公債理論依據(jù)分析論文

導(dǎo)語：公債理論依據(jù)分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、改革地方公債制度的現(xiàn)實必要性分析

（一）減輕中央財政債務(wù)負(fù)擔(dān)的需要

按照規(guī)定，我國財政彌補赤字的工具只能是發(fā)行國債。1998年-2002年，我國累計發(fā)行國債27500億元（其中增發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債6600億元）；2003年發(fā)行1400億元人民幣建設(shè)國債，其中1150億元納入中央預(yù)算，250億元代地方政府發(fā)行，國債發(fā)行規(guī)模達(dá)到6280.1億元。2004年國債發(fā)行總規(guī)模進(jìn)一步增至7022億元，雖然長期國債比2003年減少300億元，財政赤字也沒有變化，但總國債發(fā)行規(guī)模仍比上年多出700多億元。2001年我國財政債務(wù)依存度為26.5%，中央財政的債務(wù)依存度為42.5%.2002年，我國財政債務(wù)依存度為25.79%，中央財政的債務(wù)依存度為40.23%.這表明我國年度債務(wù)發(fā)行規(guī)模較大，尤其是中央財政作為直接債務(wù)主體負(fù)債過高。

同時，在我國財政收入總量形勢大好的情況下，地方政府財政困難的局面仍然沒有得到根本的解決，地方政府財政收入不足的結(jié)構(gòu)性矛盾反而日益凸現(xiàn)。這說明我國財政方面的問題不是總量問題，而是結(jié)構(gòu)問題。賦予地方政府自主舉債的權(quán)利，顯然是解決問題的方案之一。通過逐步建立地方公債制度，允許地方財政根據(jù)需要發(fā)行公債籌集資金，既可以有效解決地方公用事業(yè)建設(shè)的資金來源，增強地方政府組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任，讓地方財政“把該管的事管起來”，又可以緩解中央財政債務(wù)負(fù)擔(dān)壓力，真正實現(xiàn)地方政府“自己的事自己做”。

（二）加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要

城市資產(chǎn)（包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)）是國有資產(chǎn)的重要組成部分。地方政府是經(jīng)營城市的主體，市政基礎(chǔ)設(shè)施一般被認(rèn)為是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府義不容辭的責(zé)任。隨著城市化戰(zhàn)略的實施，中國正處于新一輪城市大開發(fā)的起點。城市化進(jìn)程意味著對市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的巨大需求，地方政府如何解決資金短缺問題就顯得十分急迫。

完全由政府包攬基礎(chǔ)設(shè)施投資幾乎無法實行。目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來自于中央和地方財政、商業(yè)銀行和政策性銀行以及資本市場。而眼下無論是中央財政還是地方財政，商業(yè)銀行，政策性銀行的資金來源都很有限；資本市場應(yīng)是市政建設(shè)籌資的重要渠道，并且我國已經(jīng)開始利用國際資本市場為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，但國內(nèi)資本市場還遠(yuǎn)未有效地利用起來。

因此，改變我國基礎(chǔ)設(shè)施落后、投入不足的現(xiàn)狀，必須設(shè)計高效、靈活、多層次的融資體制，吸引民間資本參與其中。而通過發(fā)行地方政府公債籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，無疑是一個必然的選擇。

（三）完善分稅分級財政體制的需要

舉債權(quán)是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)，這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經(jīng)驗。在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財權(quán)，是進(jìn)一步深化財政體制改革的重要步驟。

分稅制下，各級政府間有明確的事權(quán)范圍，政府事權(quán)是與政府財權(quán)相對應(yīng)，地方財政要相對獨立于中央財政，在既定的收支劃分基礎(chǔ)上自我承擔(dān)收支平衡的責(zé)任。一般而言，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方政府的收入來源主要包括幾個部分：一是地稅收入，由中央政府授權(quán)歸地方政府擁有的與其事權(quán)相適應(yīng)的稅收收入；二是非稅收入，主要是各種規(guī)費收入；三是地方政府從共享稅中分享的收入以及中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的收入；四是地方政府資產(chǎn)收入和基金收入；五是地方政府公債收入。允許地方政府發(fā)行債券，是當(dāng)今世界實行分稅分級財政體制國家的通例。無論是財政集權(quán)程度較高的單一制國家，如法國、英國、日本等，還是實行財政分權(quán)的聯(lián)邦制國家，如美國、德國等，地方公債均在其財政收入和公債體系中占居重要地位。各國實踐證明，地方公債已成為保證地方財政獨立性的重要條件。沒有地方公債制度，適合市場經(jīng)濟(jì)要求的分稅分級財政體制就難以真正確立和實施。

