財(cái)政困境范文10篇

【摘要】受金融風(fēng)暴的影響，地方財(cái)政遇到了前所未有的困境。地方財(cái)政如何在金融危機(jī)中克服種種困難，如何配合國家宏觀財(cái)政政策，重返經(jīng)濟(jì)發(fā)展快車道，值得我們深入研究。

【關(guān)鍵詞】金融危機(jī)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政府職能

一、金融危機(jī)對(duì)地方財(cái)政的影響

我國財(cái)政收入在經(jīng)歷了五年的高速增長(zhǎng)之后，2008年8月首現(xiàn)拐點(diǎn)，同年10月更是出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。2008年12月份，全國財(cái)政收入3248.69億元，比去年同月增長(zhǎng)3.3%。其中，中央本級(jí)收入756.16億元，同比下降15.5%；地方本級(jí)收入2492.53億元，同比增長(zhǎng)10.8%。2009年1月，全國財(cái)政收入6131.61億元，比去年同月減少1265.03億元，下降17.1%，其中，中央本級(jí)收入2964.82億元，下降28.4%；地方本級(jí)收入3166.79億元，下降2.7%。從數(shù)據(jù)對(duì)比中我們清晰的看到，全國財(cái)政收入自金融危機(jī)以來，出現(xiàn)了明顯的下降。而地方財(cái)政收入由同比增長(zhǎng)10.8%到同比下降2.7%，下降幅度更加明顯。我國實(shí)施分稅制改革之后，中央財(cái)政收入一直占據(jù)著全國財(cái)政收入的主體，收入來源穩(wěn)定，中央財(cái)政一直處于相對(duì)寬松的環(huán)境；相比之下，地方財(cái)政收入來源分散，支出壓力過大，有些甚至長(zhǎng)期處于入不敷出的境況。雖然地方財(cái)政收入下降幅度較小，但地方財(cái)政收入的剛性較強(qiáng)，這不到三個(gè)百分點(diǎn)的變動(dòng)，可能對(duì)地方政府的運(yùn)行造成巨大的影響。以河南省濮陽市為例，2009年一季度財(cái)政一般預(yù)算收入完成4.2億元，同比下降21.6%，三月份一般預(yù)算收入完成1.5億元，同比下降達(dá)到了驚人的43.6%。濮陽市的情況也許不能以偏概全，但足以向我們展示金融風(fēng)暴已經(jīng)對(duì)我國的地方財(cái)政造成的巨大危害，而且這種影響還在進(jìn)一步的深化。

二、地方財(cái)政困境的原因分析

1、財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國改革開放速度越來越快、力度越來越大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的樂觀態(tài)勢(shì)。但是，一個(gè)基本的事實(shí)是，在我國，部分地區(qū)、部分人群的貧困依舊是阻礙我國經(jīng)濟(jì)整體平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵因素，如果不消除貧困，就無法讓我國真正成為一個(gè)現(xiàn)代化的國家，也無法實(shí)現(xiàn)國家的長(zhǎng)治久安。在這一過程中，黨中央從戰(zhàn)略的高度，制定和實(shí)施了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，有針對(duì)性地對(duì)貧困人口開展“對(duì)口幫扶”，使之能夠與全國人民一道共同享受發(fā)展的紅利。在過去的幾年中，我國精準(zhǔn)扶貧工作取得了十分可喜的成績(jī)，相關(guān)工作開展得有頭有序，無論是扶貧的覆蓋面還是扶貧的精準(zhǔn)度都有了顯著提升。但是，為了實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)，在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下全面消除貧困，我國不斷加扶貧資金的投放力度，資金的使用績(jī)效就成為全社會(huì)普遍關(guān)注的問題。為了保證財(cái)政扶貧資金的有效性，就需要最大限度地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)管的作用，以便為貧困群體提供更為理想的政策服務(wù)。在這一過程中，需要對(duì)財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管困境進(jìn)行充分分析和研判，以便從中找到可以應(yīng)對(duì)的策略。

