直面鄉鎮財政困境，強化鄉鎮財政職能
時間：2022-05-31 07:21:00
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農村稅費改革以星火燎原之勢有效遏止了農村“亂收費、亂集資、亂攤派”三亂之風的蔓延，但是由此引發的問題是深重的，鄉鎮義務教育經費的缺口、基層政權的運轉困難、沉重的鄉鎮債務，財政預算外資金收入大幅度的減少，鄉鎮財政原有平衡機制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺演繹，風雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。
1、經濟發展水平低是鄉鎮財政的基礎原因。目前，我國大部分農村地區經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，工商企業頻監倒閉，使得鄉鎮財政沒有充足的財源。
2、“分稅制”不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的高收入來源，支出壓力大。1994年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并經過省、市、縣三級的層層盤剝，鄉鎮財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農業稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農業稅的征收工作的積極性，但是隨著農業稅的免征，支撐鄉鎮財政的一大主要財力落空，鄉鎮財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農業稅稅基，顯然是不切實際的。而財政轉移支付，對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，沒有能科學地配合分稅制改革最終落實。另一方面，支出責任卻一層層向下轉移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務，鄉鎮財政所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數大、無法壓縮的支出。如農村教育、民兵訓練、優撫等就基本由鄉鎮負擔了，還有道路、危橋、醫療、文化及其它一些社會福利項目，主要由鄉鎮配套組織實施，但是資金來源潰泛，完全由鄉鎮預算負擔必將導致資金短缺。鄉鎮政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權范圍小，而事權范圍又過大，缺乏與責任相對應的經濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農村經濟和瀕臨破產的鄉鎮企業，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設和公共服務了。
3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉鎮財政困難。目前在鄉鎮一級，基本是國、地兩稅均由條條統管，負責工商各稅的征收，而鄉鎮財政只負責征收農業二稅和相關收入，這客觀上造成了一些扯皮現象。另外，稅務部門往往從完成收入任務指標出發，當年任務完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應征盡征，造成人為的收入流失。再有現在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法，各級領導關心財政收入是好事，但是為了完成和超額完成當年稅收任務，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮，不能提高財政提供公共品和服務能力，抬高了稅基，惡性循環，擾亂了稅收秩序。
4、高昂的招商引資成本，為鄉鎮財政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級政府自上而下都有招商引資任務，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務的壓力，尤其是鄉鎮政府安排大批干部關門“停業”外出招商，形成了以土地的無償或低價出讓、稅收的減免、變相的獎勵為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財政收入落空，失地農民的土地補償款無力償還，進一步加重了財政的負擔。
5、鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能，特別是產權制度改革和興辦合作基金會留下了財政隱患。過去鄉鎮政府一是直接興辦企業，行政干預多，由于行情不準和一些基層企業干部的責任心不強，導致企業虧損、停產直至破產，遺留了巨大的“包袱”，后來產權制度改革，鄉鎮政府迫于上級的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業改制到位，這其中流失的國有資產就不說了，但是還有一些企業假性改制，這些企業欠下了巨額債務，包括向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款、銀行貸款等，實際上早已資不抵債，只留下一個空殼，但是這其中向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款，如果改制到位或破產，都必須由財政直接負擔，鄉鎮財政無能消化，就只能搞個假性改制了，完成上級任務，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會留下了巨大債務，鄉鎮企業特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會資金主要來源于當地股民的股金，這是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規定時間內還，這又給鄉鎮財政帶來了“災難性”的債務。