我國于1994年實行了分稅制改革，在中央與地方之間事權(quán)與財權(quán)的界定方面前進(jìn)了一大步，但分稅制在制度規(guī)則的配套方面還不十分完善。其中，地方政府公債制度的缺位，使得地方財政收入與財政支出之間互相匹配的關(guān)系存在極大的制度隱患。一方面，分稅制促進(jìn)了中央財政收入占總財政收入比重的提高，明顯地強化和改善了中央宏觀調(diào)控能力。另一方面，地方政府的資金缺口在拉大，地方財政赤字?jǐn)U大的趨勢進(jìn)一步加劇。在財政轉(zhuǎn)移支付力度不夠及體制不完善的情況下，我國地方政府財政赤字越來越龐大（由于我國省以下各級政府實行的是平衡預(yù)算，財政赤字通常以隱性赤字的形式表現(xiàn)）。如果沒有相應(yīng)正規(guī)性的收入彌補，地方政府要么不得不減少本應(yīng)由其提供的地區(qū)公共產(chǎn)品，導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)居民總體福利的降低；要么不得不通過制度外的非正規(guī)渠道獲取收入以彌補赤字。這將導(dǎo)致對一系列業(yè)已確定的制度安排的破壞。

緩解我國地方政府財政資金困境的突破點，無疑將是更多地著眼于地方政府債券市場的開放和發(fā)展。允許地方政府擁有通過靈活的信用融資方式自我調(diào)劑的權(quán)力，有利于在地方稅收入不足或不均衡及中央轉(zhuǎn)移支付資金不足或暫不到位的情況下，擴(kuò)大地方財政履行自身責(zé)權(quán)和收支平衡的回旋余地，保證地方政府職能的順利履行。

（四）規(guī)范地方政府融資行為的要求

在地方政府存在合理融資需求的前提下，盡管中央政府禁止地方政府發(fā)行地方債，但是客觀上已經(jīng)形成了地方政府融資體系，并且產(chǎn)生了變相的甚至是隱蔽的地方政府債務(wù)融資行為。地方政府為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)資金，普遍采取“多元化融資、多頭借款”的政策。缺乏規(guī)范管理，地方政府借債隨意性大，形成了無序、失控的局面。

相當(dāng)一部分地方政府自覺不自覺地采取了變相發(fā)債形式，我們可稱為準(zhǔn)地方債券。第一種形式是中央財政發(fā)行國債再轉(zhuǎn)貸給地方，用于地方項目建設(shè)。第二種方式是根據(jù)國家統(tǒng)一安排，由地方政府舉借的大量外債，包括直接承借和擔(dān)保的債務(wù)。這種方式下地方政府面臨著較大的匯率風(fēng)險。第三種方式是通過開發(fā)銀行貸款的方式形成變相的債券。地方政府以財政收入等為還款來源，把所建的項目進(jìn)行打包，由地方政府的人——城市建設(shè)投資公司（通常是國有獨資公司）作為借款人統(tǒng)一向開發(fā)銀行借款。第四種方式是信托方式，通過規(guī)范后的信托投資公司的介入，地方政府變相發(fā)行債券。比較典型的有上海外環(huán)隧道資金信托項目，自項目開始建設(shè)起，上海市政府將按照總投資額的9.8%對投資商進(jìn)行補貼，補貼年限是25年，之后項目將移交給政府市政工程信托計劃。第五種方式是以企業(yè)債的形式發(fā)行地方債。以企業(yè)債的形式發(fā)行地方債目前最為常見。為繞開有關(guān)限制，一些與地方政府有密切聯(lián)系或本身即政府下屬部門的機構(gòu)，往往是當(dāng)?shù)氐某鞘虚_發(fā)公司和專業(yè)投資公司，發(fā)行名義上的企業(yè)債券為市政建設(shè)籌資。

