土地性質和規劃用途范文

導語：如何才能寫好一篇土地性質和規劃用途，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、房屋基本單元

《房屋登記辦法》第10條對房屋基本單元做了如下定義：房屋基本單元是指有固定界限、可以獨立使用并且有明確、唯一的編號(幢號、室號等)的房屋或者特定空間。并確定了成套住房以套為基本單元；非成套住房，以幢、層、問等為基本單元；非住房以幢、層、套、問等有固定界限的部分為基本單元。

有固定界限、可以獨立使用是劃分房屋基本單元的物質條件，有明確、唯一的編號是房屋登記建簿的技術條件。通過對房屋空間位置上的劃分確定基本單元和賦予基本單元明確、唯一的編號建簿登記，使其在空間位置上和技術檔案上都能做到與其他房屋相區別。《房屋登記辦法》釋義中“規定房屋基本單元，保證了登記客體的唯一性，便于房屋登記工作的開展和房屋登記簿的建立，一個房屋登記單元上建立一個登記簿”正是房屋按照基本單元登記的意義概括。

按照上述房屋基本單元的規定，“有固定界限、可以獨立使用”當然是確定房屋基本單元的必要條件，但一個房屋基本單元是否能夠同時具有住宅、辦公、工業、商業等兩種或兩種以上功能差異巨大的規劃用途，《房屋登記辦法》及釋義都沒有闡述。

二、界定房屋基本單元應當遵循的原則

1　有固定界限、可以獨立使用原則

如上所述，“有固定界限、可以獨立使用”是確定房屋基本單元的必要條件。有固定界限應當是對登記對象的物理形態和空間位置的表述，比如房屋的幢、層、套、問以及有固定界址特定空間。僅有固定界限，不能獨立使用，就不能區分為房屋基本單元，比如成套住宅中的臥室、酒店里的客房。有固定界限和可以獨立使用兩個條件必須同時具備，缺一不可。

2　房地一致原則

區分房屋基本單元還必須遵循房地一致原則。房地一致原則是房屋登記的基本原則，房屋登記機構在房屋登記受理審核過程中首先要查看房屋所有權和房屋占用范圍內的土地使用權權利主體是否一致。在區分房屋基本單元中應當查看房屋的規劃用途與用地用途、用地性質以及使用期限是否一致。房地權利主體不一致的登記機構不予受理登記，房屋規劃用途與用地用途、用地性質以及使用期限不一致的應當通過區分基本單元或統一房地后受理登記。

國務院《喊鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定，國有土地用途有五大類，分別是居住用地、工業用地、教育科技文化衛生體育用地、商業旅游娛樂用地、綜合或者其他用地。“住宅”只能對應居住用地，“商業用房”只能對應商業用地，不同用途的土地其使用年限和土地價值是絕不相同的。按照我國現行土地管理的二元管理體制，國有出讓土地使用權和集體土地使用權的內涵和管理體制有著巨大差異，相鄰房屋應當按照不同土地性質上區分房屋基本單元分別登記。另外，我國國有土地實行有償使用，即使土地用途相同，從房屋結構上看也符合基本單元特征，但只要使用年限不同，登記時就不應合并為一個基本單元。

3　一個房屋基本單元對應一種規劃用途原則

一個房屋基本單元對應一種規劃用途原則就是房屋的一個基本單元只能具備一種規劃用途。房屋基本單元的區分是房屋登記的基礎，不同規劃用途的房屋有著不同的土地政策、市場管理和稅費負擔，如果一個房屋基本單元內有兩種或兩種以上規劃用途，將不利于房地管理的一致性，而造成國土資源的浪費或使用人的不合理負擔；將不利于政府管理部門對房屋資產的分類統計，影響房地產產業政策的制定和產業的均衡發展；將不利于形成合理的房地產行業稅費政策，造成國家稅費流失和居民消費投資理念的偏缺。

三、基本單元與規劃用途沖突的處理建議

房地產產品一般劃分為住宅、商鋪、寫字樓(辦公樓)、工業廠房、公共建筑五大類型，由于目前我國沒有統一規范的規劃用途分類標準，加之規劃審批與建筑設計之間，規劃與用地之間缺乏有效的溝通協調機制，營業、住宅、辦公、生產等兩種或兩種以上功能差異巨大的規劃用途在一個基本單元內(比較典型的如：一樓一底或一拖二的商住房)出現的情況較多，房屋登記機構既無法按照規劃用途分割基本單元，也沒有依據不予受理，是造成房屋登記基本單元與規劃用途沖突的主要原因。

1　按照規劃文件區分基本單元

不但在房屋建設時、房屋登記時也必須嚴格遵循規劃文件批準的內容，因此不論是房屋登記機構還是為登記提供前置工作的測繪單位，在受理房屋所有權初始測繪、登記業務的過程中都應當認真研讀規劃批準文件、土地批準文件及其所附圖件，仔細踏勘現場，按照固定界限獨立使用、房地一致、一個基本單元對應一種規劃用途的原則和申請人的申請合理區分基本單元。

2　規范房屋登記簿規劃用途的填寫

規劃用途是房屋登記中必須繕填的內容，規劃用途直接體現了房屋可被使用的范圍，并間接反映了房屋的價值，是體現房屋登記公示公信作用的重要內容。規范房屋登記簿規劃用途的填寫，就是通過房屋登記這種技術手段，通過歸類合并，房屋登記時使用較少的幾種規劃用途概括規劃文件中可能出現的多種相同和相近規劃用途。在國家沒有出臺相關規范文件的情況下，登記機構可以通過爭取制定地方性規范或登記技術規程的方式予以統一規范。

篇2

1.征地土地使用權性質

在郊區代征地一般為集體土地。在城區代征地土地使用權性質則可能為劃撥土地使用權.以出讓方式取得的土地使用權和以其他有償方式取得的土地使用權。由于目前大多數代征地為劃撥用地,故本文的代征地土地使用權性質如不做特別說明,為城區劃撥土地使用權。

2.代征地項目來源

代征地的項目來源主要有城市舊城區改造和征用集體土地。其中城市舊城改造又分為:危舊房改造.污染擾民企業搬遷轉讓.存量土地轉開發.項目轉讓等。

3.代征地費用確定方式

代征地費用的確定按建筑面積和土地面積計算有如下幾種方式

*依據代征地地塊現狀建筑面積計算

*依據代征地土地面積計算

*依據整個建設項目征地拆遷費用按現狀建筑面積來分攤

*依據整個建設項目征地拆遷和按代征地比例來分攤

這里的代征地比例=代征地占地面積;建設用地面積

此外可考慮依據項目地上建筑物面積按代征地比例來分攤,這樣做對開發企業來講,往往不太公平,因為多數情況下,代征地上的費用比建設用地的費用要高。

本文最終依據代征地土地上現狀建筑面積確定代征地費用,如果建筑紅線正好分割某被拆(征)單位,則按該地塊分割的土地面積來分攤該地塊代征地費用。此種方法雖不好操作但和實際費用接近,相對合理。