6、鄉鎮財政預算越來越顯“軟化”。主要表現在以下幾方面：一是上級政府出政策，下級政府出錢，這是鄉鎮財政預算“軟化”的典型表現。這些在正常預算之外出臺的支出政策，明顯缺乏對鄉鎮預算應有的尊重。二是上級部門為了本部門利益，在實施某項目時，往往要求地方政府按比例配套財政資金，否則不予安排項目，而配套資金顯然不會事先被納入鄉鎮年初預算之內的，這些臨時性、不得不開支的項目，對鄉鎮財政預算的正常執行帶來很大的沖擊，也進一步降低了地方人代會批準預算的權威性。三是鄉鎮自身財務管理松散，支出缺乏預算約束，缺乏監督，隨意性強，機關運行成本逐年加大，人為加重了鄉鎮財政負擔。
7、機構臃腫、財政供養人口失控。鄉鎮作為一級政府，就要配備政府的全套機構，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。越是經濟不發達的地區這個問題越突出，因為這些地區就業機會少，收入普遍較低，進入政府機構無疑具有很大的吸引力，鄉鎮或迫于上級的壓力，或處于“善良”的愿望，用“足”編制，將原先不屬于財政供養的人員想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉鎮機關工作人員精減越減越多。
以上種種原因致使鄉鎮財政空前困難，債務累積，有限的財政資金疲于應付，形成了財政困難的局勢，影響了基層政權的正常運轉，增加了整個財政的風險，影響了黨和政府與群眾的關系。筆者認為可以從以下五個方面加以改革，轉變職能，化解財政困難。
一、推廣鄉財縣管。“鄉財縣管”，鄉鎮財政的“三權”不變，即預算管理權不變，資金所有權和使用權不變，財務審批權不變，以鄉鎮為獨立核算主體，借鑒安徽基層財政困境突圍的成功經驗，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，管住鄉鎮亂收費、管住鄉鎮亂花錢、管住鄉鎮亂進人、管住鄉鎮亂舉債。由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，同時調整鄉鎮財政所管理體制和職能，特別是，在教師工資上劃后，鄉鎮財政的職能發生了很大的變化，鄉鎮財政已經不是原來意義上的那種適應鄉鎮政府職能擴張需要的功能完整的一級財政了。
二、轉變思想，回歸鄉鎮政府職能
1、轉變傳統思想，樹立服務理念，樹立財源經濟建設思路以財源經濟的建設為思路是解決財政發展困難的必然選擇。發展民營企業是鄉鎮財政走向良性循環的基礎。鄉鎮政府要轉變傳統思想，以培植財源為取向,以充分發揮財稅杠桿作用為核心,用足用活財稅政策,如信息技術支持、財政貼息等手段，加大基礎設施投入,加大招商引資力度,改善支農資金投向,創新財政支農方式,對第三產業迅猛發展的勢頭,以總量擴張和結構優化為目標,努力擺正即期利益和長遠利益的關系,在強化征管中實現財源增長點。千方百計擴大經濟總量,積極推動財源經濟發展，促進農村產業結構的轉變和均衡協調發展。
推行政府統一組織,財稅多方參與,一次進戶,各稅統查的復合型稅收稽查模式,加大稅收稽查力度,堵塞跑冒滴漏。在目前財庫行沒有聯網的情況下，就地取材，財政人員要轉變觀念，進廠入戶，了解和掌握本地稅源動態，及時發現問題和解決矛盾。
2、合理劃分職能，理順各級政府間事權關系
鄉鎮政府的職能是提供鄉鎮范圍內居民和農民需求的公共品和服務，這些公共品和服務包括公共安全、鄉村道路、區域內防洪、灌溉排水、土地整治、基礎教育、衛生防疫、跨鄉鎮的公路建設、區域水土治理、環境保護、醫療、文化及基本的政府行政管理。鄉鎮政府應直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉村道路建設等受益范圍限于鄉鎮的公共品。至于農村基礎教育、衛生防疫、跨鄉鎮的公路建設、區域水土治理、環境保護、防洪灌溉等跨區域公共品的提供，上級政府則應建立相應的機制，并通過轉移支付形式提供部分資金。而計劃生育、民兵訓練、優撫等全國性公共品的提供則應完全由中央政府來承擔，可通過轉移支付，委托鄉鎮政府來完成這些工作。
鄉鎮財政的根本職能就是提供公共品和公共服務。因此，鄉鎮財政資金必須從競爭性領域完全退出，不再投資辦企業，不再為完成招商引資任務而支付變相的獎勵等，維護公平的市場競爭秩序。
三、完善分稅制財政體制，提高鄉鎮財政收入
1、提高鄉鎮的稅收分成，減少上繳。鄉鎮一級，農業稅在即被最終取消的情況下，沒有了主體稅種支撐大局，為了保證鄉鎮政府能較好地履行各項職能，上級政府要正視鄉鎮一級的困難，通過減少自然增長的上繳和財稅收入增長的集中來增強鄉鎮的財政實力。
2、下放共享收入的分成比例。從中央到地方應盡可能地將共享收入逐級下放。從2001年企業所得稅與個人所得稅也實行了共享后，大稅種已全部共享，今后不宜繼續擴大范圍，使地方有更加穩定的稅源，切實穩固地貫徹分稅制。
四、建立規范和科學的財政轉移支付制度
目前有相當一批鄉鎮處于財政入不敷出、缺口逐年拉大、困難重重，而在經濟發展的初期，公共部門的主要職責仍應是基礎設施建設、基本生活保障以及基本公共品的提供。鄉鎮政府若無財力完成上述任務，社會發展就會受阻，因此在目前分稅制條件下，中央對地方特別是對鄉鎮的財政轉移支付，應主要用于彌補稅收收入不足以提供基本公共品和服務時的財政收支缺口，而且首先要保證不同經濟發展水平縣鄉和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。
五、妥善處理鄉鎮財政債務問題
清理核實基層財政債權債務，鎖定歷史債務，消化存量，控制增量，采用行政拍賣或法律的手段收欠還債、承兌還債、折賣還債、劃轉還債、置換還債等多種措施進行綜合分類消化，同時健全機制，防止新增不良債務。同時要在鄉鎮建立健全嚴格的債務管理制度，對鄉鎮確需興辦的公益事業應根據財力許可進行科學論證聽證公決，并實行責任追究，把化解消除不良債務列入政績考核重要內容，營造“減負就是增收、減不良債務就是政績”的氛圍。