城市管理法治化范文

導語：如何才能寫好一篇城市管理法治化，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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[關鍵詞]執法信息　城市管理　法治化

[作者簡介]李媛。上海城市管理學院法政系講師，城市管理與監察研究中心主任，上海200233

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2728(2009)07-0117-04

城市管理行政執法工作開展初期，政府行政權相當大，而它受到的外部約束和控制又很薄弱，帶有較濃厚人治色彩。當前，我國已經有了城市管理執法，但這并不必然導致城市管理法治的結果，而當我國法治的框架確立以后，也決不意味著城市管理執法一定是符合法治精神的，同樣存在人治的行政執法與法治的行政執法兩種可能性。因此，我們需要將城市管理執法牽引到法治的方向，沿著法治的軌道運行，城市管理執法信息檔案建設就是推進執法法治化的重要環節。

一、執法信息檔案建立的必要性

城市管理綜合執法是行政體制改革后的一項新工作，由于工作內容廣雜，個別領域工作難度相對較大，且無固定模式可循，所以執法人員容易出現“拖、跟、怕”的情況。“拖”即拖延辦案；“跟”即跟在其他隊員后面工作；“怕”即工作畏難情緒重，怕出錯怕做事?？己说牟粔蚣毣兔鞔_，使“大鍋飯”現象明顯，因此，建立一線執法隊員執法信息檔案，激發隊員的工作積極性勢在必行。

執法檔案的建設能約束“混、畏難、不會干”的工作現象?！盎臁敝傅綅彽槐M責；“畏難”指怕做事；“不會于”一種情況是全面懂但是做不專做不出成績，另一種情況是什么都不懂也什么都不專。人的惰性是難免的，如何來激勵和約束就要看我們的制度設計。執法信息檔案的建設能明確記錄每個隊員的工作量，并能從一定程度上反映隊員的工作實效，每月公布一次隊員個人執法信息，工作量的數據化能使積極工作的隊員得到肯定，也能使消極工作的隊員得到激勵，這樣不但能打破工作的“大鍋飯”，還能打破責任承擔的“大鍋飯”。

執法檔案的建設為考核提供依據，為個人檔案建設提供便利。隊員執法信息檔案的建設使執法量化，能增加工作考核的可比性，工作實效的評價也能為上級考核提供參考，同時也能為執法隊員個人檔案建設提供便利。

執法檔案的建設能為日常執法工作和人才培養提供指引。執法信息檔案記錄的執法信息能收集反映隊員處理的各種案件類型，如此一來，各分隊及大隊能掌握轄區隊員擅長的案件類型，一方面能在日常工作中根據各隊員的長處優化小組人員組合，另一方面能辨識各隊員的工作短處，使定期培訓針對性更明顯。

二、靜安區城市管理執法信息檔案建設基本概況

靜安區城市管理行政執法信息檔案(以下簡稱執法信息檔案)，由區大隊監察科(辦案組)負責該檔案的日常工作。

2003年靜安城管大隊開始文書統計資料的收集，執法信息檔案是在此基礎上逐步調整和完善的；隨著城管大隊工作的大力推進，2005年為充分調動區城管隊員工作積極性，開始著手對執法信息檔案的系統建設；2006年二三月相繼制訂《執法信息檔案工作流程(2006年度征詢意見稿)》和《上海市靜安區城市管理監察大隊關于建立城市管理行政執法信息檔案工作的方案(意見征詢稿)》；在工作流程和工作方案的指導下，2006年第四季度該項工作在全區全面鋪開。截至2008年3月，靜安區城管大隊一線隊員執法信息檔案建設覆蓋率已達100％。

三、執法信息檔案的基本內容

結合實地調研資料分析后，筆者認為執法信息檔案應主要收集三方面數據：案件基本情況、違章當事人基本情況和隊員執法基本情況。

1　案件基本情況。記錄五項內容：案件類型、查處日期、罰款金額、到賬日期、記賬月份。其中案件類型分一般程序案件和簡易程序案件記錄。一般程序案件基本記錄信息包括整改單號、流水號和決定書號；簡易程序案件基本記錄信息包括整改單號、決定書號和收據號。

2　違章當事人基本情況。記錄兩項內容：違章性質、單獨整改。填寫違章當事人的單位(個人)名稱，違章發生地點、違章的性質、整改情況。如對違章當事人僅給予教育并責令整改的行政行為，應當完整填寫本項目，以此反映當天的工作情況，單獨整改欄目中應當準確填寫發放的整改通知書序列號碼。

3　隊員執法工作情況。記錄六項內容：崗位、案件主辦、案件協辦、文書質量、分隊督察、大隊督察。

(1)案件主辦和協辦：1)根據每一起教育、查處的違章案件，如實記錄案件的主辦人員和協辦人員，填寫時應填寫隊員的全名。2)制作簡易程序案件時，當場行政處罰書署名第一位的隊員為案件主辦，其他為案件協辦人員。制作一般程序案件時，立案報告上署名的第一位隊員為案件主辦，其他人員為案件協辦人員。3)案件主辦為第一責任人，進行月度考評和年終考評時享有對等的權利和義務。

(2)文書質量：由大隊監察科、大隊督察組填寫，準確填寫每一起案件的獎(扣)分總數，內容包括文書制作情況、程序規范和法律適用情況、案件回訪情況等。

(3)分隊督察：各分隊根據每位隊員工作崗位職責，以道路實效、隊容隊紀等為內容，對每位隊員的工作情況進行督察，根據大隊考核要求，將督察情況對照扣(獎)分標準，確定每位隊員每日實效考核獎(扣)分數情況，如實填寫入統計表內。

(4)大隊督察：根據每日督察情況，以分隊為單位，對照每位隊員的崗位職責，確定扣(獎)分數。

四、執法信息檔案工作流程設計

1　分隊隊員完成每日執法任務、分隊督察員在完成當天督察工作后，完成執法報表、勤務手冊和督察記錄工作。在結束當天工作前將相關報表匯總至分隊統一的收發文件箱內。

2　分隊內勤在每日10時前將前一個工作日內各類執法數據進行匯總并填寫入《城市管理執法信息檔案統計表》內，連同案件材料11時前報送大隊監察科。

3　大隊監察科在收到分隊上報的《城市管理執法信息檔案統計表》和案件材料后，及時進行審核。發現有不符合要求的案件和不完整的執法信息，將案件退回并責成分隊將執法信息補充完整。

4　大隊監察科每日10時30分前將前一個工作日分隊上報的案件進行審查，發現問題的，及時記錄并將獎(扣)分情況準確填寫人《城市管理執法信息檔案統計表》內。

5　大隊監察科每日16時前完成前一個工作日各分隊的執法數據的統計和匯總工作。

6　每月10日前，大隊監察科作出前一個月的

分隊月度執法信息匯總表。

在實地調研總結后，筆者梳理了執法信息檔案建立全過程的簡明流程圖，詳見圖1。

五、執法信息檔案建設的評價及發展建議

1　評價。靜安區執法信息檔案經過近幾年的發展，在執法數據的明細化方面取得了較大成果，它將從前以分隊為單位的月匯總數據和年匯總數據的要求。細化到了以分隊每位隊員為單位的數據匯總，這是一大進步，雖然數據采集的細化增加了相關部門的工作量，但從實效看，執法信息檔案的建立利遠大于弊。執法信息檔案數據的記錄和分析中，能以客觀數據展示：

(1)每個隊員的工作總量、該隊員每類案件的總量、該隊員處罰金額總量、該隊員承擔主要責任的案件數量、該隊員文書制作能力，以上數據綜合能側面折射出該隊員案件處理實效、業務長短處。

(2)分隊管理區域內各類案件的總量和數量比，區域內多發何類案件，何類案件集中或多發于哪些街道、門牌號，何類案件頻發于某幾個或某類人員都一目了然，分隊領導對本區域內的管理重點清晰，便于針對各類案件具體情況實施重點整治。

(3)大隊根據分隊匯總的執法數據能更細化地掌握住本區各分隊、各分隊隊員工作的現狀，便于更好的業務管理和推進。

(4)上報市局的數據有底可查，并能實現快速、準確率較高的上報。

據靜安區大隊反映，檔案的建立使大隊準確、全面地掌握本區城市管理行政執法業務工作，并能為大隊領導的決策提供良好、可靠的參考。分隊負責人員和隊員反映，檔案的建立雖增加了工作量，但操作規范化，實效明顯；查檔案就能清楚每個隊員的業務量和業務長處，及本管理區域案件多發類型和地段，為分隊整體性工作提供指引。隊員對檔案記錄的數據態度肯定，對信息檔案記錄個人執法信息無異議，分隊內定期公布隊員執法信息能起到自省、自警之用，形成良性競爭，也為考核奠定了群眾肯定基礎。

2　存在的問題。執法信息檔案發展推進過程中，雖然取得了一定成效，但是問題隨著實際操作需要的發展仍顯現出來。

信息檔案數據收集實施前制定了兩套表格供選，兩套表格各有千秋。最后選擇適用按照一般程序和簡易程序分類，并記錄當事人情況和隊員情況的表格，另一套表格是記錄管理區域內道路實效情況和文書質量情況的相關內容。兩套表格雖均具有不同數據采集的優勢，單一套的表格使用容易使數據采集具局部性。

突擊性、階段性工作開展時信息記錄具有一定難度。為跨區域重大活動的需要，或者本區域整體管理的需要，各街道分隊常常會出現突擊性和階段性的執法活動，如吳江路整治、夜排檔等專項整治聯合行動，對于類似執法活動在執法信息檔案的數據記錄中目前各街道分隊有自己不同的處理方式，出現此情況的原因也是由于突擊性、階段性工作開展時可能跨越了執法區域、案件主辦和協辦無法區分、或者內容僅為協助其他行政主管部門的工作，按照執法信息檔案目前的規范要求，該類活動記錄具一定難度。

受限于區域內各街道分隊硬件建設步伐的些許差異，個別街道分隊數據的整理和傳遞相對具有滯后性。個別分隊已經或者剛剛實現計算機網絡連接。個別分隊硬件配備跟不上，網絡也沒有連通，日數據的記錄和報送人工耗費較大，數據的傳遞送達滯后。

3　進一步發展的建議。靜安區執法信息檔案的建設是推進執法法治化的良好嘗試。實踐已初顯優勢，筆者通過對全區實施情況的考察，認為其有利于城管執法的發展，是值得在全市和全國鋪開的執法建設內容。筆者對執法信息檔案的進一步發展提出如下建議，以期能拋磚引玉。

(1)適當前移執法信息檔案數據采集規范化的關口。執法信息檔案是以表格的形式記錄執法信息，各分隊按照大隊下發的統一格式和記載內容要求進行采集，采集工作一般由分隊內勤來完成。目前各分隊實際工作中，如前述“簡要流程圖”所示，內勤在輸入日數據到大隊規范的執法檔案表格之前，先由各分隊內勤核查、記錄日數據。內勤核查、記錄日數據方法多樣。各分隊一般都有一套自己的記錄內容和記錄方式，執法信息檔案建設工作開展較好的分隊記錄非常詳實，可查閱項較全面，記錄保存量大。建議執法信息檔案工作的鋪開過程能更具前瞻性，將信息數據采集規范化的關口適當前移至內勤記錄日數據，以更有利于后續問題的處理。