一、財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的功能及意義

在扶貧開發(fā)的過程中，財(cái)政扶貧資金是十分重要的資金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善貧困區(qū)域的人民落后的生活狀態(tài)，還能解決扶貧工作中出現(xiàn)的諸多問題。因此，在實(shí)際工作中，需要全面發(fā)揮財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的功能，以便讓這類資金的使用能夠與國家未來發(fā)展戰(zhàn)略的制定保持適應(yīng)性，提升社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)成效。（一）事前咨詢。財(cái)政扶貧資金應(yīng)該受到審計(jì)的事前咨詢，是因?yàn)椋?.在財(cái)政扶貧的過程中，立項(xiàng)決策如果較為科學(xué)，就會(huì)讓扶貧工作獲得更好的成績(jī)。因此，通過審計(jì)工作的介入，能夠在事前咨詢環(huán)節(jié)予以監(jiān)管，讓財(cái)政扶貧資金的投向和使用額度以及有關(guān)管理制度的建設(shè)等，都能夠取得更為理想的效果；2.財(cái)政扶貧資金作為國家稀缺的公共資源，這種稀缺性就使得對(duì)公共資源進(jìn)行分配的主體有責(zé)任體現(xiàn)分配工作的公平性、公正性和公開性，即更好地分配此類資源，以保證扶貧資金能夠盡量發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；3.對(duì)財(cái)政扶貧資金的分配者來說，無論其知識(shí)還是經(jīng)驗(yàn)均十分有限，在實(shí)際工作中需要借助專家的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，以便讓決策更加科學(xué)和高效。在這一問題上，借助審計(jì)的獨(dú)立性、專業(yè)性和綜合性對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行監(jiān)督和審查，能夠更好地確保扶貧工作的順利開展。（二）事中監(jiān)督。在對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，關(guān)注的焦點(diǎn)應(yīng)該是財(cái)政扶貧資金使用的合法性與專用性。一般情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)要派專業(yè)人員對(duì)財(cái)政扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)跟蹤調(diào)查，其重要功能和意義表現(xiàn)為：1.能夠?qū)ω?cái)政扶貧資金的執(zhí)行情況、執(zhí)行效果和扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)際情況加以實(shí)時(shí)審計(jì)調(diào)查和分析，在充分掌握財(cái)政扶貧項(xiàng)目的進(jìn)展情況之后，能夠按照績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)，針對(duì)財(cái)政扶貧資金開展績(jī)效目標(biāo)管理，這對(duì)提升財(cái)政扶貧資金的使用效益、效率與效益是大有裨益的；2.保證財(cái)政扶貧資金能夠得到專款專用，防止被其他人員侵占；3.保證地方政府的配套資金能夠及時(shí)到位，為扶貧工作提供更多資金保障，保證財(cái)政扶貧資金所涉及的扶貧項(xiàng)目在賬務(wù)資料方面更加真實(shí)、合規(guī)和完整，最大限度地遏制決策者的腐敗行為。（三）事后評(píng)價(jià)。在廣義層面上，對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行的事后評(píng)價(jià)，主要涉及對(duì)財(cái)政扶貧政策的科學(xué)性與實(shí)際效果的綜合評(píng)估，對(duì)扶貧機(jī)構(gòu)的努力程度和效果進(jìn)行認(rèn)定等。在狹義層面上，針對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行的事后評(píng)價(jià)指的是審計(jì)工作要針對(duì)財(cái)政扶貧開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程和實(shí)施效果予以評(píng)價(jià)，尤其要對(duì)其經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。這樣一來，在宏觀評(píng)價(jià)和微觀評(píng)價(jià)的同時(shí)作用下，既可以充分肯定財(cái)政扶貧的成績(jī)，也能夠深挖其中存在的問題，讓效率和公平得以全面兼顧。

二、財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

借助財(cái)政扶貧資金，國家可以改善落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，讓貧困群眾得以優(yōu)化其生產(chǎn)和生活狀態(tài)，為最終實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，對(duì)財(cái)政扶貧資金開展審計(jì)監(jiān)督，其目的在于更好地對(duì)資金進(jìn)行有效使用，這是審計(jì)部門的關(guān)鍵職責(zé)。但是在對(duì)財(cái)政扶貧資金開展審計(jì)監(jiān)督時(shí)，由于人員自身專業(yè)素質(zhì)較差，無法理清不同被審計(jì)信息之間的關(guān)系，無法準(zhǔn)確把握財(cái)政扶貧資金的來源和去向，使得財(cái)政扶貧資金服務(wù)貧困群眾的總體目標(biāo)無法最終實(shí)。而之所以如此，是因?yàn)閷徲?jì)監(jiān)督合力不顯著、審計(jì)結(jié)果公開性較低、審計(jì)無法做到全覆蓋、審計(jì)深度與力度有待提升等。（一）審計(jì)監(jiān)督合力不顯著。和之前的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與專業(yè)審計(jì)不同，針對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)管涉及龐雜的扶貧項(xiàng)目，項(xiàng)目的數(shù)量較大，工作難度長(zhǎng)期處于高位。因此，審計(jì)監(jiān)督工作的開展要求審計(jì)人員具有較為豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，積累更多的專業(yè)知識(shí)，以便能夠借助其專業(yè)能力與較高的素質(zhì)積極有效地加以應(yīng)對(duì)。可是，實(shí)際情況是，我國很多地方審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)受到本級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏獨(dú)立性，審計(jì)實(shí)踐極易受到干擾。這樣一來，不但審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量與成果無法得到保證，審計(jì)監(jiān)督合力也無法體現(xiàn)出來。（二）審計(jì)無法做到全覆蓋。近年來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)財(cái)政扶貧資金的審計(jì)工作以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，未能做到審計(jì)的全覆蓋，不但審計(jì)監(jiān)督項(xiàng)目的開展有待深入，審計(jì)的功能也沒有得到充分發(fā)揮。此外，在多種因素的影響下，審計(jì)機(jī)關(guān)更多地關(guān)注財(cái)政扶貧資金的收入和支出以及結(jié)余情況，未能將財(cái)政扶貧資金的全過程審計(jì)視作獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目加以安排和實(shí)施。即便在財(cái)政扶貧資金收支審計(jì)過程中考慮到了全面審計(jì)的問題，其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性也相對(duì)較差，和財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的要求存在很大距離。（三）審計(jì)深度與力度有待提升。通過前文的分析可知，截至目前，我國很多審計(jì)機(jī)構(gòu)針對(duì)財(cái)政扶貧資金進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)以事后評(píng)價(jià)為主，雖然這種做法可以反映并證明扶貧資金的使用效果，相關(guān)審計(jì)證據(jù)也較為容易搜集，但是由于審計(jì)人員會(huì)將審查與評(píng)估事后結(jié)果視作審計(jì)工作的重點(diǎn)，使得審計(jì)深度和力度都相對(duì)較低，尤其對(duì)財(cái)政扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)和執(zhí)行過程的關(guān)注會(huì)因此而大打折扣，很多第一手資料也無法獲得。如此一來，一方面會(huì)導(dǎo)致對(duì)財(cái)政扶貧資金事前、事中評(píng)價(jià)工作無法進(jìn)行，另一方面也會(huì)由于無法做到盡早防和事中糾正，使得財(cái)政扶貧資金處在多頭管理之下，提升了管理成本，降低了審計(jì)效率。

