入分配三個方面。政府履行職責的方式是提供純公共產品和準公共產品。但是在多級政府體系中，純公共產品和準公共產品受益范圍的地域空間差異性往往會導致各級政府特別是中央和地方政府之間在責權方面的矛盾。為了協調，中央政府常常在財政體制上實行分權，擴大地方政府的經濟決策權和財權，調動地方政府的積極性。中央政府著重提供那些直接關系國計民生、關系國民經濟發展全局的全國性純公共產品和準公共產品，主要承擔經濟穩定和收入分配職能；地方政府在管理和調節地方事務的基礎上，通過提供地方純公共產品和準公共產品來提高本地區的資源配置效率，滿足本地區居民的多樣化需求。中央和地方各級財政之間相對獨立，各級政府財政都有相對獨立的收入作為行使事權的保證。

財政分權理論強調了地方政府在資源配置方面彌補市場缺陷、提高本地區的資源配置效率，滿足本地區居民對準公共產品多樣化需求的作用，要求健全地方政府職能。而地方政府通過舉債籌資將有助于提高地方準公共產品的提供水平，更好地發揮地方政府的職能作用。我國地方政府履行職能總體上說是不夠全面的，主要是由于財權劃分與事權劃分不對應，導致地方政府有事權需要，而無財權保證，許多地方政府只能維持基本的經費開支——“吃飯財政”，受財力制約難以發揮提高地方準公共產品的供給水平、彌補市場缺陷的調節控制作用。為健全地方政府職能，需要給予地方政府與事權相對應的財權。在目前分稅制體制基本穩定、轉移支付制度調節余地有限的情況下，賦予地方政府舉債權無疑是可行的政策選擇?？梢?，財政分權理論也為地方政府發行地方公債提供了理論依據。

二、改革地方公債制度的現實必要性分析

（一）減輕中央財政債務負擔的需要

按照規定，我國財政彌補赤字的工具只能是發行國債。1998年-2002年，我國累計發行國債27500億元（其中增發基礎設施建設國債6600億元）；2003年發行1400億元人民幣建設國債，其中1150億元納入中央預算，250億元代地方政府發行，國債發行規模達到6280.1億元。2004年國債發行總規模進一步增至7022億元，雖然長期國債比2003年減少300億元，財政赤字也沒有變化，但總國債發行規模仍比上年多出700多億元。2001年我國財政債務依存度為26.5%，中央財政的債務依存度為42.5%.2002年，我國財政債務依存度為25.79%，中央財政的債務依存度為40.23%.這表明我國年度債務發行規模較大，尤其是中央財政作為直接債務主體負債過高。

同時，在我國財政收入總量形勢大好的情況下，地方政府財政困難的局面仍然沒有得到根本的解決，地方政府財政收入不足的結構性矛盾反而日益凸現。這說明我國財政方面的問題不是總量問題，而是結構問題。賦予地方政府自主舉債的權利，顯然是解決問題的方案之一。通過逐步建立地方公債制度，允許地方財政根據需要發行公債籌集資金，既可以有效解決地方公用事業建設的資金來源，增強地方政府組織經濟建設的責任，讓地方財政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財政債務負擔壓力，真正實現地方政府“自己的事自己做”。

（二）加快地方基礎設施建設的需要

城市資產（包括有形資產和無形資產）是國有資產的重要組成部分。地方政府是經營城市的主體，市政基礎設施一般被認為是準公共產品，因此，建設市政基礎設施是地方政府義不容辭的責任。隨著城市化戰略的實施，中國正處于新一輪城市大開發的起點。城市化進程意味著對市政基礎設施、公用事業的巨大需求，地方政府如何解決資金短缺問題就顯得十分急迫。

完全由政府包攬基礎設施投資幾乎無法實行。目前，我國城市基礎設施建設資金主要來自于中央和地方財政、商業銀行和政策性銀行以及資本市場。而眼下無論是中央財政還是地方財政，商業銀行，政策性銀行的資金來源都很有限；資本市場應是市政建設籌資的重要渠道，并且我國已經開始利用國際資本市場為基礎設施建設籌措資金，但國內資本市場還遠未有效地利用起來。

因此，改變我國基礎設施落后、投入不足的現狀，必須設計高效、靈活、多層次的融資體制，吸引民間資本參與其中。而通過發行地方政府公債籌集城市基礎設施建設資金，無疑是一個必然的選擇。

（三）完善分稅分級財政體制的需要

舉債權是規范化的分稅制體制下各級政府應有的財權，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。在劃分政府間事權的基礎上，賦予地方政府包括舉債權在內的應有財權，是進一步深化財政體制改革的重要步驟。

分稅制下，各級政府間有明確的事權范圍，政府事權是與政府財權相對應，地方財政要相對獨立于中央財政，在既定的收支劃分基礎上自我承擔收支平衡的責任。一般而言，與市場經濟相適應的地方政府的收入來源主要包括幾個部分：一是地稅收入，由中央政府授權歸地方政府擁有的與其事權相適應的稅收收入；二是非稅收入，主要是各種規費收入；三是地方政府從共享稅中分享的收入以及中央政府財政轉移支付的收入；四是地方政府資產收入和基金收入；五是地方政府公債收入。允許地方政府發行債券，是當今世界實行分稅分級財政體制國家的通例。無論是財政集權程度較高的單一制國家，如法國、英國、日本等，還是實行財政分權的聯邦制國家，如美國、德國等，地方公債均在其財政收入和公債體系中占居重要地位。各國實踐證明，地方公債已成為保證地方財政獨立性的重要條件。沒有地方公債制度，適合市場經濟要求的分稅分級財政體制就難以真正確立和實施。

