政府發(fā)行債券素質分析論文

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內容提要：目前財政經濟領域又掀起對是否允許地方政府發(fā)行債券問題的討論熱潮。多數學者和專家都認為我國地方政府發(fā)行債券的時機和條件基本成熟，贊成的觀點占據主流地位。本文主要從我國地方政府是否具備獨立發(fā)債主體的能力和素質角度進行分析，認為目前我國地方政府尚不具備獨立發(fā)債主體的能力和素質。因此，中央政府授權地方政府發(fā)債應該是時間早晚問題，但現在切忌操之過急。

關鍵詞：公債應債能力償債能力財政風險

近年來圍繞解決我國地方政府財力缺口大、負債多問題，許多方面曾多次呼吁賦予地方政府發(fā)行債券權力。尤其是金人慶部長在2006年9月份召開的亞太經濟合作組織財長會議提交的報告中表示：中央政府正在考慮在有限制的條件下，授權地方政府發(fā)行債券。這是近年來中國財政高官就放開地方政府發(fā)債問題進行的首次公開表態(tài)，又掀起了我國財政界對地方政府發(fā)債理論和實踐問題的討論熱潮。綜觀目前學界，贊同地方政府發(fā)行債券的觀點占絕對主流，而持反對觀點者呼聲很弱。筆者就目前主流派的代表性觀點，發(fā)表一些不同的看法。

一、理論上地方政府擁有發(fā)債權并不等于實際上就一定要擁有發(fā)債權

（一）地方公債制度的理論依據

地方公債制度的理論依據分析可以歸納為兩個方面：

1.政府職能劃分理論[1][①].市場經濟條件下，我國政府要履行社會、政治、經濟和國有資本所有者等多項職能。地方政府是國家政權體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內，同樣要履行社會、政治、經濟和國有資本所有者等多項職能。隨著市場經濟的發(fā)展，中央政府和地方政府職能的進一步劃分，地方政府的職責范圍越來越大，任務越來越重。因此，地方政府應該擁有獨立的財權，保證各項職能的履行。像稅收一樣，地方政府發(fā)行公債籌集資金當然也是地方政府發(fā)揮職能的重要資金來源。這也是建立地方公債制度的理論依據。

2.公共產品層次性理論。按照公共財政理論，公共產品根據受益范圍的不同可以分為全國性公共產品和地方性公共產品。公共產品又可分為純公共產品和準公共產品。根據“誰收益，誰付費”原則，純公共產品應當以稅收為供應資金，而準公共產品則應當以政府收費等供應資金。這一理論，是市場經濟條件下界定中央政府和地方政府提供公共產品的范圍的依據，也是財政分權的理論依據。

在多級政府體系中，純公共產品和準公共產品受益范圍的地域空間差異性往往會導致各級政府特別是中央和地方政府之間在責權方面的矛盾。為此，常常實行財政分權，中央和地方各級財政之間相對獨立，各級政府財政都有相對獨立的收入作為行使事權的保證。財政分權理論實際上強調了健全地方政府職能的重要性。而地方政府通過舉債籌資將更有利于發(fā)揮地方政府的各項職能作用。

（二）地方政府發(fā)行公債的實踐

從公債產生以來，世界上許多國家都曾有過地方政府發(fā)行債券的歷史。同時，也有許多國家只發(fā)行國家債券，而不發(fā)行地方債券。現代地方公債發(fā)行管理比較成功的就是日本和美國。我國也有地方政府發(fā)債的經歷。以上海為例，上海第一次發(fā)行地方公債是在光緒三十二年（即1906年），當時南市的上海城廂內外總工程局為興辦工廠需要籌集款項，之后又發(fā)行兩次地方債券，這三次都是清代上海市政機關發(fā)行的公債；1927年上海特別市政府成立以后，也曾先后發(fā)行三次公債：第一次是在民國十七年（1928年）發(fā)行上海特別市市政公債；第二次是上海市戰(zhàn)后復興公債。因一。二八事變后，閘北、江灣等的市政建設多被毀，為恢復全國文化商業(yè)的中心而發(fā)行；第三次是民國二十三年上海市市政公債；現代上海也有許多如“上海外環(huán)隧道”等項目通過“信托”、“委托貸款”或“打捆項目”貸款等方式籌集建設資金。嚴格講這些融資操作都是違規(guī)的（新中國不允許地方政府發(fā)債），最后會構成上海市政府的隱形負債，就是地方政府發(fā)行的隱形債券。其他地方情況類似。[2][②]