三、財(cái)政扶貧資金審計(jì)監(jiān)管的對(duì)策

關(guān)鍵字：財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境求解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政是我國現(xiàn)行五級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是最薄弱環(huán)節(jié)。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)成為社會(huì)普遍關(guān)注的問題之一。本文旨在通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的調(diào)查研究，探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負(fù)債的途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有銀行貸款、農(nóng)金會(huì)或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性負(fù)債一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)公務(wù)費(fèi)、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋等公益項(xiàng)目資金、財(cái)政擔(dān)保和其他方面可能形成的債務(wù)。從云南、青海、湖南、吉林和哈爾濱等省市的調(diào)查統(tǒng)計(jì)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)規(guī)模相當(dāng)龐大，已成為拖累我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、阻滯農(nóng)村稅費(fèi)體制改革的重大問題。尤為嚴(yán)重的是，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負(fù)債的狀況仍在繼續(xù)惡化：一方面，捉襟見肘的財(cái)政平衡不了剛性支出，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再度舉債，不良信譽(yù)更使新的債務(wù)成本提高；另一方面，老債務(wù)不能按期償還，利息不斷堆積，部分利息被迫轉(zhuǎn)為本金，“雪球”越滾越大，陷入惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債形成的原因與危害（一）經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)及財(cái)稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于困境1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)原因。目前，我國相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級(jí)階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難有充足的財(cái)源。目前，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)仍占絕大多數(shù)，這些地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、產(chǎn)業(yè)水平不高的情況下，財(cái)政收入還是以農(nóng)業(yè)四稅為主。據(jù)調(diào)查，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字和負(fù)債嚴(yán)重的地區(qū)，大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)稅的依賴程度就更大。2、“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的高收入來源。1994年起我國開始實(shí)行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制。目前我國“分稅制”采取了不盡合理的基數(shù)法，而且企業(yè)所得稅是按照隸屬關(guān)系劃分的，其弊端是：首先，基數(shù)本身的確定采用平均的方法不很科學(xué)，考慮的因素不夠全面；二是按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，一些效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)常常被上劃，而效益差的則被下劃。這一方面使原本就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源行政性地減少，另一方面又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定性。另外，每年各級(jí)財(cái)政收入都有硬性任務(wù)指標(biāo)，從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”。財(cái)政收入任務(wù)往往是層層分解，限期上解。有的縣政府對(duì)下實(shí)行完不成財(cái)政收入則“一票否決”，給基層政府造成很大壓力，有時(shí)不得不舉債完成上解任務(wù)，這也迫使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為了首先保證上解任務(wù)完成而使本級(jí)財(cái)政難以自求平衡，只好拖欠職工的工資，日積月累，造成基層財(cái)政滾存赤字越來越大。與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設(shè)之中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法。3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有許多地方是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負(fù)責(zé)工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)四稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)往往從完成收入任務(wù)指標(biāo)出發(fā)，當(dāng)年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，造成人為的收入流失。稅收立法權(quán)的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但地方的立法權(quán)依然在中央，地方政府無法根據(jù)本地的特殊情況對(duì)稅目和稅率進(jìn)行調(diào)整，更無權(quán)根據(jù)實(shí)際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性受到一定的影響。4、整頓農(nóng)村收費(fèi)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字問題大量顯露。“稅不夠，費(fèi)來補(bǔ)”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決經(jīng)費(fèi)不足的主要出路。許多地方縣鄉(xiāng)兩級(jí)收入的50%以上是靠各種形式的集資、收費(fèi)（包括亂收費(fèi)）籌集的。因此，在1997年國家大規(guī)模治理整頓收費(fèi)和擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來，隨著收費(fèi)的控制和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能又沒有相應(yīng)地進(jìn)行改革，就造成了近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)突出的現(xiàn)實(shí)。例如：安徽青陽縣稅費(fèi)改革使財(cái)政減收1069萬元（減負(fù)幅度在36%左右），占全縣財(cái)政收入的五分之一以上。江蘇沐陽縣潼陽鎮(zhèn)稅費(fèi)改革使農(nóng)民減負(fù)421萬元左右，減負(fù)率達(dá)54%.這些減負(fù)規(guī)模相應(yīng)體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的減少。由于行政體制改革未能配套進(jìn)行，機(jī)構(gòu)照樣臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難必然“水落石出”，形成近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字規(guī)模加速發(fā)展、債務(wù)累積速率加快的現(xiàn)狀。（二）政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟(jì)管理職能。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)遺留下來的“包袱”。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業(yè)的舊思路，在沒有摸清市場(chǎng)行情的情況下，盲目舉債上項(xiàng)目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但卻由于人才、信息、技術(shù)、管理、銷售、市場(chǎng)變化等原因，致使投資失敗。例如湖南省常德市德山鄉(xiāng)楓樹崗村在