以上各種形式基本上是在國家政策許可的范圍以內(nèi)采取的變通方法。此外，還有地方的非法集資、攤派等等。大部分融資方式脫離了財政體系的監(jiān)督，實際發(fā)生時卻不得不從財政中列支。雖解決了現(xiàn)實問題，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，管理分散，不利于建立有效的償還機制和決策責(zé)任機制，不利于強化地方政府的債務(wù)約束，容易釀成債務(wù)風(fēng)險。同時，這種低水平的融資方式限制了金融市場的發(fā)展，也使中央部門和地方人大無法對這種債券發(fā)行實施有效的監(jiān)管和制約。

建立地方公債制度，用地方政府的規(guī)范融資替代傳統(tǒng)的向銀行借款等間接籌資渠道，整個投融資過程受市場機制的約束，可以保證資金籌措和使用的效率，構(gòu)建與市場體制相適應(yīng)的地方政府財政收支體制。使得地方政府的一切活動都在法律的規(guī)定范圍以內(nèi)，極大程度地減少地方政府行為的隨意性，從而為微觀市場主體在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

（五）地方政府組織國有資本運營的需要

隨著我國“分級代表，分層管理”國有資產(chǎn)管理體制的建立，地方政府公債的運營管理已成為各級地方政府國有資本運營主體的重要工作內(nèi)容。政府投資企業(yè)通過公債資金的籌集、投資、耗資、收入與分配活動，實現(xiàn)保值與增值，通過公債資金收益的上交維護(hù)政府出資人的合法權(quán)益。地方政府公債的運營要求打破地域概念、行業(yè)概念、產(chǎn)品概念，有助于得到政府公債資金投入的企業(yè)面對整個國內(nèi)市場和世界市場，自主經(jīng)營，壯大國有經(jīng)濟(jì)實力。地方政府公債資金的運營要求投入資金必須保全與完整，同時也要求取得收益。以地方政府公債收益分配為前提，才能實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，提高資源配置的效益。地方政府公債資金的運營要求最大限度地支配和使用資本，以較少的國有資本調(diào)動支配更多的社會資本，從而實現(xiàn)對地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)運行的調(diào)節(jié)和控制。地方政府公債資金的運營主體不僅關(guān)注地方政府公債資金的投入方向和優(yōu)化配置，而且還要考慮作為宏觀調(diào)控手段對總需求的擴(kuò)張性作用。

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。地方公債在西方發(fā)達(dá)國家是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關(guān)注。

二、地方公債制度的理論依據(jù)分析

（一）政府職能劃分理論

由政府來組織管理社會再生產(chǎn)、調(diào)節(jié)控制國民經(jīng)濟(jì)運行，自覺依據(jù)基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，主動引導(dǎo)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補市場在資源配置方面的缺陷，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要特點。市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府具有四種身份，一是社會成員共同政治利益的代表（憑借行政管理權(quán)力），二是社會管理者（憑借社會管理權(quán)力），以國家主權(quán)所擁有的土地所有權(quán)為物質(zhì)實體，履行政治和社會的職能；三是國有資本所有者（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有者），憑借國有資本所有權(quán)（生產(chǎn)數(shù)據(jù)所有權(quán)），以政府投資所形成的生產(chǎn)數(shù)據(jù)或國有資產(chǎn)為物質(zhì)實體，通過國有資本運營活動，履行組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能；四是宏觀經(jīng)濟(jì)管理者，憑借宏觀經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，以全部自然資源和國有資產(chǎn)為物質(zhì)實體，履行總體經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能和調(diào)節(jié)控制市場經(jīng)濟(jì)運行的職能是政府職能的必要組成部分。例如，通過組織水利、交通、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)條件，通過國有資本的運營來控制國民經(jīng)濟(jì)命脈，實施各種經(jīng)濟(jì)政策直接或間接地調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運行。

地方政府是國家政權(quán)體系的必要組成部分，在地方政府管轄范圍內(nèi)，地方政府同樣要履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地區(qū)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。例如，調(diào)整本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國1994年實行的分稅制著重強調(diào)了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，而對地方政府的職能并沒有清楚界定，特別是沒有明確地方政府是否具有地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和地方經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職能。因而，并沒有完全對應(yīng)地劃分地方政府的財權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府調(diào)節(jié)控制地方經(jīng)濟(jì)運行的責(zé)任越來越大，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高地方就業(yè)率已成為地方政府行政的主要內(nèi)容。地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能已經(jīng)成為地方政府的必要職能。因此，地方政府有必要通過發(fā)行地方公債籌集地方政府資本金，通過地方政府國有資本的運營來調(diào)節(jié)控制經(jīng)濟(jì)運行，以滿足地方政府履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的需要。中央政府和地方政府職能的進(jìn)一步劃分，為建立地方公債制度提供了理論依據(jù)。