（三）地方政府應否實際擁有發(fā)債權

地方政府理論上擁有舉債權，在實際中我國地方政府或明或暗、直接或間接地搞變相發(fā)行債券。是否可以就此得出我國地方政府就一定要實際擁有合法的舉債權呢？

本人認為不能得出允許地方政府發(fā)行債券的結論。因為我國目前允許不允許地方政府發(fā)行債券，不是看地方政府應不應該或者是需不需要舉債權的問題，關鍵是要看地方政府具備不具備成為獨立發(fā)債主體的能力和素質以及相關配套的制度約束。

地方政府能否科學確定舉債規(guī)模和債務資金的投向，能否制訂債券的發(fā)行、資金撥付、使用、監(jiān)督和績效考核、償還、風險預警和規(guī)避等一系列制度和具體操作規(guī)程，并確保其有效執(zhí)行。這些直接關系到債務資金的使用效果、債務風險的大小和政府信譽的高低等重大問題。所以，目前我國地方政府尚不具備獨立發(fā)債主體的能力和素質，如果貿然允許地方政府發(fā)行債券，其結果肯定是弊多利少。以下從幾個方面典型案例入手進行分析：

1.地方政府違規(guī)發(fā)債的結果。1992年—2002年期間成都市青羊區(qū)政府違規(guī)發(fā)行地方政府債券37.5億元。期限為2-3年，利率有的高達22%，最低的為6.84%，該區(qū)財政局將籌集的資金全部用于發(fā)放企業(yè)貸款，存貸款利率均高于國家規(guī)定的同期銀行存貸款利率。1998年為兌付前期債券，繼續(xù)向社會發(fā)行13239萬元地方政府債券。2001年財政部才發(fā)現，財政部監(jiān)察局給四川省政府發(fā)公文《關于轉請?zhí)幚沓啥际星嘌騾^(qū)政府違規(guī)發(fā)放地方政府債券37557萬元問題的函》。違規(guī)發(fā)債長達10年沒被發(fā)現，發(fā)新債還舊債、發(fā)債利率、債務資金使用等都很隨意，說明地方政府不具有發(fā)行債券的能力和素質，債務風險很大。[3][③]

2.1998年—2002年國債資金和國債轉貸資金的管理使用情況。中國自1998年實施了積極財政政策，主要是通過發(fā)行國債來支持基礎設施建設和技術改造，拉動投資需求增長，以保持經濟穩(wěn)定、健康、快速增長。2000年度審計報告：全國102個國債重點建設項目的資金管理使用情況，發(fā)現挪用國債資金4.77億元，22.71億元國債資金滯留在各級財政和項目主管部門。[4][④]2002年的審計報告又指出：被調查的9個省的37個國債環(huán)保項目，只有9個按計劃完工并且達到了要求，僅占全部項目數量的24%.最典型的是，中央電視臺《經濟半小時》節(jié)目曾經曝光四川省使用首批國債資金1.43億元，興建了11家垃圾處理廠，可是其中竟然有8家垃圾處理廠都沒能正常運行。國債資金損失浪費、效益低下問題突出。[5][⑤]

國債轉貸資金的管理使用情況更令人擔憂。地方政府把國債資金當成“唐僧肉”，只管從中央財政借錢，多多益善。由于缺乏國債轉貸資金的管理使用制度約束，除存在與國債重點建設項目的資金管理使用情況同樣的問題外，還導致地方政府不能按期歸還國債。而中央財政又面臨巨大壓力，最后不得不采取強制措施，對不能及時歸還國債轉貸資金的地方政府，從各地當年的稅收返還中直接扣減到期應還國債本息。今后每年被扣款的省份及扣款數額將有所擴大，必然影響地方財政的正常運行。中央與地方政府在國債轉貸資金方面進行的是零和博弈或負和博弈。

3.2006年8月揭露的上海市社保資金挪用32億元大案。原上海市委書記陳良宇等數名高官下臺和多名公司領導人被捕。全國社保基金理事會公布七年來全國清理回收擠占挪用社保基金160億元的占款。