(2)統一突擊性、階段性活動在信息檔案中的記錄口徑。各分隊根據分隊情況對此類活動的處理固然行得通，但每個分隊因處理標準的差異出現的信息數據差異，上報到大隊就會造成數據的缺失而有損公平。建議在執法信息檔案建設鋪開之前，試點區大隊能在全面了解各分隊處理此類數據方式的基礎上，汲取好的經驗和方法，就這類數據如何記錄到信息檔案的標準上給出一個合理的處理口徑，完全的“一刀切”只能在短期內解決某些問題，而長期則容易導致更多新問題的繁衍，因此處理口徑的選擇原則性不可失，靈活性也需兼顧。

(3)設法增強執法信息檔案建設發展的研究力量。調研過程中普遍反映，由于城市管理綜合執法工作擔子重、責任大，執法信息檔案建設工作又需要我們不斷完善，其后續發展還需要時間來探索。目前雖然有些問題我們已經意識到了，也在積極尋覓對策解決，但由于各方面因素的影響。執法信息檔案建設的研究力量遠遠不足，建議設法適當充實執法信息檔案建設發展的研究力量。

[參考文獻]

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一、加強法治建設，推動城市管理法治化

一是完善法規規章。推進重點領域法規規章的立改廢釋，形成覆蓋城市規劃建設管理全過程的法規規章制度。加強城市管理和綜合執法方面的立法工作，加強立法調研，提高新立法規規章的針對性。完善城市精細化管理的相關制度，解決執法依據不足問題。健全依法決策機制，城市重大行政決策依法履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等程序。

二是規范執法。充分運用法律法規、制度、標準來管理城市，切實提高專業執法與綜合執法水平。加大對違法建設、占道經營、露天燒烤等痼疾頑癥的日常執法力度，落實重大行政執法決定法制審核、行政執法公示、行政執法全過程記錄制度和行政處罰裁量基準制度，規范執法行為。加強科技執法，提高執法效率。落實行政執法與刑事司法銜接機制。強化城市管理行政執法部門與法院非訴執行的工作銜接。針對對公共利益危害較大的違法行為，探索建立民事公益訴訟制度。

三加強基層綜合執法。推進基層綜合執法常態化。發揮基層綜合執法平臺作用，完善基層執法協同機制，深入推進“街鄉吹哨、部門報到”工作，配齊配強基層執法人員，解決抓落實的“最后一公里”問題。嚴格落實“街鄉吹哨、部門報到”專項清單，圍繞綜合執法、重點工作、應急處置等領域，明確街道辦事處、部門相關工作職責，規范工作流程。

四是營造好法治環境。樹立執法為民理念，強化執法制度建設，提高執法人員綜合素質，確保嚴格規范公正文明執法。深入開展城市管理法治宣傳教育活動，引導市民群眾自覺遵守相關法律法規，提升社會法治素養。認真落實“誰執法誰普法”責任制，積極開展體驗式法治實踐教育活動。依法公開執法主體、執法程序、處罰標準、違法事實、執法依據、處罰內容等事項，自覺接受社會監督。

二、深化科技應用，推動城市管理智能化

一是加強城市管理大數據平臺建設。落實大數據計劃，加強物聯網、云計算、大數據、人工智能等技術在城市管理中的應用，提升城市管理智能化水平。加強城市管理大數據平臺建設；開展城市管理領域數據匯集梳理工作，逐步形成城市管理領域大數據共建共享機制，城市管理提供數據支持。創新大數據利用模式，引導社會力量積極參與大數據建設和應用。

二是健全網格化城市管理體系。明確網格化城市管理各相關部門職責清單，加快建成覆蓋城鄉、功能齊全、三級聯動的網格化服務管理工作體系。統籌規劃、建設市、區、街道（鄉鎮）三級網格化城市管理云平臺。完善網格化管理發現問題處置機制，針對突出和易發問題，建立健全市、區主管部門牽頭，相關管理部門和執法部門配合的高效處置機制。加強市、區城市管理相關單位和公共服務企業與網格化城市管理體系的協調和對接，提高問題處置效率。建立城市管理基礎數據普查更新機制，適度擴展網格化管理事項，加快組建與城市管理相適應的城管監督員隊伍。探索將管理范圍拓展至農村公共管理區域，逐步實現網格全覆蓋。

三、強化科學管理，推動城市管理專業化

一是加強專業化隊伍建設。加強在崗人員教育培訓，建立城市管理隊伍培訓體系和專業等級制度，積極開展全員培訓、領導干部任職培訓和專業技能培訓。加大人才引進力度，招錄城市管理專業人才。健全人才培養機制，鼓勵市屬高等學校設置城市管理專業或開設城市管理課程，培養懂城市、會管理的專業人才。

二是提升專業化服務水平。堅持以專業化為基礎，界定服務范圍，優化服務流程，廣泛采用新技術、新裝備、新模式，全面提升專業化服務管理水平。加強市容景觀專業設計，做好戶外廣告、牌匾標識設計，統籌設施布局。擴大垃圾分類制度覆蓋范圍；引入市場化專業化力量，完善再生資源回收利用體系，加強垃圾分類全鏈條管理，加快生活垃圾處理設施建設。

四、引導多元共治，推動城市管理社會化

一是夯實社區治理基礎。建立以基層黨建為引領，居委會為主導，業主委員會共同參與的社區治理架構，辦好居民身邊的事、家門口的事。加快推進社區治理體系建設，制定完善社區職責清單，嚴格落實社區工作事務準入制度，強化社區自治功能。大力推廣“互聯網+社區”服務，推動全市政務服務“一張網”延伸到社區，扶持養老、助殘、物業、家政、零售等領域社區服務機構發展，為居民提供便捷服務。

二是發揮社會各方作用。暢通公眾參與城市治理的渠道，圍繞城市治理突出問題和重大事項，開展社會公眾共商共議活動；積極主動邀請人大代表、政協委員等參與城市管理監督，虛心聽取他們的意見建議。落實街巷長巡查、發現、報告職責，健全長效管理機制。鼓勵企業參與城市建設和管理，積極履行社會責任。

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【關鍵詞】城市電力規劃;城市發展定位;關系

引言

在經濟發展的帶動下，我國的城市化進程不斷加快，城市規劃問題也顯得愈發重要。在實際規劃中，結合城市自身的實際情況，明確城市的發展優勢，對城市發展進行良好定位，是關系城市穩定發展的重要問題，受到了社會各界的充分重視。而作為城市規劃的重要環節，電力規劃不僅關系著城市居民的正常用電，還會直接影響城市規劃的科學性和可行性，因此，正確理解城市電力規劃與城市發展定位的相互關系，建立與城市發展定位相適應的城市電力規劃，是目前電力企業需要重點研究的課題。

一、城市規劃實例

某城市位于我國北方地區，處于溝通東西方向和南北方向的交通樞紐，交通運輸發達。在這樣的優勢條件下，城市國民經濟持續快速發展，城市的面貌也呈現出日新月異的變化。在城市長期發展的戰略目標中，確定了建設生態工貿城市的發展戰略。而隨著城市發展的不斷加快，城市規模日益擴大，城市人口迅速增加，其對于電力的需求也越來越大，部分新建區域缺乏可靠的電源支持。不僅如此，工業化的迅速發展，預計幾年后城市對于電力的需求將會呈現出快速增長的趨勢。對此，基于城市發展定位，做好電力規劃工作，，強化電力規劃的可操作性，確保城市電力建設與城市建設的協調發展，是電力企業需要重點考慮的問題。

二、城市電力規劃與城市發展定位之間的關系

在城市發展中，城市定位主要是指為了實現最大化的利益，結合城市自身的經濟基礎、發展條件，消費需求以及外界的競爭環境等動態變化，科學地制定各方面的發展目標，明確土地、空間等資源的利用，明確城市的競爭位置和角色。對于該城市而言，在整體規劃中，結合城市的具體情況，將城市發展定位為生態工貿城市。考慮城市的長期發展戰略以及土地空間的可選擇性，確定城市規劃用地主要是向南、向西發展，逐步實現城市中心的南向移動，利用便利的交通運輸條件，實現各個開發區的相互連接，形成整體發展的大格局。

城市電力規劃是城市整體建設規劃的重要組成部分，主要是以城市規劃、地區電力系統規劃的總體發展目標和相關標準為依據，在充分考慮本地區的資源能源條件，確保能源有效利用的前提下，對城市近期和遠期的發展關系進行科學處理，進而提出城市發電、變電、輸電、配電以及用電之間的相互協調發展的電力規劃方案。作為城市總體規劃的關鍵環節，在對城市電網進行規劃建設時，需要確保其能夠切實滿足城市總體規劃的要求，迎合城市發展的實際需要。

對于該城市而言，考慮其發展定位的目標要求，在進行城市電力規劃時，應該注意以下幾個方面的內容：

（1）結合該城市的人口規劃以及社會經濟發展目標、空間用地布局等，從城市可持續發展的全局出發，將電力設施的具置落實到城市整體規劃的布局圖中，確保電力規劃的合理性和可行性。

（2）應該充分考慮城市電力市場的發展情況，在對電網進行規劃建設時，應該適度超前，在成本允許的情況下，為城市未來的用電需求留出足夠的富余，從而達到電網結構合理、安全、經濟運行的要求。

（3）采取合理有效的措施，推進資源的優化配置，貫徹落實分層分區原則，避免出現線路的重疊和交錯情況，確保電力網絡的規范和簡潔明了。

（4）盡可能推廣應用標準化設計，減少對于土地的占用，利用科學發展觀，實現電力規劃與城市的協調發展和可持續發展。

（5）對于工業區、居民聚集區等電力負荷相對較大，增長速度較快的區域，考慮到土地資源的緊缺問題，在進行電力規劃建設時，應該推廣和采用緊湊型大容量的輸變電技術。

（6）加快對于現有城市中低電網的改造工作，嚴格按照城市的規劃布局以及道路綜合管線的設置，對預留出變電所、電力線路的位置，避免重復施工的現象。

城市發展定位與城市電力規劃的基本關系主要表現在：城市發展定位是城市規劃的基礎和前提，要想確保城市規劃的合理性，必須保證規劃方案可以服從和服務于城市發展定位。而作為城市總體規劃的重要組成部分，城市電力規劃應該切實滿足城市總體規劃的要求，確保城市電網能夠適應城市的發展需求。因此，城市電力規劃同樣應該服從和服務于城市發展定位目標。在城市電網規劃中，主要內容是結合城市的實際需求，針對城市電網的供電電源，對城市電網的結構形式進行明確，對各級線路的走廊寬度、位置、方向以及地下管線的輻射位置和走向等進行確定。而從目前的實際發展情況看，考慮到城市迅速發展造成的土地資源緊缺問題，預留電力設施建設用地，是城市電力規劃的主要內容之一。