過去幾年先后辦了精麻廠、鞭炮廠等7個(gè)企業(yè)，目前5家倒閉，兩家停產(chǎn)，村負(fù)債940萬元。在鄉(xiāng)村債務(wù)大戶中，企業(yè)虧損占了多數(shù)；還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)片面理解扶持企業(yè)發(fā)展，由政府出面為企業(yè)貸款作擔(dān)保，企業(yè)不景氣，政府自然落得個(gè)債務(wù)纏身。2、不顧本地條件大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”。現(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的政績(jī)，卻忽視了離任審計(jì)的制約；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)和“一票否決”活動(dòng)層出不窮。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從政績(jī)出發(fā)，為了得到升遷或保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財(cái)政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績(jī)工程”、“形象工程”，以致債臺(tái)高筑。這種不負(fù)責(zé)任的作法不但得不到批評(píng)，反而成為一些人官場(chǎng)升遷的“捷徑”。另外，國家對(duì)交通、通訊、能源、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項(xiàng)目，一般都要求當(dāng)?shù)刎?cái)政按一定比例配套資金，項(xiàng)目爭(zhēng)取得越多，匹配的資金也越多。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設(shè)項(xiàng)目多多益善，財(cái)政無力承擔(dān)時(shí)，就向農(nóng)民集資或利用其他借款，財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)或直接累積為負(fù)債。從我們調(diào)查4省1市的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不少債務(wù)都源于此。3、機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個(gè)，若按8億農(nóng)民平均算，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1萬多人，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財(cái)政承受能力如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置都要求上下對(duì)口，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口龐大。從4省1市的情況看，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的竟達(dá)近200人，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)。有一漁業(yè)鄉(xiāng)，人口僅有3000多人，但在編和不編人員卻達(dá)百余人，再加上學(xué)校、醫(yī)院、法律服務(wù)所、經(jīng)管站、水利站、文化站、獸醫(yī)站等“七站八所”人員一百多人，平均10個(gè)人就要供養(yǎng)一個(gè)吃“皇糧”的（全國平均比例為1：30）。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)外收入加起來還不足150萬元，而一年的支出要250多萬，鄉(xiāng)政府人員工資已有一年多沒有發(fā)。調(diào)查顯示：越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)這個(gè)問題越突出，因?yàn)檫@些地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)少，收入普遍較低，進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)無疑具有很大的吸引力，盡管國家已經(jīng)規(guī)定大中專生不包分配，國家只安置轉(zhuǎn)業(yè)軍人而不安置復(fù)員軍人的工作，但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)或迫于上級(jí)的壓力，或處于“善良”的愿望，慷國家之慨，將這些本不應(yīng)由政府解決的問題統(tǒng)統(tǒng)包攬下來，再加上自己的七姑八舅，一律想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象有增無減。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機(jī)制。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財(cái)政所崗位職責(zé)不清，沒有合格的會(huì)計(jì)，財(cái)務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，多頭審批，隨意性強(qiáng)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出缺乏監(jiān)督，憑白條支付各種費(fèi)用，購買小轎車、租車和招待費(fèi)用過多過濫，少數(shù)干部揮霍腐化，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。由于缺乏必要的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來有恃無恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服務(wù)，諸如此類的報(bào)道已經(jīng)屢見不鮮。不少“赤字”鄉(xiāng)鎮(zhèn)將財(cái)政支出安排的順序顛倒過來，本應(yīng)列入第一位的職工工資、教育經(jīng)費(fèi)卻被排在最后；而將那些租車、招待、買轎車、蓋辦公樓等項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排，因?yàn)樗麄冎劳锨妨斯べY上級(jí)遲早要幫助解決，而少花了招待費(fèi)、沒買轎車卻是自己吃虧。（三）基層政府機(jī)構(gòu)增設(shè)帶來的深層問題我國政府的大規(guī)模建設(shè)始于20世紀(jì)70年代末期，此前是政社合一的，它既是生產(chǎn)的組織者又是縣政府的派出機(jī)構(gòu)，每個(gè)公社一般有1－2個(gè)拿工資的干部。隨著解體和土地承包經(jīng)營(yíng)的開展，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)下放給了農(nóng)民，按說政府管的事情少了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)卻加強(qiáng)起來，成立了一系列的機(jī)構(gòu)，特別是20世紀(jì)80年代中期開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得過去1－2個(gè)人干的事情現(xiàn)在不僅有了全套人馬，還有了自主的財(cái)力。這種權(quán)力下放的同時(shí)又大規(guī)模增設(shè)機(jī)構(gòu)的逆向發(fā)展，在一定程度上反映了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的不適應(yīng)性。這可能才是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的根本性原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的危害龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)規(guī)模造成了諸多負(fù)面影響。第一，影響了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了整個(gè)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，債務(wù)累積，政府只能疲于應(yīng)付，其所承擔(dān)的社會(huì)基本保障職能和公共職能根本無法實(shí)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量擠占專款、拖欠工程款，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職工數(shù)月、甚至數(shù)年不開支，生活無法保障（據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有一半左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在拖欠工資的現(xiàn)象），人心不穩(wěn)，工作得過且過，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于半癱瘓狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額赤字與負(fù)債如果不能及時(shí)有效解決的話，必然會(huì)牽連上級(jí)財(cái)政，成為引發(fā)整體性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素，危及政府信譽(yù)，造成極其不良的影響。第二，巨額赤字與債務(wù)會(huì)進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。在現(xiàn)行體制下，巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)是難以輕易消除的，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本沒有償還能力，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不可能一朝一夕產(chǎn)生飛躍，可導(dǎo)致負(fù)債的因素依然存在，使得