上述典型案例至少說明兩個問題：第一，我國國債管理使用方面還存在制度性缺陷，國債資金管理方面的經驗不足，管理水平有限，使用效果難如所愿。地方政府在債務管理方面的漏洞和缺陷更明顯，可以說基本不具備獨立發(fā)債主體的能力和素質。第二，資金緊缺是長期性問題。成因很多，目前粗放的經濟增長方式導致嚴重投資饑渴癥，干部選拔考核制度和政績觀導致政府短期化行為，監(jiān)督制約機制的缺乏導致浪費和腐敗等等，在中國現行體制框架下，地方政府的資金需求是個無底洞，再多的錢也不夠花。彌補資金缺口是地方政府長期面臨的一項艱巨任務。同時，也反映出目前我國地方政府負債累累的原因，有些是正常的，也有很多是不合理的。

因此，搞清楚地方政府資金缺口形成的原因是解決問題的前提條件。區(qū)別形成地方政府資金缺口的不同性質的原因，并進行歸類，然后針對不同性質的資金缺口尋找不同的解決方法。如果采取不加區(qū)分，籠統發(fā)行地方債券彌補資金缺口這種“一刀切”的做法，就默認了地方政府現存資金缺口的合理性，也就承認了地方政府資金需求的無限性和發(fā)債需求的無止境。在地方政府債務管理制度、手段、機制和經驗等不足的情況下，容易形成“資金缺口與發(fā)行債券”的惡性循環(huán)，進而形成地方政府的債務危機和風險，最后危機到中央財政和整個國家財政的穩(wěn)定和政府的信譽。其結果不僅不能有效解決資金缺口問題，還會加重地方政府的投資饑渴癥。此外，現有制度和機制不能確保債務資金管理使用效果。連社保資金都敢挪用的地方政府，地方債券的使用管理狀況就可想而知了。如果沒有一套科學合理的體制和制度安排，僅僅通過授權地方政府發(fā)債就期望能夠解決地方政府的資金緊缺問題無疑是飲鴆止渴之舉。

二、不能簡單從應債能力和償還能力狀況來判定地方政府是否具備發(fā)行債券條件

人民日報海外版記者王明峰2006年9月14日就此問題對財政部科研所副所長王朝才進行專訪。[6][⑥]概括摘取原文中幾組對白：

第一組：“問：我國地方政府具備發(fā)行債券條件嗎？王朝才：地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個關鍵因素：一是社會公眾具備充分的應債能力，二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導致的財政風險。總體看來，這兩個條件目前在我國基本都已具備。……”

從這段對話中，至少可以理解出兩層意思：（1）地方政府具備發(fā)行債券條件就是看地方公債能否順利發(fā)行。（2）地方公債順利發(fā)行決定于兩個關鍵因素。總體看來，目前我國基本都已具備。

但筆者認為，首先，地方公債能否順利發(fā)行只是地方政府具備發(fā)行債券條件的一個必要條件，而不是充分條件。地方政府具備發(fā)行債券還要具備其他很多條件，如法律法規(guī)、行政和經濟體制等等。其次，公債不同于私債。社會資金的余缺和供求關系只表明舉債的可行性和可能性，并不表明政府就一定要舉債。政府要不要舉債，要考慮很多因素，如社會經濟狀況、宏觀調控、債務資金的管理等。文中還列舉了我國居民戶存款余額及存款與債券利息的對比，要說明地方債券的吸引力。實際上它也僅能說明應債主體結構的一個方面而非債券持有者結構。公債的魅力主要不是利息率高低，關鍵是政府信用水平的高低。即稱為“金邊債券”的政府債券其含金量大小決定于發(fā)行債券的政府信用水平高低。從目前地方政府的信譽和執(zhí)政能力等整體情況分析，債券發(fā)行未必會那么樂觀。

第二組：“問：如何保障地方政府的償還能力？王朝才：事實上，地方公債只要使用得當，調控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說，其償還能力是很有保障的：第一，我國地方公債的發(fā)行應在中央政府的宏觀調控下進行，……這樣可以有效防止地方公債在金融秩序、償還能力等方面的風險；第二，地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務顯著增加，……這些對保證債券資金的使用效率會起到很大的促進作用；第三，我國已實行多年的國債轉貸政策使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經驗，……在地方公債制度放開后，即使地方政府的負債規(guī)模有所增大，但其財政風險還是易于有效避免的。”

從上述對白中，可得出下列觀點：（1）我國地方政府償債能力很有保障及易于有效避免財政風險結論，有個假設或前提條件——只要地方公債使用得當，調控有力。（2）支持該結論的論據有三點：中央政府的有效調控、地方政府管理能力和以往的經驗。