我國于1994年實行了分稅制改革，在中央與地方之間事權與財權的界定方面前進了一大步，但分稅制在制度規則的配套方面還不十分完善。其中，地方政府公債制度的缺位，使得地方財政收入與財政支出之間互相匹配的關系存在極大的制度隱患。一方面，分稅制促進了中央財政收入占總財政收入比重的提高，明顯地強化和改善了中央宏觀調控能力。另一方面，地方政府的資金缺口在拉大，地方財政赤字擴大的趨勢進一步加劇。在財政轉移支付力度不夠及體制不完善的情況下，我國地方政府財政赤字越來越龐大（由于我國省以下各級政府實行的是平衡預算，財政赤字通常以隱性赤字的形式表現）。如果沒有相應正規性的收入彌補，地方政府要么不得不減少本應由其提供的地區公共產品，導致該區域內居民總體福利的降低；要么不得不通過制度外的非正規渠道獲取收入以彌補赤字。這將導致對一系列業已確定的制度安排的破壞。

緩解我國地方政府財政資金困境的突破點，無疑將是更多地著眼于地方政府債券市場的開放和發展。允許地方政府擁有通過靈活的信用融資方式自我調劑的權力，有利于在地方稅收入不足或不均衡及中央轉移支付資金不足或暫不到位的情況下，擴大地方財政履行自身責權和收支平衡的回旋余地，保證地方政府職能的順利履行。

（四）規范地方政府融資行為的要求

在地方政府存在合理融資需求的前提下，盡管中央政府禁止地方政府發行地方債，但是客觀上已經形成了地方政府融資體系，并且產生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務融資行為。地方政府為了籌集基礎設施、公用事業建設資金，普遍采取“多元化融資、多頭借款”的政策。缺乏規范管理，地方政府借債隨意性大，形成了無序、失控的局面。

相當一部分地方政府自覺不自覺地采取了變相發債形式，我們可稱為準地方債券。第一種形式是中央財政發行國債再轉貸給地方，用于地方項目建設。第二種方式是根據國家統一安排，由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔保的債務。這種方式下地方政府面臨著較大的匯率風險。第三種方式是通過開發銀行貸款的方式形成變相的債券。地方政府以財政收入等為還款來源，把所建的項目進行打包，由地方政府的人——城市建設投資公司（通常是國有獨資公司）作為借款人統一向開發銀行借款。第四種方式是信托方式，通過規范后的信托投資公司的介入，地方政府變相發行債券。比較典型的有上海外環隧道資金信托項目，自項目開始建設起，上海市政府將按照總投資額的9.8%對投資商進行補貼，補貼年限是25年，之后項目將移交給政府市政工程信托計劃。第五種方式是以企業債的形式發行地方債。以企業債的形式發行地方債目前最為常見。為繞開有關限制，一些與地方政府有密切聯系或本身即政府下屬部門的機構，往往是當地的城市開發公司和專業投資公司，發行名義上的企業債券為市政建設籌資。

以上各種形式基本上是在國家政策許可的范圍以內采取的變通方法。此外，還有地方的非法集資、攤派等等。大部分融資方式脫離了財政體系的監督，實際發生時卻不得不從財政中列支。雖解決了現實問題，但由于缺乏明確的法律依據，管理分散，不利于建立有效的償還機制和決策責任機制，不利于強化地方政府的債務約束，容易釀成債務風險。同時，這種低水平的融資方式限制了金融市場的發展，也使中央部門和地方人大無法對這種債券發行實施有效的監管和制約。

建立地方公債制度，用地方政府的規范融資替代傳統的向銀行借款等間接籌資渠道，整個投融資過程受市場機制的約束，可以保證資金籌措和使用的效率，構建與市場體制相適應的地方政府財政收支體制。使得地方政府的一切活動都在法律的規定范圍以內，極大程度地減少地方政府行為的隨意性，從而為微觀市場主體在更大范圍內發揮作用創造條件。

（五）地方政府組織國有資本運營的需要

隨著我國“分級代表，分層管理”國有資產管理體制的建立，地方政府公債的運營管理已成為各級地方政府國有資本運營主體的重要工作內容。政府投資企業通過公債資金的籌集、投資、耗資、收入與分配活動，實現保值與增值，通過公債資金收益的上交維護政府出資人的合法權益。地方政府公債的運營要求打破地域概念、行業概念、產品概念，有助于得到政府公債資金投入的企業面對整個國內市場和世界市場，自主經營，壯大國有經濟實力。地方政府公債資金的運營要求投入資金必須保全與完整，同時也要求取得收益。以地方政府公債收益分配為前提，才能實現生產經營規模的擴大，提高資源配置的效益。地方政府公債資金的運營要求最大限度地支配和使用資本，以較少的國有資本調動支配更多的社會資本，從而實現對地區國民經濟運行的調節和控制。地方政府公債資金的運營主體不僅關注地方政府公債資金的投入方向和優化配置，而且還要考慮作為宏觀調控手段對總需求的擴張性作用。