經濟管理論文:地方政府公債的若干思考

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一、地方公債的現實需求

公債是國家以還本付息為條件而獲取的財政收入，[1]是政府進行財政融資、增加財政收入的一種重要形式。根據我國1994年制定的《預算法》第二十八條：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”在這一規定中，首先我們能看到，在我國，公債即政府債券的發行權為中央政府所壟斷；其次，我們還能看到，這一財政權力配置格局，其立法考慮或者理由，至少在字面上是出于一種“量入為出”的穩健的理財觀念。

但是，從近些年的各地的實踐來看，公債發行權完全由中央壟斷的財政權力安排在經濟飛速發展、各地方政府加大建設投入的背景下逐漸顯得有些捉襟見肘。從需求的層面來看，無論是各地花樣百出通過中間機構發行的“準政府債券”，還是前兩年北京市奧運債券的提出和最終流產，都表明過于嚴格的“量入為出”的財政預算模式與實際的經濟建設已經顯現出脫節，地方政府在銀行銀根縮緊與責任擴張的張力之下必然要在融資渠道上力圖尋找新的突破口。同時，由于公債發行主體過于單一，也使得中央政府潛在的財政風險相對集中。在這一背景之下，修改《預算法》、賦予地方公債發行權的呼聲才應運而生。[2]

二、地方公債的難題

然而，至少在中國這種中央高度集權、地方發展不均衡的特殊國情之下，允許地方發行公債并不是說說那么簡單，其中涉及到非常復雜的理論和制度設計的問題。雖然有批評認為，在中國目前允許特種行業發行行業債券的情況下，不允許財力比這些行業組織高出很多的地方（特別是省級）政府發行公債顯得沒有道理，[3]但是地方政府債券顯然與行業公債具有重大的不同，因為前者觸及更加深刻的憲政層面的問題。比如說，中央和地方之間的財政資源如何分配；在財力差異懸殊的情況下，地方與地方之間的形式公平和實質公平如何實現；等等。正如學者所說，我國在憲政和國家治理模式上采取目前這種中央集權的方式未必完全是從所謂的意識形態因素出發的，而是與我國的實際國情關系是非常緊密的。[4]

在作者看來，就我國目前的情況而言，關涉地方政府發行公債的一個核心問題是，地方公債的信用基礎到底應該建立在什么之上？如果授權地方政府自行發行政府債券，那么對于作為債權人的人民群眾來說，他們之所以慷慨解囊把錢借給政府，是出于對本地方政府的信用的信心，還是出于對單一制國家體制下一切地方政府背后共同的中央政府的信用的信心呢？換句話，說白了，就是從人民手中借了這么多錢，最終應該由誰來埋單。這一信用機制的問題實際上是授予地方政府發行債券權力后法律上將面臨的最大難點。有論者認為，之所以會出現這樣的問題，是因為我國中央政府和地方政府之間產權不清的緣故。[5]這雖然確實是一個很重要的原因，但未必能說明全部。事實上，由于我國的特殊國情，無論是中央政府還是地方政府，都必然要以實現人民利益的目的而強調政府的永久存續性，因而不能允許出現政府破產的情況，[6]因此，假設出現地方政府公債到期無力償付的情況，中央政府不可能不照單全收，但這又很自然地會造成中央政府的巨大財政負擔，甚至可能引發財政風險。在這一基礎上，根據財政健全主義的基本要求，盡管面臨巨大的現實需要，但地方政府發行公債仍是“茲事體大，不可不察”。如果不能在相關配套制度建設上下足功夫，分散公債發行權不但不能分散中央的財政風險，反而可能影響政府的宏觀調控能力和信用。

三、地方政府公債的配套制度建設

根據前文的分析，從總的趨勢上看，結合我國目前的整體財稅體制，在發行公債的權限上，無論是堅持中央政府的絕對壟斷還是采取“大撒把”都是不可取的。依照我國的具體國情，繼續堅持中央的集中領導、統籌安排在很大程度上是在我國實現財政穩健主義原則的保障。在這一基礎上，結合實際需要，特別是為解決地方在具有重大價值和影響的建設項目（如具有國際影響的奧運市政建設）時的資金缺口，即使在不修改《預算法》第28條進行修改的情況下，也在該條第二款的前半句“除法律和國務院另有規定外”上做文章，通過一系列具體的制度設計，公平而有選擇性地在一定程度上實現地方政府公債的發行，以拓寬地方政府的融資渠道，更好地實現財權與事權的統一。