4.代征地費用確定

代征地費用確定有兩種方法,一種是參考基準地價評估,根據新的基準地價體系中的熟地價和毛地價水平,經過修正可得出征地費用,一種是根據代征地上的房屋現狀按照征地拆遷政策進行評估。本文根據拆遷征地政策進行試算,參照住宅用途和非住宅用途房屋拆遷的有關法規,代征地費用可表達如下:

(1)代征用城區范圍內非住宅用地

現狀代征地樓面費用=區位價格;現狀容積率調整系數;房屋現狀用途調整系數;位置臨路修正系數+地上物補償價格

該公式主要參照非住宅拆遷補償辦法

(2)代征用城區范圍內住宅用地

現狀代征地樓面費用=(基準地價;k+基準房價) ;建筑面積+地上物補償價格

該公式參照住宅房屋補償款公式確定。K值為容積率調整系數,基準地價.基準房價以及k值根據項目的具體情況確定。地上物的補償,參考多數項目的拆遷水平確定。

需要說明的是,以上費用均為計算費用,非為實際發生費用,除上述費用外,還包括各種補助.相關管理費和服務費等。通過計算可得到現狀代征地總費用,最終結果應以發生的客觀合理部分為準。

二、建設項目分攤代征地費用分攤基數

規劃建設項目分攤的樓面代征地費用根據建設項目建筑面積和代征地土地面積之間的關系以及公式:

代征地比例=代征地占地面積;建設用地面積

可推導出:

規劃樓面分攤代征地費用

代征地總費用;建設項目建筑面積

代征地總費用; (建設項目建設用地面積;規劃容積率)

代征地總費用;(代征地占地面積;代征地比例);規劃容積率

代征地總費用;代征地占地面積;代征地比例;規劃容積率

現狀地面分攤代征地費用;代征地比例;規劃容積率

即:

規劃樓面分攤代征地費用=現狀地面分攤代征地費用;代征地比例;規劃容積率

根據上述公式可看出,若建設項目代征地比例為50%,現狀容積率為0.7,規劃容積率為2.5,則規劃樓面分攤代征地費用為現狀代征地樓面費用的14%,為現狀地面分攤代征地費用的20%.

三、代征地費用的分攤

根據上述分析,項目代征地費用按照“誰受益,誰投資”的原則,政府應分攤一部分費用,該部分費用可根據項目的規劃容積率.代征地的比例和代征地的規劃用途來計算,公式為:

政府分攤費用(樓面)

=規劃樓面分攤代征地費用;代征地比例修正系數;規劃用途修正系數

=現狀地面分攤代征地費用;代征地比例;規劃容積率;代征地比例修正系數;規劃用途修正系數

其中規劃用途修正系數,主要考慮到代征地規劃用途對建設項目,可能會產生正面影響,也可能會產生負面影響,修正時根據代征地規劃用途對建設項目的影響程度分別進行。

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一、關于不動產分割、合并、調整與登記銜接問題

實踐中，部分房地不動產權利人辦理國有建設用地使用權及房屋所有權首次登記、拿到不動產權屬證書后，由于各種原因，要求辦理同一宗不動產的分割登記，將持有的不動產權屬證書分割為兩本或多本證書，或者要求辦理該不動產與相鄰不動產的合并登記，持多本不動產權屬證書要求合并為一本。但申請人往往不能提供不動產分割或者合并的批準文件，而單純要求登記機構直接辦理不動產分割或者合并登記，給登記機構造成很大壓力。

事實上，2012年下發的《國土資源部關于規范土地登記的意見》（國土資發〔2012〕134號）中提出了“土地以宗地為單位進行登記。宗地應當依據合法的土地權屬來源材料，結合實際使用情況，按照地籍調查程序劃定。……宗地一經確定，不得隨意調整。宗地確需分割、合并或調整邊界的，應經國土資源主管部門會同有關部門同意”的要求，2014年國務院《不動產登記暫行條例》第八條也規定了“不動產以不動產單元為基本單位進行登記”。辦理相關首次登記時，劃分不動產單元是以國有建設用地使用權出讓合同、項目規劃建設批準文件等作為依據的，登記機構無權隨意確定、改變宗地和不動產單元范圍，且按登記要求原則上按不動產單元核發一本單一版不動產權屬證書。因此，辦理不動產分割或合并登記也應以不動產分割或合并的批準文件為前提和基礎。

按照不動產登記的概念和內涵，不動產登記是一種記載行為，因此，無論是同一權利人分割或合并不動產，還是因為不動產的部分轉移需要分割或合并不動產，均需提交相應的分割或合并的權屬來源材料，以作為登記機構記載的依據：土地的分割或合并需要提供相應的用地批準文件，房屋的分割或合并需要提供相應的規劃批準文件。為妥善解決實踐中的此類問題，天津市在制定《天津市不動產登記條例》時，在第二十七條、第二十八條將“同一權利人分割或者合并不動產”“不動產分割、合并導致不動產權利發生轉移的”納入申請變更登記、轉移登記的情形，并在第三十四條、第三十五條等對申請材料進行了規定，如第三十五條規定應當提交“有批準權的人民政府或者主管部門的批準文件”。我局在制定《天津市不動產登記規范》時，也在相關變更登記、轉移登記章節做出了“同一權利人分割或者合并不動產的，應當按照有關規定提交相關部門同意分割或合并的批準文件”以及“不動產分割、合并導致權屬發生轉移的，提交分割或合并協議書以及有權部門同意分割或合并的批準文件，或者記載有關分割或合并內容的生效法律文書”的規定。也就是說，權利人申請不動產分割或合并登記的，需先行辦理相關規劃、用地分割合并手續，作為辦理變更登記、轉移登記的要件。這樣，減少了登記機構和工作人員的自由裁量權，在兩個環節實現了不動產管理范圍的一致，切實加強了對權利的保護以及對不動產開發利用的管控。

二、關于房屋規劃建設范圍與登記銜接問題

與上述權利人主動要求調整不動產單元范圍的情況有所區別的一類問題是，房屋規劃建設范圍與宗地管理范圍發生沖突。經常出現的是分宗供應的土地統一實施規劃的問題，分宗供應的相鄰宗地，權利人雖為同一權利人，但土地用途不同、建設用地使用權終止日期不同，規劃部門在實施規劃時卻按照一宗地進行了規劃，導致有的建筑物同時占壓兩宗地，無法辦理建設用地使用權和房屋所有權首次登記。