三、基于城市發展定位，構建城市電力規劃

從該城市的具體情況可知，城市的發展目標定位包括生態目標和工貿目標，其中，生態城市是目標追求的前提，而工貿城市則是目標實現的支柱，立足城市的交通條件，促進目標的有效實現。在實際規劃中，需要從以下幾個方面出發：

1.科學分析電力發展環境

在對城市電力網絡進行規劃建設時，應該對規劃區域內的電力發展環境進行科學合理的分析，客觀認識到城市電網的發展階段，針對不同的發展階段，需要采取合理有效的發展戰略，在投資和技術方面的側重點也有所不同。對于電力企業而言，應該集中解決電網運行管理中存在的問題和不足，適應不同階段的經濟社會發展對于電力的不同需求。

2.合理配置城市各級電網

首先，應該結合城市的電力需求，對電壓等級序列進行合理選擇，在同一電網層次中，應該盡量簡化變壓流程，避免出現重復降壓的現象，減少電力線損。對于現有的城市電力網絡中存在的非標準電壓等級，應該結合實際情況，對其進行逐步改造。其次，結合本地負荷的構成以及負荷特性，對輸配電容量進行合理配置，避免出現某個電壓的等級窩電，形成供電瓶頸的情況。然后，應該堅持分層分區平衡，就地補償的原則，避免出現無功穿越或無功倒送的情況，實現電網的經濟運行。

3.實現市場、電源和電網的統一規劃

一般情況下，城市的電力規劃包括電力負荷預測、電源規劃以及電網規劃三個組成部分，在對城市電網進行規劃建設時，應該切實做好電力負荷預測與分析，結合區域電力負荷的增長情況，明確區域的實際負荷，從而確保電網規劃與城市規劃的相互結合。同時，要對電網結構進行合理規劃，在滿足城市規劃要求的前提下，滿足電網經濟性、可靠性的要求，實現電力市場、供電電源以及電網的統一規劃，確保電力規劃的可操作性。

4.堅持生態和諧、科學發展

該城市發展定位的目標之一，是建設生產城市，針對該城市實際情況分析，自然環境比較優越，在城市規劃和發展的過程中，應該依據科學發展觀的具體要求，對這種優勢進行保存，堅持經濟發展與環境發展并重的原則，避免出現先污染后治理的情況。因此，在進行城市電力規劃時，必須在充分考慮電力供應的條件下，推進環保技術和節能技術的應用，提高能源資源的利用效率，同時盡量減少污染物的排放，對城市電源結構進行優化重組，做好節能減排工作，保證電力與城市經濟、生態環境等的共同發展。

四、結語

總而言之，城市發展定位與城市電力規劃之間存在著非常緊密的聯系，在對城市電力網絡進行規劃建設時，應該充分考慮城市發展定位目標，結合自身的資源條件，對能源進行合理利用，正確處理城市近期和遠期發展的相互關系，適應城市發展定位的要求，進而推動城市的持續穩定發展。

參考文獻

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[2]黃志剛.探析城市建設規劃中的電力規劃[J].科技創新與應用，2012（11）：160.

[3]黃冬燕.對城市電網規劃需求及負荷預測的分析[J].科技資訊，2010（35）：96-97.

[4]梁曉鋒.城市規劃中的電力規劃探討[J].中國新技術新產品，2014，（4）：134.

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關鍵詞：城市燃氣；管理法制化；必要性；原則；作用

中圖分類號： C93 文獻標識碼： A

2014年6月30日傍晚，大連中石油輸油管起火事故發生，引起此次事故的原因是多方面的，但未經審批許可就敢違規開工，暴露出地下管線管理法制化的缺失，燃氣產業是基礎產業，又是公共事業，在國民經濟和人民群眾生活中處于重要地位，經濟的發展和社會的進步都離不開燃氣。隨著近年來城市化進程的加快，燃氣事業得到快速發展，燃氣法制建設日益迫切。

燃氣法規是調整人們在燃氣規劃、燃氣建設、燃氣生產、燃氣供應、燃氣使用和行業管理活動過程中發生的社會經濟關系的法律規范的總稱。是國家市政建設和能源政策的具體體現，是燃氣的整體規劃、工程建設、使用管理等諸多方面活動的法律規則，是燃氣事業健康、有序發展的保證，也是廣大燃氣經營者和燃氣用戶維護自身合法權益的法律依據。

1對城市燃氣管理法制化必要性的認識

要減少、杜絕燃氣事故，必須把燃氣的管理納入法制化管理的軌道。

1.1國家燃氣立法和地方立法相結合，建立健全完善的燃氣安全保障法規體系。

1.1.1燃氣立法是我國燃氣事業發展的必然要求。

燃氣立法是燃氣管理的最重要基礎性工作。全國各地燃氣發展程度不一，但隨著燃氣事業的發展，燃氣事故也在不斷發生，根本原因之一是國家對燃氣管理的各個環節沒有上升到國家法律的高度來明確劃分職責權限和相應的責任，處理事故沒有量刑的法律依據和獎懲條款，使得事故后處理時責任劃分不明確，量刑力度不一，真正的責任者有的處罰太輕甚至沒受懲處，震動不大，不能達到從事故中吸取教訓的目的，以致燃氣事故頻繁發生。因此，象國家《環保法》、《水法》、《電力法》、《交通法》等一樣，針對燃氣管理存在的突出問題及危害程度，根據我國燃氣發展的具體情況及可能出現的情況，《城鎮燃氣管理條例》不足以承擔城市燃氣建設、發展和安全的全部管理職責，盡早出臺《燃氣法》是我國燃氣事業健康順利發展的必然要求。

1.1.2加強地方燃氣立法建設，是各地燃氣發展的需要

由于全國各地城市規模、綜合實力、城市建設以及資源狀況、燃氣氣源和輸配系統形式等方面情況各不相同，燃氣發展的狀況不一，出現的問題不同，對燃氣管理的要求也不一樣，國家不可能制訂完全適合各地情況的燃氣法規，這就要求各地在遵照國家法規的大前提下高度重視地方燃氣法規建設。

地方立法是國家立法的細化和補充，對燃氣的規劃和建設、燃氣經營、燃氣器具的生產、銷售、安裝和維修、燃氣使用、安全管理直到獎懲條例等各方面可具體化和量化。目前，北京、上海、天津、南京、濟南等城市相繼有了燃氣地方法規，但在施行過程別是國家《燃氣法》出臺以后還需進一步健全完善，其它大多數城市也不能在國家《燃氣法》出臺之前存在等靠的思想，對本地燃氣立法應引起足夠的重視。

1.2加強燃氣執法隊伍的建設，加大執法力度，制止違法行為，防患于未然

1.2.1合理確立城市燃氣管理法律主體，以有利于燃氣安全管理為目的

合理確立城市燃氣管理法律主體，對于促進燃氣事業的發展，尤其對于保障城市安全供氣，燃氣管理部門依法行政，正確實施行政處罰等具有重要的意義。同時還應該從地下管線的統一管理角度出發，全盤考慮執法管理力量。目前我國各地城市燃氣管理體制不一，主要有三種形式:一種是城市建設行政主管部門負責本行政區域內的城市燃氣管理工作，就象建設部頒布的《城鎮燃氣管理條例》第一章第四條所明確的那樣；第二種是公用事業局是城市燃氣的行政主管部門，下設燃氣管理處，具體負責城市燃氣的管理工作；第三種是具有公共事務職能的事業單位經授權而從事城市燃氣的管理。這三種體制由于“條條塊塊”太多，只是把城市燃氣管理作為眾多行政管理的一個方面，專業化、技術化不強，管理燃氣的精力不能集中，難免造成燃氣管理不力，安全性要求不嚴，采取措施不及時。雖然許多地區設立燃氣管理處作為行政管理城市燃氣的具體部門，但由于受到管理權限的限制，再者是人員編制、經費等方面的限制，造成實施城市燃氣行政管理、行政處罰的力度、廣度、深度不夠，城市燃氣管理的各環節易出漏洞。國家應進一步突出城市燃氣管理的重要地位，統籌建立城市燃氣管理的專職行政機關，明確職責，擴大權限，增撥經費，以便集中精力做好燃氣各環節的管理。

1.2.2建立城市專職執法隊伍，加大執法處罰力度，保證城市燃氣的安全供應

城市燃氣設施遍及城市的各個角落，隱蔽性強，影響安全因素較多，事故突發性強且影響面大。在目前城市燃氣管理立法較為薄弱的同時，城市燃氣的執法也不健全。城市燃氣的行政管理部門雖負責管理城市燃氣，但執法權有限，甚至有些地方沒有執法權，沒建立相應的燃氣執法隊伍。由于沒有執法權，在處理危及燃氣設施的施工和違章搭建建(構)筑物等類事件時，只能通過協調解決，在協商未果情況下不能及時采取得力措施消除隱患；用戶違章卻拒絕進戶檢查，不接受處罰，也不能采取強硬手段；對社會上個體從事銷售、安裝和維修的不良情況，無法從根本上解決。因此，加強燃氣執法已是當務之急。首先要高度重視燃氣執法工作，不能發生一次事故，就召開一次緊急會，就開展一次安全檢查。要建立專職的燃氣執法隊伍，給以相應的執法權和執法處罰法律依據。建立并不斷健全執法的運行機制并保持長久良好的運轉。第二加強燃氣執法隊伍的建設，人員專業化、技術化，責任心和事業心要強，執法的交通通訊工具和設備等要先進，適應燃氣執法快捷的需要。第三執法手段要強硬，處罰力度要大，無論什么單位什么人和什么事情都要服從城市燃氣安全的大局，發生重大事故對責任人量刑要重，起到威懾作用。第四城市燃氣的執法要與城市規劃、公安(包括消防)、法院等緊密配合，才能保證應有的執法力度。第五城市燃氣的執法要取得人民群眾的支持，依靠集體的力量，要通過各種途徑讓群眾掌握必要的安全知識，建立必要的獎勵舉報制度，充分發揮人民群眾的巨大作用，做到燃氣管理群抓共管，保證廣泛性、可靠性。

2燃氣法規的原則

2.1依法管理原則

燃氣法規對行政監管、規劃布局、設計施工、使用燃氣以及工程檔案等都做出了明確的規定。對燃氣經營者、公民和燃氣用戶，也做出了必須服從燃氣法規中權利義務的明確規定。燃氣法規還將燃氣的應急保障、燃氣安全事故與預防等都納入了法規之中。由此確定了其管理的廣泛內容，并詳細列出了相關的法律責任，使燃氣依法管理的內容充分具體。