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)近似于一個(gè)“無底洞”，如沒有上級(jí)財(cái)政的支持，只有向農(nóng)民攤派、集資，別無他途。由此一些地方擅自出臺(tái)政策，強(qiáng)行征收各項(xiàng)費(fèi)用的土政策屢禁不止。我們認(rèn)為如果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的主要原因不從根本上得到解決，那么目前正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革效果將大打折扣，其戰(zhàn)果很難持久。其一，在政府負(fù)債中，有一部分是向農(nóng)民個(gè)人借款（打白條）、抬款（高利貸），這部分債務(wù)不解決好，農(nóng)民將“以債抵稅”，使農(nóng)業(yè)稅的正常征收受到影響，會(huì)進(jìn)一步加大縣鄉(xiāng)政府的壓力。其二，稅費(fèi)改革后，收費(fèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財(cái)力減少，即使上級(jí)政府幫助解決了舊債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨大量支出的壓力，很快將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)而變相地向農(nóng)民伸手，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。第三，農(nóng)民的過重負(fù)擔(dān)影響了黨和政府與群眾的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負(fù)債問題，乍看起來只是一般性的經(jīng)濟(jì)問題，但它的負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)范疇。在許多地方，由此引起的社會(huì)問題日益嚴(yán)重，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和社會(huì)不穩(wěn)定因素的增加。據(jù)調(diào)查，凡是赤字、負(fù)債過重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干群關(guān)系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權(quán)各項(xiàng)工作阻力重重。在各種媒體報(bào)道中不難看到一些地方因?yàn)楦刹繌?qiáng)行向農(nóng)民收費(fèi)致使矛盾激化的事例。解決財(cái)政赤字與負(fù)債的對(duì)策鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和過度負(fù)債問題由來已久，原因復(fù)雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒有切實(shí)可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問題。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的總體思路應(yīng)該是針對(duì)其發(fā)生的原因而采取標(biāo)本兼治方式進(jìn)行，我們認(rèn)為，可采取如下措施：（一）解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的長(zhǎng)遠(yuǎn)性、制度性措施我國目前實(shí)行中央、省（自治區(qū)）、市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)五級(jí)政府的行政級(jí)次設(shè)置，而且各級(jí)政府在行政職能上仍然存在著包攬過多的問題。機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，一方面降低了行政運(yùn)行效率，另一方面也無疑會(huì)加重公眾的負(fù)擔(dān)。在行政機(jī)構(gòu)過分沉重的情況下，靠簡(jiǎn)單的“修補(bǔ)”措施顯然是不可能有效減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的，應(yīng)下決心從制度上采取根本性的辦法。1、逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本性辦法。從行政管理的角度看，政府級(jí)次的劃分應(yīng)以高效和便利為原則。世界上絕大多數(shù)規(guī)模較大的國家都是三級(jí)政府的框架設(shè)置，而我國目前的五級(jí)政府架構(gòu)恐怕在世界上是獨(dú)一無二的。因此，我國行政改革應(yīng)該朝著“轉(zhuǎn)換職能，精兵簡(jiǎn)政”的方向努力，政府只管那些社會(huì)和市場(chǎng)無法承擔(dān)的公共事務(wù)，而不再管可以由社會(huì)和市場(chǎng)承擔(dān)起來的事務(wù)。從機(jī)構(gòu)上可以逐步減少政府層次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必要的“臟腑”就可以合并，人員可以大幅度減少，行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也相應(yīng)下降。從現(xiàn)實(shí)情況來看，隨著土地承包的逐步規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育和公安等職能的上劃縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能所剩不多，轉(zhuǎn)變?yōu)榭h政府派出機(jī)構(gòu)的條件已經(jīng)成熟。試點(diǎn)可選擇在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或財(cái)政難以為繼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先實(shí)行，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和冗員，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)五大班子，撤并“7站8所”，從而為根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債難題創(chuàng)造條件。另外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在條件具備時(shí)可以升級(jí)為縣或市，走鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市化的道路。2、在暫時(shí)不易取消或確實(shí)需要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的地方，也要盡快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)人員和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，按照公共財(cái)政的要求框定政府職責(zé)和財(cái)政支出范圍，從根本上消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多、干預(yù)過分的格局，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境。減少行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是未來政府職能轉(zhuǎn)換、減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解財(cái)政困境的必由之路。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、“拆廟放和尚”，是遏止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字與負(fù)債的有效措施，也和改革的大勢(shì)相吻合。通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既減少了行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，降低了行政費(fèi)用，也有助于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。（二）政策和管理層面的解決措施1、建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，領(lǐng)導(dǎo)的重視是解決問題的先決條件之一。各級(jí)政府，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政赤字與負(fù)債的危害引起高度重視，積極研究問題形成的具體原因和相應(yīng)的對(duì)策措施，使困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的財(cái)政赤字與負(fù)債問題得到根本性解決。要樹立“增收是政績(jī)、消赤字還債也是政績(jī)”的觀念，切實(shí)防止“新官不理舊事”的歷史痼疾，有必要建立一種有效的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制來予以保證。2、采取切實(shí)有效的措施消化現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。目前一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的化解措施是值得借鑒的。如湖南省常德市的做法是：（1）以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源，解決部分債務(wù)；（2）通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換消除債務(wù)；（3）搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制，轉(zhuǎn)移償債義務(wù)，即一方面把公辦企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)，轉(zhuǎn)移償債義務(wù)，另一方面對(duì)資不抵債的企業(yè)，實(shí)行破產(chǎn)改制、資產(chǎn)重組，培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；（4）加大清欠力度，想方設(shè)法收回“老欠”；（5）落實(shí)降息、減息政策，一方面出臺(tái)文件規(guī)范利率標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)拿到利息超過本金的借款實(shí)行“停息掛賬”，尚未支付的借款利息一律降至6