而事實上，該結論的假設或前提條件（只要地方公債使用得當，調控有力）在目前中國是不具備的。相反，我國目前對地方債務的調控和管理是十分薄弱的。

中央政府根本無法掌握和了解地方政府的真實債務狀況，目前地方債務的“家底”不清。中央無力調控地方債務的規(guī)模、結構和效率，也無從監(jiān)督制約。而地方政府和官員更愿意通過發(fā)行債券這種高效、便捷的方式籌集資金。短期內，一是不增加納稅人負擔，二是增加收入和就業(yè)，三是賺取政治資本，四是可以不考慮風險等優(yōu)點。通過本文前面分析可知，在各種利益驅使和誘惑下，公債使用管理現實狀況與假設條件相差甚遠。所以，在假定條件不成立的情況下，判定地方政府基本具備發(fā)債條件，允許地方政府發(fā)債，不僅不會達到理論分析的結果，相反會產生很多副作用。所以，現在我們要做的重要基礎工作就是如何創(chuàng)造這個假設條件使其變成客觀現實。

在目前轉軌階段，中央政府與地方政府之間的行政關系依然是上下級關系，但是經濟利益關系由以前的“中央統一所有，分級管理”逐步轉為“分級所有，分級管理”。1994年“分稅制”財政體制確認了地方政府對地方稅收收入的管理權和使用權，而不是財產權。所以，地方政府能把地方稅收收入用于預算支出，但不能公開以地方稅收為擔保去發(fā)行地方政府債券。同時，對政府的其他資產也都強調中央政府統一所有。1999年出臺的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中就規(guī)定：“要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產管理、監(jiān)督、營運體系和機制，……”。地方政府只是分公司性質，沒有獨立法人地位，當然不得發(fā)行債券。在這種體制框架下，中央政府采取直接計劃等行政手段對地方實施調控，便捷高效。

而在市場機制日趨完善的條件下，中央政府和地方政府的職責分工越來越明晰，中央政府逐步放權，地方政府職責不斷回歸，各地相對獨立的利益格局逐步形成。十六大報告中關于“分級建立出資人代表機構”的論述，其核心是從“統一所有”走向“分級所有”，使我國產權基礎和體制框架與市場經濟接軌。改革的趨勢就是建立以“一級政府、一級產權、一級信用”為原則的國有經濟的總體架構和內部關系。各級政府都應該有清晰的產權或財產權，受法律保護，產權在不同級政府之間可以交易，但是不可以平調。在此基礎上，各級政府都有自己的債務。債務規(guī)模、使用效果、償債能力、債務風險等等構成了各級政府的信用記錄。然后根據地方政府信用等級不同，確定其能否發(fā)行債券、發(fā)債規(guī)模等。從理論方面講，不管哪級地方政府發(fā)行債券，直接動因是為彌補自身資金缺口，也都清楚最終債券是要還本付息的。債務負擔會制約債務規(guī)模。一般注意債券的使用效果，不會出現債務風險。但是在各級政府產權模糊的條件下，允許地方政府發(fā)債，地方政府自然是根據當地的需要發(fā)行債券，而不會首先考慮債務償還和使用效果問題。地方政府不怕出現債務問題，它有強大的“靠山”——上級政府，最終還要由中央政府出來收拾殘局，替其買單。

我國目前尚處于轉軌期，中央政府和地方政府職責分工具有明顯的過渡性和許多不確定性。中央政府對調控新形勢下地方政府行為的手段、方式、制度等還不成熟，而地方政府行為極不規(guī)范，有時甚至不擇手段，“上有政策，下有對策”就是目前我國各級政府間激烈博弈的具體表現。只有隨著社會主義市場機制的不斷完善，經過中央政府和地方政府的不斷摸索和調整，逐步規(guī)范各自的職責和行為，建立與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制和經濟管理體制。可見，支持地方政府基本具備發(fā)債條件的三個論據還不夠有力和充分，而且是允許地方政府發(fā)債前要不斷強化的條件。

因此，目前我們應該積極創(chuàng)造條件，使我國地方政府盡早具備獨立發(fā)債主體的能力和素質。同時，逐步建立和完善與此相關的制度約束。例如，加速我國法治化進程和市場化進程，改革和完善我國的干部考核和選拔制度，進一步深化和完善“分稅制”財政體制的改革等等。否則，欲速則不達。

參考資料：

[1]冉璐。發(fā)行地方政府債券的利弊分析。經濟師，2004（8）。

[2]郭勵弘。中國策略。新華在線2005.7.18，總第932期。

[3]齊海鵬等。發(fā)行地方公債的必要性及制度約束。地方財政研究，2004（2）。