勞動監察行政執法改革范文

導語：如何才能寫好一篇勞動監察行政執法改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、勞動保障監察工作現狀

（一）重協調機制完善，平安計劃成效明顯。1.強化組織保障，壓緊壓實勞動工作職責。嚴抓機構改革落實落地，深入落實州、縣勞動保障監察“雙重管理”，現作為縣人力資源和社會保障局管理的股級行政執法機構，參照《公務員法》管理，核定行政執法編制3名，經費形式納入縣級財政預算，現有監察人員2名，執法車輛1輛，2019落實監察預算經費12萬元。全面履行勞動監察4項主要職責、9項監察主要內容，且在職責推進中始終將解決好工資支付保障問題作為勞動監察重要而緊迫的政治任務，按照中央和省、州、縣關于保障農民工工資支付工作等有關政策部署嚴格落實屬地監管責任，以愚公移山之精神全力預防和解決勞動監察工作面臨的形勢任務，勞動保障監察“平安計劃”成效顯著。2.夯實源頭治理，織密織牢勞動監察保障網。抓實勞動保障監察“制度、源頭、效能、懲戒、覆蓋”五個基礎保障，全面推進企業責任制，摸清了縣域內整個勞動用工現狀，建立起日常巡查、季度排查、專項檢查、案件專查、欠薪打擊相結合的多極監管機制，“三查兩清零”、“冬病夏治”、“冬季攻堅”等專項行動順勢而為，落實了整個工程建設領域工資支付保障體系，進一步規范了新建在建項目勞動用工、實名制管理、工資支付專戶設立、工資總包直發等方面具體行為。2019年，總包直發率、建賬率目標均達到99%及以上。3.加力誠信建設，不偏不倚推動失信聯合懲戒。完善企業守法誠信管理制度。將欠薪“回頭看”工作作為組織開展企業勞動保障守法誠信評價工作。深入貫徹實施《省拖欠農民工工資“黑名單”管理實施細則》，按季度開展重大勞動保障違法行為社會公布工作；落實欠薪聯合懲戒機制，共促合力在政府資金支持、政府采購、招投標、生產許可、履約擔保、資質審核、融資貸款、市場準入、評優評先等方面依法依規予以限制，使欠薪企業“一處違法，處處受限”，提高企業失信違法成本。2019年做到了對縣域內600余家用人單位的全面清查，集中力量解決歷史欠薪存案、積案。

（二）重服務水平提升，勞動監察推進有力。4.懲治預防并舉，不折不撓強化監察執法。依托全省勞動保障監察信息管理系統，科學建立起農民工工資支付保障制度配套體系，以推動“兩網化”為目標，在“全覆蓋排查、全過程監督、全領域清欠、全聯動懲戒、全天候服務、全方位引導”六個方面下功夫，不斷暢通勞動保障監察機構舉報投訴“綠色通道”，2019年，組織開展對20余個在建項目實地核查，主動監察用人單位50余家，采取送法律知識進企業、舉辦咨詢宣傳活動、發放《農民工維權手冊》、設立農民工維權告示牌等形式，加強勞動保障法律法規和政策的宣傳，協調處理投訴舉報案件50余起，涉及農民工400余人，依法追討農民工工資600余萬元，未發生欠薪突發事件及重大。收存結余農民工工資支付保證金1200余萬元，切實構筑了“體面勞動夢”，維護了勞動者合法權益。

二、勞動保障監察存在的困難問題

從宏觀層面上看，縣域經濟實力及種種不確定因素的增加，無疑給勞動保障監察工作尤其是農民工工資支付工作帶來諸多挑戰；從工作推進看，監察保障工作確實還存在一些體制、機制上的問題，迫切需要進一步研究解決；從基層能力看，基層平臺基礎薄弱，還不能完全滿足勞動監察事業的形勢需要。從具體實際看，任然存在以下亟待解決的問題：

1.監察執法機構現狀尷尬。縣勞動監察大隊在人員管理上實行縣人社局和縣綜合執法局“雙重管理”，嚴重削弱勞動保障監察執法工作力度，也與即將出臺的《保障農民工工資支付條例》產生執法主體分歧。

2.隊伍建設現狀尷尬。屬資源開發大縣，勞資糾紛眾多，因縣勞動監察大隊編制限制，實際在崗專職勞動保障監察員2名，監察執法工作面臨諸多困難。

3.執法懲戒力度欠缺。勞動監察部門執法過程無過多行政強制權力，“孤軍奮戰”現象突出，缺乏聯合強制措施，對違規的用人單位震懾力度不夠，勞動監察的懲戒措施往往不能立竿見影、迅速糾正，對違法者的強制性、約束力不夠，對受害者的維權力度大打折扣。

三、工作建議意見

1.建議明確勞動保障監察機構執法主體歸屬問題，以此增強監察執法工作力度。

2.建議清晰與農民工服務中心職責權限，規避執法主體模糊不清、執法權限絞織不明等問題。

篇2

〔關鍵詞〕勞動監察；解決糾紛職能；存廢；農民工工資糾紛；改革條件

〔中圖分類號〕DF4792〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）05-0121-07

我國勞動監察管理體制可歸為綜合型模式之列。1993年《勞動監察規定》（勞部發[1993]167號）施行，我國恢復一般勞動監察（與職業安全、礦山安全等“專門勞動監察”相對應）制度，勞動監察機構的職能就包括解決勞動糾紛。經過20多年發展演變，我國勞動監察機構的職能不斷拓展，解決勞動糾紛的職能一直未曾改變。但是，由于勞動監察和勞動仲裁機構一直存在處理勞動糾紛的職能劃分和協調問題，以及人們對勞動監察解決糾紛是否有利于保護勞動者權益問題的關注，實務界和學術界對保存還是廢除勞動監察解決糾紛職能的爭議不斷，近年還有不斷升溫的趨勢。

本文就是對我國勞動監察解決糾紛職能存廢爭議的學理回應。基于法律社會學的實證分析，本文揭示了近年來我國勞動監察解決的主要是農民工工資糾紛，這及時地保護了農民工工資利益，維護了地方社會穩定，但削弱了主動監察職能的履行。因此，不能忽視勞動監察解決了大量農民工工資糾紛這個現實前提，對存廢問題進行是與否的簡單選擇。相對于既有的勞動監察解決糾紛職能改革的“保存論”和“廢除論”論爭，本文觀點可稱為“條件論”。

一、既有研究回顧

縱觀20多年來學界對勞動監察解決糾紛職能的學術探討，人們提出了兩種政策主張。第一種主張可稱為“保存論”。這種觀點認為勞動監察與勞動仲裁應有基本職能分工，但監察可以解決部分勞動糾紛，雖然這需要與勞動仲裁更好協調。〔1〕現實依據是勞動監察作為行政性糾紛解決機制具有成本低、效率高等優勢，可更好保護作為弱勢群體的勞動者權益。〔2〕第二種主張可稱為“廢除論”。這種觀點認為應以勞動法公私法要素的區分為標準，勞動監察的職能范圍以勞動基準法等勞動公法或強制性法律規范為基礎，勞動仲裁則以勞動合同等勞動私法為基礎，勞動監察不解決糾紛。〔3〕現實依據是如果賦予勞動監察解決糾紛的職能，將使其疲于應付而無法履行主動監察職能以保護勞動者基本權益。〔4〕既有論爭有兩個焦點：一是勞動監察解決糾紛是否有利于保護勞動者權益？二是應否保留我國勞動監察解決糾紛職能？上述研究不僅提出了我國勞動監察解決糾紛職能存廢的學術問題，而且對勞動監察與勞動仲裁職能范圍及相互關系進行了理論界定，推動了我國勞動爭議制度的完善。

①本文訪談編號方法是“年+月+日+被訪談人姓名的第一個字母（大寫）”。比如編號“20140902G”表示，這個訪談是2014年9月2日進行的，被訪談人姓名的第一個字母為G。不過，由于材料缺乏，無論是保留論者還是廢除論者均很少對勞動監察解決糾紛職能實際狀況進行有針對性的實證考察。既有研究主要是從抽象理論標準如勞動法中的公私法內容構成要素的劃分，對我國勞動監察解決糾紛職能進行學術評判。論辯雙方從是否有利于保護勞動者利益的角度來衡量勞動監察解決糾紛職能的利弊，并沒有相應數據支撐。總體而言，既有研究主要局限于“講道理”，很少“擺事實”。講道理固然有利于明辨事理，但爭辯雙方都很難證明自己觀點的有效性，也很難令對方心悅誠服。更主要的是，勞動監察解決糾紛職能的具體運行狀況包括主要內容、過程和效果至今還模糊不清。缺乏對勞動監察解決糾紛職能的實證考察，一切論辯都可能是紙上談兵，相應政策建議也很難契合現實。

二、數據與方法

本文以“我國勞動監察機構解決糾紛的過程和效果”為研究對象，運用法社會學調查方法取得的第一手原始資料和收集到的第二手資料，進行定性的實證研究。

書面原始資料源于筆者對四川省P、S兩個縣勞動局進行的法律社會學跟蹤調查。2009年春節開始，筆者在P縣勞動局進行為期半年的田野調查，曾參與該局勞動監察大隊處理農民工討薪的工作，親身經歷勞動監察大隊解決農民工討薪糾紛和大量群體性勞動糾紛的處理過程，對勞動監察解決糾紛實際過程有著深刻的體驗和觀察。田野調查結束以后，筆者一直對P縣勞動局跟蹤調查至今，收集到1994-2015年大量相關數據。P縣位于成都平原，是四川省經濟發達地區，典型的工業縣。P縣勞動監察中隊（副局級單位）成立于1994年，2002年以后改為勞動監察大隊（科級單位），2015年9月1日P縣勞動監察大隊因機構改革被并入新成立的綜合行政執法局而不復存在。因此，筆者調研收集的P縣勞動監察大隊原始資料日期截止到2015年7月。1994-2015年8月，P縣先后有一任勞動監察中隊中隊長和三任勞動監察大隊大隊長。

2013年開始，筆者開始對S縣勞動監察大隊進行跟蹤調研，得到2012-2015年勞動監察大隊解決糾紛的第一手資料。S縣位于淺丘陵地區，經濟水平屬四川省中等，是典型的人口和農業大縣。S縣勞動監察大隊（科級單位）成立于2003年；2003-2012年勞動監察大隊和勞動仲裁委員會辦公室合署辦公，一套人馬兩塊牌子；2012年S縣勞動監察大隊才分署獨立辦公。2003-2015年間，S縣勞動監察大隊先后有兩任大隊長，前任大隊長同時還是S縣勞動仲裁委員會辦公室主任。

本文實證分析的數據基礎主要是P、S兩個縣勞動監察大隊2012-2015年解決糾紛的原始材料。之所以采納四年的數據，有兩個原因：一是2012年獨立辦公以后S縣勞動監察大隊才有投訴舉報案件的數據統計。二是因為第一個原因，P、S勞動監察大隊解決糾紛的數據在2012年以后才有橫向可比性。雖然本文只采納了P、S縣勞動監察大隊四年的書面數據，但后面將介紹，對相關人員的訪談卻回溯到了這兩個勞動監察機構成立之時。

筆者還收集了關于勞動監察解決糾紛職能的第二手數據。在人力資源和社會保障部官網上搜索到1998-2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報，這些公報中有諸多有關勞動監察解決糾紛的統計數據。另有學者調查了北京、廣東、浙江、山西四個省的省、市、縣三級部分勞動監察機構解決糾紛的情況。〔5〕還有學者進行了深圳勞動監察執法困境的考察等等。〔6〕這些二手數據可說明多年來全國勞動監察解決糾紛的普遍性和解決農民工工資糾紛的總體情況。

筆者還在2013-2016年間對P、S縣勞動局的相關人員進行了關于勞動監察解決糾紛職能的非正式訪談。這些人員包括P縣和S縣3位主管副局長、3位歷任仲裁院院長、6位歷任勞動監察大（中）隊隊長。①訪談問題包括自成立以來勞動監察機構是否具有解決糾紛的職能、勞動監察解決糾紛案件的數量及其發展趨勢、主要解決什么類型的糾紛、來勞動監察投訴舉報者的主要身份及其變化、如何解決糾紛以及為何解決糾紛等等。訪談主要通過面談和電話進行，對一些訪談對象還進行了多次訪談。出于保護受訪人的考慮，所有訪談都沒有錄音或錄像，只做了書面記錄。

以這些數據為基礎，運用法律社會學的定性研究方法，我們大體上可以明了目前中國勞動監察解決勞動糾紛的實踐狀況。雖然中國地大物博，各地勞動監察解決糾紛職能存在差異，但是這些材料還是可以大致呈現出我國勞動監察解決糾紛職能的總體輪廓。

①訪談編號20140902G。

②訪談編號20140910L。

③訪談編號20160224G。三、勞動監察解決糾紛職能的實證考察

當人們談及勞動監察解決糾紛時，好像這是一個不言自明的話題。其實迄今為止學界對勞動監察機構是否普遍在解決糾紛、解決什么糾紛、如何解決以及解決效果都不甚明了。這些事實是討論我國勞動監察解決糾紛職能存廢的前提和基礎。以下對這些事實逐一進行考察。

1.勞動監察機構是否普遍解決糾紛？有學者已經進行過全國性的考察，指出勞動監察解決糾紛現象的普遍存在。2008年，北京、廣東、浙江、山西四個省的省、市、縣三級部分勞動監察機構的調查表明，勞動監察解決糾紛功能的存在和加強是不爭的事實。〔7〕

筆者的調研則證實了四川省勞動監察解決糾紛現象的歷時存在。P、S縣勞動監察大隊每年都要處理很多投訴舉報糾紛，以及領導批示和其他部門移交的案件。P縣勞動監察中隊中隊長（1994-2001在職）告訴我，自勞動監察中隊設立時起，他們每年都要處理一些案件糾紛，只是數量不多，最多也就20-30件。①在P縣人力資源和社會保障局檔案室，我們則查詢到了2001-2015年（2008年以外）所有投訴舉報案件的登記臺賬。S縣勞動監察大隊前任大隊長（2003-2008年在職）也介紹說，自2003年設立以來，勞動監察大隊就一直處理舉報投訴案件糾紛，還包括領導和其他部門交辦的少量案件。②對2012-2015年P、S縣勞動監察大隊投訴舉報臺賬中記載案件的統計表明，P縣勞動監察大隊2012年全年處理案件194件，2013年128件，2014年91件，2015年1-7月92件。S縣勞動監察大隊2012年全年處理案件46件，2013年76件，2014年159件，2015年157件。無論是P縣還是S縣，2012-2015年平均每年處理勞動糾紛案件數量均在110件以上。

要說明的是，這些只是勞動監察大隊隊員們及時登記的案件數據，并不包括他們處理過卻沒有登記的很多案件。在P縣調查過程中，筆者親見監察隊員們很多次只顧忙著接待咨詢和處理案件，并沒有將其記錄在書面臺賬中。S縣勞動監察大隊現任大隊長告訴我，監察隊員們每年處理過的案件至少有20-30%沒有登記在臺賬中。為此他多次責令監察隊員及時登記處理過的案件，但監察隊員們并不總是這么做。③這些事實說明，勞動監察解決糾紛職能在我國長期普遍存在，而且每年處理的案件數量還不少。

2.勞動監察解決的案件糾紛類型有哪些？我們可以先來看看投訴舉報臺賬中記載的P縣勞動監察大隊2012-2015年7月處理各種案件糾紛類型的數據統計（參見表1）。

可以看出，P縣勞動監察大隊處理的案件中包括勞動與社會保障法全部領域的各種糾紛，包括工資、社會保險、休息休假、勞動保護等等。無論哪個年份，P縣勞動監察大隊處理的案件中，工資、社會保險費繳納糾紛都名列前兩位。其中，工資糾紛占案件總數的絕對比重很大，2012年占比6701%，2013年占比7188%，2014年占比7692%，2015年占比8804%。四年平均來看，工資糾紛要占到案件總數的7386%。位列第二的社會保險繳納糾紛的數量和占比都要少得多，2012年占比2165%，2013年占比2031%，2014年占比2307%，2015年占比1087%。四年平均來看，社會保險糾紛要占到案件總數的1960%。訂立合同糾紛總數位列第三，每年數量與占比更少，2012年占比619%，2013年占比1172%，2014年占比1099%，2015年占比543%。四年平均來看，訂立合同糾紛才占到案件總數的831%。可見，P縣勞動監察處理了各種類型的糾紛，而工資、社會保險和訂立合同糾紛名列前三位。

當目光投向S縣勞動監察大隊處理的案件及其糾紛類型時，我們會發現情況驚人地相似（參見表2）。

綜上，勞動監察大隊處理的糾紛類型遍及勞動與社會保障法各領域。其中，工資糾紛數量為第一，占案件總數的75%左右；其他分別是社會保險繳納糾紛、訂立合同糾紛和解除勞動合同糾紛，但無論是案件數量還是所占比例都明顯少得多。看來，勞動監察大隊解決的主要是工資糾紛。

3.勞動監察大隊如何解決勞動糾紛？擺平是勞動監察大隊解決糾紛的主要方法。“擺平”是四川人的口頭語，也就是普通話所說的“行政協調”。擺平糾紛的過程一般是：勞動者來投訴與舉報用人單位違法，勞動監察隊員熱情接待。傾聽完勞動者陳述后，監察隊員會通過電話詢問用人單位案情。一般情況下，用人單位會存在違法行為。如果雙方對案情爭議不大，勞動監察隊員們則對用人單位宣傳法律規定及分析其行為可能的法律后果，并口頭責令其整改；如果雙方對事實有爭議，監察隊員會到現場或者通知單位派人來勞動監察大隊，組織勞動者和用人單位一起協調，通過普法、勸解、督促讓步與妥協等各種方法督促雙方達成協議。在用人單位愿意整改和雙方達成協議情況下，監察隊員們會敦促用人單位及時履行協議以及時滿足勞動者訴求，也防止雙方反悔。糾紛解決后，勞動監察大隊對用人單位違法行為既往不咎。這樣處理案件糾紛，對用人單位進行勞動行政處罰的情況就會很少。比如，S縣勞動監察大隊2013年有2件行政處罰案件，2014年只有1件。總之，勞動監察解決糾紛的主要方法是“擺平”。用監察隊員們的話來說，“擺平就是水平”。

三是農民工有獨特的法律意識。農民工法律意識的突出特點是，農民工們認為當地政府對用人單位欠薪負有責任；農民工認為自己干活做工的結果就是充分的證據，不理解為什么解決糾紛還需要其他證據；農民工們可以容忍拖欠工資，但投訴舉報時對工資訴求滿足要求時間急；尤其建筑領域的農民工不認可國家法律確認的工資支付責任人，分不清自己同建筑行業的業主、承建商、分包商、班組長之間的法律關系，而認為為業主干活業主就應該給錢。農民工法律意識和既有研究已經揭示的法律意識類型均有不同。因為這種獨特的法律意識，農民工們希望在勞動監察大隊投訴后，政府能夠立即通知他們認為應該付錢的老板支付被拖欠的工資，然后就可以及時回家過節。如果不能及時拿到錢，農民工們多遷怒于勞動監察隊員們，認為他們不負責任，甚至會同監察隊員們發生沖突。訪談編號20140909J、20140909G、20140901T、20140903X。

四是農民工工資投訴的群體性較強。外出做工的農民工之間多有業緣和地緣關系。尤其是建筑領域的農民工，要么多是修建同一個建筑的同一個班組，要么是同一個地方的老鄉。他們多會共同遇到拖欠工資的情況，因此到勞動監察大隊投訴一般有幾人到幾十人，有時多達到上百人不等。如果不能及時滿足他們的訴求，這種群體性多會帶來社會穩定問題。

五是農民工們缺乏證據。很多來投訴的農民工，最多能口頭講述清楚事情的來龍去脈，很少有農民工們能清晰地說出自己的勞動關系。尤其是建筑領域的農民工，他們只知道自己在那里干活，做了什么，在修什么建筑。至于在給誰修房子和承建老板是誰，他們都不太了解。來勞動監察投訴的農民工幾乎很少有正式的勞動合同，更不用說其他書面證據了，這給工資糾紛的解決帶來很大難題。

農民工工資糾紛具有案件數量多、投訴季節性強、涉案群體性強、農民工法律意識獨特、缺乏證據五大特點。前四個特點決定了農民工工資糾紛問題不僅僅是勞資沖突問題，如果不及時化解糾紛和基本滿足農民工工資訴求，它很可能迅速激化為更為重大的社會穩定問題。因此，1997年12月15日，勞動部《關于開展用人單位工資支付及農民工流動就業情況大檢查的通知》（勞辦發[1997]112號）開篇就明確指出，為“切實保障外出務工農民工的合法權益，維護社會穩定”，全國開展用人單位工資支付和農民工流動就業情況大檢查。而從2002年開始到2014年，全國勞動監察部門每年都組織了農民工工資支付情況全國范圍的重點專項檢查活動。2013-2015年，P縣政府以及人力資源和社會保障局根據上級要求連續發文要求開展農民工工資支付大檢查。這足見政府和勞動社會保障部門對農民工工資糾紛的重視程度。看來，農民工工資糾紛還衍生出一個重大的政治性特點，這也是農民工工資糾紛的第六個特點――涉社會穩定性。

農民工工資糾紛案件的獨特性及其重大政治性決定了必須有機構能及時集中進行解決，哪個機構能夠很好地承擔這個職能呢？事實證明，專職處理勞動爭議的勞動仲裁機構恰恰不適合及時集中解決農民工工資糾紛案件。如果農民工工資糾紛走司法程序，那要經過“一裁二審”的法定程序才能終結。一個工資爭議案件，經過勞動仲裁機構的裁決只是一個環節，還可能要經過法院的一審、二審才能終結，終結后還可能申請法院執行，這不可能滿足農民工們工資訴求急的要求。即使能夠一裁終局，按照法定程序走的勞動仲裁案件數量多、季節性強，不可能短時間內集中處理這么多工資糾紛案件；尤為重要的是農民工手中幾乎沒有證據能夠證明自己陳述的事實。因此，勞動仲裁能解決糾紛，但并不能及時集中地解決突如其來的大數量的農民工工資糾紛。

勞動監察擺平糾紛的方法卻能滿足及時集中處理農民工工資糾紛的要求。這是因為：第一，勞動監察處理案件沒有硬性程序要求，能夠同時集中地處理一個工地或一個公司的所有農民工的所有工資拖欠案件，這可以滿足農民工工資糾紛案件數量多、季節性強和案件人數多的特點。第二，勞動監察執法權的威懾力讓用人單位不得不接受詢問和配合調查。農民工投訴的背后或多或少都存在用人單位的違法行為，勞動監察大隊可以有針對性地進行行政處理或者行政處罰，這讓用人單位多少有些忌憚。因此，只要勞動監察到現場詢問案件情況或者通知用人單位派人到監察大隊接受詢問，用人單位一般都要出面配合。這能讓勞資雙方面對面地及時弄清楚案件事實，而這恰恰克服了勞動仲裁機構坐堂問案的不足，也彌補了絕大多數投訴農民工只有口頭陳述沒有書面證據的弱點。第三，勞動監察執法權引而不發使用人單位一般愿意及時配合履行工資支付義務，這就及時解決了農民工的工資待遇，大體滿足了農民工工資訴求急的特點。據P、S縣勞動監察大隊大隊長介紹，能通過勞動監察大隊協調解決的案件有三個特點：（1）雙方爭議較小；（2）雙方有意愿妥協；（3）用人單位愿意及時支付工資。 訪談編號20151120G、20151216T。如果是動輒對用人單位進行行政處理或者行政處罰，用人單位不愿意配合及時支付工資，那就要經過“兩責令一申請”的勞動監察程序關于“兩責令一申請”的勞動監察程序，參見王倫剛《勞動監察權運行的法社會學分析――從政府幫助農民工討薪的現象切入》，《天府新論》2011年第5期，84頁。，這就不能及時滿足農民工急切的工資訴求。第四，勞動監察督促用人單位及時部分或者全部支付農民工工資，及時化解了勞資矛盾，這也符合黨和國家維護社會穩定的政治要求。事實證明，勞動監察執法權在實踐中靈活行使，的確能夠集中及時擺平農民工工資糾紛。

六、結論

農民工群體及其勞資糾紛是我國工業化和城市化進程的產物，它提出了勞動法律制度建設不能回避的重大而現實的社會穩定問題：誰來及時地解決數量眾多且又集中發生的農民工工資糾紛？本文實證分析表明，近年來勞動監察機構處理著大量農民工工資糾紛，及時保護了農民工利益，集中化解了勞資沖突，維護了地方社會穩定。勞動監察機構對轉型中國做出了重大貢獻，雖然這也付出了主動監察力所不逮的代價。

因此，對于勞動監察解決糾紛職能存廢問題，我們不能囿于是與否的簡單選擇。而有必要推進到探討這個問題：勞動監察解決糾紛職能存廢改革的條件是什么？如果忽視勞動監察正在處理著大量農民工工資糾紛這個重大事實，無論是采納廢除論者還是保留論者的主張，都會導致勞動監察制度變革缺失相應的社會條件。具體而言，如果要保留解決糾紛職能，就必須增加其行政資源和制度措施作為前提條件，這樣勞動監察才能既處理好農民工工資糾紛，又履行好主動監察職能；如果要讓勞動監察專事主動監察而廢除其解決糾紛職能，那么就必須以其他機構代替解決農民工工資糾紛為前提條件，這樣農民工訴求才不會被拖延推諉而引發社會穩定問題。那么，我國究竟應該選擇哪條路徑或者創造什么樣的條件來具體變革勞動監察制度，以此讓勞動監察從被動監察轉變為主動監察，這需要學者們進一步理論研究的支持和國家勞動公共政策的權衡取舍，已非本文所能完成。

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篇3

實施《勞動法》的幾個主要特征

1.地區之間進展不平衡。沿海地區、經濟發展和改革基獨較好的城市和地區,改革力度較大,勞動合同制度、最低工資制度和勞動監察制度進展較快,勞動標準的落實也相對較好(但工時標準的落實在沿海城市存在突出問題)。相反,內地一些經濟發展比較落后、改革基礎較差的城市和地區,三個制度的建立和三項標準的落實則相對進展較慢。以勞動合同制度為例,山西、河北、山東、江蘇、福建、浙江、上海、河南、廣東、海南、四川、吉林等13個省市基本上全面實行了勞動合同制度,陜西、江西等十兒個省份實行勞動合同制度的比例超過了80%以上,但西北、西南個別省份由于經濟發展狀況較差,實行勞動合同制度的進展較慢。2.實施《勞動法》下半年灼進展明顯快于上半年。1995年7月份召開了全國貫徹實施《勞動法》工作會議之后,各地實施《勞動法》的力度明顯加大,落實階段性目標的步伐進一步加快。盡管《勞動法》從頒布到實施有將近半年的準備工作,在這短短的半年之內,勞動部門以超常規的速度連續制定頒發了17個配套規章,并與有關部門共同開展了一系列聲勢浩大的宣傳活動,為《勞動法》的實施進行了比較充分的準備。但是,在《勞動法》實施后的最初幾個月,((勞動法》的貫徹實施工作仍然遇到相當大的困難和阻力。從我們3月初召開的一次部分省市貫徹實施《勞動法》座談會及調查中所了解到的情況看,當時各地普遍反映實施((勞動法》難度較大,受到外部環境不寬松、政策措施不配套、體制不順、宣傳不到位等各方面因素的制約和影響,其中最迫切需要解決的是《勞動法》執行中的政策性難點問題。而到八九月份勞動部組織對12個省”個城市貫徹實施《勞動法》情況進行調查時,情況已明顯好轉,《勞動法》的實施已經取得了相當大的進展。其主要原因有三個方面:一是整個貫徹實施《勞動法》工作有了明確的指導思想。全國貫徹實施《勞動法》工作會議提出,要采取實.事求是、分類指導、分步到位的方針,從實際出發,抓住有利時機,有計劃、有步驟地實現全面貫徹實施《勞動法》的目標,以此開創勞動工作的新局面,促進改革和社會穩定。這一指導戶恩想的確立,對指導貫徹實施《勞動法》工作的開展起到了相當重要的作用。二是全國貫徹實施《勞動法》工作會議明確了實施《勞動法》工作的年度階段性目標。三是隨著一大批配套規章的制定和頒布,特別是在“100條意見”(《關于貫徹執行 綜合配套改革試點城市率先落實《勞動法》成效明顯。為推動《勞動法》的全面貫徹落實,勞動部多次提出,要在全國10多個區域改革試點省市率先全面落實《勞動法》。從調查的情況看,各區域改革試點城市將推進區域綜合配套改革與貫徹實施《勞動法》有機結合起來,通過不斷深化改革,為《勞動法》的全面貫徹落實創造條件,通過貫徹實施《勞動法》,促進勞動體制改革取得了明顯的效果。區域改革試點城市落實階段性目標的進展快于非試點地區,起到了率先全面落實《勞動法》的典型示范作用。與此同時,這些城市從當地的實際情況出發,大膽試驗,整體推進勞動領域各項改革,在事關改革全局的一些重點和難點問題上進行了積極探索。如在建立和完善一體化的社會保險仿系方面,煙臺市的改革頗有成效,目前已經初步形成了包括養老、失業、醫療、工傷和女職工生育保險的一體化社會保險體系。在推動國有企業改革,分流安置企業富余職工方面,也取得了較大的進展,積累了經驗。主要有以下幾種做法:一是把住用工的“入口”關,除按計劃接收大中專學生和復轉軍人外,一般不錄用新人;二是對接近退休年齡的職工實行“內退”,有的是“一刀切”,有的是“切”一部分;三是在實行勞動合同制度中,同一部分職工簽協議,倡導息工、放假,在保持勞動關系的情況下,個人通過各種方式自謀出路;四是組織一部分富余職工開辦第三產業;五是建立企業內部勞動力市場,對待業人員進行培訓,開展內部結構性的余缺調劑,并組織對外勞務承包。在探索企業工資改革的新路子、加強工資宏觀調控方面,‘深圳市在落實企業工資分配自的同時,加強工資宏觀調控,建立了“雙控”體系,既調控工資總額,又調控工資水平。對工資總額按“兩低于”的方式進行調控,對工資水牙則采取“控兩頭、調中間”的辦法進行。“控兩頭”即通過最低工資制度保障員工基本生活,運用個人所得稅調節高收入。“調中間”即通過制定頒布工資指導線引導企業進行合理的工資分配(1995年的工資增長基準線為18%,預警線為25%)。此外,集體合同試點開始起步。4.《勞動法》的貫徹實施越來越受到各級領導和各有關部門的重視和支持。各地勞動部門對貫徹實施《勞動法》工作是認真的,多數地區不等不靠,積極主動地采取措施推動各項工作的開展,《勞動法》在勞動工作中的統領地位已經得到體現,《勞動法》在社會上的影響將越來越大,企業遵守勞動法律法規和職工運用勞動法律維護自身合法權益的意識明顯有所增強。1995年勞動爭議案件大幅度上升,從一定意義上講,就是企業和勞動者依法維護自身合法權益意識增強的一種表現。

對進一步貫徹實施《勞動法》的幾點認識

1.在今后一段比較長的時期內,必須始終把貫徹實施《勞動法》放在勞動工作的統領地位。調查中,各地勞動部門反映,《勞動法》頒布實施后,勞動體制改革和各項勞動工作有了強有力的法律依據,確實為勞動工作上新臺階提供了難得的契機。1995年的各項勞動工作能夠取得較大的進展,根本的原因之一在于《勞動法》的實施。今后若干年內,勞動部門應當始終抓住貫徹實施《勞動法》不松手,以此推動勞動體制改革的不斷深化和勞動事業的全面發展。2.《勞動法》的貫徹實施是一個長期的、艱巨的過程。從這一現實出發,《勞動法》的貫徹實施必須始終堅持實事求是、分類指導、分步到位的方針,從實際出發,有計劃、有步驟地逐步實現全面貫徹落實《勞動法》的目標。這一點不僅是調查組成員的意見,也是各地勞動部門的意見。在調查過程中,各地勞動部門對勞動部在“全國貫徹實施《勞動法》工作會議”上所提出的“實事求是、分類指導、分步到位”的方針普遍給予較好的評價,認為這是符/合實際的一條重要方針。3.必須把《勞動法》的貫徹實施與推進勞動體制改革有機結合起來。《勞動法》的貫徹實施需要通過深化改革來奠定基礎、創造條件,不深化改革就無法全面落實《勞動法》。現在貫徹實施《勞動法》過程中遇到的問題,很多實際上就是改革不到位的問題,而解決這些問題的出路就在于不斷深化改革,為實施《勞動法》掃清障礙。從另一角度看,《勞動法》的逐步落實,也有利于推動勞動體制改革的深化,貫徹實施《勞動法》的過程同時也是深化勞動體制改革的過程。推進勞動體制改革,在現階段主要應當依托于城市,采取區域推進的方式來進行。不僅勞動體制改革是如此,企業改革(1.8個城市企業優化資本結構試點)、整個經濟體制改革(l一8個綜合試點)也都是采取區域推進的方式。調查中,一些試點地區勞動部門反映,勞動部前一段時期對區域改革試點提得不夠高,年初布置了兩省十二個城市搞試點,而在下半年召開的有關會議上沒有強調這項工作,這使地方產生了疑慮,也對各試點地區推動試點工作產生了一些影響。我們建議,今后應當繼續倡導勞動體制區域綜合配套改革,在區域改革試點地區率先全面落實《勞動法》,率先建立新型勞動體制,并以其典型示范作用影響和帶動其他地區的工作。

“九五”期間貫徹《勞動法》的基本思路

貫徹《勞動法》,推動企業勞動工資和社會保險制度改革,對于落實“二十字”方針、實現兩個根本轉變、促進企業改革具有至關重要的意義。“九五”期間,我們工作的目標,就是要使《勞動法》在全國范圍內基本落實到位,在本世紀末基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求的新型勞動體制。“九五”期間基本全面落實《勞動法》,要貫徹五中全會《建議》的精神,逐步達到以下四個具體目標。1.基本建立起新型勞動制度。五中全會建議強調,“九五”時期,建立現代企業制度的步伐將進一步加快,在本世紀末初步建立社會主義市場經濟體制。與整個經濟體制改革的進程相適應,我們在“九五”末期應當基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求的新型勞動制度‘要全面建立和完善勞動合同制度,初步建立以集體協商和集體合同制度為基本形式的企業勞動關系自行協調機制和三方協調制度。基本建立企業自查自糾、群眾監督、勞動執法相結合的勞動監察體制。初步形成多層次的勞動爭議處理體系。逐步建立企業自主決定工資的新型體制和與之相適應的宏觀調控體系。社會保險制度改革方面,重點推進養老保險、失業保險、醫療保險制度改革,并進行工傷保險、生育保險改革,初步建立起比較完善的社會保險體系。整個“九五”期間,要始終把勞動力市場的培育和發展放在重要地位,并逐步建立完善就業服務體系和職業技能開發體系。2.基本落實各項勞動標準。工時標準、最低工資標準、女職工和未成年工特殊保護標準要在各類企業落實到位。有關勞動條件、安全設施等方面的基本標準落實難度較大,應當積極努力,不斷采取措施,逐步基本落實到位。3.完成勞動部門的職能轉變。根據國有企業改革的進程,勞動部門要進一步轉變職能,在逐步落實企業勞動用工和工資分配自的同時,要加強立法和監督檢查,建立和完善行政執法體系和行政執法監督體系,建立和完善宏觀調控體系和勞動力市場各項服務體系,使勞動部門真正轉入依法行政的新軌道。4.初步建立起法律體系。“九五”時期是加快經濟立法,建立和完善適應社會主義市場經濟體制的法律體系的重要時期。根據五中全會《建議》,國家將加快制定完善規范市場主體、行為、秩序和社會保障方面的法律。與此相適應,要進一步加快勞動立法,初步建立起《勞動法》的配套法律法規體系。“九五”期間,一是要積極促成勞動部已申報的《安全生產法》、《社會保險法》、《勞動 合同法》等的出臺;二是要加緊起草、制定《就業促進法》、《集體合同法》、《工資法》、《勞動爭議處理法》、《勞動保護法》等。同時,要制定一批配套的勞動法規和規章。地方勞動立法也要加快步伐,在建立起中央一級勞動法律法規體系的同時,地方勞動法規體系也建立起來并得到完善。

篇4

關鍵詞：構建；和諧勞動關系；問題探究

社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。目前，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要是城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢新任務的要求還不適應；一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩定。

因此，我們必須把構建社會主義和諧社會的目標提到日程上來。而構建和諧的勞動關系又是構建社會主義和諧社會的重要組成部分。我們必須把構建和諧的勞動關系提到這樣的高度來認識。只有站到這種高度來認識，才能把構建和諧的勞動關系這一重大的戰略任務抓好、抓出成效來。而要構建和諧的勞動關系，又必須對和諧勞動關系的構成要素有個清醒的分析和認識，弄清其相互間的關系，在此基礎上才能對構建和諧的勞動關系進行理論上的研究和實踐性的動作。

下面我們就構成和諧勞動關系的用人單位、勞動者、勞動保障法律法規、勞動保障監察執法部門等要素逐一進行分析、認識。

一、用人單位法制觀念的樹立是構建和諧勞動關系的前提

我們應當清醒地認識到，隨著世界經濟一體化的形成和我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷發展，一些企業在經濟利益的驅動下，不顧國家有關勞動保障的法律法規和政策規定，干出許多違法違規事情，諸如歧視女工、非法使用童工、拖欠農民工工資、用人不簽訂勞動合同、簽訂了勞動合同而不按合同辦事、隨便收取勞動保證金、不繳納社會保險費等等。出現上述違反勞動保障法律法規和相關政策的原因我們這里不能一概而論，有的人是明知自己的行為是違法的，而偏偏要明知故犯；而大多數人則是由于缺乏學習，對勞動保障法律法規和相關政策規定了解不多所致。這就給我們提出了一個艱巨的任務，那就是要對用人單位的相關負責人員進行勞動保障法律法規的相關政策規定的再宣傳、再教育。使其牢固樹立法制觀念，并在單位用人等行為中充分體現以人為本、依法辦事的要求，把企業的正當利益取得與職工的切身利益兼顧起來，做到企業要發展，職工生活要改善。二者不可偏廢。

二、勞動者素質的提高是構建和諧勞動關系的關鍵

由于歷史等方面的原因，我國的勞動者總體上說都是素質較低的。由于受教育少、文化水平低，一些勞動者求職十分困難，加上一些企業用人的高門檻，使得一些勞動者很難介入。要改變這種狀況，各級政府必須加強對勞動者的培訓，并對參與培訓的勞動者提供必要的資金支持，使其學習有成、以尋找機會步入企業大門。由于法制水平低、維權意識差，一些勞動者在介入企業后，盡管企業在用工方面違背了勞動保障的法律法規和政策規定的條款，也只能做無奈選擇，認為找到工作不容易，為了保住飯碗、維持生活，而放棄自身應有的合法權益，諸如對用人單位不簽訂勞動合同。不繳納保險費，收取風險抵押金、延長勞動時間，加大勞動強度等現象能忍就忍。由于缺乏斗爭精神，一些勞動者遇到勞動糾紛或勞動爭議時，不注重收集書面證據材料，而這些必要的證據材料正是勞動保障監察執法部門用來維護勞動者合法權益所需要的。由于缺乏原則性，一些勞動者為了自身的生存利益，不敢得罪企業領導，不出具證據材料或出具虛假的證據材料，給勞動保障監察執法人員制造了執法障礙。這又給我們提出了一項如何提高勞動者各方面素質的艱巨任務。

鑒于當前企業普遍忽視職工教育的現狀，使我們不得不回顧起建國初期，以及計劃經濟年代，那時企業是比較重視職工教育的，那時企業普遍利用職工夜校的形式，組織職工利用工余時間學習時事政治、科學文化和有關的業務知識和技能，收到了很好的效果，對于提高職工的文化科學素質、思想道德素質和業務技能素質，都起到了至關重要的作用，并培養出許多業務能手和勞動模范，對于企業發展也起到重要的推動作用。因此，我們倡議，今天的企業，無論是全民的、集體的、個體的，都應當像當年那樣不遺余力地抓好職工的業余教育，不妨也可以利用夜校的形式，組織職工學習文化科學知識、法律知識和業務技能，全面提高職工的素質。在這方面企業的工會組織應當把職工的業務教育抓起來。

三、法律法規的健全配套是依據

改革開放以來，我國勞動立法進入了一個新的發展時期，1994年7月5日《勞動法》的頒布，標志著我國已初步建立了以《勞動法》和其他法律為主體，行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章、司法解釋和國際公約等為輔助的勞動法律制度。適應勞動保障監察事業發展及經濟社會發展的要求，結合實際，近年來我國加快了勞動立法，為勞動保障監察工作提供了日趨完善的法律依據。2001年勞動保障部先后頒布了《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險行政爭議處理辦法》等規章。各地根據實際工作需要，制定了有關養老、醫療、失業等社會保險及勞動力市場管理、勞動保障監察等方面的地方性法規和地方政府規章。2003年，國務院頒布《工傷保險條例》，勞動保障部制定了工傷保險，最低工資、集體合同、企業年金等方面的部頒規章。2004年11月，國務院了《勞動保障監察條例》。勞動保障部修訂了《集體合同規定》、《最低工資規定》，頒布了《關于實施<勞動保障監察條例>若干規定》。2007年是我國勞動保障立法的豐收年，《勞動合同法》《就業促進法》和《勞動爭議調解仲裁法》等相繼在人大獲得通過，并在2008年陸續生效。當然，在我國勞動法制度建設方面，還存在著勞動立法的位階較低，相關行政部門和地方的行政規定相互沖突等問題，需要通過推進勞動法制建設加以進一步完善。

針對我國勞動保障監察行政執法缺少強制性措施的情況，在加強法制建設過程中，應當賦予勞動監察執法以相應職權。應以《行政法》《勞動保障監察條例》為依據，修改相關條例法規，結合勞動保障監察難、執法難的實際情況，按《行政處罰法》的有關規定，縮短勞動處罰執行時間，以使逃避責任的用工單位受到及時處罰。同時，賦予勞動保障監察部門以查封、扣押、凍結賬戶、沒收違法所得等職權，改變勞動保障監察執法弱、執法難的問題，切實維護勞動者合法權益和勞動關系的和諧穩定。

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一、事業單位運行中存在的主要問題

在多年的工作中，親身感覺到事業單位在運行和發展中存在一些亟待解決的問題，主要表現在：多、散、缺、僵等四個方面。一是多。事業單位覆蓋教育、衛生、農林水、文化、廣播電視、計劃生育、建設、國土、民政、房管等行業，機構之多人員之眾。就我縣而言，全縣共設置各類事業單位700個，占全縣機構總數81.3%，人員編制配置11336名，占全縣編制總數的83.6%，實有事業人員11788人，占全縣財政工資統發人數的79.4%，財政供養負擔越來越重。二是散。部門分割、上下對口，機構設置分散，重復建制，分工不清，政事混淆、職能交叉重疊，人力資源分散。如目前的中小學設置，一村一校、一鄉一中學，生源不足，師資過剩，既浪費了人力和教育資源，又加重了財政的負擔。三是缺。缺人才、缺技術、缺經費。目前事業單位，特別是專業技術較強的事業單位，人才短缺，專業技術力量薄弱，經費嚴重不足，影響了事業的發展。如鄉鎮衛生院、農技推廣、動物防疫，縣直單位水利、煤炭、環保、畜牧水產、城市規劃、建設等部門的事業單位，高學歷、高素質、高技術專業人才嚴重不足，特別是鄉鎮的部份站所，經費保障極為有限，辦事業無公用經費，職工人平年工資不足2000元，而且一定十幾年不變，職工養老、醫療缺乏保障，挫傷了干部的積極性和創造性。四是僵。人員能上不能下，能進不能出，進口不通、出口不暢，需要的人進不來，富余的人出不去，人員使用仍然沿襲過去行政老辦法，用人機制僵化；內部工資分配機制不活，工作崗位與人員素質不對稱，崗位績效與工資分配不掛鉤，分配激勵機制和約束機制不完善，導致人浮于事，人才流失嚴重；行政管理機制陳舊，重身份管理、輕崗位管理，重人員聘任、輕人員使用管理；部分行政主管部門對事業單位管理越位，不僅管人、管事、管財，還兼任法人，事業單位成了主管部門的三分地和二級行政機構，成為了名副其實的“無事業”機構，這些問題的存在，嚴重阻礙了社會事業的發展，導致社會管理程序的不規范和社會收入分配的不公，群眾上訪接連不斷，社會不安定因素增加，政府的壓力越來越大，迫切需要對事業單位進行深化改革。

二、強化事業單位科學分類和規范管理

長期以來，我們對事業單位分類，仍然沿用計劃經濟時期對事業單位下的定義和管理體制，在現行機構編制管理和統計中，仍將事業單位分為承擔具有行政職能類、純公益類、準公益類、經營服務類四大類型，或按經費渠道來源分為全額撥款類、差額撥款類和自收自支類三種類型管理運作。隨著社會市場經濟的發展和行政管理體制改革的不斷深化，事業單位的職能職責、服務方式、經費來源、經費現狀和人員使用管理要求等方面都發生了變化，有必要根據現行法律法規政策和市場經濟管理模式要求進行分類，筆者認為將現行事業單位分為6大類比較合理，即分為：行政支持類、執法監督類、純公益類、準公益類、技術服務類、經營服務類。

（一）行政支持類。主要是依據國家法律法規授權或受政府委托承擔具體行為或具有為政府行為提供行政支持、行政決策、執法監管、行政保障等職能的單位，這類事業單位參照行政機關管理模式運行，不能由市場配置資源，絕大部分事業單位為財政撥款，如國家法律法規授權從事行政管理、執法、監督和各類行業管理機構的城管、規劃、煤炭、體育、農業開發、移民、檔案、廣播電視局等事業單位。

行政支持類，只允許政府舉辦，人員實行參照國家公務員制度管理，經費由財政撥款，有執法收入職能的事業單位要嚴格執行“收支兩條線”，編制依據國家有關標準配置，嚴格控制機構總量和編制規模。今后，對此類機構設置應嚴格控制和從嚴按程序審批。

（二）執法監督類。主要是依據國家法律法規設立的國家行政機關、事業局機關委托進行行政執法、監督的事業機構。如：衛生監督所、文化市場稽查大隊、國土資源執法監察大隊、勞動監察隊、環境監察大隊、城市監察大隊、電力執法大隊、農業執法大隊、計劃生育稽查大隊，財稅稽查大隊、物價檢查所、園林綠化、環境衛生監察、建設規劃監察等機構，這部分機構不能自主進行市場資源配置，但有執法處置罰沒權力，其經費實行“收支兩條線”管理，人員經費由財政供給。

執法監督類，依據國家法律法規和規章授權和委托，承擔執法監督職能，統一由政府舉辦，機構應嚴格按行業或職能相近的幾個行業綜合設置，工作人員實行公開考試擇優錄聘，人員應參照公務員制度管理，經費由財政保障，罰沒收入實行“收支兩條線”，編制核定根據有關文件和規定，依據職能范圍、任務輕重和業務特點、服務范圍，按照“精簡、效能、高效”的原則配置，人員配置應按事設崗嚴格把關。

（三）純公益類。是政府為實現社會公共利益和大眾利益，不以盈利為目的，面向社會提供公益服務以及政府提供支持保障的事業單位。如義務教育、圖書館、文化館、文物管理、環境監測、體育運動、環境衛生、社會福利、動物防疫、計生管理、市政管理、城市園林管理、社會統計、養老（醫療）保險等事業機構，這些事業單位本身不具備有償經營自我發展能力，經費依靠財政供給。

純公益類，要嚴格控制機構設置規模和增長幅度，在控制總量和規模的同時，依據國家有關標準，按照所承擔的職能大小，在保證正常工作運轉的前提下，從嚴核定人員編制和財政撥款，要科學核定人員編制結構，保證專業技術人員的合理比例，建立人員能上能下、能進能出的暢通機制。

（四）準公益類。主要是承擔國家政策允許，提倡和鼓勵發展的公益事業，為社會個體和特殊群體服務，能通過有償服務獲取部分收入，財政采取經費補貼或差額撥款的事業單位。如：醫院、衛生院、劇團、廣播電視站、農村經管、企業勞動、農技服務、農機服務站等單位。

準公益類，要建立政府補貼和服務收費相結合的非盈利的成本補貼機制，按照政府確定的公益服務價格進行收費，當收不抵支時政府核拔一定數額的經費予以補貼支持。準公益類事業單位要逐步推行社會化、市場化運作，逐步削減財政補貼，編制核定實行從緊控制，人員管理由身份管理向崗位結構管理過渡。

（五）專業技術類。指依靠自身的人才優勢、知識優勢、技術優勢、設備優勢，有一定的營利性質和以營利為目的為社會提供技術、咨詢、培訓等服務、為經濟建設和社會提供服務的事業機構，這類機構主要包括建筑設計、城市規劃設計、各類科研機構、各種新技術推廣應用、水利工程設計、道路堪測設計、各類技術培訓、建筑工程質量監理等機構。

專業技術類，充分利用自身技術力量、知識優勢和服務設施，面向社會和社會群眾提供有償服務，在市場中求發展，按照自我完善、自我發展的模式運作。人員編制根據工作任務和服務范圍及經費收入情況等適度掌握核定，注重把握人員結構比例，尤其要保證專業技術人員結構比例，嚴格控制行政管理和后勤服務人員比例，經費一般不列入財政預算撥款，原則實行自收自支、自負盈虧。

（六）經營服務類。主要是指以營利為目的，面向市場從事生產、經營、流通活動，為社會提品實現由市場配置資源，獲取經濟收入的，財政無補貼的事業單位。如政府機關舉辦的招待所、賓館（培訓中心）、市政工程施工、電影院、劇院、自來水供應，房產經營服務、房產交易發證、房屋裝飾裝修管理，建設行業的施工圖紙審查、施工管理、工程項目預結算、建筑材料管理、工程質量監測，廣電網絡中心、廣告信息中心、農場、林場、良種場、苗圃、林果場、勞動中介服務等機構。

經營服務類，按照人員編制實行總量控制的要求，從有利于事業單位發展的需要出發核定編制，經費實行自收自支，財政不予支持和負擔，要適度控制機構設置，特別是要嚴格控制在鄉鎮和縣直主管部門派駐鄉鎮的經營服務類事業機構的設置；要加大原有經營服務類事業機構的重組、合并、轉企力度，逐步將事業單位推向市場，條件成熟的，應逐步由事業轉制為企業，按企業要求運行管理，走自主經營、自我完善和自我發展的道路。

三、深化事業單位改革促進社會事業全面發展

事業單位改革要堅持以科學發展觀為指導，按照事業單位改革的要求，在定性分類的基礎上，積極穩妥的推進。

（一）調整結構整合資源。一是對因部門所有、條塊分割而人為重復設置的單位，或機構不健全，設置零散，規模過小的單位；或職能轉移、弱化、萎縮和名存實亡，多年來未配備專職人員，不開展業務的單位；或長期不出成果，沒有明顯的社會效益和經濟效益，只有機構，沒有事業的單位，應視不同情況予以撤銷。二是對職能相近、交叉、重疊，職能不清晰的單位，或服務對象單一，任務嚴重不足，工作難以開展的單位，可通過優勢互補等措施在規模、建制方面進行合并，提高其機構的服務功能和規模效益，形成具有競爭力的事業法人實體。三是對主要為社會提供生產經營和社會服務的自收自支事業單位；或性質屬于企業，但已不具備事業單位屬性的事業單位應改制為企業，確實一時還不具備改制為企業的，要一律實行企業化管理，按照企業組織形式運作，為積極創造條件逐步改制為企業或限期轉制為企業。

篇6

關鍵詞：農民工 社會保障 對策

改革開放以來，隨著城鄉二元壁壘的松動，大量農民不斷走出農村到城市就業成為城市農民工，為我國城市現代化進程作出了巨大的貢獻，如何搞好農民工的社會保障工作，維護這一越來越龐大的社會群體的利益，很值得研究。筆者對此作了初淺的探討。

1.農民工社會保障現狀

1.1農民工社保意識淡薄

農民工自身社會保障意識較差，普遍認為養老是幾十年以后的事情，抱著走一步算一步的想法，對用人單位和自身參保持無所謂的態度，主要考慮眼前利益，看現金收入。加之，現在進城農民工供大于求，農民工怕失去工作機會而不敢向用人單位提出社會保障權利，不會用法律武器維護自身合法權益，社會保險參保率偏低。

1.2從事職業危險性大

農民工主要分布在城市的非傳統非體面就業部門，大多是城市人不愿干的臟、累、險以及收入低、福利少的職業和崗位，工作環境艱苦，防護設施簡陋，安全風險大，工作時間長，自身安全往往無法保障。

1.3常常面臨失業的壓力

大多數農民工都有在城市沒活干的經歷，并且一部分民工的失業情況還非常嚴重，就業過程突然中斷時有發生，突然失業可能出現全面生活危機，因為農民工沒有穩定的住所，沒有生活保障金，造成農民工的生活和心理壓力沉重。

1.4農民工工資拖欠行為普遍

由于沒有建立起統一、開放、競爭、有序的勞動力市場，在這種情況下，相當數量的私營、民營、非公企業業主法律意識普遍淡薄，沒有按照法律法規要求規范用工行為，少數經營者唯利是圖，有意克扣、拖欠工資。近年來，各地農民工因工資被拖欠而上訪、投訴的現象呈逐年上升態勢。

2.農民工社會保障現狀原因分析

2.1勞動法律法規執行不力

《勞動合同法》規定，用人單位必須依法與勞動者簽訂勞動合同。現實情況是，許多用人單位根本不與外來農民工簽訂勞動合同，造成一旦發生勞資糾紛難以調查取證。《社會保險法》規定，用人單位必須為勞動者參加社會保險，但是仍有為數眾多的企業未參保繳費。而且，拖欠和克扣農民工工資行為時有發生，未建立起農民工工資支付保障制度，監控制度。勞動監察、城管、公安、工商等執法部門依法執行和處罰的力度，還遠遠不能滿足當前勞動市場的現實需要。一些行政執法人員對農民工存在歧視，時常出現執法不公、執法不嚴或面對民工權益損害時的行政不作為，使農民工的合法權益得不到有效保護。

2.2企業不愿主動承擔參保義務

有些企業錯誤地認為農民工參保會增加成本，加重企業負擔，降低企業競爭力，部分企業對農民工社會保障采取能拖則拖的態度，以各種理由拒絕參保。同時，在現行保障體制下，也有極少數企業無力參保。農民工所在單位大部分是民營企業、小型企業和個體工商戶，主要從事建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的工作，不少是微利行業。這些企業感到為他們繳納的基本養老、醫療、失業、工傷和生育五項保險金負擔較重，申報登記參保的積極性不高，沒有履行法律規定應當承擔的責任。

2.3農民工自身因素所致

一是不知道享有社保權利。農民工對社保政策不了解，認識不清，社保意識薄弱。二是不愿參保。部分農民工進城務工的動機主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市安穩居住生活，認為繳納保險費減少了現金收入，不愿意出資參保。三是不敢提出參保要求。當前，勞動力市場競爭激烈，供過于求，大多數農民工受到就業限制，沒有平等的就業權，很難伸張基本的權益，一些農民工迫于就業壓力，不得不接受用人單位的低工資，更不敢向用人單位提出參保要求。四是無力參保。部分農民工工資收入偏低，且不穩定，而繳納社保個人要承擔一定比例的保險費，感到負擔過重。

2.4制度管理實施方面的因素

長期以來形成的歧視農民工的思維慣性，使得城市社會管理者沒有切實考慮和解決這些“外來者”的權益保護問題，反到還會對這些“外來者”采取一些限制和排斥措施。在這種情況下，城市農民工各方面的基本權益自然難以落到實處。還有，城市社會因二元結構所形成的就業、醫療、教育、住房、社會保障等制度也不可能立即得到改變，以戶口身份為準入條件的就業、就學、保險、福利、醫療等相關制度仍將農民工拒之門外。

3.改進農民工社會保障的對策建議

3.1加強社會保險意識宣傳培訓

要針對農民工社會保險重要性認識不足的問題，加強宣傳、教育力度。通過采取各種形式不斷增強農民工的養老保險意識，督促企業依法為農民工參加養老、醫療、失業、工傷、生育五項保險，進一步提高農民工的參保率，切實維護農民工合法權益。

3.2加大社會保障法規執行力度

要突出社會保障的強制性、規范性、穩定性，促進用人用工單位在社會保障機制運行中發揮積極作用。嚴格規范用工程序，強化安全生產，改善工作環境，加強職業衛生防護，加大違規企業懲處力度。要從簽訂勞動合同入手，走綜合治理的道路，從源頭抓起，對侵犯農民工合法權益的事件，特別是不為農民工參加社會保險、不遵守勞動規定、有意克扣工資的企業要進行嚴肅查處。

3.3因地制宜實施農民工社會保障

一是積極引導農民工在穩定的戶籍所在地參加新型農村社會養老保險，讓農民工享受政府給予的參保繳費補助，彌補經濟來源不足和工作不穩定帶來的缺陷，為自身的未來生存取得相應保障。二是積極參加新型農村合作醫療保險。該項醫療保險，極大的體現了政府對農民的優惠政策，是農民工獲得醫療保障的最佳選擇和途徑。

3.4建立養老保險關系轉移銜接機制

實行農民工社會養老保險全國統籌，建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，使農民工不再因為流動而經歷“退保”、“參保”等繁瑣程序，鞏固提高社會保險參保比例。

3.5強化社會保障監督管理

社保、審計、工會等部門要發揮職能部門的作用，加強對用人和用工單位社會保障執行的檢查和監督；人大機關也要依法行使監督職責，每年要對此開展執法檢查；同時，農民工自身也可設立農民工工會組織，主要負責農民工管理、服務和維權等工作。對不參加社會保險，不繳納保險費或瞞報在崗人員和報酬水平，少交保險費的企業要進行嚴肅查處。將企業社會保障執行情況納入信用等級評定、風險評估、稅收優惠、融資擔保一票否決范圍，確保農民工全部進入企業職工社會保障制度范疇，杜絕企業不給農民工參加社會保險現象的發生。

參考文獻：

[1]程雅麗，淺談農民工社會保障的現狀及對策[J]，人民網理論頻道，2012年09月07日

[2]《中國的社會保障狀況和政策》白皮書

篇7

這一勞動力市場體制基本框架的主要構件為：“一個核心機制、四個支撐體系”。

一個核心機制是勞動力資源市場化配置的市場就業機制，其基本內涵是：從法律上和實踐上真正樹立企業和勞動者在勞動力市場上的主體地位，在政府宏觀調控和指導下，形成企業自主用工、個人自主擇業、雙向選擇、公平競爭的市場化就業格局。

四個支撐體系就是充分體現政府在市場經濟中重要職能的就業促進體系、社會保障體系、監督調控體系和管理服務體系，從而保證勞動力市場規范、有序地運行。

“**”期間勞動和社會保障的基本任務和主要措施

根據總體目標，“**”期間要努力構建四個體系：

（一）市場化的就業促進體系

市場化的就業促進體系是市場經濟條件下政府實施就業目標的主要手段。“**”期間的基本目標是：有效緩解勞動力市場供需總量矛盾和結構性矛盾，力爭實現充分就業。

主要措施：

1、完善創造就業崗位的政府責任體系。

加強政府責任，一手抓就業崗位的創造，一手控制就業崗位的流失。重點發展的區縣和行業，要新增一定量的就業崗位；結構調整任務重的行業，要控制崗位總量或保持現有就業崗位。形成條塊結合、分工協作的工作網絡，加大促進就業工作的力度。

制定勞動力資源開發利用計劃，并列入國民經濟和社會發展規劃，使政府在制定產業政策、投資政策、外貿政策時，充分考慮本市勞動力資源的開發和利用。

2、提高勞動者素質。

完善以政府購買培訓成果為特色的社會化培訓網絡的運行，特別是要抓好市場結合、機構資質、網絡招標、技能鑒定等四個環節，實現職業標準、培訓能級、實訓設施和培訓教材等四個提升。通過培育一批中介組織尋找培訓需求，進一步增強技能培訓的針對性，有效緩解勞動力供需結構性矛盾。

3、強化對下崗失業人員創業的指導服務。

在創業培訓、開業指導、貸款擔保等方面形成一整套服務體系，促進非正規勞動組織和小企業的發展，鼓勵下崗失業人員自主就業。

積極鼓勵勞動密集型中小企業的發展，對在吸收就業中發揮較大作用的以及處在創業階段的中小企業，給予資金、稅收等優惠。

4、培育適應市場需求的靈活就業形式。

增加市場就業的彈性，實現就業形式多樣化、勞動組織多樣化和勞動關系多樣化。

推行小時工、季節工、勞務工、彈性工時、階段就業等靈活的就業形式，并且逐步解決這些從業人員的勞動合同、收入分配、勞動保護、勞動保障等問題。

改進招工、退工規定，改變過于剛性、繁鎖的手續，制定既比較靈活又保證秩序的辦法，以與多樣化的就業形式相適應。

推動勞務型公司的建立與運作，規范各類勞務用工行為，保障勞務人員權益。大力開拓境外就業渠道，促進對外勞務輸出。

5、實施針對特殊就業群體的就業托底政策

對就業困難人員通過組織公益性勞動，進一步完善保護性就業的措施。

（二）社會化的社會保障體系

社會化的社會保障體系是勞動力市場運作的基礎。“**”期間的基本目標是：實現老有所養、病有所醫、失業有保障，并按照公平為主、兼顧效率的原則，形成各盡其能的、多形式多層次的、獨立于單位之外的社會保障格局。

主要措施：

1、進一步提高各類社會保險的社會化程度。

適應多種所有制經濟和靈活多樣就業形式的發展，健全與勞動力市場相適應、權利和義務相對應的社會保險制度。將社會保險的覆蓋面擴大到所有城鎮從業人員的所有狀態，貫穿勞動者一生，并逐步把外來從業人員也納入本市社會保險范圍。

建立社會化工傷保險制度，保障勞動者在遭受工傷事故傷害和職業危害后，獲得醫療、生活保障和康復的權利。建立社會化生育保險機制，保障女職工在生育期間得到必要的物質幫助，均衡企業間生育費用的負擔，提高婦女的就業競爭能力。

2、探索各類基本保險之間的有效貫通。

形成對勞動者各種就業和生活狀態下保障之間的相互銜接，適應勞動者在本市城鄉之間流動的要求，制訂城鄉養老保險之間轉移和銜接的辦法，實行中心城區、小城鎮及農村之間的一體化運作。

擴大補充保險的規模和范圍，發展單位補充保險和個人補充保險。設立多種補充保險項目，增強勞動者對不同風險的抵御能力。對工資水平較高的單位，規定其按一定比例，參加補充保險。

實現制度創新，探索基本保險與補充保險、商業保險的結合，更好地體現公平與效率的統一，增強保險制度的活力。通盤考慮社會保險各項政策措施的銜接，充分發揮社會保險的整體效應，形成各層次保險的互動格局。

3、增強社會保險基金的支撐能力。

加強社會保險費的征繳力度，采取有效措施，提高社會保險費的征繳率。進一步擴大社會保險的覆蓋面，適應多種所有制經濟成份發展和勞動者的合理流動，加大向非公有制單位及其從業人員社會保險的擴覆力度。

在國家法律法規允許的范圍內，拓展社會保險基金的來源渠道，通過企業轉制中變現部分國有資產、在財政預算中確定一定比例、以及發行彩票等多種方式，擴大基金總量。結合資本市場發展，探索基金增值渠道和基金運營管理新模式。

規范補充保險基金管理辦法，適當擴大補充保險基金的投資運營渠道，增強基金的收益性。

（三）法治化的監督調控體系

法治化的監督調控體系是勞動力市場規范運作的保證。“**”期間的基本目標是：構筑勞動力市場預警反饋系統，對勞動和社會保障各個方面主要通過法制手段予以調節和監控，確保勞動力市場規范有序的運行。

主要措施：

1、進一步推進勞動保障法制建設。

完善勞動保障法律法規體系，在就業促進、勞動關系、社會保障、勞動力市場規范等方面，加強立法調研，提出立法建議，制定有關管理辦法。

加強執法隊伍建設，強化行政執法，提高執法質量，充分保障勞動者的合法權益。增強工作人員依法行政觀念，提高綜合素質，嚴格按照法定職責、法定程序行使行政職權。

加強勞動保障法制宣傳，讓廣大群眾了解勞動保障政策法規，形成規范行政執法的社會基礎。進一步完善法律監督體系，形成人大、社會力量與群眾團體為一體的多方監督群體，提高監督效果，確保法律有效實施。

2、依法調整勞動關系。

形成較為完善的勞動關系調節機制，健全勞動合同制度的相關政策法規，理順勞動關系，維護雙方的合法權益，形成能進能出的就業機制。

適應新經濟組織的發展，進一步推進勞動合同制度，各類企業和個體工商戶用工都要簽訂勞動合同。積極推進企業工會代表職工與企業行政建立集體協商機制，強化企業集體合同制度，建立健全企業內部勞動關系調整機制，促進企業勞動關系和諧穩定。

加大依法勞動監察的力度，重點規范單位用工和社會保險費繳納。逐步推進勞動爭議仲裁社會化方式，保證仲裁機構審理爭議的公正性，維護勞動關系的和諧。

適應就業形式多樣化的發展要求，規范多重勞動關系形式。

3、完善對非本市城鎮戶藉勞動力的管理和調控。

對本市在城市化進程中產生的征地勞動力，逐步改變政府安置就業的辦法，引導他們通過勞動力市場，實行市場就業。同時，與之相配套，制定特殊的社會保險政策，解除他們的后顧之憂。

有序引進高素質的外來人員，發揮他們對**建設和發展的積極作用。完善對外國人和臺港澳人員在滬就業的管理。

4、構建勞動力市場預警反饋系統。

構建失業預警和社會保險基金監控體系，提出科學合理的、符合**經濟發展情況的失業及社會保險基金警戒標準，以及相應的政府調控措施，實施對勞動力市場運作狀況的有效監控。

完善失業調查統計體系，提高宏觀調控的準確性和時效性。

加強基金監管，包括社會保險基金日常監控和社會保險基金中長期預測，進一步加強對基金的科學化、信息化管理。

5、深化收入分配制度改革。

深化對勞動和勞動價值理論的認識，健全收入分配的激勵機制和約束機制，進一步調動勞動者的積極性和創造性。完善企業工資分配調控機制，根據經濟發展和企業效益的實際，制定和工資增長指導線，增強政府對市場的指導作用。鼓勵生產要素參與企業收益分配，實行按勞分配和按生產要素分配相結合。

勞動力市場價格信號，逐步形成合理的市場工資率，防止工資分配不合理的過分懸殊，并引導勞動力的合理流動和有效配置。

規范企業工資支付行為，保障職工最低工資，完善欠薪保障制度。

（四）網絡化的管理服務體系

網絡化的管理服務體系是勞動力市場有效運作的載體。“**”期間的基本目標是：使就業與社會保障的服務網絡覆蓋全市、貼近群眾，切實體現以人為本的宗旨。并通過社會保障信息網絡，提供便捷有效的服務，發揮出社會保險安全網的作用。

主要措施：

1、健全就業和社會保障服務網絡。

在全市形成全方位、一體化、多功能的三級就業和社會保障服務網絡，增強就業和社會保障相互融合、功能齊全的服務功能，實現政府對勞動力市場和各類社會保障的動態管理與服務。

以社區為依托，健全街道就業和社會保障服務中心，使就業與社會保障的服務貼近群眾，為群眾提供快速、高效、方便的服務，切實體現以人為本的宗旨。

2、改進政府對勞動力市場的管理方式。

積極培育為勞動力市場服務的社會中介機構，在職業介紹、職業培訓、崗位開發、勞動保障咨詢等多方面建立起多層次的服務網絡，切實提高服務質量。

公益性的職業中介機構要切實體現三大功能：一是對就業能力較強的勞動者，通過信息引導實現競爭性就業；二是對就業有困難的勞動者，通過職業指導實現幫就業；三是對特別困難的勞動者，通過公益性崗位實現保護性就業。

建立以中高等職業學校為主體、社會團體和個人舉辦的培訓機構為輔助的社會化職業培訓網絡，使職業培訓與勞動力市場更加緊密地結合。引導企業內部職工技能考核與社會化職業資格鑒定有效銜接，實現技能培訓社會化。適應產業結構高度化發展的趨勢和“科技興市”的目標要求，形成培訓與職業需求梯度結合的市場化運作機制。

3、提高社會化管理服務水平。

篇8

管理和開發好人力資源。玉龍縣人保局內設 13個職能股室、 5個二級經辦機構，有干部職工 61人，其中黨員 46人，服務對象近 22萬人，常年處于人少事多任務重的超負荷狀態。人保局成立以來，認真做好人力資源管理和開發工作。一是按照規定，做好全縣近700名公務員、400名工勤人員、100多名機關工作人員和 4500名事業單位人員的年度考核，對優秀公務員進行嘉獎。二是做好每年100多名公務員、100多名事業人員的招錄工作。三是克服編制緊缺、就業壓力大等困難，堅決執行縣委、政府“人才強縣”的戰略決策，努力完成緊缺急需人才的招聘工作，每年從全國招聘近50名高層或緊缺急需人才，補充到醫療衛生及文化教育等一線單位。四是統籌推進城鄉就業一體化。堅持穩定就業和擴大就業并重，保持就業局勢穩定，積極落實就業和再就業政策，以創業為動力，增加就業崗位為目標，強化服務為手段，幫助困難人員就業為重點，力促就業人數不斷增加、就業規模不斷擴大、就業結構不斷優化、職業培訓效果明顯，形成市場競爭的就業機制。人保局成立以來，已培訓下崗人員2000余人，培訓其他人員2萬余人；每年培訓農村富余勞力 1000余人、轉移3萬余人，實現勞務經濟 1億多元；每年新增就業3000余人，城鎮登記失業率一直控制在3%以內。

促進社保體系健康運行。堅持完善政策與擴大覆蓋面并重，促進社會保障體系健康運行。一是大力宣傳政策，激發參保對象積極性，著力提高社會5險擴面征繳工作。目前，全縣養老、醫療、失業、工傷、生育參保人數已近 20萬人，建立起了以5大保險為核心的社會保障體系，每年征收金額8000余萬元，5大保險參保率都保持在90%以上。二是穩妥推進企業職工養老保險制度改革，維護參保人員利益。三是推進新型農村和城鎮居民社會養老保險試點，切實做到“兩個同步”。2009年 6月起啟動城鎮居民醫療保險后，在全市第一家實現了以城鎮職工、城鎮居民和新型農村合作醫療保險“三位一體”的全民醫保。2010年10月1日，玉龍縣爭取到“全國第二批新型農村社會養老保險試點縣”，縣委、政府高度重視，成立了以縣長為組長、分管副縣長為副組長、縣直各相關部門負責人為成員的領導小組，下設辦公室，具體組織和實施試點工作，及時出臺了《玉龍縣城鄉社會養老保險試點實施方案》，明確了對繳費 100元至 1000元10個檔次的參保人員，每人每年給予 5元至 45元的補貼。按照“黨政全力推動，群眾全面發動，投入加大力度，服務積極主動，管理健全制度，隊伍精干能動”的工作思路，多次召開專題會議安排部署工作：明確職責，層層簽訂責任狀，把任務納入年度縣政府目標管理考核范圍進行考核，做到鄉鎮有目標、人人有任務，年中有督查、年終有考核；建立處級領導干部掛鉤包鄉鎮、縣級單位包村制度，形成上下對應、協調一致的組織機構；建立人大、政協督查工作機制，深入鄉村一線督查；建立紀委重大民生工程督查督辦工作機制，制定了問責機制；發揮新農村指導員和大學生村官的作用，助推社會養老保險工作穩步開展；建立督辦通報制度，每周二、五下午，縣城鄉居民社會養老保險局對參保情況進行分析、排名通報。人保局抓住這來之不易的機遇，以提高參保率和服務質量為核心，加強領導、精心組織，廣泛宣傳、強化培訓，健全機構、爭取資金，總結經驗、創新方法，扎實做好前期工作。2011年7月城鎮居民養老保險啟動后，在全市第一家實現了以職工、新型農村和城鎮居民3大養老保險為主體的全民養老保險，促進了城鄉社會保險一體化發展。試點期間，該局把任務分解到個人，督促干部走進千家萬戶講清楚參保的意義、對象、繳費標準、享受條件，幫助居民算清多繳費多受益的經濟賬，算清個人繳費、政府補貼的實惠賬，消除顧慮和擔憂。試點啟動的第一年，參保人數就達13.82萬、參保率達99.25%，名列全省前茅，被省廳作為先進經驗交流。最近出臺的《玉龍縣特殊人群參加社會保險財政補貼實施方案》，規定了因病、因災、因征地、因供子女讀高校致貧的特殊人群，每年由縣財政拿出 100萬元代繳。

維護勞動者的合法權益。人保局堅持把勞動監察和勞動仲裁作為維護勞動者合法權益的主渠道，從制度建設入手，提高執法人員素質，全面規范執法環節，穩步提高辦案質量。健全了行政執法責任制度、勞動保障監察制度，開辟“快立、快調、快審、快結”的綠色通道，凡存在勞動爭議的案件，按仲裁案件依法立案處理；應由監察處理的，按照監察程序處理；案件交叉時積極協調、統一快捷辦理。辦理案件中，做到堅持原則、秉公執法、嚴格程序、準確用法，穩步提高辦案效率，實現案件處理的全面提速。人保局每年接待、受理農民工來信來訪案件400多件，涉及民工 2000多人次。每年催交農民工“三金”2000余萬元，清欠農民工工資 1000余萬元，切實維護了勞動者的合法權益。加強維穩工作，把維護社會和諧穩定擺上重要議事日程，每年答復人大議案、政協提案和其它件20余起，答復率100%，多年來沒有發生非正常越級上訪事件，被老百姓稱為“第二局”，維護了社會和諧穩定。人保局還充分發揮社會保險基金監督職能：一是完善規章制度，規范業務流程，健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、劃撥、征繳、發放等環節全程監管、監控和定期檢查；二是做好各年度社會保險基金預決算；三是對各年度社會保險費繳費申報監督檢查；四是加強對定點藥店和醫療機構的審核和考核；嚴禁擠占挪用，確保了基金安全運營。

整合資源提升服務質量。在縣級設立服務窗口。2012年 7月 24日，在上級的關心下，占地2400平方米、建筑面積3043平方米、總投資800萬元的“玉龍縣人力資源和社會保障服務中心”落成啟用，提高了人保基礎設施水平，全縣 65項人保服務項目集中在一起辦理，實現了人保服務平臺的有效整合，方便了群眾辦理各項業務。在鄉鎮設立便民窗口、村組設立站點，把服務平臺搭建到第一線。全縣16個鄉鎮，每個鄉鎮建筑面積 300平方米、投資 25萬至45萬元的人保服務中心的新建和修繕工程正在啟動。在參保費征收上，工作人員白天進田間地頭、村民趕集點和烤煙收購站集中辦理，晚上進門入戶，挨戶辦理，有效解決了老百姓與工作人員時間錯位的難題。為方便群眾和確保安全，在每個鄉鎮都設立了郵政儲蓄網點，增設專柜，延長或調整了營業時間，開設個人存折，參保人可就地繳費。目前，全縣的人社工作已實現了信息化管理；醫保、社保和城鄉居民保險，已實現了省、市、縣、鄉四級聯網；5險的收繳和發放在系統內封閉運行，既安全又便捷。

深入基層全力排解民憂。人保局在深入開展創先爭優、“四群”教育和作風建設活動中，成立領導小組，制訂方案，明確職責，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。通過深入學習黨的方針政策和業務知識，使民生思想深入人心，大幅度提升干部隊伍素質，切實排解民憂、保障民生。一是深入基層，密切聯系群眾，全局確定掛鉤聯系戶 64戶，填寫民情聯系卡 64份。二是心系群眾，開展系列幫扶。與掛鉤戶開展民情懇談，2012年每位職工為掛鉤戶各捐款 300元，全局為九河鄉中古村委會捐款 3.51萬元，解決了人畜飲水、村圖書室建設等困難。堅持主要領導每年駐村 10天、一般職工每年駐村 5天的政策，先后分六批駐村入戶，為困難戶移栽烤煙、蓋地膜 50余畝，受到群眾好評。為保障失地農民的社保問題，人保局嚴格執行政府的相關規定，堅持施工方先繳納失地農民養老金、后開工建設的原則，現已收到失地農民養老保障金 1億多元，基本保障了失地農民的養老保障問題。結合實際制定了《城鄉居民社會養老保險檔案管理規程》，使檔案為參保人記錄一生、跟蹤一生，服務一生、保障一生，力求管理制度化、經辦規范化、手段現代化、服務精細化。

篇9

我國勞動合同法應如何定位？在《中華人民共和國勞動法》的基礎上，是通過提高標準實現錦上添花，還是通過調整適用范圍實現雪中送炭？這是兩種截然不同的思路。而根據我國勞動者出現分居的實際情況，顯然后一種思路更適合我國的國情。要實現雪中送炭的目標須通過非凝固化、非標準化、非形式化、非行政化的途徑，使勞動關系的調整方式由剛變柔，從而找到普通勞動者、正常、國家行政管理部門都能接受的平衡點。

【關鍵詞】勞動法；勞動合同法；勞動關系；勞動關系剛性化；勞動關系柔性化

我國勞動法律制度改革的復雜性，不僅在于要確立新的勞動關系，而且是要在舊的勞動關系的基礎上形成一種新型的關系。我國勞動合同法在起草過程中首先涉及與《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）的相互關系。前者應當如何對后者進行改造？透過眾說紛紜，我們可以看到兩種基本思路：錦上添花式和雪中送炭式。也可以說，這是“高標準”與“廣覆蓋”的爭議。

一、提高標準實現錦上添花？

《勞動法》對我國勞動關系規定了一種含有三個層次的調整模式：宏觀上，國家通過規定最低工資、最高工時等一系列傾斜性立法，實現底線控制，讓出了勞動關系當事人的協商空間；中觀上，國家通過集體合同制度調整集體勞動關系；微觀上，國家通過勞動合同制度調整個別勞動關系。由于中觀和微觀上的兩種制度在運行中均遇到了障礙，即集體合同制度的作用并未得到應有的發揮，勞動合同制度又成為一種企業主導型的制度安排，因此國家仍要實行傾斜性立法和底線控制。

依錦上添花式的思維方式，《勞動法》的這套調整模式對員工的傾斜保護力度是不夠的，需要通過提高勞動基準來加強對勞動者的保護，這種想法已經體現在《中華人民共和國勞動合同法（草案）》（以下簡稱《草案》）中了。《草案》以待遇形式體現的最顯性的勞動基準主要是補償金，涉及解除、終止合同時的補償金、違法解除勞動關系的補償金、競業限制的補償金，等等。從可比的相對數上看，我國都已達到或超過世界發達國家的水平。例如，競業限制的補償金世界最高的當屬歐洲，法國、德國規定的是工資的50％，而《草案》規定的是年工資。2003年，我國的人均GDP僅排到世界第110位，①《草案》采取的卻是超越世界第一的立法思維。《草案》另將大量較為隱性的勞動基準予以提高，其方式是將這些勞動基準與勞動關系凝固化、標準化、形式化和行政化的剛性管理相結合，使勞動基準不僅成為一種底線控制甚至也成為高線控制。這種“高線控制”往往與以下兩種立法方式相聯系：一是限制用人單位在經營管理中的主動行為，二是“管理瑕疵，控制權轉移”。前者是限制企業的經營自主權，后者是在一定條件下取消企業的經營自主權。這兩種立法方式如果得以實施，將可能徹底改變現有的勞動關系調整模式。其立法思路可以概括為以下四個方面。

（一）對員工實行“寬進寬出”

對員工實行“寬進”的措施主要有：（1）將事實勞動關系作為無固定期限勞動合同處理；（2）用人單位與勞動者之間是否建立勞動關系以勞動者個人的理解為準；（3）個人承包經營招用勞動者的，由發包的個人或者組織作為用人單位；（4）勞動合同訂立時單位有欺詐行為的，合同無效，員工有欺詐行為的，合同有效等。我國推行書面勞動合同制，事實勞動關系② 因而在我國是作為一種“管理瑕疵”而被認識的。在現實生活中，事實勞動關系產生的原因極其復雜，一般主要有三種情況：一是有些用人單位故意不與員工簽訂勞動合同；二是勞動合同到期，人事部門未及時續訂勞動合同而又維持勞動關系，過失地產生勞動關系；三是某些商業接觸被仲裁機構或法院認定為事實勞動關系。勞動行政部門對事實勞動關系的認定標準③ 較為寬泛也不夠明確，不同的法官可能會作出不同的認定。當我們將上述三種不同性質的事實勞動關系放在一起規范時，本身就容易產生擴大化處理的。《草案》進一步將在產生理解分歧時“以勞動者個人的理解為準”作為原則，在承包經營中將個人用工一概認定為“發包人作為用人單位”更會使事實勞動關系存在范圍放大。事實勞動關系作為無固定期限勞動合同處理時，我國會出現一種世界上少有的“被動招工”現象，即企業的某些操作被有關部門認定為失誤后，不得不雇傭一批從未計劃雇傭的員工，這些員工的勞動關系還是必須基于長期雇傭直到退休的無固定期限勞動合同。

對員工實行“寬出”的措施主要體現在：除了保留《勞動法》第31條的規定外，《草案》又對員工的離職條件進一步放寬，即勞動者單方解除勞動合同的理由增加、程序簡化；企業在給員工提供了6個月以上脫產的專業技術培訓后才可以和員工約定服務期和違約金，如培訓時間短于6個月、培訓期間沒有全脫產或員工享受的是企業提供的住房、汽車等特殊待遇，仍允許員工自由離職且不得約定違約金；競業限制期間全額支付工資等。這些規定將使用人單位通過加強投入、主動留人的措施和方案基本上喪失法律效力。與“被動招工”相對應，企業將只能進行“被動留人”。

（二）對企業實行“寬進嚴出”

以上“寬進”的制度安排與企業“嚴出”的制度安排形成了鮮明的反差。對企業實行“嚴出”主要是指對所有可能結束勞動關系的措施均進行極其嚴格的管制。目前我國主要有三項結束勞動關系的措施，即勞動合同終止、勞動合同解除、事實勞動關系終止。除事實勞動關系被認定為無固定期限勞動合同實行嚴格管制外，對終止、解除勞動合同也實行雙向收緊。勞動合同終止的收緊措施主要是指勞動合同到期終止、約定終止、員工死亡終止時企業均要支付經濟補償金。例如，勞動合同到期員工不想續簽合同，企業也必須支付經濟補償金。筆者認為，經濟補償金是員工在被動結束勞動關系時，企業承擔的一項法定幫助義務。而在勞動合同到期員工不想續簽合同或員工死亡時，也要求企業支付經濟補償金顯然與其性質相悖。勞動合同解除的收緊措施主要有：（1）試用期實行嚴格的分類控制；（2）固定期限勞動合同不允許非過失性解除，無固定期限合同維持福利特性；（3）企業要裁員必須先裁新員工、再裁老員工；（4）單位合并分立必須繼續履行合同，不得結束勞動關系；（5）依法限制人身自由導致勞動合同中止而不是解除。與事實勞動關系相類似，這種收緊也具有一定的模糊性。例如，將工種分為非技術工種、一般技術工種、高級技術工種，并依此規定不同的試用期，這種做法本身就極不，也根本難以認定。然而，因結束勞動關系而產生的操作瑕疵，將改變用人單位解除勞動合同的權限。按《草案》的規定，用人單位違法解除、終止勞動合同時，員工可選擇雙倍賠償或恢復勞動關系的方案。其實，這是一種“難以解除勞動合同的解雇制度”。

（三）在勞動管理中溶入“員工主導”

制訂規章制度和實施績效考核是企業進行勞動管理的基本手段，然而這兩項基本管理手段也受到了來自《草案》的挑戰。

就規章制度的制訂而言，在《勞動法》中被規定為企業的經營自主權，《勞動法》只是要求企業在行使這項自主權時應當遵循一定的民主程序。而《草案》首先將規章制度的制訂改造成為員工與企業之間的共決程序。如果企業出現操作瑕疵，沒有履行共決程序，則企業喪失規章制度的制訂權，而實行員工單方決定的機制。這種機制一旦實施，我國將出現“非企業主導的規章制度”，這恐怕是世界之罕見。

就績效考核制度而言，在有固定期限的勞動合同中，《草案》廢除了《勞動法》關于員工不能勝任工作可以調整工作崗位的規定；在所有的勞動合同中，《草案》增加了任何變更包括調整工作崗位都必須經雙方協商，并采用書面形式確認等規定。企業的運轉追求效率，績效管理是企業提高效率的重要手段。績效管理包括制訂業績計劃、績效評估和績效改進等多個階段。其中，對績效差的員工進行各種績效改進是績效管理的關鍵，通過各種改進措施乃至淘汰以保證企業的高效運轉。在“員工主導”的思維中，績效管理機制變成了一種“無改進的績效管理機制”，即企業在績效管理中可以制訂業績計劃、進行績效評估但無權采取任何績效改進措施。這顯然破壞了績效管理機制的完整性，也與建立這種機制的初衷相悖。

（四）對勞動關系實行行政干預

上述各項制度主要依靠行政干預來維系。作為具有私法傳統的勞動合同法，《草案》卻選擇以勞動監察而不是勞動仲裁作為執法的主要手段，這就大大強化了勞動合同法的公法性質。按《草案》的規定，從勞動合同未載明必備條款到試用期等條款的無效，從用人單位扣押財物、證件、檔案、物品到用人單位未依法向勞動者出具解除、終止勞動合同的書面證明，從用人單位未足額支付勞動報酬到終止、解除勞動合同的經濟補償金，勞動行政部門的管理范圍大大擴大；從用人單位到勞動力派遣單位，勞動監察對象也大大擴大；勞動行政部門不僅可以使用傳統的責令改正、罰款等手段，還可以使用其特有的責令支付賠償金的手段，勞動行政部門的行政手段也有所增加。當企業管理的方方面面均被納入了勞動行政部門的視野時，用人單位的勞動管理在一定程度上就轉變為一種行政管理了。

勞動管理中出現的“被動招用的招聘制度”、“沒有法律約束力的留人制度”、“難以進行勞動合同解除的解聘制度”、“無法改進的績效管理制度”以及“非企業主導的規章制度”，等等，多少有些像國家行政機關做出了違法行政行為，法院判決轉由行政相對人再做行政行為。其實，我國的勞動基準本已不低，有些基準已經過于剛性而難以實施，再行升高，只能將大量的強制基準借助行政管制的力量，伸入企業的管理空間，從而大大壓縮用人單位的管理空間。當用人單位沒有基本的管理權時，企業也將從追求效率的市場主體變為實現公益目標的就業安置機構。于是，國外先進的人力資源管理模式與我國的勞動法律制度將發生全面的碰撞。

勞動關系雖然是按照平等關系的方式建立的，然而它一經建立，勞動者就必須根據化大生產的要求，將勞動力歸用工單位支配，以使他的勞動力現實地成為集體勞動要素的一個組成部分。由于勞動力和勞動者不可分割地聯系在一起，用人單位成為勞動力的支配者，也就成了勞動者的管理者。正如恩格斯在《論權威》一書中所說，大工廠是以“進門者請放棄一切自治”為特征的。④ 用人單位和勞動者之間必須建立一種以指揮和服從為特征的管理關系，這種從屬性的管理關系可以說是一種隸屬關系。我國地區學者黃越欽教授還提出了判斷從屬性的具體要素。⑤ 可見，勞動關系具有從屬性是勞動關系的本質屬性。從這一意義上說，人力資源管理制度有其存在的合理性。

日本一些學者認為，勞動法“從正面承認了如前所述的雇主與勞動者之間在經濟、社會方面的不平等，并企圖糾正從那些不平等產生出的不正當的結果”。⑥ 勞動法所要糾正的是一種由于從屬關系而產生的“不正當的結果”，而不是要去改變從屬性本身，這是我國勞動立法應當把握的基本尺度。可惜的是，當我們以錦上添花作為基本目標并硬性升高標準時，就不得不越過這一界限，希望通過改變“從屬性”這一特征本身來實現保護勞動者的目標。這其實是一種本末倒置的做法，不可能達到保護勞動者利益的目的。勞動者作為一個打工者，并不希望成為經營者或管理者從而破壞企業大生產的有效運行，而是希望通過讓渡勞動者的支配權，以獲取公平的勞動報酬。

二、調整范圍實現雪中送炭？

《勞動法》制定于20世紀90年代，當時的勞動者主要是指國有企業、外資企業和少量民營企業的勞動者。那時的企業是較為正規的企業，員工也是較為正式的員工。十多年來，這種情況已經發生了很大的變化。隨著農民進城務工、國有企業員工下崗，勞動者出現了分層，當時《勞動法》所保護的對象已經成為這種分層中較高層次的勞動者。如果不對這種狀況加以調整，《勞動法》就會出現某些貴族化傾向。勞動者分層中處在較為低層的勞動者是那些技能較低、年齡較長、流動性較大、替代性較強、競爭力較弱的普通勞動者。由于《勞動法》的覆蓋性較差，這部分員工往往處于失范狀態，這本身就是一種制度性歧視，也是當前社會不安定的根源之一。筆者認為，《草案》應當堅持一種雪中送炭式的思維方式，也就是在中下層勞動者中實現“廣覆蓋”，將重點放在調整《勞動法》的適用范圍上。

勞動法學意義上的勞動者是與雇主相對應的雇傭勞動者，是從“從屬性”引申出來的不平等主體。勞動者作為一種不平等主體，在特征上與民事主體有很大的區別。民法作為一種“平等主體”的認定，是建立在“抽象人”的假設上的；在民法中主體是不特定的、無差異的，平等只有在抽象意義上才能存在。勞動法作為一種“不平等主體”的認定，是建立在“具體人”的假設上的；在勞動法中主體是特定的、有差異的，不平等只有在具體比較中才可能存在。勞動者是一個涵義非常廣泛的概念，凡是具有勞動能力，以從事勞動獲取合法收入作為生活資料來源的公民都可稱為勞動者。不同的學科對于勞動者這一概念具有不同的界定。這種抽象勞動者的概念是不利于我們真正認識勞動法的適用范圍的。《草案》應當通過對《勞動法》中勞動者概念的調整——從抽象的勞動者調整為具體的勞動者，通過“去強扶弱”，真正落實勞動法對弱勢主體的保護。

雇主作為強勢主體，應當在人格化的基礎上排除出勞動法的保護范圍，這也就是我們所說的“去強”。“企業是市場經濟的一種典型的組織形式。企業內不同的參與者（要素所有人），在收入分配和控制權上的不對稱的合約安排，是企業的最顯著特征。在企業內，某些參與者被稱為‘雇主’（employer），而另一些則被稱為‘雇員’（employee）。雇主對雇員擁有權威，并有權索取剩余收入；而雇員在一定的限度內有服從雇主權威的義務，并掙得確定的薪水。”⑦ 隨著雇主概念的不斷擴大，各國或地區的勞動法在對雇主定義時也不再僅僅局限于企業主，還包括了代表企業主利益的人。⑧ 此類雇主主體主要集中在以下三類：第一類是企業、事業主——生產資料的所有者，第二類是經理人——生產資料的管理人，第三類是企業、事業主及經理人的委托人。勞動法是以保護勞動者為重心的，但我國現行立法對勞動者的界定模糊，導致我國將董事長、總經理等各國規定為雇主的對象，都當作了勞動法的保護對象。這樣一來，我國國有企業的管理者一方面由于所有者的虛位使之有著巨大的職權空間，一旦突破道德約束就可以憑借這種強勢地位以權謀私；另一方面，又可以借助《勞動法》賦予的勞動者弱勢身份來回避法律的追究。董事長、總經理利用勞動合同自我加薪、討要加班費，在改制中利用法律規定自我解職獲得巨額補償金，然后再自我招聘，等等，已經成為不容回避的問題。我們應當引進國際上已經較為成熟的雇主、雇工界定方式，將雇主概念具體化并將其排除在勞動法的保護范圍之外。

勞動者特別是最底層的勞動者，作為弱勢主體，法律應當努力保護這個群體，這也就是我們所說的“扶弱”。現行勞動法的適用范圍應當向這個群體擴大。《勞動法》制定后一些勞動者之所以會處于失范狀態，是與《勞動法》當時確定調整范圍的方式分不開的。也就是說，與大多數國家通過勞動者來定義用人單位的做法不同的是，我國是通過用人單位來定義勞動者的，只要用人單位與勞動者任何一方不合規范都可能導致不被列入《勞動法》調整范圍的后果。

勞動者不合規范情形的產生，主要是由于勞動關系非標準化的出現。地看，從化經濟到全球化經濟，傳統的、標準的勞動關系已逐漸弱化，“世界進入了彈性勞動與經濟不穩定、工作不穩定”。⑨ 這種勞動關系的非標準化在我國更是以前所未有的規模展開的。我國實現經濟轉軌的一條重要路徑就是將與計劃經濟相聯系的標準勞動關系轉變為一種非標準勞動關系，從而走向市場經濟。至今很多勞動者仍處在非標準勞動關系的狀態下，如下崗職工、提前退休、退休返聘、停薪留職、兼職勞動、非正規就業，等等。也有一些新型行業則是一開始就以非標準勞動關系的形態出現的，如非全日制就業、遠程就業、彈性用工、家庭作業，等等。非標準勞動關系的規范本應成為《勞動合同法》這部產生于21世紀法律的特色，可惜的是，《草案》幾乎對其視而不見。

用人單位不合規范的情況則更為復雜。按照《草案》的規定，勞動行政部門主要管理那些符合勞動法規定的合法用人單位的用工行為，只要用工主體出現瑕疵，則其中的勞動者就不再受到勞動法的保護。這主要有以下三種情況。

第一，工商行政管理意義上的非法用工主體的出現，使勞動者利益不被保護。一些企業未經工商登記或工商登記出現瑕疵，便喪失用工權。這些單位盡管事實上仍在用工，但其中的勞動者就不再受到法律的保護。我國城市服務業中的許多用工都存在這種情況。雖然這些用工主體是非法的，但其中的勞動者其實是合法的。

第二，工商行政管理意義上的合法用工主體，在勞動行政管理上未納入法律的調整范圍。非法設立、非法用工還比較容易認識，那么合法設立、非法用工恐怕就是更深層次的問題了。“非法用工主體”應是指不符合《草案》規定的六類用工主體。也就是說，只要出現第七類用工主體，就不受勞動合同法的調整，是勞動合同法意義上的非法用工。我國在1995年制定的《勞動法》生效后，又逐漸產生了多種形式的用工經濟組織，較為典型的合法機構有：民辦非企業單位、非正規就業組織、家庭服務公司、律師事務所、師事務所，等等。除民辦非企業單位外，其他合法設立的機構《草案》均未涉及。也就是說，其他合法機構的用工行為將都不適用勞動合同法，也不受勞動合同法的保護。

第三，工商、勞動行政管理意義上都是合法的用工行為，但由于某些行政管理部門的不同理解，而不能納入勞動法的保護范圍。例如，依據《勞動法》的規定，事業單位、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者均受法律保護。但是，有關行政管理部門都將他們之間的聘用合同定性為非勞動合同，于是一大批勞動者被排除在勞動法的保護范圍之外。而這部分勞動者群體又是我國隊伍的一支重要力量，對他們法律保護的缺位將不利于我國建設創新型國家。勞動合同法的立法本應是一次實現并軌并建立統一勞動力市場的機會，遺憾的是，《草案》對此并未給予足夠的關注。

由于立法者在界定勞動者時將其與用人單位相掛鉤，導致勞動者的合法與否也取決于用人單位的合法性。于是，哪怕勞動者本身是完全符合有關規定的，也會因為“投錯娘胎”找了一家勞動法意義上的非法用人單位而變得“非法”，從而得不到勞動法的保護。勞動法作為勞動者利益的保護法，為勞動者精心設計了種種保障措施，這些措施對用人單位而言都會轉化成商業成本。勞動法給予勞動者較民法更高的保障條件是以用人單位支付更高的成本為代價的。“非法用工主體”或者不受保護，或者納入民法的保護范圍，無論是這兩種情況中的哪一種，都是較勞動法保護成本更低的一種處理方式。人的趨利本性將導致用人單位作出對自己最有利的選擇。在這里，勞動法成了被選擇的對象而不能主動發揮應有的作用。

三、更新觀念，實現由剛變柔

有人以為，擴大適用范圍只是簡單的加加減減，其實不然。擴大適用范圍既涉及利益的調整也涉及規范的方式。對于一個遠程就業或非全日制就業的員工要求以全套的勞動紀律、工作時間、保險規定來要求是否現實？如果進一步在這些形式中，對企業實行“寬進嚴出”、對員工實行“寬進寬出”更是難以想像。只有“低標準”才可能有“廣覆蓋”。然而勞動標準又是易上難下的一種標準，如何在維持現有勞動法保障水平和基本機制的基礎上，對我國不甚恰當的標準作出調整應當是我們面臨的重要課題。這種調整首先涉及立法理念的更新。要使勞動法對現實中各種形式的勞動關系（或者稱為雇傭關系）加大覆蓋面，使勞動者中最普通的勞動者得到保護，必須擺脫對凝固化、標準化、形式化和行政化的剛性管理體制的依賴，建立一種柔性化的管理體系。這一體制應當是既注意勞動關系的穩定性，更要防止勞動關系的凝固化；既注意標準化的勞動關系，更關注非標準化的勞動關系；既保持勞動關系的書面形式，更強調實際履行，防止形式化；既需要通過行政手段來保護勞動關系，更要防止行政機關的過分介入形成的勞動關系行政化。以下分述之。

（一）非凝固化

我國曾長期實行“固定工制度”。這種制度的基本特點是“固定”，即人員只進不出，職工的工作期限沒有規定，就業后長期在一個單位內從事生產和工作，職工一般不能離職，單位也不能解雇，工資待遇和勞保福利根據國家的統一規定給付，勞動力基本上處于凝滯狀態。這種體制雖然已被徹底改變，但人們的思維慣性依然存在。“寬進嚴出”其實正是這種思維方式的反映。表面看來，“寬進嚴出”只對用人單位實行，而對勞動者實行的是“寬進寬出”。其實勞動力是一個流動的過程，在供大于求的情況下，這種流動過程往往由用人單位來主導，政府真正可以控制的是“嚴出”。然而，勞動力的需求是有限的，“嚴出”只能導致“嚴進”。一旦用人單位的勞動力流量被限制，那么對勞動者實行“寬進寬出”就只能是一個美好的愿望。試想，在“嚴出嚴進”的格局下，什么人會受到損害？無疑是替代性最強的勞動者。《勞動法》過于剛性的規定，已經使當前缺乏工作經驗的大學生就業出現困難。可以預見，隨著勞動關系管理的進一步剛性化，我國這樣一個勞動力極其豐富的國家將會出現一個龐大的就業困難群體。這種局面將逼迫我們面臨兩難選擇：一是通過改革，重新形成能進能出的局面，但勞動標準易上難下、勞動關系易剛難柔的特征，將會使這種調整面臨巨大的社會震蕩；二是在已經凝固化的勞動關系之外，通過促進就業的方式，形成一套更為靈活的用工機制，但是凝固化的用工體制與靈活性的用工體制的并存，事實上將貫徹兩套不同的法規體系，從而形成嚴重的制度性歧視，容易引發社會矛盾。

勞動合同立法中“勞動關系長期化與勞動合同短期化”已經成為全社會共同關注的。然而在如何解決這一問題上卻出現了兩種基本思路。第一種觀點認為我國現行制度的主要弊端在于對定期勞動合同沒有任何限制，所以改革應單向進行，即對到期終止這一制度進行改革；第二種觀點認為現行制度必須進行重構，應當是進行雙向改革。除對固定期限勞動合同進行改革外，對無固定期限勞動合同也應當進行改革，既收緊我國勞動合同的“到期終止”制度，也放松現行“勞動合同的解除”制度。出乎意料的是，《草案》卻采取了雙向收緊的做法，即對定期勞動合同的簽訂、解除進行嚴格限制并擴大無固定期限勞動合同的適用范圍，從而使勞動關系走向凝固化。

現行體制中，對勞動者極其有利的解除規范受到對用人單位較為有利的終止規范的約束，達成一種現實平衡。一旦勞動者突破定期勞動合同的界限，跨入無固定期限勞動合同的行列，那就只存在勞動合同解除的過緊安排，我國的無固定期限勞動合同其實就是一種“嚴出嚴進”的制度。這種制度必然要求一個較為寬松的制度與之配套，我國的終止制度其實就是這樣一種制度安排。這種對一部分員工實行“過寬”的制度安排與對另一部分員工實行“過嚴”的制度安排，形成一種社會不公。如果我們采取雙向收緊，實際上是進一步推廣無固定期限勞動合同的“嚴出嚴進”的制度。當對中上層勞動者實行凝固化勞動關系的制度安排時，卻對底層的普通勞動者只能實行更寬松的用工制度，這本身就是一種歧視性的制度安排。雙向改革的目的應是使勞動合同的解除、終止制度趨向平衡，從而消除制度性歧視。當然在改革的過程中，應當遵循“老人老辦法、新人新辦法”的原則，從而實現平穩過渡。

（二）非標準化

傳統的“標準勞動關系”是建立在以特定雇主與雇員之間只存在一重勞動關系、八小時全日制勞動、遵守一個雇主的指揮為標準的勞動關系的假設之上的，法律在調整時建立了相應的最低工資（按月或按周）和基本的社會保險（一人一份）。當勞動關系的人格從屬性以組織從屬性的方式體現時，其內部結構極其緊密。隨著組織從屬性弱化，用人單位與勞動者的聯系紐帶也出現了松動。正是勞動者對組織的這種松動，不僅使原來的“標準勞動關系”有了變形，而且使得多重勞動關系有了建立的基礎。

多重勞動關系中每一個單位從上看，都無法完全達到“標準勞動關系”的全部要求。這種或缺或者反映在工時、工資上或者體現在雇傭、使用上，也可以說是半勞動關系，但法律卻只能將其視為一個勞動關系來進行調整。在對多重勞動關系進行認識時，往往涉及主體與內容的矛盾。以非全日制工時制度為例，當勞動者工作四小時時，與傳統的“標準勞動關系”相比，其在內容上只能算是半個勞動關系，但用人單位與勞動者主體分別是獨立的法律人格，是完整的主體。法律上只能從主體的角度來認定，將內容上不完整的勞動關系視為一個勞動關系。當該勞動者在另四小時從事勞動時，就形成兩重勞動關系。同理，在勞動力派遣中，兩個用人單位，一個專司雇傭，一個專司使用。從內容上看，每個用人單位都是半個勞動關系，但勞動者與兩個主體發生關系時也形成兩重勞動關系。法律在對社會關系進行調整時，是無法按照半個關系來規范的，因此內容上不完整的社會關系也只能當作一個關系來認識，從而形成兩重甚至是多重勞動關系。多個勞動關系相互疊加構成了一個內容完整的勞動關系。如何規范這種形式上是一個而內容上是半個的勞動關系，應成為勞動立法的重要課題。當我們在為“標準勞動關系”作出一種制度安排時，應當考慮與非標準勞動關系的平衡。

（三）非形式化

勞動合同法究竟應當重視一紙書面合同，還是重視實際履行？按照合同法的，合同本身應包括多種形式，既有書面的也有口頭的，可明示也可默示。筆者認為，在現階段書面勞動合同是需要的，但這種書面合同只是一種啟動勞動關系的觸發機制，雙方的權利義務更多地體現在勞動過程的實際履行中。我們的立法應當反映這種現實，注重實際履行，而不是過分強調書面合同形式。《勞動法》規定以定期勞動合同為主，本身容易過分強調一紙書面合同的作用。令人欣慰的是，在《勞動法》頒布11年后我們最終不得不確認事實勞動關系的合法存在。⑩ 在勞動合同的訂立上，我們既強調書面合同的唯一性，又承認事實勞動關系的效力，已經遭遇了尷尬。如果我們繼續照搬傳統民法的理論，沿著重視書面合同的路子走下去，強調所有的訂立、變更都只能是書面的，履行的也只是一紙書面合同，就會完全脫離勞動合同的運行實際。

勞動關系作為一種繼續性合同，是一種信息不充分的合同，其本身存在著需要進一步調適的要求。而某些調適是需要用人單位以管理的方式來進行的，過分形式化的要求會使這種調適難以進行。有人據此認為，既然用人單位對完全形式化的要求難以適應，那么強調書面合同就可以達到保護勞動者利益的目的。這種觀點是建立在勞動者有著平等而充分的話語權的假設之上的，而這種假設根本就不存在。對于普通勞動者而言，在其沒有多少話語權的情況下實行勞動關系形式化，只會加劇勞動關系的失衡。如果一切都要求形式化，那么用人單位的每一次提薪如未以書面形式進行就是違約，勞動者也構成不當得利，這對勞動者的保護顯然不利。其實勞動合同不僅是信息不充分的合同，而且是地位不對稱的合同，用人單位與勞動者之間存在從屬性，平等假設根本就不存在。勞動合同實質上是通過雙方當事人在實踐中不斷產生的新合意來履行的。靜態的書面勞動合同只能證明勞動關系的存在，并不能反映勞動關系的動態過程，其作用不宜夸大。我們的立法體例應當適應這種現實，建立起一套尊重實際履行的調整機制。

（四）非行政化

勞動法從屬于社會法，是私法與公法相互融合的產物。勞動基準法具有公法的傳統，強調強制性規范，在執法手段上可以采用國家的行政干預；勞動合同法具有私法傳統，強調任意性規范，保護當事人在一定范圍內的意思自治，在執法手段上應當采用仲裁與民事訴訟方式。勞動基準法是勞動關系的底線，國家不應越過這一底線。當我們把底線升高，國家的行政執法其實是難以進行的。也就是說，在這種前提下行政執法會面臨兩難的局面：如果認真執法，將窒息勞動關系；如果不去執行，又會損害國家的法制尊嚴。不僅如此，這種行政執法體系還會給勞動行政部門留下巨大的“尋租”空間。《勞動法》的執行已經面臨這種困境了，如果我們再去人為地升高勞動關系的底線，必然加劇這種狀況。

法律的重整功能是建立在平衡基礎上的，只有在平衡的基礎上才能實現多贏。在我國現階段，勞動關系的平衡點應當在哪里呢？筆者的回答是：低標準、廣覆蓋、嚴執法。這里的“低標準”是一種法律強制性基準，即普通勞動者生存權的保障應成為國家立法的重心所在。當然我們也完全應當鼓勵企業在此基礎上提高待遇。這種“低標準”是普通勞動者需要的，也是用人單位完全應當遵守的，只有“低標準”才可能“廣覆蓋”。在“低標準”、“廣覆蓋”的基礎上國家才可能去進一步追求“嚴執法”。這是一個普通勞動者、正常企業、國家行政管理部門都能接受的平衡點。舍此，去追求將勞動管理權交給勞動者的做法，其實是本末倒置。暫不說勞動者需不需要勞動管理權，事實上，企業也絕對不會將此權力“慷慨贈與”的，更何況果真如此，行政機關也會陷入兩難境地，最后的結果顯然是“多輸”。

當今世界，勞動關系彈性化是世界潮流，然而《草案》卻反其道而行之，以追求剛性化管理為目標。顯然，這種立法觀不僅脫離了我國的實際，而且也與世界潮流相悖，是極其危險的。筆者斗膽預言，在這種觀念滋潤下的《草案》一旦成為法律并付諸實施，必將對我國經濟產生阻礙。屆時，我們會悔之晚矣！

【注釋】

①參見趙婕：《去年我國GDP居世界第7》，http: //WWW. xhby. net/xhby/content/2004—05/19/content_433195. htm.

②事實勞動關系是指應當訂立勞動合同但沒有訂立勞動合同而產生的一種勞動關系的狀態。

③勞動和社會保障部頒發的《關于確立勞動關系有關事項的通知》(勞社部發 [2005]12號)規定：“一、用人單位招用勞動者未訂立書面勞動合同，但同時具備下列情形的，勞動關系成立。(一)用人單位和勞動者符合法律、法規規定的主體資格；(二)用人單位依法制定的各項勞動規章制度適用于勞動者，勞動者受用人單位的勞動管理，從事用人單位安排的有報酬的勞動；(三)勞動者提供的勞動是用人單位業務的組成部分。”

④參見《馬克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社1964年版，第342頁。

⑤黃越欽教授將判斷從屬性的具體要素歸納為：(1)服從營業組織中的工作規則，如工作日、工作時間的起止等；(2)服從指示：在勞動契約存續期間，雇主有指示之權，勞工則有服從的義務；(3)接受監督、檢查：即勞工有義務接受考察、檢查，以確定是否遵守工作規則或雇主個人指示；(4)接受制裁：勞工應對自己的錯誤行為負責，雇主有權對其進行一定制裁。參見黃越欽：《勞動法新論》，政法大學出版社2003年版，第94—95頁。

⑥ [日]星野英一：《私法中的人》，王闖譯，載梁慧星主編：《民商法論叢》第8卷，法律出版社1997年版，第184頁。

⑦張維迎：《企業的企業家——契約理論》，上海人民出版社1995年版，第1—2頁。

篇10

自改革開放以來,我國對民營經濟的政策在不斷改善和發展,出臺了一系列促進民營經濟發展的優惠政策。在政策的呵護下,民營經濟取得了長足的發展,在促進國家經濟增長,增加就業等方面發揮了重要的作用。據中國國家工商行政管理總局的數據顯示,截至2008年底,中國實有企業971.46萬戶,其中99%以上為中小企業;實有私營企業657.42萬戶,注冊資本(金)11.74萬億元。其中,個體工商戶2917.33萬戶,實有資金數額9005.97億元,戶均資金數額3.09萬元;農民專業合作社11.09萬戶,出資總額880.16億元。民營企業對GDP的貢獻超過60%,對稅收的貢獻超過50%,提供了近70%的進出口貿易額,創造了80%左右的城鎮就業崗位,吸納了50%以上的國有企業下崗人員、70%以上新增就業人員、70%以上農村轉移勞動力。在自主創新方面,中小企業擁有66%的專利發明、74%的技術創新和82%的新產品開發。可見民營企業為我國經濟發展所作的貢獻。然而,民營經濟在取得令人矚目的成就的同時,也存在著一系列制約其發展的嚴重因素。

二、制約民營經濟發展的幾個因素

(一)合法權益難以保障

我國民營企業發展所走的道路是極其不平凡的。在企業碰到資金困難時,政府機關和國有銀行對民營企業不能與國有企業一視同仁且常常是久拖不決,造成民營企業在最需要銀行貸款時卻貸不到。政府在制定有關政策時缺乏統一性和有效性管理,在對民營企業管理中時有疏漏,政府一些部門間缺少協調和配合。政府的職能部門沒能有效履行自己的職責,沒有為民營企業在生產、流通、信息領域解決一些問題;而民營企業在發展過程中難免會碰到一些問題,特別是融資審批時遇到困難時,政府支持力度不夠。此外,行政執法機構的攤派與亂收費仍未得到有效約束,影響到企業的正常經營與長遠發展。

(二)企業信用度低

目前社會上出現的假冒偽劣商品,仿冒名牌產品,商標侵權,合同蒙騙欺詐等行為與現象,這些現象多出自于中小型民營企業,部分企業內部管理混亂、做假賬偷漏稅、拖欠工人工資。有些民營企業之間相互拖欠,由此而引發的糾紛不斷上升。這說明一些企業為了追求眼前利益,見利忘義,喪失誠信,坑害消費者,擾亂社會秩序等。這些行為有損企業形象,降低了民營企業在消費者心目中的好感,不利于企業的長遠、持續發展。

(三)人才短缺

人才匱乏直接影響了民營企業整體經營水平的提高,而員工的經常性流動又使民營企業不愿進行人才投資,企業只能在較低的水平上進行簡單再生產,即使引進新的技術和工藝,也沒有過硬的人才將這些新技術和工藝轉化為現實生產力。人才匱乏是民營企業面臨的一個嚴重問題。許多民營企業之所以不能招聘到合格人才,主要是由于三方面的原因:一是物質待遇和工資性收入低。由于大多民營企業剛起步、規模小、實力不雄厚,企業所賺的微薄利潤大多用于企業發展或被老板拿走,這樣員工們拿的工資待遇就少的很。因而民營企業過低的工資和福利,以及老板種種“不誠信”行為,嚴重影響到人才的吸引;二是許多地方的社會發展水平不高,主要是教育文化水平,城市發展環境不理想,企業不能給人才發展提供足夠的發展空間,如得不到真正意義上的信任與授權。三是由于我國傳統思想即“官本位”思想的嚴重影響,許多優秀人才都準備或已經在政府單位任職發展,在民營企業搞經濟管理的很少。據調查,我國各類人才就業的選擇,其首選是政府公務員;其次是事業型單位、大型國有企業;最后才是民營企業。

(四)融資難

資金短缺是制約民營經濟發展的瓶頸,特別是那些高科技、高投入、高附加值、高效益的企業,單靠企業自身積累擴大再生產將會失去商機。隨著生產經營規模的不斷擴大技術更新步伐加快,資本需求量會不斷增大。而目前民營企業的融資渠道很單一,絕大部分還是依賴向銀行貸款,由于中小型企業擁有的有形資產和無形資產(特別是商譽)較少,從銀行獲取抵押貸款和信用貸款的能力有限,企業又難達到在資本市場上直接融資的需求,從而也難于獲得風險資本的支持。而上市融資由于門檻過高,讓民營企業很難進入。近年來,少數實力雄厚的民營企業要么到香港,要么到美國的金融市場融資。但這畢竟只有少數的企業可以做到,對大多數企業而言,仍然需要有更簡便快捷的融資渠道、融資方式。[6]因此,融資渠道、融資方式和融資數量仍然是制約民營經濟發展的瓶頸。

(五)管理水平不高

我國民營經濟發展到現在,大多數民營企業仍采用傳統家族式管理和任人唯親的用人機制,造成企業內部管理混亂、決策質量低下,失誤再而發生。一些企業制度不健全,某些制度形同虛設,管理還停留在傳統的管理模式上,缺乏科學化決策和制度化、規范化管理,財務混亂,營銷手段落后,獎罰制度難以執行,員工主體意識差。當企業發展到一定時期一定規模后,上述問題如得不到妥善解決,企業就很難進一步作大作強,健康、持續發展下去。

(六)勞資關系緊張

勞資關系即勞動者與資方之間的關系,表現為受雇者與雇主之間的合作與沖突,具體體現為業主與雇工之間的相互關系。近年來,隨著民營經濟發展,民營企業勞資關系中存在的問題和矛盾也日益顯現出來。其不和諧的表現為:克扣和拖欠勞動者工資;勞動合同簽約率低、內容不規范、得不到有效落實;勞動安全保障制度覆蓋率低;勞動時間長、強度大;勞動條件差安全系數低。這些方面的問題涉及到職工切身根本利益,妥善處理這些問題和矛盾,調整好民營企業勞資關系,對促進民營企業的進一步發展及社會和諧穩定有重要意義。

三、促進民營經濟發展的對策

(一)調整市場準入政策,擴大民營經濟的投資領域

發展民營經濟,重在給予民營企業同等的國民待遇,放寬市場準入的限制,按照市場原則向民間資本開放包括現代服務業在內的所有可能領域,形成社會主義市場經濟條件下的有序競爭,促進整個社會資源的合理有效配置,充分調動民營經濟發展的積極性。

市場準入的限制是當前制約民營經濟發展最突出的環境因素。當前,民營經濟的投資為什么局面難以啟動?除了經濟總體上市場疲軟,投資缺乏熱度以外,最主要的是有許多經濟領域至今仍然不允許民間資本進入。這一政策應該盡快調整,除極少數關系國家安全和必須由國家壟斷經營的行業外,都應當放開,允許民營資本包括個體、私人資本投資經營,至少應當做到內外投資一視同仁,即凡是允許外資進入的,都應該允許民資進入。

目前,應當鼓勵民營經濟盡快進入電力、水利、鐵、公、港口、機、公共工程、城市改造,甚至糧庫,對于電訊、郵政、金融、保險、教育、衛生、醫療、文化、體育等行業,也應當抓緊制定政策,降低準入條件,吸納民間投資,這樣不僅可以加快民營經濟發展,還可以將一部分國家資金轉移去增加其他急需發展和十分薄弱環節的投資,從而更好地促進整個社會經濟的發展。

(二)注重企業信譽,文化建設,加強企業可持續發展能力

企業的主要目的是贏利,企業要想持久贏利,獲得高的利潤,那么就要培養企業的持續發展能力,建立屬于自己的長遠戰略思想,不能為了眼前利益損害未來更大的利益。為此它要做到:(1)建立良好信譽,塑造企業美好形象。信用是提高民營企業競爭力的基石。信用資源是市場經濟的稀缺資源,是企業巨大的無形資產。(2)營造企業獨特文化,構建良好溝通橋梁。實質上,企業文化充當了企業與市場、與社會溝通的橋梁。民營企業要上檔次、上水平就必須重視培育企業發展的軟環境,而且要形成自己的特色,以增強凝聚力、向心力,樹立企業形象,促進民營企業的大力發展。

(三)實施人力資源戰略,構筑良好用人機制

民營企業在做大做強的同時,它的人事關系也越來越復雜,擁有一套好的人力資源管理體系,有助于企業進一步發展。因而要實施科學合理的人力資源戰略,構筑良好用人機制。首先,要努力實現民營企業的社會化管理,走出任人唯親的圈子。其次,要引進競爭機制,大膽聘用能人,把實行“能人戰略”作為振興企業的重要措施。因此確立全新的方式在國內外招攬人才,用全新的管理模式配置和激勵人才,是打破家族式管理的重要標志。最后要重視企業內部人才的培養,建立科學的人才培養機制。

(四)拓寬民間融資渠道,解決民營經濟籌資渠道少而不暢的問題

目前,民營經濟所需資金,依靠自籌的占大多數,靠銀行貸款的人只占極少數。由于種種原因,貸給民營企業的比重很低,還不到20%,同民營經濟在經濟總量中的比重已占2/3左右很不相稱。因此,必須適當提高國有商業銀行對民營經濟貸款的比重。但是,為了減少國有商業銀行貸款風險,可以盡快組建一批民間投資的擔保機構,負責為民營企業的貸款提供必要的擔保。應允許一部分經營管理好、利潤率高、且有較大發展前途的民營企業經過嚴格審批手續以后,向社會發行一定數量的債券,或者到境內外資本市場融資。

(五)加強民營企業管理,提高企業管理水平

民營企業要想進一步作大作強、擴大規模,在行業中占有一席之地,不被淘汰,就需要規范經營,加強管理。一是突破家族企業封閉式管理,吸納與使用職業經理人,逐步實現職業化管理。二是建立現代企業制度,大力推進全面質量管理。通過全面管理、全程管理、全員管理、細節管理全面提高質量,以企業精神引領企業文化,實現企業可持續發展。三是實現企業管理制度創新。即是要實現由人治到法治再到文治的轉變。人治依賴企業家的才能,法治則依賴于管理制度的規范化和科學化,而文治即企業文化的塑造文化治企,這是企業管理的最高境界。