‰以下，以消除債務(wù)壓力。實(shí)際上，許多地方都進(jìn)行了類似的嘗試，取得了較好的業(yè)績(jī)。如湖北監(jiān)利縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編小車舉辦拍賣會(huì)，拍賣當(dāng)日成交11輛，金額達(dá)66萬多元。至今，已收繳超編小車近40輛，拍賣所得將全部用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債或由縣財(cái)政統(tǒng)籌。總的來說，在消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與赤字方面，應(yīng)該適當(dāng)給予各地不同的債務(wù)化解創(chuàng)新空間，以提高基層政府消赤減債的積極性。3、進(jìn)一步建立規(guī)范的政府間分配體系。從制度上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為充裕的財(cái)力，如給予相當(dāng)程度的稅收分享比率，相對(duì)獨(dú)立的稅種（如財(cái)產(chǎn)稅），給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付。另外要杜絕非規(guī)范的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，盡量減少對(duì)基層政府搞“升級(jí)達(dá)標(biāo)”活動(dòng)。與此同時(shí)，國家應(yīng)適當(dāng)加大對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為解決舊的債務(wù)，上級(jí)財(cái)政和有關(guān)部門通過轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助等方式給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助（包括貼息）是極為重要的。金融部門也可以考慮在適當(dāng)條件下通過停息掛賬、免除部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面給予支持。4、采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)。（1）大力精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人口，遏制和削減行政經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)張。我國歷史上的官民之比是，漢1：7945，唐1：3927，清1：911；解放后的“官”民之比是，解放初1：600，70年代末1：150.目前，從我們調(diào)查的4省1市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況來看，吉林1：78，湖南1：90，云南1：58，青海1：125，哈爾濱1：64.可見，冗員負(fù)擔(dān)較為沉重。因此，大力壓縮我國財(cái)政供養(yǎng)人口，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，是迫在眉睫的事情。雖然這樣做的難度也是很大的，但決不能熟視無睹、任其發(fā)展。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政管理的制度化和規(guī)范化。實(shí)施政務(wù)公開，財(cái)務(wù)公開，強(qiáng)化監(jiān)督，提高行政工作的透明度。要努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)，使其清正廉潔、精通業(yè)務(wù)，并結(jié)合縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革嚴(yán)格進(jìn)行考試，對(duì)不具備基本條件的要調(diào)換崗位，直至下崗。這將為良化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行創(chuàng)造制度條件和組織保證。（2）推行綜合預(yù)算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算收入，各部門收入的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項(xiàng)管理費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，管好預(yù)算內(nèi)外資金，解決“三權(quán)”歸屬問題；同時(shí)，把實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理與實(shí)施縣級(jí)財(cái)政綜合改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政“收入上臺(tái)階工程”和“自立工程”結(jié)合起來，提高改革的綜合效益。綜合財(cái)政預(yù)算管理延伸到鄉(xiāng)級(jí)應(yīng)該是規(guī)范壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要舉措。（3）強(qiáng)化收入征管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)稅部門要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性，逐步降低稅收成本；建立財(cái)稅部門聯(lián)席會(huì)議制度，落實(shí)組織收入目標(biāo)責(zé)任制，及時(shí)研究解決問題，確保財(cái)政收入全面完成和及時(shí)入庫；財(cái)稅部門要建立工商各稅、車船稅、屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源的分類臺(tái)賬，實(shí)行戶籍化的動(dòng)態(tài)管理。（4）嚴(yán)格支出管理，確保重點(diǎn)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出，首先要保證的是國家公教人員工資的全額發(fā)放。當(dāng)年新增首先用于個(gè)人新增補(bǔ)貼部分的開支和消化工資性欠賬。其次是保證國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的最低需要。然后要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步增加社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、環(huán)保等重點(diǎn)支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要合理界定支出范圍，大力壓縮非必要性支出（如招待費(fèi)等等），優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。采取財(cái)政供養(yǎng)人員和可用財(cái)務(wù)掛鉤的辦法，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)施總量控制。要轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的“以支定收”觀念，實(shí)行“以收定支”。基層政府擁有的資源有限，更應(yīng)該遵循謹(jǐn)慎財(cái)政原則。5、轉(zhuǎn)變觀念，為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)搞好服務(wù)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性循環(huán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村財(cái)源建設(shè)中，發(fā)揮了重要的作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負(fù)累”。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該再自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件（如信息技術(shù)支持、財(cái)政貼息等手段），突破經(jīng)濟(jì)成份的界限，放手發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，多業(yè)并舉，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以星火燎原之勢(shì)有效遏止了農(nóng)村“亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派”三亂之風(fēng)的蔓延，但是由此引發(fā)的問題是深重的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的缺口、基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)困難、沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，財(cái)政預(yù)算外資金收入大幅度的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有平衡機(jī)制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺(tái)演繹，風(fēng)雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)原因。目前，我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級(jí)階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，工商企業(yè)頻監(jiān)倒閉，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有充足的財(cái)源。

2、“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的高收入來源，支出壓力大。1994年起我國開始實(shí)行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對(duì)減少并經(jīng)過省、市、縣三級(jí)的層層盤剝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一大主要財(cái)力落空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政靠微小增幅的工商稅收增加財(cái)力來自我消化農(nóng)業(yè)稅稅基，顯然是不切實(shí)際的。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，沒有能科學(xué)地配合分稅制改革最終落實(shí)。另一方面，支出責(zé)任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，中央出臺(tái)的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財(cái)政支出壓力加大。落實(shí)到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的大多是一些剛性強(qiáng)、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。如農(nóng)村教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等就基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了，還有道路、危橋、醫(yī)療、文化及其它一些社會(huì)福利項(xiàng)目，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套組織實(shí)施，但是資金來源潰泛，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負(fù)擔(dān)必將導(dǎo)致資金短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財(cái)權(quán)范圍小，而事權(quán)范圍又過大，缺乏與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)財(cái)力支撐，僅僅依靠弱勢(shì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。

3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，基本是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負(fù)責(zé)工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)二稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)部門往往從完成收入任務(wù)指標(biāo)出發(fā)，當(dāng)年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應(yīng)征盡征，造成人為的收入流失。再有現(xiàn)在地方政府流行一種“財(cái)政收入才是硬政績(jī)”的說法，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心財(cái)政收入是好事，但是為了完成和超額完成當(dāng)年稅收任務(wù)，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財(cái)政收入的虛假繁榮，不能提高財(cái)政提供公共品和服務(wù)能力，抬高了稅基，惡性循環(huán)，擾亂了稅收秩序。