本文認為，在設計地方政府公債的準入法律制度時，應該著重考慮的有以下幾點。

1．募債主體級別

對于可以發行公債的地方政府在資格上應進行嚴格的限制。為了保證發行主體具有到期還本付息的能力，必要的財政總量規模是必需的。為了實現這一點，有兩種模式可以選擇，其一是絕對標準，即規定只有省級地方政府或較大的市政府方可發行公債；其二是相對標準，即不同級別的地方政府可以依其財力發行不同上限規模的公債。相比較而言，后者擴大了主體范圍，相對更加靈活而易于因地制宜，但是對于中央來說進行監管卻困難極大，考慮到維護政府信用以及確保財政穩健和中央政府在單一制政體下足夠有力的宏觀調控，采取絕對標準就目前來說可能更具有現實性。

2．投資項目要求

地方政府債券籌集的資金用途應是在決定是否授予發行債券權力時著重考慮的問題。如果允許地方政府靠發行債券維持日常開支，則不利于對其形成增加稅收的激勵，特別是，這種債券也根本違反了代際公平的原則，還會導致與民爭利的問題。同時，參照中央政府發行債券時要求的“建設公債原則”，[8]地方政府發行公債資助的項目，其重要性和公益性都必須達到特定的要求。雖然重要性和公益性的實體標準并不好確定，但是在程序上的控制卻是可以事前設計的，如權力機關的審批以及監察部門的項目評估，信息披露等。[9]尤其是，與中央政府發行公債的議會審批程序有所不同的，地方政府發行國債牽扯的不是行政與立法、而是中央與地方的博弈，所以不大會存在行政機構利用信息不對稱造成建設公債原則之虛偽性的情況。[10]因此，中央權力機關和行政機關都可以在這一問題上很好地發揮把關的作用，所需要防止出現的是由于審批權導致的尋租空間而造成各地方之間的不均衡，而這又要求必須很好地發揮財政監督機制的作用。

3．專項償債基金

專項償債基金的制度為其他國家和地區的政府所采用，是在發行公債的過程中保證政府信用的重要形式。[11]在發行地方政府公債時，必須考慮到地方畢竟財政規模有限，而中央政府為保持宏觀調控能力又不可能臨時性地背負過多的由地方轉嫁的財政負擔，因此，事前設立償債基金對于減少財政金融風險具有重要的意義。從激勵結構的角度講，地方政府公債的償債基金應該由申請發行債券的地方政府自行建立，或者可以將此作為授予該地方政府已發行債券權限的前置條件，因為這將有助于促使地方政府更好地使用資金，做到專款專用，實現資金效益的最大化，并且也有利于減輕中央財政負擔。雖然，這種要求可能造成財力雄厚的地方和財力不足的地方之間形式上的不平等，但是必須認識到，地方政府公債的核心價值是為促成地方特定重大項目的有效實施，而不是為了直接實現財政公平，因此這種不平等是很難避免的，應該由中央政府通過其他措施，如財政轉移支付來解決。

四、結語

綜上所述，在我國現時期的市場經濟建設進程中，地方政府發行公債權的爭議是長期以來中央與地方之間財政權力博弈中浮現出來的又一重要問題。本文認為，在一些重要的資金需求較大的建設項目上，在現有的法律框架之內賦予地方政府一定的發行公債權限是符合市場經濟環境下財政預算制度所要求的事權與財權相結合原則的要求的。但是，從財政健全主義的角度出發，政府，特別是中央一級政府又必須通過合理的制度安排來保障政府公債的信用不因為發行主體范圍的擴大而減弱。這就要求有關法律制度特別要在準入制度方面把好關。同時，在這一過程中，只有牢記我國在一些基本層面上的特殊國情，才能確保有關法律制度的改革與創制能夠積極穩妥地展開。

【注釋】

1熊偉：《關于財政法體系的再思考》，載《財稅法論叢》第3卷，法律出版社2003年，頁247。

2王怡：《奧運債券與財政聯邦化》，見北大法律信息網，/article/user/article_display.asp?ArticleID=3390。

3王怡，同上。

4朱蘇力：當代中國的中央與地方分權——重讀《論十大關系》第五節，見北大法律信息網，/article/user/article_display.asp?ArticleID=27442。

5王怡，同前引2。

6相關論述參見廖欽福：《公債財政健全原則之研究》，載《財稅法論叢》第2卷，法律出版社2002年，頁354-355。

7劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社2004年，頁46。

8廖欽福，頁366-369。

9劉劍文主編，同前引7，頁46。

10廖欽福，同前引6，頁367-368。

11廖欽福，同前引6，頁372-374。