2.2統籌規劃原則

全面綜合考慮燃氣設施建設和供用氣安排是搞好燃氣管理的前提。規劃安排時要與該地區城鄉建設的全面規劃相結合，從布局上協調一致，配套進行設計、工程建設等活動。同時，要著重考慮社會經濟發展對能源需求的預測與衡量，不能盲目投資，重復建設，做到長遠規劃燃氣各項建設，使之產生良好的社會效果。另外要充分預測燃氣氣源的發展狀況，選擇合適的燃氣氣源，預留燃氣建設用地等，保證燃氣發展規劃得到全面落實。

2.3保障安全原則

燃氣安全是燃氣事業發展的基本前提，也是城鎮燃氣安全工作的重點。燃氣安全事故對公民的生命財產安全構成嚴重威脅，因此燃氣的安全、穩定供應對城鎮社會經濟的正常發展具有十分重要的保障作用，燃氣法規必須遵循保障安全的原則。保障安全是燃氣法規的核心原則，它貫穿于燃氣法規的始終，體現在每一項具體的條文規定之中。

2.4確保供應原則

近年來，燃氣的廣泛使用特別是天然氣的使用已改變了以煤、柴取火和原來城鎮燃氣供應規模受限制的狀況，燃氣作為一種新型的綠色能源得到越來越廣泛的應用，燃氣已成為城鎮生產和人民生活中不可缺少的重要組成部分。隨著能源結構的調整，燃氣在一次能源中的比例逐年上升，人們對燃氣的依賴程度越來越高，因此要保證社會經濟的穩定發展，滿足人們日常生產、生活需要，在燃氣法規中，就必須遵循確保供應的原則。

2.5規范服務原則

燃氣供應涉及到千家萬戶的利益，服務質量直接影響著用戶對燃氣經營者的評價和行風建設。因此燃氣法規要求燃氣經營者一定要重視服務管理，注重職業道德建設，提升服務人員素質，在服務工作中公示業務流程、服務承諾、收費標準和服務熱線等信息，并按照相關標準提供服務。通過優質服務創品牌、樹形象，切實落實規范服務的原則。

3燃氣法規的作用

3.1保證和維護社會主義市場經濟的正常發展。

燃氣法規規范了燃氣規劃、建設、經營、設施搶修以及燃氣具安裝、維修和使用等方面的管理，調整燃氣相關經濟活動與其他經濟建設的管理關系，促進燃氣事業的又好又快發展，滿足人民群眾對燃氣使用的合理需要，保證安全穩定供氣，使燃氣經營者在市場經濟活動中的經濟效益不斷提高，并影響整個市場經濟的發展，維護社會主義市場經濟的秩序。

3.2促進燃氣事業健康有序地發展。

燃氣法規規定的內容總結了燃氣事業的管理經驗，集中反映了燃氣事業發展的客觀規律，是依法對燃氣事業進行管理的最直接、最具體的法律依據。燃氣各方主體在法律框架內進行規劃、建設、經營、管理等活動，使得燃氣事業更加健康有序地發展。

3.3適應當前改革開放的經濟形勢。為適應當前經濟全球化的新形勢，抓住機遇，利用國內外的各種資源開拓市場，參與市場競爭和挑戰，擴大對外開放，加快立法改革，是我國對外貿易多元化發展戰略的需要。燃氣法規在全球經濟一體化進程中，在投資環境、特許經營及其他經濟活動中發揮了重要的法律保障作用。

4結語

燃氣管理工作是城市整體建設管理工作中的重要內容，直接關系到人民群眾的生活質量和社會安全。因此，各相關單位必須要切實做好燃氣管理工作，建立健全燃氣管理法制體系，嚴格規范和控制燃氣建設行為，加大管理制度的落實力度，從而有效保障燃氣供應的可靠性，提高燃氣管理的安全性，降低燃氣在供應使用過程中出現泄露、爆炸、偷氣等不良事故的概率，進而不斷推進我國燃氣行業的平穩、高效、良性建設發展。

參考文獻

[1]藍楓,王振江,周韜.依法管理 推進城鎮燃氣事業科學發展[J].城鄉建設,2011(03)

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關鍵詞：城市園林；綠化管理；管理

中圖分類號：S6-0

文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)04-0034-02

1 城市園林綠化管理的意義

城市園林綠化建設是一項公共活動，是政府無償向社會全體成員提供的公共產品。它的投入規模和結構是由政府確定，并通過財政支付實現的。與其他事業發展的支出一樣，政府綠化支出效益必須依據規模經濟原理、最優化原理和科學管理的方法，利用有限的資源取得最佳效益。

加大政府對城市園林綠化的投入與管理，推動城市園林綠化管理朝著科學化、規范化、法治化的方向發展，將是保持經濟快速增長、不斷提高人民生活質量、不斷增強城市競爭力的重要舉措。同時，也是實現城市可持續發展的重要基礎。因此，研究我國城市園林綠化管理問題，無疑有著重要的現實意義。

2 園林綠化管理中存在的問題

城市環境質量的高低，在很大程度上取決于園林綠化的質量，而園林綠化的質量又取決于城市園林綠化進行科學的布局即規劃設計。城市園林綠化管理首先要落實在城市綠化規劃管理上。

我國城市園林綠化管理體制在本質上仍未從根本上消除計劃經濟時代管理的運行痕跡和框框，政府挑著經濟與社會兩副重擔，明顯跟不上市場經濟的發展要求。政府管理機構的設置有背于強化公共管理職能和精簡高效的原則。

園林綠化管理缺乏統一、協調的管理體制。目前，許多地方園林綠化規劃、建設、管理，各自為政，缺乏全局性、系統性、規范性的管理體制。

城市園林綠化管理法制不完備，有法不依現象嚴重。管理者法制觀念不強，在執法上存在著執法不嚴或某種程度的謀私問題，在管理方式上存在著以罰代管和以罰代法的傾向。

出現以上問題的原因主要是對城市園林綠化管理的認識不夠，管理不力。因此，必須提高各級城市園林綠化管理部門領導對城市園林綠化管理的認識，

3 提高園林綠化管理的對策與建議

從國內外規劃理論研究和實踐的相關成果來看，21世紀特大城市綠化系統規劃的發展趨勢主要體現在區域性、生態性、舒適性、可利用性和可達性5個方面。對于城市園林的綠化規劃管理，首先，要突出區域特征和資源特征，將規劃擴大到市域甚至區域范圍，建立城郊結合、城鄉一體的大綠地系統。其次，規劃要更加注重綠地的生態效應，最大限度地保存典型生態系統和珍稀物種繁衍地，保護生物多樣性以及自然和人文景觀，協調人與自然和諧發展，以更貼近自然的生態化環境來取代過度精細栽植、缺乏生態價值的“綠色沙漠”。

對于城市園林綠化的體制路管理，首先要進一步完善分級分權管理，重點是梳理關系，管理重心下移，調整職能配置，強化職權利掛鉤。在運行機制上變應急管理、事后管理、突擊整治為源頭管理、跟蹤管理和長效管理，變人為因素較強的指示、政策管理為以法律法規約束和經濟手段調節為主導。對涉及城市整體和長遠利益的領域實行垂直管理。同時，有選擇地開放市場，利用市場經濟手段分解管理責任，提高管理質量和效率，擴大城市管理的張力。

其次要堅持高效能、科學化的管理原則，建立強有力的、統一協調的園林綠化規劃、建設、管理體制。

園林綠化是城市建設的一個重要組織成部分，園林綠化的開發與利用要充分考慮到要兼顧水、土地、能源、基礎設施和生態環境，目的是要安排好城市居民的衣食住行，因此，一定要端正城市建設管理思想，處理好城市發展、資源利用和環境保護的關系，處理好建設規劃與財力、物力的關系，處理好生活和建設的關系，一切從公眾的切身利益和長遠利益出發，辦實事、講實效。

另外，城市園林綠化管理要法制化。要加快出臺城市園林綠化管理的法律、法規，健全城市綠化管理法律法規體系，首先應依法制定《城市綠化管理辦法實施細則》、《城市基建綠化工程管理規定》、《城市空間閑置地暫時綠化管理辦法》等法律法規，使園林綠化管理工作有據可依、有章可循、管理有方、監督有力。其次管理監察隊伍，要知法、執法、守法、敢于管理、善于管理，各級管理園林綠化主管部門，要克服“以權代法”、“以人代法”的傾向，從人治走向法治。

4 結 論

近年來，隨著城市建設的深入開展，各地城市都在積極探索與實踐適應社會主義市場經濟發展的城市園林綠化管理工作的新途徑、新方法。理論與實踐表明，一個現代化的城市園林綠化管理體系對于改進和加強我國城市基礎設施管理工作必將起到積極的推動作用，對于實現城市可持續發展也必將起到至關重要的作用。

參考文獻：

[1] 蔡云鵬.新時期城市規劃的管理工作[J]. 城市規劃匯刊，1994(1).

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一、當前我市城市管理現狀

近年來，在市委高度重視和政府的直接領導下，我市加快了城市基礎設施建設，加大了城市管理工作力度，通過創建國家衛生城市、國家魅力城市、環保模范城市和園林城市、文明城市等工作，城市面貌發生了顯著的變化，城市形象得到了整體提升。

1、轉變觀念，提高認識。在經歷了由農村集鎮向城市聚變的過程中，我市確立“以人為本、疏堵結合、管教并舉”的理念，實施城市管理的“三個轉變”，即由單一管理向綜合管理轉變；由突擊整治活動向長效管理轉變；由依靠行政命令向依法管理轉變。同時確立經營城市理念，按照產業化發展、企業化經營、社會化服務的方向，對一些養護維修作業逐步實行產業化經營，積極推進我市城市管理工作，為城市綜合管理工作打下了基石。

2、改革體制，理順關系。為了提高城市管理效率，我市抓住機構改革契機，成立了城市管理局，明確了其管理方面的職責和任務，改變了過去城市規劃、建設、管理一個部門的模式，實現了建管分離，形成了城市新的管理格局，依法管理城市有了良好的開端。

3、廣泛宣傳，擴大參與。加大了城市管理的宣傳工作，廣泛宣傳“建設美麗新東莞”，并向社會實行“三公開”即公開政務、執法程序和投訴電話，擴大市民在城市規劃、建設管理上的知情權、參與權，積極引導群眾支持現代城市管理。

二、城市管理中存在的主要問題

隨著改革的不斷深入，在加快推進城市化發展的新形勢下，城市管理工作盡管日益得到市、鎮各級政府重視而有所改善，但依然存在許多不容忽視、亟待解決的問題。

（一）城市人口密集、整體素質較差、經濟運行質量不高城市人口的增長，是城市化的必然結果。目前，從經濟不發達的農村集中流向沿我市，也給城市管理帶來了巨大的壓力，引發資源配置、勞動就業、福利保險、社會治安等一系列問題。人口質量存在與城市發展不相適應的問題，這種不適應表現為，文化素質不適應，受教育程度不高，人口中大學生比重偏低；專業技術、技能素質不適應，不能滿足生產、經營、管理等工作崗位的素質需要；文明素質不適應，意識觀念、自我修養、言行舉止、人際關系的諸多方面，同城市文明的要求存在不少的差距。城市人口數量的增長和質量的相對不足，如同一把雙刃劍，對城市的經濟，社會發展造成威脅。