4、高昂的招商引資成本，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級(jí)政府自上而下都有招商引資任務(wù)，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務(wù)的壓力，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排大批干部關(guān)門“停業(yè)”外出招商，形成了以土地的無償或低價(jià)出讓、稅收的減免、變相的獎(jiǎng)勵(lì)為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財(cái)政收入落空，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款無力償還，進(jìn)一步加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟(jì)管理職能，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革和興辦合作基金會(huì)留下了財(cái)政隱患。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是直接興辦企業(yè)，行政干預(yù)多，由于行情不準(zhǔn)和一些基層企業(yè)干部的責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致企業(yè)虧損、停產(chǎn)直至破產(chǎn)，遺留了巨大的“包袱”，后來產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級(jí)的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業(yè)改制到位，這其中流失的國有資產(chǎn)就不說了，但是還有一些企業(yè)假性改制，這些企業(yè)欠下了巨額債務(wù)，包括向職工以及向社會(huì)的集資款、合作基金會(huì)貸款、財(cái)政借款、銀行貸款等，實(shí)際上早已資不抵債，只留下一個(gè)空殼，但是這其中向職工以及向社會(huì)的集資款、合作基金會(huì)貸款、財(cái)政借款，如果改制到位或破產(chǎn)，都必須由財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無能消化，就只能搞個(gè)假性改制了，完成上級(jí)任務(wù)，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會(huì)留下了巨大債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會(huì)資金主要來源于當(dāng)?shù)毓擅竦墓山穑@是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)還，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來了“災(zāi)難性”的債務(wù)。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以星火燎原之勢(shì)有效遏止了農(nóng)村“亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派”三亂之風(fēng)的蔓延，但是由此引發(fā)的問題是深重的，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的缺口、基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)困難、沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，財(cái)政預(yù)算外資金收入大幅度的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有平衡機(jī)制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺(tái)演繹，風(fēng)雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。

⒈經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)原因。目前，我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級(jí)階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，工商企業(yè)頻監(jiān)倒閉，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有充足的財(cái)源。

⒉“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的高收入來源，支出壓力大。年起我國開始實(shí)行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對(duì)減少并經(jīng)過省、市、縣三級(jí)的層層盤剝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一大主要財(cái)力落空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政靠微小增幅的工商稅收增加財(cái)力來自我消化農(nóng)業(yè)稅稅基，顯然是不切實(shí)際的。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，沒有能科學(xué)地配合分稅制改革最終落實(shí)。另一方面，支出責(zé)任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，中央出臺(tái)的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財(cái)政支出壓力加大。落實(shí)到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的大多是一些剛性強(qiáng)、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。如農(nóng)村教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等就基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了，還有道路、危橋、醫(yī)療、文化及其它一些社會(huì)福利項(xiàng)目，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套組織實(shí)施，但是資金來源潰泛，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負(fù)擔(dān)必將導(dǎo)致資金短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財(cái)權(quán)范圍小，而事權(quán)范圍又過大，缺乏與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)財(cái)力支撐，僅僅依靠弱勢(shì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。

⒊稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，基本是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負(fù)責(zé)工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)二稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)部門往往從完成收入任務(wù)指標(biāo)出發(fā)，當(dāng)年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應(yīng)征盡征，造成人為的收入流失。再有現(xiàn)在地方政府流行一種“財(cái)政收入才是硬政績(jī)”的說法，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心財(cái)政收入是好事，但是為了完成和超額完成當(dāng)年稅收任務(wù)，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財(cái)政收入的虛假繁榮，不能提高財(cái)政提供公共品和服務(wù)能力，抬高了稅基，惡性循環(huán)，擾亂了稅收秩序。

⒋高昂的招商引資成本，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級(jí)政府自上而下都有招商引資任務(wù)，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務(wù)的壓力，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排大批干部關(guān)門“停業(yè)”外出招商，形成了以土地的無償或低價(jià)出讓、稅收的減免、變相的獎(jiǎng)勵(lì)為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財(cái)政收入落空，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款無力償還，進(jìn)一步加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

⒌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟(jì)管理職能，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革和興辦合作基金會(huì)留下了財(cái)政隱患。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是直接興辦企業(yè)，行政干預(yù)多，由于行情不準(zhǔn)和一些基層企業(yè)干部的責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致企業(yè)虧損、停產(chǎn)直至破產(chǎn)，遺留了巨大的“包袱”，后來產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級(jí)的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業(yè)改制到位，這其中流失的國有資產(chǎn)就不說了，但是還有一些企業(yè)假性改制，這些企業(yè)欠下了巨額債務(wù)，包括向職工以及向社會(huì)的集資款、合作基金會(huì)貸款、財(cái)政借款、銀行貸款等，實(shí)際上早已資不抵債，只留下一個(gè)空殼，但是這其中向職工以及向社會(huì)的集資款、合作基金會(huì)貸款、財(cái)政借款，如果改制到位或破產(chǎn)，都必須由財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無能消化，就只能搞個(gè)假性改制了，完成上級(jí)任務(wù)，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會(huì)留下了巨大債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會(huì)資金主要來源于當(dāng)?shù)毓擅竦墓山穑@是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)還，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來了“災(zāi)難性”的債務(wù)。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；困境

論文內(nèi)容摘要：本文在分析農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境具體形成原因的基礎(chǔ)上，就貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如何走出困境提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。近年來，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境成為影響農(nóng)村基層政府管理和農(nóng)村發(fā)展的突出問題。

農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施至今日，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大幅度地減輕了，農(nóng)民種地的積極性大大提高了，但基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻普遍存在財(cái)政困難，財(cái)政收入較稅費(fèi)改革前大大減少了。貴州作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入稅費(fèi)改革前主要靠農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外收費(fèi)的途徑?jīng)]有了，直接減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入。