（二）公共產(chǎn)品層次性理論

按照公共財政理論，公共產(chǎn)品根據(jù)受益范圍的不同可以分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。受益范圍遍及全國的是全國性公共產(chǎn)品；受益范圍僅限于特定地域空間消費者的是地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品在其受益范圍內(nèi)，無法排除他人從消費中受益，一旦超出這個范圍，就具有排他性。雖然部分地方公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍不僅局限于本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益基本上在一個區(qū)域之內(nèi)，其供給著眼于滿足本地居民的需求，成本也應(yīng)由本地居民負(fù)擔(dān)。地方公共產(chǎn)品也有純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之分。純公共產(chǎn)品包括用來滿足地方社會公共需要的、為地方公眾生產(chǎn)和生活服務(wù)的環(huán)境治理、教育、公安和公共衛(wèi)生保健等公共設(shè)施；準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括公共工程和公共服務(wù)，如公路、鐵路、機場、港口、大壩、給排水工程、電力、電信、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。此外，一些外部性較大、社會效益明顯的基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)也具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征。對于地方純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)以稅收等公共收入供應(yīng)資金，而對于地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)以地方公債、地方政府國有資本投入供應(yīng)資金。

公共產(chǎn)品理論、特別是劃分全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品的理論，為進(jìn)一步界定市場經(jīng)濟(jì)條件下中央政府和地方政府提供公共產(chǎn)品的范圍提供了依據(jù)，同時也為地方政府運用經(jīng)濟(jì)屬性分配手段之一的發(fā)行地方公債籌集資金，履行地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，提供地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供了理論依據(jù)。允許地方政府舉債可以為地方政府提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品開辟穩(wěn)定的資本金供應(yīng)渠道。

（三）財政分權(quán)理論

按照財政分權(quán)理論，政府的職責(zé)包括資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入分配三個方面。政府履行職責(zé)的方式是提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是在多級政府體系中，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品受益范圍的地域空間差異性往往會導(dǎo)致各級政府特別是中央和地方政府之間在責(zé)權(quán)方面的矛盾。為了協(xié)調(diào)，中央政府常常在財政體制上實行分權(quán)，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和財權(quán)，調(diào)動地方政府的積極性。中央政府著重提供那些直接關(guān)系國計民生、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的全國性純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和收入分配職能；地方政府在管理和調(diào)節(jié)地方事務(wù)的基礎(chǔ)上，通過提供地方純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民的多樣化需求。中央和地方各級財政之間相對獨立，各級政府財政都有相對獨立的收入作為行使事權(quán)的保證。

財政分權(quán)理論強調(diào)了地方政府在資源配置方面彌補市場缺陷、提高本地區(qū)的資源配置效率，滿足本地區(qū)居民對準(zhǔn)公共產(chǎn)品多樣化需求的作用，要求健全地方政府職能。而地方政府通過舉債籌資將有助于提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供水平，更好地發(fā)揮地方政府的職能作用。我國地方政府履行職能總體上說是不夠全面的，主要是由于財權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對應(yīng)，導(dǎo)致地方政府有事權(quán)需要，而無財權(quán)保證，許多地方政府只能維持基本的經(jīng)費開支——“吃飯財政”，受財力制約難以發(fā)揮提高地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給水平、彌補市場缺陷的調(diào)節(jié)控制作用。為健全地方政府職能，需要給予地方政府與事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)。在目前分稅制體制基本穩(wěn)定、轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)余地有限的情況下，賦予地方政府舉債權(quán)無疑是可行的政策選擇。可見，財政分權(quán)理論也為地方政府發(fā)行地方公債提供了理論依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康、白景明：“中國地方財政體制安排的基本思路”。《財政研究》2003年第8期。

[2]李松森：《兩種屬性分配理論與財政政策研究》。北京。中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

[3]李松森：“稅收分成制與稅源劃分制比較研究”。《財經(jīng)改革：中青年的探索》北京。中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1989.

[4]李松森：《國有資本運營》。北京。中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.