由于現階段城市經濟發展水平不高，大量的人力資源流向市場，這部分動態群體在沒有找到固定工作時，往往在街頭上以各種低層次的生產方式謀生，例如加工、維修、開小餐館、做小生意、擺攤點等，對這些經營活動還沒有行之有效的管理制度。

（二）科學的管理機制難以形成

由于城市管理體制未理順，條塊關系不協調，法制不健全等原因，城市管理難以形成合力，難以形成共同負責，共同參與管理的制約機制，城市管理仍處于行政管理與依法管理并存，人治與法制相連，執法與抗法同在的復雜矛盾沖突中，嚴重阻礙了城市管理走上科學、長效的管理軌道。實際上暴力抗法問題屬于法律體系不完善問題的范疇。在城市管理行政執法中，執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質而言屬于人民內部矛盾，但由于執法相對人的素質參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執法受阻、執法隊員受傷的事件時有發生。

（三）市民的文明素質亟待提高

城市化和城市現代化要求市民必須具備好的社會公德意識、衛生意識、環境意識，由于社會人口流動加快，城市人口動態性強，構成日益復雜，這部分人群多以個人經濟利益為追逐的根本出發點。當加強城市管理與個人的私利出現矛盾時，城市文明往往便被拋在一邊，各種舊有觀念和不良習慣也就自覺不自覺地帶進了城市空間，由于受到經費、體制等因素的影響，城市文明的宣傳教育機制難以形成。因此，城市管理"以人為本"的方向雖然明確，但真正實施起來往往舉步維艱。其所以難，就在于它始終貫穿著管理與被管理的矛盾，簡言之，即是個人、局部利益與整體、長遠利益之間的矛盾，城市的規劃、建設和管理，無疑從全局的長遠利益發展，這必然與個人的局部利益，無視整體的長遠利益，甚至為了前者而不惜損害后者相矛盾。建設的違規違章，管理中的臟亂差問題，都能從此找到根源，有城市存在，就必然有管理，管理與被管理的就一定存在矛盾，就必須處理好這對矛盾，行使有效的管理，基本前提是以全局的長遠的利益規劃個人的局部的利益。

三、加強城市管理的對策

黨的十五大明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本策略，這是我們黨在執政方式和治國方式上的重大轉變，是我國現代化建設的一項長期的戰略任務，是發展社會主義市場經濟的客觀要求，也是國家長治久安的重要保障。而通過紐約市長的“城市資源觀”，可以對我市城市管理做出很大的啟示。加強城市管理工作必須以人為本，依法行政。（一）樹立以人為本的意識，提高城市管理水平城市管理的本質就是要在城市范圍內處理好人、自然、社會的關系。因此，從哲學的高度對這一本質進行認識是非常必要的，城市，人的城市，人為的城市，為人的城市。城市因人而建，有了人才有了建設城市的必要，有了人建設城市才有意義，人創造了城市，也創造了城市社會，人成為城市的主體。城市是一個特殊的自然，由人創造而且有很強的人為性，但是人不能違背自然的規律和屬性，而只有在自然的基礎上創造城市環境，這個人為的環境必須遵循自然的法則。否則，這一環境就相當脆弱，容易崩潰，給人和城市社會帶來災難性的后果，也就是說城市的人為性要與自然規律性相統一，在統一中獲得創造城市的主動性。人建設城市并不是目標，是為了人的社會生活，城市必須為人服務，為城市的社會生活、社會活動服務，把城市規劃好、建設好、管理好，就是為了最好的實現城市的價值，使人、自然、社會在城市這個空間里得以協調發展。因此，只有樹立以人為本的城市管理意識，才能提高城市管理水平。

（二）堅定不移貫徹可持續發展戰略可持續發展是承認環境與自然資源價值的發展模式，發展中的環境損失被要求從收益扣除并用以對環境進行補償?？沙掷m發展包括生態的持續性、經濟的持續性、社會的持續性，對城市生態的持續性就是要維護生態環境的自然秩序，經濟的持續性就是要保證經濟的穩定增長，社會的持續性就是要長期滿足社會的基本需要，可持續性的本質意義，是強調人與自然的關系，維護人與自然的統一性和協調發展。城市環境是城市居民賴以生存和發展的各種自然環境和人工環境的總和，是城市居民通過各種方式去認識、體驗和活動的外部世界。世界城市化發展的過程充分說明，城市的環境問題、資源問題、人口問題等成為城市共同的嚴峻問題。人類只有按城市的生態規律、經濟規律、社會規律辦事，人與自然環境才能協調發展，否則就會發生矛盾和沖突，導致環境問題。因此，可持續發展是城市建設的基本原則。要堅持經濟建設與環境建設的同步發展，反對用犧牲環境的辦法去發展經濟，絕不走先發展、后治理的老路；要堅決防治工業污染，加強城市環境綜合整治，采取得力的措施，加緊治理老污染，堅決控制新污染；要改善環境衛生狀況，加強環衛基礎建設，有效清掃、收集、處理生活垃圾，改進不良衛生習慣，創造良好的衛生環境；要大力開展城市綠化，擴展城市的綠色空間，還城市以自然。

（三）堅持依法行政，強化城市管理，走法制化的道路依法行政，就是追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主體依照法律管理城市的各項公共事務，同時也包括對管理主體的法制約束。只有走法制化的道路，城市管理才能跟上城市快速發展的步伐。依法行政，強化城市管理，要做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。目前，城市管理的法規、規章還是比較系統的，可以滿足城市管理的基本需求。但從城市管理的法治化，仍要在嚴格執法和依法行政下功夫。一方面執法不嚴，管理力度不夠，出現一些管理不規范的法外施恩行為，甚至人治高于法治，使法規顯得蒼白無力，干擾城市經濟和社會發展的有序進行，給城市環境、城市生活、生產帶來諸多的問題；另一方面，執法主體和執法者的素質不高，影響依法行政和公正執法、文明執法。糾正這些偏差，一是加強宣傳和教育，通過各種方式、廣泛宣傳城市管理的政策法規，讓城市管理政策法規家喻戶曉，人人自覺規范自己的行為，二是強化執法力度，尤其對一些重點難點問題，依照有關的法律法規，加大處罰力度，使之不敢輕易觸犯條例和規章；三是要規范管理，通過制定嚴格的管理制度，以制度管理人、約束人，并加強執法人員業務培訓，嚴格按《處罰法》規范和約束執法行為，做到管有依據、罰有力度、懲有程序。

（四）注重城市功能的完善城市管理的優劣關鍵在于其功能的完善，因此，要在完善城市功能上多做文章，實現城市功能，并使期蘊涵自然、人文特色，在城市的規劃、建設、管理中應努力做到以下幾方面。一是規模要適度，不同地域、不同類型的城市都要找準自己的規模定位，切不可追求建成區、人口的過度發展，否則將喪失自身優勢，背上沉重包袱；二是經濟要活躍，在傳統產業的基礎上，創支柱產業，大力發展第三產業，形成開放性經濟格局，活躍周邊，輻射各地；三是設施要配套，多方籌措建設資金優先于市政基礎設施建設，如能源設施，供水及排水排污設施，道路交通設施，郵電通信設施，生態環境設施，防災設施，充分滿足城市物質生產和人民生活的需要，為城市提供物質保障和服務；四是環境要優美，保證市容市貌的整潔衛生，維持環境秩序，改善人居環境，保護城市生態環境的協調平衡，創造優美的城市環境，達到城市自然環境和人造環境的高度統一；五是生活要舒適，重視對人的關懷，實現社會的和諧和生活的幸福，為城市生活賦予物質文明和精神文明的新基準，既滿足人的物質和文化生活需要又提高人的素質、啟發人的本能，充分體現城市化的人類成果；六是治安要穩定，消除暴力、對人的危害，維護社會秩序，社會安定，人們有安全感，進而輕松愉快地投身于城市生活。（五）建設城市的多樣性，體現人本關懷，構建和諧城市紐約市長的“城市資源觀”，讓我們對城市多樣性又多了些思考。在中國城市規劃年會上，建設部副部長仇保興曾對媒體表示，小商小販也是城市多樣性的組成部分，城市對他們的態度應該更加寬容，在周末等合適的時間甚至可以放開管制。談到城市的多樣性，仇保興引用國際著名設計師沙里寧的話說：“城市如同一本打開的書，從中可以讀出市民們的文化氣質和抱負。”而這種氣質和抱負正是決定多樣性的重要原因。他還提出了日本著名經濟學家青木昌彥的觀點：只有一種經濟組織形式的城市，是難以創造可持續發展能力的?！耙恍┎蝗肓鞯慕洕问?，卻是多姿多彩的經濟馬賽克?！笔聦嵣?，小商小販的分布反而能體現出一個城市的活力。在國外，很多大城市到了周六周日，在許多大街上，對小商販都完全處于不管制的狀態。國外的政府不禁止個人在城市的經營，只是有地點、時間和方式的選擇。為此，政府提供各種場所給市民自由經管，如采取跳蚤市場、夜市、周末市場和家庭庭院銷售等。因此，應該允許多年來一直受到城管取締的部分街頭游動攤點，在辦理完簡約的手續后合法經營，此舉必將帶來多方面的正面效應。首先，街頭不時上演的“大蓋帽”與游動攤販之間“貓捉鼠、鼠戲貓”的荒誕劇將大為減少，使政府形象得到改善。其次，游動攤販的經營將方便市民日常生活起居，尤其是那些數量龐大的中低收入市民，將因此獲取由街頭巷尾小攤販所提供的差異化和低收費的服務。再者，把部分游動攤點納入正當經營范圍加以管理后，利于居民小區周邊的市容環境改善，利于減少游動攤點擠占馬路而影響交通的副作用。第四，在廣大低收入市民的服務需求得到一定滿足的同時，游動攤點經營者(其中既包括本市市民也包括來滬尋求生計的農村進城人員)正當的合法權利——首先是基本生存權，也將在一定程度上得到滿足和保障。以上四個方面的正面效應，還只是作就事論事的闡述。若從政府行政管理致力于善治的層面加以議論，那么以上行政措施的推出，其要義更著重體現為市容管理開始貫徹以人為本的善治理念。所指的“人”既包括接受服務市民，也涵蓋提供服務的攤販；所指的“本”則包括方便市民生活和確保攤販的基本生存權利。想想每一個游動攤點背后，往往維系著一張嘴甚至整個家庭的基本生計來源，僅憑此一條，我們就該稱此措施為善政，善就善在它有利于民生的改善！

（六）理順體制，完善機制，實施有效的城市管理

充分認識搞好城市建設管理對促進經濟發展，提高人民生活質量，保證社會穩定，改善投資環境，推進精神文明建設的重要作用，發揮城市政府管理職能，把城市管理擺上重要位置，集中精力把城市規劃好、建設好、管理好。以法制為基礎，理順城市的管理體制，切實解決不同程度存在的部門職能交叉、條塊分割、職責不清、協調不力的問題，形成統一、協調、高效的城市管理系統。破除重建輕管的傳統觀念，實行建管并重，強化城市管理，在強調職能部門管理責任到位的同時，加強綜合管理，建立強有力的城管網絡體系，行政審批與執法查處權分離，各部門單獨執法向綜合執法轉變。健全城市管理機制，建設目標管理體系，監督管理職責的落實，強化管理措施，充分發揮各管理部門的職能和行業管理特長，提高城市管理素質，提高依法行政水平，提高人口素質，培養自覺關心城市、愛護城市、管理城市的良好風尚。

（七）突出重點，注重實效，不斷加大城市建設管理法規宣傳力度

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【關鍵詞】建筑工程；質量管理；進度控制；現狀；方法

建筑工程施工過程中，將會涉及到眾多因素，如人員、環境、機械與材料等，也要投入大量的人力、物力、財力等，而在工程實踐當中，如何做好各種要素的統一協調直接決定到建筑工程的成敗。然而，在各種利益的驅使之下，施工單位為了節約成本而偷工減料，從而影響到工程質量。因此，在確保工程質量情況下，需要做好成本與進度的協調與優化，最大限度節約工程成本。

1 影響建筑工程質量與進度管理的因素分析

1.1 影響工程質量的因素

工程質量的影響因素大概可以歸納為五個方面，即人員因素、方法、環境、機械與材料。在人員方面，從管理層次上劃分施工過程涉及人員，包括最上層決策者、中層管理者、基層施工人員。并分配每一層的工作職責，高層管理人員做出項目的重要決策，中層管理者的組織能力、控制能力，施工人員專業水平、素質等都會影響到工程的質量。在工藝方法方面，包括施工組織方案與技術方案。施工過程中，先進的施工技術與方法，合理的組織安排會在保證工期按時完成的情況下兼顧質量要求。對于施工環境，主要是指施工過程中對質量起重要作用的環境因素，如氣象條件、地質因素，同時包括工程管理環境，如組織結構體系、管理方式等。對于機械設備，是指在施工工作中所采用各種專用設備，設備的先進性、穩定性、優良性等直接影響到工程質量。而對于工程材料，不僅影響工程觀感，而且影響工程的使用功能與安全性。

1.2 影響工程進度的因素

工程進度的控制是一個動態循環的過程。建筑工程由于具有開發規模大，建設周期長，技術及結構復雜等特點，因此受到眾多方面的影響。對工程進度的影響因素有：人為因素的影響，如決策者工程目的的改變、設計人員工程圖紙的變更、監理單位的介入、政府部門的干擾等。環境因素的影響，如惡劣的天氣環境、地質災害等。材料方面的影響，包括原材料是否按時保質保量供應、資金鏈是否順暢、各式機械是否配備等等。要想保證工程進度，使工程按期交工，就需要綜合考慮上述各個方面，統籌兼顧，做好協調統一工作。

2 建筑工程質量控制與進度管理的現狀分析

目前，在建筑工程質量控制與進度管理，經常存在著一些問題，嚴重影響到建筑的整體質量和使用安全，具體主要包括以下幾個方面：

2.1 建筑工程管理不到位

由于建筑工程規模大、周期長，影響工程質量及進度的因素眾多。這些因素是無法預期的，在實際解決過程中會遇到各種難題。然而，在工程施工之前，管理人員由于沒有做好充分的準備，制定嚴謹的工作計劃與工作部署，致使在開工后碰到問題時找不到解決方法。且在工程施工過程中，管理人員不能做到嚴格的監控、考核、激勵措施，結果給工程埋下后患。在出現質量問題和進度太慢的情況時，管理人員之間又會相互推遲責任。從中可以看出，在目前建筑施工企業中，仍然缺乏建完善的管理體制，團隊凝聚力不夠，實際工作中，激勵制度的缺失又造成工作積極性的缺乏。各方面作用導致工程不達標或進度目標難以實現。

2.2 沒有把握好建筑工程進度、質量之間的關系

在建筑工程施工過程中，要做好質量與進度均衡管理具有一定的難度。在甲方要求之下，在一定期限內必須交工時，乙方施工企業往往加大人力、機械的工作強度趕工，這是質量問題很容易被忽視，然而不達標的質量無法獲得甲方認可，只能重新施工，這又更加延緩了交工期，形成惡性循環。在進度要求情況下，施工企業可以通過加大人力、機械、物力成本支出，來兼顧質量與進度管理，但是一個很現實的問題是，施工企業往往不想投入過多成本。周而復始，雙方皆很難實現質量與進度的雙重目標。

3 建筑工程質量和進度管理的優化方法

3.1 質量目標與進度目標的協調

要想解決進度目標與質量目標之間矛盾，需要協調好質量目標與進度目標，也就是在保證工程質量前提下，加快工程速度，在工期內按時或提前完成施工任務。首先，從質量目標出發，為工程在驗收時順利達標，必須從施工開始前就制定好各個方面的要求保證質量目標的實現。嚴格控制的益處還表現于避免返工，拖延工期，浪費人力物力，造成成本的盲目浪費，且無法完成進度目標。其次，從進度目標出發，提高工作效率，在合理時間內按質保量完成施工進度，能產生相當大的經濟性，按時交工，盡早收回施工款項，對于施工企業的持續發展至關重要。質量目標與進度目標在制定時必須綜合考慮，協調進行，不可顧此失彼，造成最終目標實現的困難。

3.2 質量控制與進度控制的協調

從管理學角度，控制從項目進程上分為事前控制、事中控制、事后控制三種控制。質量與進度控制之間的協調也要融入到這三種控制的過程中去。首先，在項目開始之前制定周密完整的計劃，在組織體系、人員配備、資金鏈、原材料、機械設備等方面做好充足的準備，并充分解讀甲方要求，了解當前政策形勢要求，熟解質量體系標準，使今后的具體施工管理工作在計劃之中，事先預防各種不利因素的出現，即使出現不可控因素也能很好地解決問題。其次，在實際施工工作真正開始之后，要做好事中控制，積極對待施工程序中的每一個步驟，遇到事先沒有預測到的問題時候，沉著冷靜，避免事態的進一步惡化，控制局勢，合理保證按時按質完成工作。最后做好事后控制工作，完工之后，施工方自己先對自身的工作進行檢查、檢測，發現問題及時修補，這樣才能順利通過最后的驗收。

3.3 工程進度管理中的協調與溝通

在進行建筑工程施工時，經常會遇到各種問題，需要與各個部門打交道，此時良好的溝通可以為施工順利進行節約時間，保證工期不延誤。首先，在確保內部各部門之間溝通渠道暢通，施工信息能準確完整地傳達到各個需要的部門，做到信息透明化，避免因溝通方面的問題影響工程進度，提高工作效率。其次，要與政府部門的溝通，充分了解相關政策規定，設置專門的審批部門負責與政府方面的溝通，獲得政府部門支持。再次，與分包商的溝通，分包商按時按質完成工作，是整個項目如期完成的基本前提，在與分包商溝通中，要扮演好監督者作用，實時督促、檢查分包商工作，及時溝通出現的各種問題，確保最終目標的順利實現。

4 結論

總而言之，建筑施工管理順利開展直接影響到工程施工質量、安全和投資，因此需要引起管理人員的重視，加強思想上的認識，建立新的管理理念，同時結合工程的具體情況和特征，制定有針對性的管理策略和方法。另外，還要編寫施工質量和進度管理規范，優化施工中各項管理內容，只有這樣才能確保建筑工程施工的質量和進度，降低工程成本，促進施工企業的持續發展。

參考文獻

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該局不斷完善管理工作機制，努力構建和諧執法環境，實現城管執法法律效果與社會效果的和諧統一。規范化執法是依法、文明、公正執法的必經之路，是城管執法工作在新形勢下與時俱進，開拓創新的必然要求。他們始終堅持以“提高隊員素質，提升隊伍形象，提高執法水平、規范執法行為”為目的，以打造執法人員嚴、細、實的工作作風為重點，以健全完善各項規章制度和運行機制為手段，以“內強素質、外樹形象”活動為載體，不斷推進隊伍規范化建設。

該局時刻注意體現以“制度促管理，以管理出效益”的工作理念，先后制定并完善了83項內部管理制度，并匯編成冊，發至人手一冊，同時實行領導巡查制、路段負責制、徒步執法制“三位一體”的管理制度，建立健全了監督考核機制，把各項工作逐一量化，納入到考核范疇，嚴格實行打分制、執法監督日通報制、末位淘汰制、績效掛鉤制、責任追究制等制度，并嚴格兌現獎懲，實現了用制度管人、管事。同時，在全局喊響一個口號，倡導兩種精神、強化三種意識、樹立四種風氣、培養五種能力。一個口號是“負重實干、執法為民、堅韌創新、奉獻有為”；兩種精神是“愛崗敬業和嚴格執法”；三種意識是“大局意識、服務意識、創新意識”；四種風氣是“解放思想、真抓實干，踏踏實實、令行禁止，加強信任、相互支持，發奮有為、爭創一流”；五種能力是“依法執法、嚴格執法的行政能力，耐心細致的思想政治工作能力，善于處理各種社會矛盾的能力，高效能完成各項任務的能力，準確流暢的文字表達能力”，通過培訓、考核等手段，使執法人員能夠靈活運用“明、活、勤、禮、嚴”五字執法技巧，鍛煉執法人員招之即來、來即能戰、戰即能勝的工作作風。

龍江縣行政執法局牢固樹立依靠人、圍繞人、為了人的現代城市管理理念，不斷研究新情況，解決新問題，融入“人本主義”的理念，構建起新型的管理模式。他們采取“人性化”管理政策，寓執法于服務之中，正確處理執法與教育、執法與服務、執法與處罰的關系。牌匾審批工作中,在堅持統一規劃審批,區域規格一致,向高檔次、高標準發展的同時，堅持上門服務，誰家要掛牌匾，只要一個電話，執法人員就會到現場幫助設計圖案、規格、形狀等，并現場辦理審批手續，給業戶提供方便。

該局牢固樹立“執法為民”和“服務為本”的理念，遵循“一教育、二警告、三處罰”的工作程序，在糾正違章時先敬禮，問“您好”，再出示證件，說明違章事實及依據，做耐心地說服教育工作，堅持以情感人，以理服人，開展與業戶談心活動，幫助解決實際困難，讓被管理對象感受到他們的文明服務，從源頭上減少違規行為的發生。同時，他們在為民服務上做到“四個一把”即“老人扶一把，小孩領一把，自行車擺放理一把，為民服務幫一把”。在接待群眾來信、來訪等問題上做到“四一、四心”即“一張笑臉、一聲問候、一把椅子、一杯熱茶，接待群眾熱心、聽取申訴耐心、答復詢問細心、處理問題用心”。

該局以宣傳為手段，營造齊抓共管的良好氛圍，充分利用各種媒體，采取公益廣告宣傳、專題專訪、街頭宣傳、社區宣傳、志愿者活動、廣場演出簽名活動等多種形式，通過城管法規進社區、進單位、進學校等途徑深入臨街店鋪、社區、學校，大力開展城管法規知識和城管執法工作職能的宣傳教育活動。同時，在城區主要街路顯著位置懸掛了《人人遵守城市管理法規，讓龍江市容更靚麗》等10余個條幅，使廣大市民在潛移默化中接受城管法規教育，進而不斷增強市民的主人翁意識和參與城市管理、維護周邊環境的自主意識。

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時至今日，南京市大城管改革的內涵，已經遠遠超越了當初單純的城市管理相對集中行使行政處罰權改革試點工作。其實質是行政管理體制改革的深化，是大部制改革模式的一種探索，由相對集中行使行政處罰權向綜合管理逐步推進，將城管從市容市貌、環境衛生管理的狹義范疇擴展到廣義范疇，實現城市管理的決策、執行和監督適度分離，旨在推進城市管理法治化建設。

一、南京市大城管改革的特點

2010年4月，南京市全面啟動大城管體制改革，市政府根據“三定方案”所確立的各個職能部門的法定職責，對涉及城市管理的15個部門的42項職責，共797項行政權力進行梳理，從實現現代化城市的科學管理目標，將原有的42個職能部門進行整合，調整變動了26個機構，減少了9個正局級機構，將過去有些管理交叉、責任分散的部門實行職能有機統一。撤銷市容局、市政公用局、園林局，成立新的城市管理局，同時加掛城市管理行政執法局牌子，并在“三定”方案中明確市城管局負責“承擔市城市管理委員會辦公室的具體工作”，主要包括市容管理、環境衛生管理、愛國衛生管理、創建國家衛生城市、城市管理綜合執法、市政管理、綠化管理和數字城管綜合考評八項主要職能，以及城區防汛工作。原市容局所屬的城市管理行政執法支隊，與原市政、園林的執法隊伍合并，升格為南京市城市管理綜合行政執法總隊，副局級建制。2012年，南京結合多年“大城管”改革實踐，制定了作為城市治理“小憲法”的《南京市城市治理條例》，系統性規定了城市治理的主體和范圍、城市治理原則、管理體制、公眾參與、城市管理事項和城市管理行政執法等內容。至此，南京大城管的框架基本形成，其主要特點如下所述。

（一）打破傳統觀念，樹立起多元主體共同參與為核心的城市治理理念

南京市在多年大城管改革實踐中充分認識到：傳統的城市管理模式已經不適應現代民主政治的發展，應及時將“以人為本、公眾參與、共同治理”的理念引入現代城市治理中，實行政府主導、社會協同、公私合作，提供多樣化的利益表達渠道，確保決策執行的順暢，落實民眾權益，有利于秩序穩定和城市發展。因此，南京市在全國率先突破和創新理念，倡導以多元主體共同參與為核心的先進的城市治理理念，在城市管理中重視市場作用、貫徹參與式民主，處理好城市管理與改善民生，處理好公共秩序與公民權利之間的關系，樹立“管理與服務相結合、以服務為根本目標”的管理理念，在管理體制中注重社會力量和社會組織的培育，積極發揮事業單位、行業協會、社區、公民的力量，有效彌補政府能力的不足。

（二）規劃、建設、管理既分設又聯動，優化程序、強化管理

為了深化行政管理體制改革，形成現代意義上的城市管理格局，實現城市管理的決策、執行和監督適度分離，南京市推行的大城管體制采取了規劃、建設、管理既分設又聯動的模式。從轉變政府職能入手，對涉及城市管理的行政權力進行全面梳理，按照“決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的要求”，按照規、建、管三個環節進行機構調整和權力配置，進一步明晰規、建、管各部門的權責，充分體現權力制衡與綜合協調，整合資源、優化程序、強化管理。

（三）設立城市治理委員會，構建高位領導、綜合協調機制

為進一步完善城市管理體制，提升城市綜合管理水平，南京市設立了城市治理委員會，由市人民政府及其城市管理相關部門負責人、專家、市民代表、社會組織等共同組成。城市治理委員會的設置，意味著高位領導、協調和監督平臺的建立，有利于解決涉及城市管理各職能部門之間職責不清、管理交叉、工作缺位、監督乏力、協調不夠等客觀問題。

（四）構建“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制，寓城市管理于社會創新之中

1.“以塊為主、屬地管理、區總負責”的分級管理體制?！皟杉壵笔侵甘?、區縣級政府及部門；“三級管理”是指市、區縣、街道或鄉鎮三個層級進行城市管理。南京市政府及相關部門，主要負責對各區實施指導、監督、協調和考核，以及重大項目的審批和重大案件的查處；其他事項按照“屬地管理、重心下移、費隨事移、責權統一”的原則，下放到區縣。各區縣政府及責任部門按屬地管理的原則負責本轄區的城市管理工作，會同街道、鎮政府做好轄區內的日常巡查、執法工作。同時授予街道部分城市管理執法權，向街道下放權力，下移管理重心，提高管理執法效率。將街道和鎮作為城市管理的主陣地、主力軍，按照守土有責的原則強化日常管理，協同各行業主管部門做好環衛、市政、綠化、物管等工作，并指導社區（居委會、村委會）發揮自治的優勢，開展社區管理和愛國衛生工作；各區執法大隊向街道派駐執法中隊，實行區、街雙重管理，中隊隊員則分別掛鉤到社區，實行城管服務進社區。社區（居委會、村委會）主要承擔著宣傳、教育、勸阻、制止和舉報工作。

2.“網格化”管理體制。南京市在市、區縣、街道和鎮、社區（居委會、村委會）建立對口管理、網格管理的“四級網絡”立體模塊。江南八區原則上以社區為單位，劃定了389個數字化管理網格，將公安、街道城管干部、城管執法隊員、協管員、環衛個人以及社區工作者、城管志愿者等力量按職能進行整合，構建既各自分工、各有側重，又互相支持、互通信息的管理體系，形成了管理合力。若干個網格組成片區，實行片長負責制，每個管理者都有具體的任務分工、監督辦法和考核標準，確保能在第一時間發現存在問題的環節，找到相關責任人；實行責任倒逼機制，并依據相關規定實施獎罰，促進問題整改。

（五）構建信息網絡平臺，營造公眾參與機制，推進政府職能部門陽光運行

1.南京市以數字化城管平臺為依托，將涉及城市管理物化的管理事項作為監管內容，實行全方位、跨部門的聯合監管。數字城管在13個區縣和18個市級主管部門設置了數字信息終端，實現了城市管理信息的對接和聯動。

2.整合市民投訴舉報熱線。為方便市民投訴舉報，南京市整合原有的市政、市容投訴電話，正式開通12319服務市民熱線，作為市政府12345呼叫中心的二級平臺，對市民各類訴求逐一進行登記、交辦、回復。將涉及城市管理舉報投訴的辦理情況計入考評得分，對反復舉報并長期未解決的問題增加考評權重。

3.通過城市管理局門戶網站公布城管相關信息，并建立了紫金城管論壇，接受網絡問政和網民監督。市城管局定期通過媒體城市管理的重點信息，公布城管動態，發動市民參與，接受社會監督。在群眾中挑選熱心公益的人做信息采集員深入全市街道、社區、公園、廣場、農貿市場等公共場所查找問題，以照片形式反饋，限期及時整改。

4.積極推進政府部門權力陽光運行體系構建工作，積極構建信息化網絡平臺。南京市民除了參加聽證會、行業協會座談會，還可以直接通過權力陽光運行平臺參與城市管理，監督政府工作流程，促進執法公開透明，體現了行政的民主性。同時，在全市范圍內開展了豐富多彩、形式各異的民意調查活動、政風行風評議活動、萬人評議行政機關活動、“向人民匯報”、“走進直播間”等群眾監督互動活動，通過公眾參與、“官民對話”，共同探討城市管理中的熱點、難點問題，加大城管宣傳力度，完善城管工作格局。

二、南京市大城管改革的成效

隨著南京市大城管改革的深入，城市管理水平、執法水平明顯提升，城市生活質量和文明程度明顯提升，全社會法治意識明顯提升。這一改革舉措取得了顯著成效。

（一）制定城市管理的一系列地方立法，奠定了法治化管理的制度基礎

2000年以來，南京市先后在城市規劃管理、城市公共環境管理、城市公共基礎設施管理、城市公共空間管理、城市公共秩序管理、城市應急管理等方面出臺了100多部地方性法規和地方政府規章。《南京市城市治理條例》更是在歸納和總結城市管理的基本理念及發展規律的基礎上，對城市治理的主體和范圍、城市治理原則、管理體制、公眾參與、城市管理事項、城市管理行政執法等作出了系統性規定。這些地方立法緊扣城市管理創新，解決城市發展和民生的實際問題，為南京市的城市管理提供了制度依據和立法支撐，有效改善了以往部分領域立法、修法滯后導致的管理缺位和法律規定存在交叉導致的多頭執法現象，使城市管理日趨規范化、法治化。

（二）加強城市管理的制度建設，增強管理力度和效率

近年來，南京市對涉及城市管理的若干項行政權力，逐項進行了主體、事項、流程的確認及轉移行使，重新編制外部流程、內部流程，細化行政處罰自由裁量權基準，加強重大行政處罰備案審查工作。在城市管理中，南京市堅持依法行政年度工作計劃和工作報告制度；全力打造便捷高效的行政審批制度；完善城市管理的行政決策程序制度，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為城市管理重大決策的必經程序，保證行政決策合法、科學、民主。南京市著重強化行政執法監督的前期指導、中期服務、后期監督功能，突出新主體、新立法、新情況和三年“零”處罰單位的執法規范化建設；建立案件投訴舉報制度；重點推進玄武湖公園、旅游執法支隊等新授權和新建單位執法制度完善；認真落實依法行政考核制度。此外，在城市管理執法隊伍建設中，南京市堅持學習培訓制度，落實領導干部學法制度和依法行政知識培訓計劃，加強督促檢查；堅持評比競賽制度，有針對性地開展“秦淮杯”城管創優、隊伍執法“三學三比”等活動；堅持嚴考重獎制度，逐級對執法隊員、門前三包協管員、保潔員三支隊伍的管理績效進行嚴格考核，對成績突出的實施“重獎”。

（三）科學精簡機構和整合部門職能，優化了政府機構和運行機制

2010年南京市市委十一屆六次全體擴大會議上，明確提出把城市管理工作與經濟工作放在同等重要的位置，并以市政府的名義先后出臺了《關于加強街巷環境衛生管理工作的意見》和《關于組建南京市“門前三包”協管員隊伍的實施方案》，初步確立了城市管理工作在城市工作中的基礎性地位。南京市對政府各部門職能進行了全面梳理，進行機構精簡和科學整合，在一定程度上緩解了以往部門職責重疊、交叉等問題，優化了政府機構和運行機制，提高了行政效率和管理水平，基本上做到了一事一部門管理。

（四）城市管理體制機制不斷創新，提升了城市管理的整體水平

隨著管理重心的逐步下移，區、街的管理積極性被全面調動，在管理體制和機制上不斷創新。鼓樓區搭建了“數字化城管”平臺；玄武區積極推行“一家管、兩班運、三清掃、全天?！钡沫h衛保潔機制；建鄴區在河西新城區率先實施“公交式巡邏”。同時，近年來南京市以幾項重大創建活動和承辦十運會、2014年青奧會為載體，開展了聲勢浩大的環境綜合整治工作，在短時間內實現了城市環境的明顯改觀，群眾滿意程度明顯提高。

（五）城市管理重心下移和公眾參與，推動了社區民主自治和公民社會建設

近年來南京市在城市管理中將政府主導與公眾參與有機結合在一起，在一定程度上促進了社區民主自治的良性發展，也促進了公民社會的發育。《南京市治理條例》在第二章專章規定了“公眾參與治理”， 明確了公眾參與的方式、程序和效力，第19條還明確要求“各級人民政府應當為公眾參與城市治理提供物質和制度保障”。

三、南京市大城管改革的不足

行政管理體制改革是綜合配套的社會系統工程，而城市管理也是城市建設和發展的永恒主題，是形成城市核心競爭力的重要因素。南京市的大城管體制改革尚在探索階段，雖已取得一定成效，但在制度設計及其落實方面尚有不足。

（一）大城管體制亟需完善

大城管體制確立后，有的機構雖然劃歸到一起，但融合程度不到位，尚處于“磨合期”；有的改革由于權力關系的制約而推遲，個別部門對撤并其下屬系統的機構施加壓力，導致改革進程放緩。而有的改革方案還有待于實踐檢驗。

1.機構設置的科學性、合理性還有待提高

實踐中，長期以來行政部門決策與執行不分的慣性對大城管改革形成了強大阻力。比較突出的是市旅游園林局，其職能整合有利于拉動南京市旅游業的發展，實現“大旅游”的戰略目標。但是，將有生命的城市綠化部分交給不同部門來履行職能，管養效果卻大打折扣。景區、窗口地區執法邊界也不清晰，善待厘清。

2.隊伍管理體制不順

目前南京市的城市道路和設施建設由城建委和城建集團負責，按“三定方案”要求，建成后應及時移交城管部門清掃管養。但實際工作中還存在移交不及時、不徹底的問題。如近年來建設的大量橋梁、高架、隧道等，建成后的管養、清掃也直接由城建集團指定公司負責，沒有移交所屬區環衛、市政部門。這些公司往往技術力量不足、管理標準不高、保潔管養質量比較差，平時考核中發現大量問題，影響了城市管理質量。

3.改革改制尚未完全到位

2004年，按照省市統一部署，南京市全面展開事改企工作，市編制委員會發文，撤銷了市容的兩個局直屬單位和江南八區環衛所，市政的三個直屬單位和江南八區市政所，以及江南八區園林所的事業編制。目前各區環衛所既不是事業單位，也不是企業，符合國家退休條件的老環衛職工不能辦理退休手續，農民保潔工無法簽訂用工合同。在市政園林改制上，各區也不統一，有的成立綜合養護所，有的改為民營企業，有的還沒有進行改制。市政所屬三個直屬單位取消了事業編制，成立國有獨資有限責任公司，還加掛了市政設施養護處的牌子，承擔事業托管職能，實施特許經營，改制沒有完全到位。

（二）現有機制存在不足

1.執法保障機制不到位

一是城管經費保障渠道不順、標準偏低。南京市大城管改革的基本指導思想是貫徹一事一部門原則，建管分開、費隨事轉。但在執行中，由于上級主管部門的“條條式管理”，導致沒能按照建管分開原則來徹底調整城管經費撥付渠道，劃分建管職能。目前，南京市城管局沒有獨立的財政戶頭，經費主要依賴于城市維護費，由住建委根據管理任務實施劃撥。這種投入機制與日益繁重的管理任務、日漸提升的管理標準相比，差距明顯，且不利于管理工作的開展。面對應急性的任務、突擊性的項目，部門仍需要先申請立項再經住建委審核后方可撥付經費，這種工作程序很難保證行政效率。同時，南京市雖然實現了管理重心下移，但在調整下放事權、事務的同時，卻沒有一并下放相應保障經費，以確保區級政府有錢管事、有權辦事、有人理事。

二是執法人員編制不足，執法力量得不到保障。國務院在《推進相對集中行政處罰權工作的意見》、《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》等文件中明確要求：集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。但目前南京市機構編制委員會辦公室審定的“三定方案”在機構調整、職能劃分、編制配備上還存在明顯不足，有的規定與法律法規的規定也不一致，與上位法的銜接不夠。尤其是人員編制的配備，還沒有完全跟上大城管體制改革的步伐，市城管局、市文廣新局等部門的執法人員編制都明顯不足。各部門、各區、街道只好大量聘用協管人員來輔助執法。但協管人員不具有執法主體資格，且大部分素質不高，執法理念、方式都還處于較低水平，成為規范執法的一大難題。

2.執法監督機制仍不健全

大城管擴大和集中了城市管理的各項權力，相應地，監督難度也隨之上升。如前所述，雖然南京市監督形式豐富，民眾參與途徑多樣，重大執法活動和領導干部黨政監督有力，內部層級考評機制初見成效，但常規化的監督措施較少，監督力度遠遠不夠。監督的重點還沒有及時轉向權力機關的監督、司法機關的監督、媒體的監督和社會公眾的監督上，也沒有建立起針對城市治理委員會的績效測評機制。

篇10

【關鍵詞】管治理念 協同發展 城市群 文化產業

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2014）22-0014-03

區域經濟一體化，是當今世界經濟發展的一個重要特征。區域經濟合作，已成為世界各國、各地區促進經濟發展的重要選擇。而其中，以特大城市作為核心，建立在人口、經濟、文化和整體結構上，具有合理層級和良好協調機制的城市共同體，帶動區域整體社會經濟發展，已經成為發達國家城鎮化建設的寶貴經驗。自“十一五”時期開始，中國先后批復了若干個地區（經濟圈、經濟區、城市帶、城市群）發展規劃，由此啟動了中國大規模的區域經濟發展戰略。

實行區域經濟發展戰略的一個重要目的，就是加強地方合作、消弭行政區劃給區域經濟發展造成的制度，整體性地提升區域發展實力。文化產業的區域經濟版圖，也在這一進程中面臨新的機遇和挑戰。雖然不同地區文化產業的發展水平不同，但是同一區域內，都將朝著超越行政區劃實現資源整合與協同發展的目標，突破現有制度障礙和利益分配格局，探索出文化產業全面協調可持續發展的新路。

云南省是中國文化產業發展的熱土，擁有得天獨厚的民族文化資源、文化旅游資源、文化遺產資源?！笆晃濉逼陂g，云南省文化產業增加值占到全省GDP總值的6%以上，在全國名列前茅，文化產業發展的“云南模式”引人矚目。以云南省唯一特大城市昆明為核心，攜手玉溪、曲靖、楚雄規劃建設的滇中城市群，作為云南省建設面向西南開放重要橋頭堡的核心，將在云南建設民族文化強省的過程中發揮重要作用。

一 滇中城市群文化產業發展概況

滇中城市群是指云南省中部以昆明市為核心，半徑150～200公里，包括玉溪市、曲靖市、楚雄彝族自治州4個州市組成的城市群。2010年第六次全國人口普查顯示，該區域總人口1727.5萬，占全省總人口的37.58%；當年該區域地區生產總值為4262.4億元，占全省GDP的比重達到59.04%。昆明作為省會城市，影響經濟發展尤其是文化產業發展的各項要素，明顯優于其他州市。就文化產業而言，滇中城市群文化產業的發展呈現出以下特征：

1.從整體的視角：昆明市的文化產業主導了滇中城市群文化產業的發展

滇中城市群依托昆明為核心，集中了云南省主要的文化產業人才、企業和項目，同時也是全省文化消費市場最具規模的地區。

第一，都市消費群體龐大，但嚴重依賴外來消費人口貢獻。就目前中國文化產業發展的普遍狀況來說，城市人群仍然是文化消費的主體。滇中城市群作為云南省城鎮化率最高的地區，意味著能夠容納和吸納更多的城市人口。由于具有較好的交通和通訊條件，昆明集中了云南50%以上的報紙期刊、60%以上的節慶會展、70%以上的報刊讀者。但由于長期以來經濟發展水平的制約，本地居民的消費能力和消費市場容量有限，作為旅游大省的云南，在2010年外來消費貢獻了全省76.35%的文化消費數額。包括滇中城市群在內，云南省文化產業發展嚴重依賴外來差旅人口的消費貢獻。

第二，昆明樞紐作用明顯，其他城市無法吸納中轉消費人口。昆明是云南省航空、鐵路、公路的交通樞紐，超過60%的游客需要取道昆明到達全省各州市。作為云南省文化消費的集散和中轉中心，文化產品和服務在昆明形成了很大的市場。但滇中城市群4州市中，僅有昆明具有樞紐地位，并且是熱門旅游城市，其他3州市均無法有效吸納中轉消費人口，間接導致了滇中城市群4州市文化產業發展的不平衡。

2.從局部的視角：滇中城市群文化產業發展存在嚴重的不均衡現象

從公開的數據來看，僅有昆明市可以查詢到“十一五”時期歷年的文化產業增加值，其他城市均只可以查詢到部分年份的數據（如表所示）。這雖然與各地經濟結構和統計口徑不一致有關系，但也能從側面反映出各地對文化產業重視的程度，以及文化產業發展對于城市經濟的重要程度。滇中城市群文化產業發展存在的嚴重不均衡現象，從統計數據中可以得到佐證。

滇中城市群文化產業增加值60%以上產值集中在昆明。昆明的文化產業一直保持較高的增長速度，且文化產業增加值占GDP的比重已經保持在8%以上的水平。楚雄依托本土彝族文化資源，雖然增加值的絕對數值不大，但一直保持較快的增長速度。玉溪本身經濟發展基礎較好，并且將伴隨昆明城區南移及昆玉旅游文化產業經濟帶的建設，面臨全新的發展機遇。相對來說，曲靖市無論是從文化產業增加值還是其占GDP的比例來說，都處于較低水平，是文化產業的欠發達城市。

綜上所述，昆明屬于滇中城市群文化產業發展的第一梯隊且遙遙領先；玉溪和楚雄屬于第二梯隊，發展勢頭良好；而曲靖處于第三梯隊，需要奮起直追。因此，作為省會城市的昆明，在滇中城市群文化產業協同發展的過程中，更應該發揮好核心作用。一方面，要加強自身發展，努力縮小與全國重點城市的差距；另一方面，要與周邊城市實現優勢互補、資源共享，將運行良好的文化產業發展模式進行因地制宜的推廣。

二 滇中城市群文化產業發展存在的問題