農(nóng)村稅費(fèi)改革后貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀

而在財(cái)政支出方面卻有增無減，使得財(cái)政更加難以平衡，主要表現(xiàn)為：

（一）財(cái)政赤字現(xiàn)象突出

財(cái)政的基本內(nèi)容是“以政控財(cái)，以財(cái)行政”，通過財(cái)力分配中的收支與政策，以行使公共權(quán)力的形式履行政府的職能!’。公共財(cái)政通過對(duì)財(cái)政資源優(yōu)化配置，構(gòu)建與國民生存與發(fā)展息息相關(guān)的財(cái)政體系。

在實(shí)踐中，公共財(cái)政表現(xiàn)為一種收支關(guān)系。人們對(duì)于財(cái)政支出過于關(guān)注而忽視財(cái)政收人，因此，對(duì)財(cái)政收人的深入研究，不僅對(duì)建構(gòu)公共財(cái)政收支體系起到鞏固作用，也對(duì)推動(dòng)解決財(cái)政收人困境有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、財(cái)政收入與GDP、CPI相關(guān)分析

GDP與CPI兩項(xiàng)指標(biāo)歷年變動(dòng)情況無疑對(duì)財(cái)政收人產(chǎn)生巨大影響。1992年黨的十四大確立了經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。此后，我國改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入跨時(shí)代的新階段。本文采用1992一2009年數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政收人與GDP、CPI進(jìn)行相關(guān)分析。

(一)財(cái)政收入與GDP增速分析

發(fā)展中國家財(cái)政的目標(biāo)或目的就是整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、對(duì)內(nèi)與對(duì)外穩(wěn)定，以及實(shí)現(xiàn)收入和財(cái)富的適當(dāng)分配121。財(cái)政收人的高低受同一時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政政策等影響。財(cái)政收入占GDP的比重，又稱為國民經(jīng)濟(jì)的財(cái)政負(fù)擔(dān)率，它綜合反映出政府與微觀經(jīng)濟(jì)主體之間占有和支配界。

摘要:農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯，對(duì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問題充分暴露出來，進(jìn)一步擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財(cái)政管理體制，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；稅費(fèi)改革；困境；路徑選擇

一、稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對(duì)農(nóng)村政治、社會(huì)的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建都會(huì)帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生極大的影響。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯

稅費(fèi)改革取消了自1953年確立的財(cái)政自籌制度。由于財(cái)政自籌資金依靠政府行政手段強(qiáng)制征收，成為游離于政府財(cái)政預(yù)算的制度外財(cái)政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費(fèi)、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、罰沒收入、專項(xiàng)收入、其他收入等。在實(shí)際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政資金難以保障正常運(yùn)作的時(shí)候，經(jīng)常會(huì)在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對(duì)自籌制度的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費(fèi)、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費(fèi)改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的地位日益加重，其增長(zhǎng)的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入。以山東省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費(fèi)改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項(xiàng)目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費(fèi)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，這將會(huì)使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財(cái)政收入下降問題卻比較嚴(yán)重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財(cái)力少，而且收入增幅普遍低于財(cái)政支出，加上各種法定支出項(xiàng)目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財(cái)政收支矛盾十分突出，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大，導(dǎo)致相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時(shí)足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍。

摘要:農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯，對(duì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問題充分暴露出來，進(jìn)一步擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財(cái)政管理體制，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；稅費(fèi)改革；困境；路徑選擇

一、稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對(duì)農(nóng)村政治、社會(huì)的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建都會(huì)帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生極大的影響。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯

稅費(fèi)改革取消了自1953年確立的財(cái)政自籌制度。由于財(cái)政自籌資金依靠政府行政手段強(qiáng)制征收，成為游離于政府財(cái)政預(yù)算的制度外財(cái)政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費(fèi)、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、罰沒收入、專項(xiàng)收入、其他收入等。在實(shí)際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政資金難以保障正常運(yùn)作的時(shí)候，經(jīng)常會(huì)在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對(duì)自籌制度的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費(fèi)、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費(fèi)改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的地位日益加重，其增長(zhǎng)的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入。以山東省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費(fèi)改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項(xiàng)目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費(fèi)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，這將會(huì)使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財(cái)政收入下降問題卻比較嚴(yán)重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財(cái)力少，而且收入增幅普遍低于財(cái)政支出，加上各種法定支出項(xiàng)目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財(cái)政收支矛盾十分突出，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大，導(dǎo)致相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時(shí)足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍。

摘要:農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯，對(duì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問題充分暴露出來，進(jìn)一步擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財(cái)政管理體制，完善財(cái)務(wù)管理機(jī)制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；稅費(fèi)改革；困境；路徑選擇

一、稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響

十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對(duì)農(nóng)村政治、社會(huì)的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建都會(huì)帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生極大的影響。

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的消減效應(yīng)明顯

稅費(fèi)改革取消了自1953年確立的財(cái)政自籌制度。由于財(cái)政自籌資金依靠政府行政手段強(qiáng)制征收，成為游離于政府財(cái)政預(yù)算的制度外財(cái)政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費(fèi)、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、罰沒收入、專項(xiàng)收入、其他收入等。在實(shí)際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政資金難以保障正常運(yùn)作的時(shí)候，經(jīng)常會(huì)在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對(duì)自籌制度的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費(fèi)、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費(fèi)改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的地位日益加重，其增長(zhǎng)的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入。以山東省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費(fèi)改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項(xiàng)目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費(fèi)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、范圍，這將會(huì)使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財(cái)政收入下降問題卻比較嚴(yán)重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財(cái)力少，而且收入增幅普遍低于財(cái)政支出，加上各種法定支出項(xiàng)目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財(cái)政收支矛盾十分突出，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大，導(dǎo)致相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時(shí)足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍。