糧食安全對策建議范文

導語：如何才能寫好一篇糧食安全對策建議，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】醫療安全不良事件；根因分析；對策分析

【中圖分類號】R-0 【文獻標識碼】A 【文章編號】1671-8801（2016）03-0198-02

在臨床診療活動以及醫院相關工作的運行中，極為容易有醫療安全不良事件發生，對患者的診療造成阻礙，使其痛苦以及負擔增加，甚至還有可能使醫療事故的發生率增加，對醫院的發展也會造成不利影響[1]。相關數據研究顯示，每年有100萬件以上醫療不良事件造成的傷害發生于世界各國，并且發生率與醫療機構存在一定關系。為了降低醫療安全不良事件的發生率，本文分析了其根因以及對策。

1 對象與方法

1.1 研究對象

對我院在一年時間之內（即2014年1月-12月間）上報的300件醫療安全不良事件資料進行收集和分析，分別研究其科室的分布情況，醫療事件類型、以及時間行為和信息等。

1.2 研究方法

將收集到的數據錄入Excel軟件中，包括基本信息、事件情況、解決措施、跟蹤結果等，具體內容為事件上報情況，患者情況以及發生時間，還有責任人情況，并對引發原因進行初步分析，同時還要根據事件情況解決問題，并研究問題結果。其次，為了對研究質量進行控制，需要確保資料的準確性，同時要經責任人以及科室負責人確認，在錄入數據的過程中，需要由一人在旁協助和檢查，錄入之后重復進行核查，確保數據的準確性。

2 結果

2.1 不良事件分布情況

研究結果顯示，在醫療不良事件中身份識別錯誤發生的概率較高，所占比例為17%，其次是藥物不良事件，所占比例為14%，再次是跌倒以及墜件，所占比例為13.33%，發生概率最低的為輸血事件，概率僅為0.67%。

2.2 不良事件發生的時間分布

在300例不良事件中，有119例發生于夜班階段，所占比例為39.67%，發生于上午階段的共有72例，概率為24%，另外還有48件發生于小夜班階段，所占比例為16%。研究其季度分布發現，不良事件在第三季度中的發生率較高，概率為101例，概率為33.67%。

2.3 不良事件科室分布情況

300例不良事件發生于護理部門的概率較高，數量為170例，所占比例為56.67%，其次是醫療部門，發生數量為73例，概率為24.33%，醫技部門發生數量為16例，概率為5.33%，后勤部門發生數量為9例，概率為3%，職能部門發生數量為1例，概率為0.33%，其他部門發生數量為31例，比例為10.33%。

2.4 涉事行為分析

對不良事件的類型進行劃分，其中有46例為監管不到位，發生概率為15.33%，32例為診療疏漏，發生概率為10.67%，48例為操作違規，發生概率為16%，43例為溝通缺陷，發生概率為14.33%，52例為護理不當，概率為17.33%，21例為文書缺陷，概率為7%，6例為手術缺陷，概率為2%，21例為用藥違規，概率為7%，32例為其他事件，概率為10.67%。其中發生概率最高的為護理不當，發生最少的為手術缺陷。

3 討論

3.1 醫療技術水平的提高

為了減少醫療不良事件的發生，就要先對各個科室的特點進行分析，包括風險的類型以及分布等，然后防范重點環節[2]。其次可以通過對管理標準以及流程進行制定，來對醫療不良事件發生率較高的科室進行規范和管理，將責任落實到每個人的身上，并且將其與醫護人員績效掛鉤，提高患者的責任心，避免不良事件的發生。最后，可以通過定期組織人員培訓使其掌握最為先進的醫護知識和技術，通過提高醫療技術水平減少不良事件的發生。

3.2 醫療服務意識的提高

在醫療工作中，工作人員需要堅持秉承“以人為本”的理念[3]，事事從患者出發，堅持將患者作為中心，提高醫護人員的醫德以及醫風，將其思想教育作為重點，培訓醫患溝通的技巧，使患者在醫療過程中更加安心和舒適，從而降低整體的風險。

3.3 核心制度的落實

對風險預警以及干預制度進行制定和落實，使醫護人員的風險意識有一定程度的提高，保證貫徹落實所有制度。另外，可以通過監督以及檢查及時發現不良事件的情況，并及時制止和改進，通過總結以往的經驗來加強醫療工作的完善程度。

參考文獻：

[1]李學勤，吳燕，馬風妹等.醫療安全（不良）事件根因分析及對策研究[J].中國實用護理雜志，2015，31（22）：1686-1690.

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【關鍵詞】糧食安全影響因素存在問題對策

一、對糧食安全的認識

糧食安全是一個不斷豐富、充實和深化的概念。1974年聯合國糧農組織（FAO）在世界糧食大會上提出糧食安全即保證任何人在任何地方都能得到為了生存與健康所需要的足夠食品。我國關于糧食安全的概念提出始于1992年，將糧食安全定義為能夠有效地提供全體居民以數量充足、結構合理、質量達標的包括糧食在內的各種食物。

本文的重點在于研究杭州的糧食數量上即糧食供給上的安全。

二、影響糧食安全的主要因素

1.影響糧食安全的生產因素。糧食生產安全與資源、投入等因素有關。一是耕地資源減少。耕地的數量和質量決定著糧食生產可能的規模和糧食產出率的高低。近年來由于建設用地、農業內部產業結構調整及災害損害等原因，耕地大大減少。二是自然災害影響。我國農業至今尚未擺脫靠天吃飯的局面，特別是南方的水災和北方的旱災仍是制約糧食生產的一個重要因素，并且隨著人口壓力的加大和生態環境的惡化，受災面積和成災面積都有擴大的趨勢。三是農業科技和機械化水平落后。由于耕地減少的趨勢難以扭轉，糧食的增產必須依靠科技進步及科學技術在農業生產中的轉化。農村薄弱的基礎設施及落后的農業機械化水平構成了糧食生產安全的又一危險因素。

2.影響糧食安全的流通因素。流通安全主要涉及糧食流通體制、價格體系、儲備體系、補貼制度等方面。一是價格體系。糧價決定農民種糧收益水平,影響農民種糧積極性。政府需要對主要糧食品種采取價格上的宏觀調控,政府要通過相機逆向操作,減少糧食價格波動對產量和需求量的沖擊,促進糧食生產的穩定發展,增加糧食安全程度。二是儲備體系。糧食安全居我國三大戰略安全之首，而糧食儲備是糧食安全體系中極其重要的組成部分，它是確保糧食持續、均衡、安全供應的重要手段，是解決糧食安全的有效應急措施。建立糧食儲備，可以調劑余缺，起到“蓄水池”的作用。目前我國儲備糧一方面地區分布不盡合理，另一方面輪換機制不夠科學。三是糧食流通體制。糧食流通安全是實現糧食安全的重要因素，由于目前產銷區格局分布欠合理，糧食主產區的生產較為集中,保障銷區糧食供應,運輸成本會大大增加,所以糧食物流技術對糧食安全的影響也日益突出。

3.影響糧食安全的應急加工能力因素。糧食安全除了受糧食生產能力、流通體系完善程度影響外，應急加工能力對糧食安全也起著重要影響。一是應急加工設備、人員、資金保障。出現糧食危機時，需要動用應急加工設備和應急資金，足夠的應急生產線、應急工作人員都要有所保障。二是應急加工糧食企業的糧源保障。主銷區的糧食加工企業如果糧源不足，就很難承擔應急狀態下的糧食加工任務。因此，有必要以糧食儲備庫為依托，建立規模化的糧食加工基地，對條件成熟、基礎較好的加工企業進行資源整合，給予一定的政策傾斜扶持。

三、杭州市糧食安全面臨的困難和問題

一是增產受制約，需求呈剛性，產需缺口繼續擴大。杭州是缺糧地區，實現糧食穩定增產十分重要。目前的糧食產量主要與播種面積呈正相關，隨著工業化和城鎮化的推進，杭州市糧食耕地總量呈快速下降態勢，糧食種植面積也難有增加的余地，這就導致杭州市糧食生產難以有大幅度提高。然而糧食的消費需求呈剛性增長，這勢必導致糧食的供需缺口越來越大，糧食的對外依存度隨之加深，2009年我市三分之二以上糧食靠外購，一旦全球性或全國性的糧食緊缺，我市的糧食供應就會暴露出很大的問題，糧食安全隱患就不能消除。

二是糧食產銷合作長效機制尚需完善。近年來，杭州市糧食產銷合作關系雖然逐步加強，但仍然是“松散型”的合同利益關系。本地糧食企業與糧食主產區的糧食企業在糧食生產期簽訂短期的購銷合同。由于難以就未來糧食的產量、糧食價格、糧食質量等進行準確的預測，這就決定了主產區和主銷區已簽訂的購銷協議面臨不確定風險，也就給糧食市場的流通帶來不穩定因素。

三是糧食應急加工能力不足。目前杭州市區大米加工企業只有4家，日加工大米能力只有600噸，而杭州市區日均糧食消費量為1300噸，大米日加工能力缺口700噸，現有的糧食加工設備普遍陳舊落后，不能滿足應急加工需要，糧食市場一旦異常，儲備稻谷不能及時加工成大米投放市場，就會出現“有谷變不了米，有糧吃不上飯”的狀況。

四是糧食應急運輸的物流保障缺位。目前杭州已在黑龍江密山建立了糧食生產基地和儲備糧庫，為杭州糧食應急確保了糧源。一旦出現糧食危機，及時將黑龍江的糧食運輸到杭州，對緩解危機起著舉足輕重的作用。綜合考慮到運輸成本和運輸速度，目前糧食主要依托鐵路運輸，然而，鐵路運輸的調度權不在地方，由于地方依托鐵路運輸缺少主動權，一旦需要應急長途運輸糧食，就會出現有糧運不進杭州的情況。應急運輸的物流缺少保障，將直接影響在糧食主產區建立的應急儲備糧庫應有作用的發揮。

四、提高杭州市糧食安全的對策建議

銷區糧食安全應該是在“安全性”和“經濟性”之間尋找一個平衡點。杭州作為糧食銷區，在增產受限的情況下，做大糧食市場是保障杭州糧食安全的基礎，加強糧食儲備是杭州糧食安全應急保障的關鍵，建立健全糧源與物流的協作機制是保障糧食安全的重要手段。杭州糧食供求矛盾在逐步加劇，保障糧食安全面臨嚴峻挑戰，我們可以重點從以下幾個方面著手，增強杭州糧食安全風險防范能力：

（一）堅持科技興農，嚴格保護耕地，提高糧食綜合生產能力，穩定糧食生產

1.增加農業資金投入。增加扶持糧食生產的專項資金，改善農業基礎設施和生產條件，大力推進農業科技進步，開發優質高效的糧食品種，提高糧食生產科技含量。加強農業生態治理、降低對農業生態環境的破壞，以提高糧食作物單產；實施糧食增產工程，從“藏糧于庫”向“藏糧于地”與“藏糧于技”相結合轉變。

2.建立和完善耕地保護機制。進一步完善耕地保護目標責任制，依法管護基本農田和標準農田，堅決制止耕地拋荒，防止耕地減少無人負責的現象發生；同時要加強基礎設施和地力建設，提升標準農田質量，多渠道多途徑加強耕地地力建設，建立耕地地力動態的長期監測網絡體系。

3.落實扶糧政策凸顯種糧比較效益。繼續執行國家農資綜合補貼、農作物良種補貼等政策，認真落實省級早稻訂單獎勵、糧油種植大戶直補、訂單儲備糧價外補貼、種糧大戶水稻政策性保險等各項扶持政策。必須把糧食安全與農民增收更加緊密地結合起來，出臺適合杭州的扶持政策，處理好促進糧食生產與增加農民收入的關系，確保糧食產量。

（二）堅持做大糧食市場，夯實糧食供應基礎

1.進一步深化糧食產銷合作。按照“政府主導、部門協調、企業為主、市場運作”的原則，抓住機遇，政府要出臺更優惠的糧食產銷合作政策，鼓勵建立相對穩固的合作伙伴，積極探索嘗試建立投資式的產銷協作。一是建立投資換產品的協作關系，主要由政府組織或牽線以技術投入或對農業基礎設施建設投資的形式支持糧食主產區的糧食生產，以換取一部分對口供應杭州的糧源；二是建立跨區域的獨資或股份制的產業化經營公司，實行投資、銷售在杭州，生產、加工在產區的經營模式；三是采取租地或直接購買土地使用權的方式，在糧食主產區建立現代農業園區和商品糧基地，實現優質糧食產品的定點生產、加工和返銷。鼓勵產區糧食經營和加工企業落戶杭州。

2.支持從事糧食產業化經營的龍頭企業的發展。制定優惠政策，大力引進并培育具有市場競爭力的糧食產業化經營骨干龍頭企業，積極引導和鼓勵龍頭企業樹立品牌意識，加大對糧食深加工的投入，促進糧食加工和轉化增值。以市場為導向，發展區域化、專業化、規模化的生產基地。在擴大在杭的糧食采購、儲存、銷售規模的同時，增強地方政府的調控能力。

（三）堅持科學儲糧，有效發揮儲備糧調節供給、應急供給作用

參考國際上糧食儲備管理的成功經驗，杭州的糧食儲備體系可以采用政府儲備和市場儲備相結合的方式，加強儲備監管，落實儲備補貼，確保儲備糧源，逐步探索“藏糧于企”的糧食儲備途徑。在發展市場經濟的條件下，杭州糧食儲備管理應做到“四個必須”：

1.必須保障政府儲備足額到位。政府儲備是政府應對糧食危機、調節糧食供應的既重要又直接的調控手段，任何時候都不能忽視其重要性。杭州要確保任何時候和任何情況下政府手中都有足夠的地方糧食儲備，充分發揮儲備糧“蓄水池”和“緩沖區”的重要作用，增強糧食的安全性。

2.必須強化市場儲備功能。杭州市政府在投資建設勾莊糧食物流園區糧庫、803洞庫項目的基礎上，要充分利用市場手段，鼓勵大型的糧食經營企業落戶杭州，鼓勵其在杭州新、改、擴建設糧庫，出臺優惠政策吸引品牌的糧食經營企業在杭州建設糧食加工基地，在杭州市現代物流專項、商貿發展專項等專項資金中安排資金給予企業補助和獎勵，通過加強糧食倉儲能力建設，確保糧食在杭州本土的市場保有量，有效發揮市場儲備功能，確保市場波動時杭州有糧可調。

3.必須建立合理的糧食儲備結構，完善原糧、成品糧、應急加工能力三級儲備體系。目前杭州市政府糧食儲備為21.5萬噸，其中小麥6萬噸，早秈谷8萬噸，晚粳谷7.5萬噸（成品糧1.3萬噸）；杭州市市場糧食儲備為成品糧1.4萬噸。一旦糧食市場出現異常，杭州市有成品糧儲備2.7萬噸，按杭州市日糧食消費量為1300噸計算，成品糧儲備可維持消費20天。在此基礎上，同時通過應急加工可將原糧加工為成品糧，這樣形成的原糧、成品糧、應急加工能力三級儲備體系，將有助于我們更好地應對危機。這就要求提高糧食應急加工能力，增強政府調控能力，同時根據居民的消費要求和市場調控的需要，合理調整儲備糧品種，適當增加晚粳谷、晚秈谷儲備。

（四）堅持發展糧食現代物流，建立健全糧源和物流的協作機制

糧食物流是指糧食從生產、收購、儲存、運輸、加工到銷售服務的整個過程中的實體運動以及在流通環節的一切增值活動。發展糧食現代物流是杭州以市場經濟方式確保糧食安全的重要手段。

1.培育和發展區域性的物流中心。構建糧食物流中心可以把糧食流通資源按市場化要求重新配合、配置，可以使糧食生產和流通步入良性循環發展的軌道，建立以大規模糧食集散和綜合性物流服務為主的現代物流中心，進行功能創新與整合提升，努力將杭州糧食物流中心打造成集糧食批發交易、倉儲服務、物流配送、電子商務為一體的大型糧食物流中心。

2.加強糧食應急運輸的物流保障建設。為保證在糧食緊張情況下，杭州能將在外省市建庫儲備的糧食及時運到杭州，鐵路、交通、財政等部門為糧食調進、接運、糧食加工應提供火車、汽車運輸等方面的支持，包括應急運輸工具、應急運輸人員、應急運輸資金等配備，地方無權調配鐵路運輸，但應積極向上爭取中央運輸部門的支持，避免“有糧運不進來”現象的發生。

（五）堅持糧食安全應急反應體系建設，增強杭州糧食應急供應能力

糧食安全是動態和變化的，糧食生產的波動是經常的，公共突發事件也是難以預測的，這就需要建立一個預報準確及時、反應靈敏、措施得力的預警體系。

1.建立糧食安全預警系統。掌握國內外糧食市場行情的變化，在國內、省內選擇一些具有代表性的采價點，定期搜集糧食成交交割動態，加強對糧食價格變動規律的研究和分析，建立糧食安全預警系統。

2.增強糧食應急加工能力。從糧食安全出發，政府必須扶持一些骨干糧食加工企業和糧食經營企業。確保糧食不安全時，原糧能通過骨干經營企業、加工企業及時加工成成品糧，并按照政府指令供應市場。因此，在糧食安全時，政府與其簽訂承儲、應急加工的合同，可以日常承儲補貼、以優惠價格收購等多種形式對這些骨干企業給予支持，企業完全按市場運作，政府可以按照業務量、糧食品質、獲糧途徑等多方面對糧食經營企業、加工企業實行星級評定管理，給予分等級進行獎勵；在糧食不安全時，政府可以采取支付儲備動用補貼、應急加工補貼等形式依托這些企業供應市場，確保安全。

參考文獻

[1]呂春雷.糧食安全風險防范機制分析[J].學習論壇, 河南農業大學經濟與管理學院.2006(11).

[2]糧食主銷區市場化改革后糧食安全問題的幾點思考.廣西糧食經濟, 福建省糧食經濟學會,2001(6).

[3]單文豪.加強糧食產銷協作,確保上海糧食安全[J],上海農村經濟,2011(11).

[4] 王躍梅.主銷區糧食安全目標與現代物流分析[J].農業經濟,2009(5).

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一、 問題的提出

人口快速增長，土地供需矛盾日益突出。近年來，瓦房店市的經濟社會狀況得到長足的發展，最突出的表現是人口的快速增長。隨著人口總量的增加和食物消費結構的變化，保障糧食安全的耕地需求量進一步加大；促進生態文明建設，保障生態安全對耕地在發揮生態功能上的需求也日益增加[1]；經濟社會持續快速發展，各項建設占用耕地的需求將不斷增長；丘陵的地形特點決定了十分有限的耕地后備資源在生態環境脆弱的背景下難以開發利用，加劇了未來瓦房店市耕地資源的供需矛盾。

經濟社會發展用地需求旺盛，耕地保護的形式更加嚴峻。在大連市全域城市化和新型工業化的背景下，基礎建設投資的加大拉動了國民經濟增長，鐵路、水利設施等大批的工程建設占用了大量耕地，隨著經濟建設的快速發展，規模不斷擴大的非農建設用地不可避免仍將繼續占用較大量的土地，再加上生態退耕，瓦房店市的耕地數量將大大減少，土地資源短缺和不合理利用已成為制約經濟和社會協調發展的重要因素，耕地保護的形式日益嚴峻。

未利用地數量較少，宜耕后備資源嚴重不足。瓦房店市未利用地數量為545平方公里，占瓦房店市土地總面積的16.34%，主要是其它草地、灘涂等地類。未利用地開發受自然、經濟和生態等條件制約較大，適宜開發為耕地的其它草地、鹽堿地等后備土地資源數量較少、開發難度大，這對瓦房店市宜耕后備資源的管理和使用提出了更高的要求，厘清區域內宜耕后備資源的數量及分布情況成為迫切的需求。

二、 潛力評價的要點

選取合適的評價指標。適宜開發土地資源的規模決定了土地開發可新增土地利用空間的規模，也反映了土地開發擴展土地利用的絕對潛力，應作為土地開發潛力重要的評價指標。瓦房店市地貌以丘陵山地為主，地形坡度是土地開發重要的制約條件，淡水資源和土壤環境對農業生產也有重要影響。故本次評價的自然影響因子最終確定為適宜開發規模、地形坡度、灌溉條件和土壤條件 [2、3]。

社會經濟影響因子主要是經濟效益，土地開發需要充分考慮經濟效益，而土地開發投資的靜態回收期恰是衡量經濟效益的最簡便方法。由此構建了土地開發潛力評價指標體系。

考慮到土地利用總體規劃的指導性作用，建設用地管制區類型指標在本次評價中采用“一票否決”的方式，即所有在允許建設區、有條件建設區和禁止建設區內的未利用地全部不予考慮，僅分析限制建設區內的未利用地。

計算各村綜合得分。按照上文選取的指標，對各村分別進行打分。為了方便計算，打分過程采用分級評分法。即不直接使用指標的數據，而是將指標數據劃分若干區間，并通過特爾斐法對區間分別設計得分[4]，按照某村某項指標值所在區間對應的得分確定其得分。將每個村的“各科得分”和指標權重相乘，并將每個村的得分與指標權重的乘積相加，最后得到各村的綜合得分。

劃分各村潛力等級。根據評價單元的限制因子及綜合分值的頻率分布曲線，劃分未利用地適宜等級界限。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//

總第547期2014年第15期-----轉載須注名來源將綜合分值在標準值以上的村匯總，即得到瓦房店市宜耕后備資源數量。

對各村的綜合得分進行排序，并以一定標準劃分級別。其中級別最高的作為一級潛力區，其土地質量最高，最適合開發成為耕地，在進行土地整治和耕地開墾時可優先考慮對其開發；其次是二級潛力區，其土地質量較好，比較適合開發成為耕地，可在一級潛力區消耗完畢后進行開發；剩下部分為三級潛力區，土地質量較差，開發新增耕地效率較低，不宜優先開發。

三、 結論與討論

研究結論。根據上述評價結果，瓦房店市宜耕后備資源其總面積為1396公頃，主要分布在三臺滿族鄉、謝屯鎮、趙屯鄉、九龍街道等鄉鎮。其中一級潛力區面積為390公頃，集中分布在謝屯鎮、復州灣鎮、三臺滿族鄉等鄉鎮；二級潛力區面積共有478公頃，主要分布在三臺滿族鄉、趙屯鄉、仙浴灣鎮、謝屯鎮等；三級潛力區面積為529公頃，在全市均有分布，以趙屯鄉、九龍街道、太陽街道、永寧鎮居多。

總量匱乏，且質量差異大。瓦房店市宜耕后備資源總體比較匱乏，僅占瓦房店市未利用地總面積的2.56%。宜耕后備資源的質量差異很大，條件優越，開發后可以形成優質耕地的數量稀少，一級潛力區僅占宜耕后備資源總規模的27.90%，二級潛力區占宜耕后備資源總規模的34.20%，適宜性較差的三級潛力區則占到總規模的37.89%。

分布不均衡。宜耕后備資源集中與少數鄉鎮。其中宜耕后備資源較多的三臺滿族鄉、謝屯鎮、趙屯鄉、九龍街道、仙浴灣鎮、太陽街道、炮臺鎮和復州灣鎮等八鄉鎮共有宜耕后備資源844公頃，占宜耕后備資源總規模的60.43%，數量最少的八個鄉鎮的宜耕后備資源共有89公頃，僅占宜耕后備資源總規模的6.36%。

四、 對策與建議

為了緩解用地困境，保障糧食安全，更好地指導宜耕后備資源開發工作，使宜耕后備資源開發走向規范化、有序化、科學化，減少實際操作的主觀隨意性，應該以宜耕后備資源潛力評價為依據，各地需因地制宜地進行宜耕后備資源開發潛力評價。

建立行政保障制度。宜耕后備資源潛力評價意義重大，且具備專業性強，牽涉較廣，需要搜集多方面資料，運用多種專業知識等特點，對組織和管理提出了較高的要求，僅依靠單個部門很難能順利完成評價過程。可建立起以國土主管部門牽頭，各級政府代表、技術專家和群眾代表多方參與的行政保障制度，確保資料收集和技術支持。

改進潛力評價指標體系。由于影響因子對潛力作用巨大，參評因子的選擇往往會對宜耕后備資源潛力評價的結果有巨大影響。因此選擇合適的參評因子對潛力評價的科學性至關重要。本文采用的評價因子對宜耕未利用地的潛力存在比較明顯的影響，能反映宜耕未利用地進行開發的內在和外部需求，較為合理地體現出了宜耕后備資源的潛力狀況。但是具體評價指標的選擇并非完美，在參評因子的指標選取方面，可以考慮更進一步的細化，構建更加科學合理的指標體系。

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【關鍵詞】地票；保障房；土地交易所；土地確權

一、引言：

自2007 年以來，保障性住房的建設成為為實現社會和諧穩定目標而大力推進的一項政策民工程，同時保障范圍逐步擴大，建設規模逐年增加。從2011年起，我國將進入保障性住房建設“加速跑”階段。未來五年，全國計劃新建保障性住房3600萬套，而其中的大多數是公租房，目前公租房的建設用地供給，主要是通過政府劃撥的方式，但是這么大規模的建設公租房，緊靠沒有補償的行政劃撥建設用地，必然會對耕地保護造成很大壓力，而且也會占用城市其他建設的用地指標，不利于城市的發展。現在北京、上海對公租房建設，正試點推行將農民宅基地拆遷后農民集中居住結余的農村集體建設用地用于公租房建設，規定在農村集體建設用地上新建的公租房，其所有權是政府和農村共有，租金收益，政府和農村以一定比例分得，這個辦法雖然保護了農村耕地，但是也造成了公租房“雙業主”的身份，不利于公租房后期的運營與管理，因此有必要對保障房用地供給制度進行新的探索。

二、將地票用于保障房建設的設想

我國是人口大國，人多地少使得政府必須要重視糧食安全，所以國家才畫出了18億畝的耕地紅線來保護耕地。但是另一方面我國又是一個最大的發展中國家，工業化、城鎮化正在大力推進，每年城市新增建設用地都無法滿足城市自身發展的需要，而這樣大規模的進行保障房建設，必然會占用大量的農村耕地，但是保障性住關民生，是國家為了保障低收入群體住有所居的民心工程，事關廣大低收入群體的切身利益，是必須要落實的一項政策。怎樣才能找到一個兩邊都能照顧到的措施呢，地票的出現無疑是一個很好的緩解城市建設用地緊張的辦法，現在地票還主要用于商品房建設，而且已經取得了不錯的效果，獲得一些很好的經驗做法，那么我們當然可以試想將地票制度也用于保障房建設，這樣既能緩解保障房用地供給緊張，也能保護耕地，因此將地票制度用于保障房建設的想法是一個值得研究的課題。

所謂地票是指包括農村宅基地及附屬設施用地，鄉鎮企業用地，農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經過土地管理部門嚴格驗收后節余的用地指標。目前試行地票交易的地區主要是成都和重慶，兩地都被國務院確立為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，對于一些政策可以先試先行，因此兩地在地票制度的設計上都進行了各自的探索，這些探索將為地票用于保障房建設提供一些有用的實踐經驗作為借鑒。

三、地票用于保障房建設的具體做法

（一）政府以一定比例購買地票用于保障房用地供給

政府作為保障性住房的建設主體，保障房建設是一項民生工程，涉及公眾利益，因此政府采用劃撥土地的方式用于保障性住房是有一定道理的。但是保障房建設規模大，建設時間緊，建設任務重，僅靠劃撥土地用于建設，必然會對耕地保護造成很大壓力，可是另一方面又考慮到保障房畢竟不是商品房那樣是以盈利為目的，而是帶有公益性質的項目，所以不應該像開發商那樣對所開發的土地持有等量的地票，政府可以采取夠買保障房建設用地一定比例數額的地票，用于保障房建設，而比例的多少則需要綜合考慮公益性與耕地保護兩者的利益，做到既有效保護了耕地又不至于使政府無力支付地票所需花費。

（二）建立土地交易所

土地交易所是轉讓土地使用權利的專業市場，是為土地使用權流轉提供中介服務和交易平臺的。農村村土地經規劃，申請，復墾，驗收合格后結余的建設用地指標即地票需要一個規范化，合理監管體系下的交易場所，因此保障房的地票交易也應該在土地交易所內進行。

土地交易所內進行交易的地票，地票的交易底價應該包含，耕地開墾費，測繪費，農民新居建設費拆遷補償費，以及城市新增建設用地有償使用費，具體比例根據情況合理定制，土地交易所應該由政府出資籌辦，建議采取事業性編制，公司化運營的形式，設立內部組織結構，編寫地票交易管理條例，地票交易流程，其中應該包括交易資格的審查，交易對象和范圍，交易方式、收益分配方式、權益保障、交易程序等內容。地票交易所在平時運行中的職能包括，建立農村土地交易信息庫，交易信息、提供交易的場所、辦理交易事務并做好登記。

（三）對農村土地進行確權

在農村，土地的所有權是歸集體所有，農村承包經營的土地只有使用權，承包經營權雖然有鄉鎮一級的政府部門頒發證書證明，但是農村土地的使用權卻沒有一個統一的登記體系，宅基地使用權也沒有一個有效的登記途徑，權屬關系的不明確，導致地票交易后的收入分配沒有相應的依據，容易產生糾紛和矛盾，為使地票交易更順利和保護農民的合法權益，對農村土地進行確權就顯得迫在眉睫，所謂“確權”，是指明確農民及集體經濟組織對承包地、宅基地、集體建設用地，農村房屋、林權等的物權關系。通過確權可以讓農民通過地票交易獲取的收益有法律保障，在地票交易過程中應該形成確權—復墾—驗收—再確權的順序，努力減少地票交易過程產生因為權屬關系不明確產生的各種糾紛。

四、建立完善的監督體制

土地交易所作為一個組織機構負責地票交易的各種事務，必須有一個監管機構對其進行監督，指導。可以建立一個監管委員會專門負責對土地交易所中的交易進行監管，具體的監管內容應該有以下幾個方面

（一）完善對交易主體的審查制度

要嚴格審查地票交易的買賣雙方是否是合法的交易主體，以及地票及地票產生的過程是否合法，地票交易所必須建立合理的審查流程和審查規則，將審查合格的待交易的地票信息錄入信息庫，及時向社會。

（二）健全對交易價格的監管制度

市場是商品的交易場所，商品都有其價值，地票作為一種特殊的商品也有其自身的價值規律，土地交易所應該根據市場供求情況，地票產生的成本，以及保護農民利益的角度出發，建立合理的地票價值評估制度，預防和治理價格的不合理波動。

（三）建立起合理的收益分配監督體系

地票通過市場競價轉換成貨幣，對其收益的所得，土地交易所應該依法合理保護農民的收益，根據農村土地的權屬關系，監督地票的收入所得在農民，農村集體，以及土地整理機構間的合理分配，以及耕地保護基金的切實到位，有效保護農民利益及耕地。

（四）完善內部監督體制，減少行政干預

土地交易所是一家為農村土地流轉服務的非盈利性機構，建議采取類似于企業的管理體制，交易所內部應該由政府有關部門組成機構的董事會，建立與完善董事會制度，確立合理的法人治理結構，負責交易所的各項事務運行，而政府則應該減少對其行政干預，賦予董事會戰略規劃、經營管理、人事任免方面的相應權利，政府只通過監管委員會對其進行必要的監督。

五、結論

根據以上所訴筆者認為，將地票用于保障房建設，以政府購買一定比例地票的方式，既可以緩解大規模保障性住房建設帶來了的用地壓力，又有利于保護農村耕地，同時以一定比例購買地票也考慮到了保障房建設的公益性質，與政府建設保障房資金籌集的困難，通過建立土地交易所，為農村土地確權和完善監督體制等配套措施的實行，將使地票用于保障房建設的想法具有可行性，由于本文只是對于地票用于保障房建設的一個初步探索，中間有些問題還有待完善，例如政府購買地票的方式，是和其他開發商同等競價購買，還是設立專門的保障房地票交易通道，還有待進一步的研究。

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[4]王守軍，楊明洪. 農村宅基地使用權地票交易分析[J]. 財經科學，2009（ 4）

作者簡介：

馬智利（1963—），男，回族，山東菏澤人，重慶大學建設管理與房地產學院教授，碩士生導師，研究方向：產業經濟學、城市房地產