例如，某單位持其建設的綜合樓項目的國有土地使用證、綜合樓項目規劃建設批準文件，要求辦理房地統一的不動產首次登記。登記機構發現，當事人先辦理了該不動產的土地登記，登記為兩宗地，土地用途分別為機關團體用地、住宅用地；之后經規劃部門批準建設了綜合樓，同時占壓上述兩宗土地，而住宅宗地部分已給購房人核發了房地產權證。又如，一房地產開發企業先分別辦理了兩宗相鄰土地的不動產登記，取得了兩本不動產權屬證書，土地用途均為城鎮住宅用地，土地使用權類型均為出讓，終止日期分別為2078年8月5日、2080年1月21日；但在商品房項目開發建設過程中，該項目規劃建設的建筑面積約4000平方米的地下車庫同時占壓了上述兩宗土地，項目竣工后，要求辦理房地統一的不動產首次登記。

上述問題產生的主要原因是規劃管理部門未按照土地登記范圍批準相關項目建設規劃造成的，本質上是規劃管理、土地管理基本單元不一致。對于歷史遺留的一個建筑物跨兩宗地等情形，本著“尊重歷史、保護權利、加強管理”的原則，我們在保證整個建筑物用地性質、權屬等一致的情況下，告知當事人按照建筑物范圍調整用地手續，按照新的宗地范圍辦理國有建設用地使用權及房屋所有權首次登記。下一步，我們將加強與規劃部門的溝通銜接，對于同一權利人使用的不同宗地，土地用途不同、建設用地使用權終止日期不同，如確需統一實施規劃，應先調整用地界線、土地用途后，規劃部門再辦理項目建設規劃審批手續。

三、關于規劃用地性質與登記用途銜接問題

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關鍵詞:循環經濟 土地利用

土地是人類賴以生存和發展的環境條件,是社會經濟發展的物質基礎。國際上一些發達國家和我國臺灣地區的土地開發整理,在發展到一定階段以后,特別重視景觀和生態保護,以及對民族歷史、文化遺產的保護,強調要求土地開發整理要與當地自然生態環境和經濟社會發展水平相適應,并在盡量保持已有自然景觀的基礎上,對原景觀進行重構,形成結構更加合理、功能更加完善的景觀生態環境,以利于生態的穩定,環境的美化以及各種生物的生存和發展。從我國的土地開發整理工作過程來看,也已經從一開始偏重于增加耕地數量,到數量、質量并重,兼顧生態,再發展到數量、質量、生態并重。隨著土地開發整理工作的進展和我們對土地開發整理性質認識的深化,今后生態化將成為土地開發整理的首選目標。

1.土地利用中的循環經濟內涵

“循環經濟”一詞是指在人、自然資源和科學技術的大系統內,在資源投入、企業生產、產品消費及其廢棄的全過程中,把傳統的依賴資源消耗的線形增長的經濟,轉變為依靠生態型資源循環來發展的經濟。循環經濟倡導的是按照自然生態系統物質循環和能量轉換的規律重構經濟系統,通過資源的循環利用,使資源利用效率達到最大化和廢棄物排放最小化,將經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環過程,從而實現經濟與環境協調發展的經濟模式。它強調人與自然和諧發展的理念和善待環境的方式,利用自然資源,提升環境容量,力求生態經濟系統在環境與經濟綜合效益優化前提下的可持續發展。發展循環經濟有利于形成節約資源、保護環境的生產方式和消費模式,有利于提高經濟增長的質量和效益,有利于建設資源節約型和環境友好型社會,有利于促進人與自然的和諧。循環經濟遵循減量化(Re―duce)、再利用(Reuse)、再循環(Recycle)的3R原則。

2.循環經濟視角城市土地利用建議

2.1加強土地利用規劃,從源頭控制用地量。

依據減量化原則,要實現土地資源的可持續利用,必須首先從源頭人手減少土地供應,要實行不飽和供應,即供應量小于需求量,以保證土地資產的保值增值,也促進土地的優化配置。在這個源頭政府起著十分重要的作用,我們要強化政府對土地資源宏觀調控力度。強化政府調控力度主要是通過土地規劃、土地用途管制等措施來加以實施。

要改善和加強城市土地利用規劃和管理工作,以統籌各行業發展,應確立土地利用總體規劃的法律地位,增加規劃權威性,充分發揮其在土地管理中的核心作用,提高規劃的科學性、預見性和可操作性,維護規劃的嚴肅性。土地利用總體規劃應作為城鎮體系規劃的重要組成部分;城市規劃應通過對區域土地利用、城市發展規模的定位合理安排城鎮發展時序、規模和空間,控制城市發展規模。一切用地按照規劃進行安排,確因國家經濟布局或產業結構調整必須超出土地利用規劃的,應依法先進行規劃的調整和修編,按批準后規劃用地。土地利用規劃應該突出土地用途管制。城市化中要增加建設用地有兩個渠道,一是進行舊城改造利用存量用地,二是向周邊擴張利用農用地。舊城改造中的土地用途管制是以土地用途分區為依據的管制,城市周邊擴張用地的管制主要是保護農用地,嚴格控制農用地非農用,要確保耕地總量動態平衡。

2.2 存量土地內涵挖潛,防止建設用地增加

依據再利用原則,要求土地在投入使用后能被多次利用以延長其使用壽命。在我們城市發展中土地供應不足已成為現實,隨著大量人口向城市的集聚,城市急需拓展空間,限額供應的新增土地遠不能滿足城市發展的需求。在城市土地供需矛盾日益加劇的情況下,提高土地利用率,挖掘存量土地對緩解供需矛盾有著十分重要的現實意義。

城市中存量土地大都零碎、分布不均勻、利用率低但區位條件好,要完善存量土地的利用應把其提高到遠期發展用地的角度,將其納入城市總體規劃中來考慮,在總體規劃中明確其用地性質。城市土地挖潛的主要方向是加強閑置土地的利用和通過土地置換或土地規劃等方法提高土地利用率。

2.3優化土地利用結構,促進土地循環利用

依據再循環原則,土地在完成其初始功能后還應該能夠重新變化為可利用資源,這就要求在規劃土地用途時將土地質量作為首要考慮因素,嚴格遵循優地優用的原則,按用途對土地質量的要求配置土地,例如農用地在質量降低后轉為建設用地。城市土地資源進行配置時應按照城市地價分布規律,由內向外依次安排商業、居住和工業用地,以優化土地利用結構,完善城市土地布局,土地利用結構的優化是城市土地實現循環使用的前提。

城市土地利用結構的優化是在全面認識城市土地資源現狀構成、質量特點及存在問題的前提下,從分析城市社會經濟發展戰略人手,對城市一定數量的土地利用結構、方向,在時空尺度上,分層次進行安排、設計、組合和布局,并通過制定政策和措施規范人地系統的協調運行和可持續發展,不斷提高土地利用系統功能,獲取土地利用的最佳經濟效益、生態效益和社會效益。其根本任務在于尋找土地利用系統的結構效應,增強土地系統功能,促進土地資源在各部門的合理分配和集約利用翻。土地適宜性分析引導人們按土地內在的適宜方向進行開發,對保證恰當地利用土地、提高土地的社會價值具有重要的意義。

參考文獻:

[1] 倪杰.基于循環經濟的土地資源可持續利用[J].農村經濟,2006(9):79-81.

[2] 李霞.發展循環經濟促進土地資源的可持續利用[J].科技與經濟,2006(16):20-21

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關鍵詞：土地；建設性用地；農村耕地保護；糧食生產；增減掛鉤

基金項目：國家社會科學基金項目“經濟學中國化歷程研究”（13BJL005）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0022-05

我國農村中現在的建設性用地，是指村民住宅、集體公共設施和工商業生產經營而占用的農村集體土地。這一部分非農業生產用地，與農業生產用地存在著此消彼長的關系，其配置關系到農民生產生活、農村耕地保護和我國糧食安全等問題，值得深入研究。近些年來，由于城市建設占用農村耕地過多，國家提出了占補平衡和城鄉建設用地指標增減掛鉤等政策，雖然在一定程度上發揮了保護耕地紅線的作用，但在實施中農村建設性用地的性質缺乏明確界定，其形成、使用和轉讓等方面存在許多混亂現象。因此，有必要從源頭分析這一問題的由來和走向，為農村建設性用地的合理配置尋找對策。

一、農村建設性用地的演化特征

我國農村傳統的建設性用地，主要是指農民居住和農村基礎設施建設用地。農民在歷史上形成的村落中生活，舊有民居可以改善重建，或者因人口變化有所增加，但基本沒有出現對建設性用地的過高需求。改革開放后，國家鼓勵農村發展鄉鎮企業，農村土地大量被鄉鎮、村組乃至個人辦的企業占用。同時，農民為了改善居住條件，并考慮今后土地稀缺和價值增值，也不斷尋求擴大住宅面積，從而增加了建設性用地需求。這兩方面因素都造成了農村建設性用地的大幅增加。農村建設性用地大量增加，一方面是由于需求增加，另一方面是由于供給沒有約束。農村土地是集體所有，集體對土地的處置，缺乏嚴格的法定審批程序，農民在原有宅基地基礎上翻修或新建住宅，這在相當長時間內是不需要政府審批的，而只需知會村干部即可。直到1986年《土地管理法》出臺，才規定農戶在原有的宅基地、村內空閑地和其他土地上進行住宅建設，只要不是耕地，建筑面積不超過省級政府規定的標準，只需要經過鄉政府批準。在實際執行中，農戶借家庭人口多要求分戶建房，不花錢占用集體土地，是自身利益最大化的經濟選擇。在沒有用地指標約束下，鄉鎮政府和農村集體組織，不管是利益考慮還是人情考慮，都會放松對農戶住房用地需求的管制，導致住房用地供給十分寬松。

把耕地用于鄉鎮企業生產經營，更是有著發展農村集體經濟的金字招牌。耕地由農戶承包經營，農村集體組織現在已無法從中獲得收益，而轉為工商業生產經營，收益遠大于農業生產經營，可以壯大集體經濟實力，不僅增加了集體收益，還能提高農村干部個人收益，增強集體組織對農村工作的影響力和控制力。因此，改革開放后鄉鎮企業異軍突起，出現了“鄉鄉點火、村村冒煙”的局面，其產值一度占整個社會工業產值的半壁江山，同時必然要占用大量的土地資源。

城市發展需要農村土地，要由政府征用，還要經過復雜的審批程序，并通過市場競爭支付高額使用成本，獲得的還只是土地使用權。而農村工商業生產用地，不需要經過嚴格審批和市場競價。1986年《土地管理法》規定，農村鄉鎮企業用地只要符合鄉鎮規劃，縣級人民政府就可以審批。雖然經1998年修訂后規定，任何單位和個人建設用地都要依法申請使用國有土地，但是在第43條仍規定，鄉鎮企業和村民建房以及鄉村公共設施和公益事業建設用地，經依法批準使用農民集體所有土地的除外。雖然也對農村土地用于非農建設作了限制，但是，農村土地被大量用于非農建設的不良態勢已經形成。即便在管理日趨嚴格的情況下，縣鄉政府和農村集體組織出于追求政績和發展經濟的需要，依舊通過放松農村集體土地管制，低成本獲取土地資源，大規模地進行非農建設開發。由此，大量農村耕地轉化為建設用地，全國18億畝的耕地紅線越來越難以保障。而這一問題形成的根源，在于農村土地，包括建設性土地的性質和權利歸屬長期模糊不清，致使農村土地從農業耕地向建設性用地的轉化缺少制度約束和成本約束，日益稀缺寶貴的農村土地資源得不到有效保護。

二、農村建設性用地的性質、權利歸屬和價值分析

土地作為社會生產生活的重要因素，其性質涉及國家、所有權人和使用權人的各方利益，要從產權性和用途性兩方面對土地性質和權利歸屬進行分析，產權和用途的不同對土地價值產生不同影響，也關系到相關權利人的權利行使和土地利用。

1. 土地的公共屬性

土地資源是糧食生產和住宅建設的基本資料，是人類共同的生存環境和生產生活資源，由此內在地決定了其特有的公共屬性。馬克思在《資本論》第3卷談土地所有權時，曾經說過這樣的話：“從一個較高級的經濟的社會形態的角度來看，個別人對土地的私有權，和一個人對另一個人的私有權一樣，是十分荒謬的。甚至整個社會，一個民族，以至一切同時存在的社會加在一起，都不是土地的所有者。他們只是土地的占有者，土地的受益者，并且他們應當作為好家長把經過改良的土地傳給后代。”① 這實際就是告訴我們，在當今社會主義條件下，土地具有特殊的公共屬性，這種公共性也決定了國家對土地資源的公共管理權，并影響著農村土地所有權的行使。也就是說，不管土地所有制是什么性質，哪怕是完全個人私有，作為一種特殊資源，也不可能由所有權人完全支配和處置。在任何國家，土地所有權都只能是部分產權，而不是全部產權。當土地所有權與社會公共利益發生矛盾時，由于其地理位置不可變動的自然屬性，決定了所有者權利要向公共權利退讓。這種退讓主要體現在三個方面：（1）因公共事業建設需要，對非政府掌握的土地進行征用時，不能因為土地及其附屬物歸屬于個人而拒絕被征用，私有產權此時要服從社會公權。當然這只是在公共建設需要并且沒有其他選擇的情況下才可以退讓，而不是任何時候都要向政府公權力退讓。土地的商I利用，完全可以通過土地市場進行權利轉讓，政府公權力只能規范約束土地市場交易秩序，不能直接參與土地市場交易，否則將影響公權力的公正行使。（2）土地所有者要接受政府的用途管制。政府有權對轄區內所有土地的用途進行規劃管制，這是政府在整個社會管理中一項必要的公共管理職能，集體所有的農村土地，也不能免除政府的土地用途管制權，因為政府負有轄區內所有居民得到溫飽、安居樂業的義務，首先要通過土地用途管制，保證居民的糧食供給。只有在土地用途符合規劃管制要求的基礎上，政府才會對土地的使用和轉讓權利給予保護，允許土地收益按照產權歸屬進行合理分配。（3）土地增值收益也不能完全歸所有權人與使用權人。土地因地理位置優越而形成的價值增值即級差地租部分，主要是經濟社會發展而不是私有投資的產物。馬克思說：“這種自然條件在自然界只存在于某些地方。在它不存在的地方，它是不能由一定的投資創造出來的。”② 因此，土地因地理位置優越而形成的價值增值不能完全歸所有者或使用者，政府有權通過土地增值稅等方式，參與土地價值增值的分配。

2. 我國土地的兩種不同所有制性質和權利行使

與國有土地相比，農村土地屬于集體所有，這是我國法律明文規定的。這種集體所有權，本來應該擁有更大自，但現行法律卻規定農村集體土地所有權和使用權都不能對外轉讓，只有在被政府征用、從集體所有變更為國家所有后，才可以由國家出讓使用權。這實際上否認了農村集體的土地所有權，農村土地成了國有土地的未明權部分。在集體內部，村民以承包的方式行使農業生產土地使用權，擁有耕地的經營、流轉、收益等權利，而集體對承包地的處置和收益權則非常有限；耕地的所有權與使用權（承包權）、經營權可以分置，集體所有權也不會影響使用權的流轉和經營權的行使。農村宅基地雖是集體所有性質，但是住房卻是農民自建，屬于私有財產，而且大部分宅基地和住房是農民祖祖輩輩生活延續的產物，農民對現有宅基地和土地上的住房具有自然物權，這些土地以及其上住宅，農民有權加以利用與處置。但是，目前法律卻因宅基地的集體所有性質，只讓農民在本集體范圍內處置住房，不能向集體外轉讓，嚴重限制了農民住房的財產所有權處置。

改革開放后，農村各類集體自辦、或招商引資辦起的各式“鄉鎮企業”，客觀上形成了農村建設用地的經營性主體。由于是以集體名義舉辦，其土地所有權和使用權都沒有進行過變更，依舊是集體土地。現行《土地管理法》禁止農村集體土地上市交易，農村建設用地的占用和流轉都能不涉及集體土地所有權變更。現實中集體建設用地的使用多以租用方式在不同主體之間進行流轉，反映了集體土地權屬行使的巨大障礙，也影響了集體土地的收益和長期利用。

3. 農村建設性用地的價值分析

農村建設性用地從使用價值即用途方面看，主要用于滿足非農業生產的村民建房、農村公共事業和工商業發展需要。從獲取成本即成本價值方面看，集體內部由農地向建設性土地轉換，幾乎不花成本。傳統的農村住宅建設，集體內部成員基本是無償獲得土地，最多只是象征性付費；為本集體服務的公共設施也是無償占用土地；工商業經營用地，集體內部無償，實行承包經營的，承包者要向集體支付一定租金。從機會成本方面看，這些土地如不用于建設，在我國絕大多數地區就是用于農業生產，但是農業生產比較收益低，所以，建設性用地的機會成本也是可以忽略不計的。因此，農村建設性用地的價值分析主要應著眼于其市場價值。

根據馬克思經濟理論，土地是沒有價值的，“因為土地不是勞動的產品，從而沒有任何價值。”③但是，“沒有價值的東西在形式上可以具有價格”④，并通過其價格而商品化和資本化。在土地所有權與經營權相分離的前提下，為了獲得經營土地的許可，經營者必須向所有者支付租金，“資本化的地租表現為土地價格或土地價值。”⑤ 在現代社會，要獲得土地的經營權，就必須支付一定的租金，租金的多少，與土地所能帶來的收益正相關。因此，土地的市場價值歸根結底取決于土地所能帶來的收益。在充分競爭的市場經濟條件下，收益又決定著人們對土地需求的強度，在土地供給總量既定的前提下，土地的市場價值主要取決于社會對土地的總需求，現在又主要取決于總需求中占大頭的城市建設和工商業發展的需求。在我國，如果城鄉土地不存在由于不同性質而造成的二元入市體制，建設性土地的價值則更多地與城市化相關。城市規模擴張使土地價值逐步上升，農村建設性土地的價值上漲是城市經濟擴散帶來的，與所在區域城市規模、經濟總量和交通狀況息息相關。地理位置偏遠的農村，建設性土地的市場價值要遠遠低于城市及其近郊土地的價值，即便農村建設性土地可以自主入市，也只有地處城市附近，或風景環境優越地區的少數土地，才具有較高價值，大部分農村建設土地并沒有明顯的市場價值。因為農村住宅用地不能進入市場交易，村集體成員可以從集體無償獲取土地自建住房，相互之間轉讓成本也很低。農戶一旦想永久脫離農村而出讓自有住宅，二手房買賣能獲取的收益不會超過住房建造成本。農村鄉鎮企業如果經營不善導致企業解體，占用的土地基本不能退還為耕地，即便可以與城市土地一樣上市交易，由于遠離城市沒有優勢，得不到其他工商業者青睞，往往成為集體的負資產，除非有人看中農村廉價勞動力資源和低環境管制成本而愿意前來投資。所以，從根本上說，即便放開農村建設性用地的使用權轉讓，也不會造成農村建設性用地的過度需求，土地還是會按照市場經濟的供需規律和規劃用途來實現其市場價值和有效利用。

放開農村建設性用地的使用權轉讓，必將增加整個社會建設性土地的總體市場供給，從而縮小城市土地供給壟斷造成的城鄉土地巨大差價，減少城鄉之間在土地收益分配上的矛盾。如果城市居民看中農村住宅，愿意支付費用購買，這不僅可以增加農民財產收益，還可以增加農村和整個社會的建設投資，對于農民和社會都是有益的。但是，現行法律限制農村建設性土地上市交易轉讓，其對外的使用和轉讓就不能辦理手續，無法經過法定程序審批確認。這種制度障礙，既影響了建于其上的農民私房的產權轉讓和價值實現，無法實現農民財產性收入，也影響農村集體工商業用地的市場價值實現。偷偷地私下轉讓，其成交價格遠遠低于合法交易的市場價。城鄉土地的巨大價差，使一些地方政府和農村集體在利益驅使下，甚至把農戶承包地也以所謂流轉的名義，轉變為建設性用地⑥。對于承包地被流轉為建設性用地的農民，他們關注的只是不低于承包收益的土地流轉費能不能夠持續獲得，不會過問土地用途。而那些土地流轉接受方，多是地方政府和農村集體招商引資優惠政策的享受者，只保證經營期內流轉費用的支付，至于今后土地能否繼續用于耕作或能否延續付費，則不為他們所考慮。這說明農村建設性土地由于缺乏明確的權利歸屬、產權登記和長期規劃不能上市交易，這些土地實現的價值不是真正的市場價值，而是一種扭曲的價值⑦。

當前，我國農村建設性土地在被另一種方式市場化，即國家推出的城鄉建設性用地指標增減掛鉤政策，使農村建設性用地進入了整個社會建設性用地市場，成為社會建設性用地的組成部分。為了保障18億畝耕地紅線不被突破，城市建設性用地增量要嚴格控制，而城市在經濟擴張下不可避免要進一步增加建設性用地指標，只有實行城鄉建設性用地統籌和指標增減掛鉤，才能有效避免耕地總量進一步減少。要穩定整個社會耕地面積，守住耕地紅線，只能把社會建設性用地作為一個整體，不同用途的土地總量保持不變，但土地的^域分布可以變化。在城市規模繼續擴大的情況下，只能對農村現有建設性用地進行清理，有的重新規劃為城市建設性用地，有的恢復為耕地。這樣，農村建設性用地獲得了進入市場的機會。但是在這種政策下，農村建設性用地的價值并不是來自于土地的建設性需求，而是來自于對社會建設用地指標的控制。如在采用“地票”模式實施這種政策的重慶市，地票表示農村建設性用地指標，愿意出讓地票的，往往是地理位置偏僻的農村，而離市區較近的農村，則很少有農戶愿意出讓。這說明農戶對土地的區位價值有清醒的認識，市場價值高的土地就會待價而沽不輕易出手，低的則是能出手時就出手，因為擺在手里一分錢也得不到⑧。而從社會看，農村建設性用地轉換為耕地，主要是使宅基地的價值得到提升，其價格取決于城市建設用地需求和退耕宅基地的供給量，而農村經營性建設用地如果不能再復墾為耕地，在目前向集體外成員轉讓受法律限制的情況下，其價值就無法得到社會承認。雖然在理論上進入了社會建設性用地市場，卻不能實現土地的有效利用和價值增值。

三、現階段農村建設性用地合理配置的對策指向

農村建設性用地的合理配置應該充分發揮市場對資源配置的決定性作用，同時強化政府對土地資源的公共管理權。政府應該管住土地的用途和總量配置，放開農村建設性用地使用權的轉讓，讓土地所有權的市場主體地位得到充分實現。

1. 規范和完善現行土地占補平衡和城鄉建設用地指標增減掛鉤政策

保證耕地總量不變，只能是對城鄉的建設性用地進行總量控制和統籌使用，已經推出的占補平衡和城鄉指標增減掛鉤政策，都是為了保證耕地總量不變的做法，但二者著眼點不同。占補平衡著眼的是荒廢地復墾，由于荒廢地數量有限，許多地方沒有這樣的土地可供復墾，而城市住宅和工業用地缺口依舊很大，致使城市土地價格不斷攀升。土地需求者必然想一切辦法獲取土地，其目光轉向沒有嚴格產權和法律制度約束的農村土地。各地違法用地、強制拆遷、未批先建、以流轉名義將耕地甚至基本農田轉用于非農業生產等現象屢禁不絕。而城鄉用地指標增減掛鉤，著眼于減少農村建設性用地面積，相應增加城市用地指標，以達到保持耕地總面積不變的目標。要實現這一目標，必須把農戶和農村集體退讓建設性用地的行為建立在自愿的基礎之上，通過市場化運作，實現農村建設性用地尤其是宅基地的市場價值，只有這樣，才能保障農村集體和農戶的土地權益，實現農村建設性用地的集約化利用，同時達到保障耕地總面積不變的目標。為此，必須加快破除農村建設性用地現行配置中的制度，加強對占補平衡和增減掛鉤政策實施的規范引導，使之成為我國當前農村土地制度改革的重要突破口。

2. 強化農村土地用途規劃和建設規劃

農村建設性用地長期以來處于無規劃、無監管、無法律約束的狀況，帶來了許多問題。農村村落建設隨意零亂，農戶各自為政，根據各自條件和喜好建設形態各異的各式建筑，缺乏規劃指導和相應的法律約束，土地利用率低。實際上，只要為農村提供適合的規劃和房屋建設標準圖庫，農村也可以集約使用土地，實現美麗的鄉村環境。但是改革開放以來，我們的注意力主要在城市，每一任領導都把城市規劃調整和實施作為自己執政成績的一個主要內容；而對農村，則以農村土地集體所有和農民的守舊傳統、實際能力等因素為由，沒有對農村建設進行有效規劃并嚴格執行。實際上，改革開放后正是農村變化最快時期，許多農村家庭收入有了較大提高，農民大多翻建了自己的房屋，是進行規劃和建設性用地整理的最佳時期，但是我們卻錯過了。近些年，一些具有歷史文化意義和旅游價值的村落，得到重視和開發，在原有風貌下進行了規劃和建設，體現了村落原有的人與自然環境融合的居住理念。這說明對農村進行必要的建設規劃，是解決農村衰落、提高農村建設性用地使用率的主要出路。要加強農村土地用途規劃，強化政府在土地用途規劃和管制上的法定職責，嚴格控制農村建設性用地的新增面積，土地用途不經法定程序嚴禁進行變更，一旦出現，即采取嚴厲懲處措施，甚至取消土地的原有產權歸屬，將土地無償收歸國有。

3. 嚴格限制工業生產占用農村土地

把工業化生產集中在相應的開發區、科技工業園區等指定區域，以保護農村自然生態，這是經濟規模化集約化發展的需要，也是對農村土地資源合理利用和保護的另一條途徑。改革開放初期我們鼓勵鄉鎮企業發展，這是由于當時整個社會缺乏資本和市場參與主體，鄉鎮企業是促進社會各方參與經濟發展的一種做法。但鄉鎮企業這種發展模式在今天已經沒有合理性和經濟性，沒有充足的資本、經營管理人才和技術，只憑借土地資源和發展熱情，在日益成熟完善并且競爭激烈的市場中很難成功。遍地開花的鄉鎮、村辦和農村私人企業，不僅對農村自然生態帶來嚴重破壞，還是對經濟規律的一種漠視。工業生產應該分工合理、集中建設、配套完善，以便提供公共服務和實行環境保護。應該說，當前農村已經具備嚴格控制建設性用地增長的條件和時機。一方面，農村大規模住房建設已經過去，農村人口總體上在不斷萎縮；另一方面，在市場日漸成熟下，農村工業化的優勢和需要已經不再存在，農村工業已被城市的規模集約工業所取代。當然，這并不能保證農村不再繼續擴大建設性用地面積，因為在環境約束不斷加強的城市，一些高污染企業把目光轉向了環境管制低的農村，這樣的工業化擴張帶給農村的不是發展機遇而是陷阱，農村環境損壞將給村民帶來永久的生存困境。所以，必須嚴格控制城市工業下鄉，絕不容許污染企業易地再搞污染。

4. 建立農村建設性用地交易平臺，實行城鄉建設性用地交易同地同價

當前，一方面城市建設性用地緊缺，對土地的需求依舊巨大；另一方面城市建設性土地的使用還存在著巨大閑置與浪費。城市居民住宅用地的利用率較高，但很多城市特別是三線、四線城市，居民擁有兩套以上甚至更多住宅，大量住宅是投資而不是居住，說明這一部分建設性用地存在e置和浪費。而許多工業項目用地是地方政府招商引資優惠政策的一部分，政府目標不是眼前的土地收費，而是將來工業項目的產值和稅收收益。許多開發區為了吸引投資，圈占了大量土地，進行了基礎設施建設，土地出讓費卻征收很少，一些企業只表示了投資意向，就預留了大量土地并長期閑置，造成工業項目建設用地的利用率很低；一些企業雖然建設了廠房，但生產開工不足，廠房和土地也是長期閑置。這些情況說明，城市建設性用地本身還有大量潛力可以挖掘。不過，由于挖掘現有土地潛力的做法不能給政府帶來直接收益，并且牽扯各方利益，地方政府不愿意通過這種方式實現土地集約利用，而是把目光繼續盯住制度約束少、獲取成本低、收益相對高的農村土地。只有允許農村建設性用地直接上市交易，實現城鄉同地同價，才能消除土地巨大差價帶來的地方政府征用農地的利益驅動力，使之不能通過征用農村土地獲得直接收益，不再積極主動尋求對農村土地的侵占。同時，同地同價也會使用地單位考慮用地成本，努力尋求集約化利用途徑，充分發揮市場對土地資源，尤其是建設性土地資源配置的決定性作用。土地可以因地理位置和用途不同形成不同價格，但是土地資源屬性應該是一樣的。作為同種資源，城鄉建設性用地應該有共同的價格衡量標準和市場交易平臺。只有實行同地同價，才能使地方政府從農村獲得的土地成本高于收益，促使地方政府包括農村集體進一步規范集約利用土地。

注釋：

①②③⑤ 馬克思：《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第878、726、702―703、704―705頁。

④ 馬克思：《資本論》第1卷，人民出版社2004年版，第123頁。

⑥⑦ 沈孝強、吳次芳、陸汝成：《集體建設用地使用權入市改革的利益衡量：一個分析框架》，《經濟體制改革》2015年第2期。

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土地儲備需與城市規劃緊密配合城市土地儲備工作是一項綜合性的系統工程，必須得到規劃、計劃、建設、財政、土地管理等城市政府各職能部門的支持和配合。部門之間配合互動的狀況，直接關系到城市土地儲備的運作成本。例如，政府將城市土地納入儲備庫后，如果規劃條件不能及時明確，城市土地就無法及時推向市場，而城市土地的儲備時間越長，資金的壓力就越大，勢必影響城市土地的再投放和資金回籠。

目前，我國大部分城市的土地儲備機構往往與城市規劃管理部門分屬不同系統，只進行一些簡單的業務往來。比如在上海市浦東新區，土地儲備中心與城市規劃管理部門的業務關系主要有兩個方面：一是土地儲備中心擬定土地儲備計劃后，交由規劃部門核查會簽，主要是確定規劃用地范圍和用地性質；二是在辦理儲備土地的前期許可和后期出讓時，由規劃部門根據批準的詳細規劃核定規劃條件。可以看出，這種業務關系更多地流于程式，比較機械。事實上，土地儲備應當與城市規劃建立非常密切的互動關系。

從法律法規看，我國《土地管理法》規定，用地單位和個人應嚴格按照土地利用總體規劃和城市規劃確定的用途使用土地。《城市規劃法》也明確規定，城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。因此，土地儲備必須要遵循規劃先行、服從規劃的原則，其中土地利用總體規劃相對宏觀，主要對建設用地和農用地做出限定，而城市規劃則是從操作層面為土地儲備工作提供具體的規定和要求，成為土地儲備工作的重要法律依據。

從經濟效益看，土地儲備一個重要的效益來源是土地增值帶來的回報，從而形成土地經營的健康資金鏈。儲備土地的增值大體可分為三種情況：一是通過儲備期內城市建設的完善、城市品位的提高而帶來的普遍增值；二是用地性質的轉變，如工業用地轉為商業用地帶來的性質增值；三是建筑容量的提高帶來的數量增值。城市規劃則是實現以上三種增值的必要途徑和手段。

從操作層面看，我國過去的土地政策造成了現在一些土地的權屬關系比較分散和復雜，如果全部回購，將給處于啟動階段的土地儲備機構造成巨大的資金壓力。通過城市規劃指導下的“規劃儲備”方式，可以將一些已列入改造計劃但近期收購難度較大的土地，先納入規劃儲備庫，再根據市場條件變化，擇機進行儲備。這樣可以大大減輕土地儲備機構的資金流轉壓力。

土地儲備實施過程中城市規劃的全程參與通常來說，土地儲備工作分為收購、儲備和出讓三個階段，為了更有效地發揮土地儲備的作用、實現土地儲備的價值，就必須使城市規劃工作貫穿于這三個階段之中。1，收購階段．規劃部門需配合土地儲備機構重點解決的問題是：

(1)確定儲備土地的選址和范圍。不是所有的土地都適合或應當納入土地儲備的范圍。從用地類別看，經營性用地，比如居住、商貿、娛樂以及部分工業用地，可以納入土地儲備的范圍；從用地選址看，土地儲備應集中資金重點儲備政府規劃的增值潛力大的土地，例如規劃大型公園周邊土地、規劃軌道交通站點周邊土地等。因此，規劃部門應當在土地利用總體規劃和城市規劃的基礎上，從用地性質、區位、周邊規劃發展等多方面，幫助土地儲備機構有重點地確定儲備對象，特別是選擇當前市場形勢下易被投資者接受的地塊作為土地儲備對象。

(2)為土地的儲備方式、時限等提供參考意見。如果土地儲備機構對所有可儲備的土地都通過征購、)置換等直接儲備方式進行儲備，將可能面臨巨大的資金壓力和投資風險。規劃部門可以配合土地儲備機構，從城市規劃的角度，將一些近期增值空間有限、儲備難度大或者位于城郊邊緣的地塊納入規劃儲備庫，運用規劃手段對地塊進行控制，待時機成熟再進行儲備。此外。對于已明確進行儲備的土地，規劃部門也應結合城市發展規劃對儲備時限提出建議，與土地儲備機構共同確定短期、中期土地出讓計劃，使土地出讓計劃同城市規劃結合起來，以利于土地利用的連續性和城市規劃配套設施的建設。

2．儲備階段，規劃部門需配合土地儲備機構重點解決的問題是：

(1)土地的臨時使用。土地儲備時間的長短，取決于城市發展對土地的需求、規劃條件成熟度、政府財力承受能力等多種因素。一般國外城市土地的儲備期為2年~3年，較長的達7年~10年，儲備期內往往賦予土地臨時用途。目前我國對于已儲備土地的臨時使用缺乏相關管理措施，致使儲備土地在未開發前長時間處于荒廢狀態。規劃部門可以根據儲備土地所處的位置、規模以及周邊建設情況，對部分儲備地塊實行年租和短租政策，研究提出儲備土地臨時使用的有關意見和規劃條件。這樣既充分發揮城市土地資源的價值，增加國有土地資

產收益，也有利于滿足一些城市土地的短期需求者，實現規劃資源的合理調配。

(2)地塊詳細規劃的編制。對于尚未編制規劃的土地，在儲備期應由土地儲備機構組織編制詳細規劃，報規劃部門審批。其中，依據各部門綜合討論確定的出讓土地計劃，對近期出讓土地的詳細規劃應當要求具有一定的深度，從開發強度、城市景觀、市政配套、公建配套等各個方面細致地做出要求。對于中遠期出讓土地，特別是規劃儲備土地，應更多地從容量限定、路網結構等進行總體控制，便于將來與周邊地塊開發相銜接。在用地性質、容積率等具體規劃參數方面則應留有一定的空間，便于政府根據市場的變化進行合理調節。

3.出讓階段，規劃部門需配合土地儲備機構重點解決的問題是：

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（一）經營性用地是指房地產、商業、旅游、金融、娛樂、服務等經營性項目用地，其范圍包括：

1以出讓方式（包括授權經營、作價出資、作價入股等）取得土地使用權，需改變土地用途為經營性的用地；

2政府征收、收回、收購、儲備的規劃用于經營性的用地；

3企事業單位改制后需“退二進三”的土地；

4原有劃撥土地使用者需改變原土地用途用于經營性開發的用地；

5為實現抵押權而發生的劃撥土地使用權單獨轉讓或者連同地上建筑物、附著物所有權轉讓所涉及的經營性用地；

6人民法院判決、裁定涉及劃撥土地使用權或者連同地上建筑物、附著物所有權的轉讓所涉及的經營性用地；

7破產企業原劃撥土地按城市規劃可用于經營性開發的土地；

8已納入拆遷改造范圍，可用于經營性項目的用地；

9其他經營性用地。

（二）經營性用地處置政策：

1新增經營性用地：凡由農用地轉用和土地征收變為國有建設用地的新增經營性用地必須通過土地市場以招標、拍賣、掛牌的方式出讓，不得協議出讓。

2改制企事業單位用地：企事業單位改制過程中涉及的經營性用地，應以公開的方式出讓。對資不抵債的改制企事業單位，經市改革領導小組批準后可用土地出讓金收益彌補其凈負債；對有凈資產的改制企事業單位，土地出讓金收益按各分區土地收益范圍上繳政府財政。對改制企事業單位需要通過變現土地資產籌措改制成本或因改變土地用途等原因需要對原土地資產進行處置的,由市土地儲備交易中心按市政府的有關規定實施收購儲備,并根據該土地的原用途和取得方式給予補償。

3拆遷、搬遷企事業單位用地或者“退二進三”企業用地：對因城市規劃建設或企事業經營發展需要拆遷、搬遷或“退二進三”企事業單位用地，可以按照拆遷或易地重建等方式對其原使用的土地進行補償或置換。原土地按城市規劃可用于經營性開發的，經市國土資源局審核報市政府批準收回并補償后按市場方式采取招標、拍賣、掛牌的方式出讓。

按城市規劃可單獨出讓的“退二進三”土地，對改制企事業單位可按原用途評估并確認的土地價格進行補償，計入改制企事業單位資產總額；對改制后已取得出讓土地使用權的企事業單位按經確認的原用途的土地剩余使用年期的現時評估價格進行補償。按城市規劃可改變為商業、住宅等經營性用途但須成片開發不宜單獨出讓的改制企事業單位用地，經單位申請，由市土地儲備中心提出方案，經市國土資源局審核報市政府批準后收購儲備。具體補償方法為：對擬改制企事業單位可先按原用途評估確認的土地價格的80％補償；對已改制并已取得出讓土地使用權的企事業單位可按經確認的原用途的土地剩余使用年期的評估價格補償。

4破產企業土地：破產企業的劃撥土地不屬于企業財產，其原使用的土地由市國土資源局代表政府收回。按城市規劃可作為經營性的土地由市國土資源局在土地有形市場中公開出讓。經政府批準，可用土地出讓收益安置破產企業職工。

5閑置土地：閑置未用并可收回用于經營性開發的用地，由政府按規定收回后在土地有形市場上采取招標、拍賣、掛牌的方式出讓。

6因房地產抵押、法院判決等處置現狀地上建筑物、附著物涉及土地使用權轉移的，在不改變土地原有用途和不改變地上建筑物、附著物現狀的前提下，經市規劃部門認定后，可以出讓、租賃或者保留劃撥土地使用權性質等方法處置；需要改變土地原有用途或改變地上建筑物、附著物現狀的，經市規劃部門認定后，由市國土資源局代表市政府收回其土地使用權，對原用途的土地和地上建筑物、附著物給予適當補償。

7根據城市規劃，屬于近期城市舊城改造范圍的土地，應根據政府統一的規劃要求進行處置。對原土地使用者不再辦理土地出讓手續，確有特殊原因需要辦理土地轉移手續的，可以通過交納土地有償使用費或土地年租金后，辦理保留劃撥土地使用權或租賃土地使用權手續；已改造、拆遷公告的地塊，不得辦理房產、土地轉移手續。

二、實行經營性用地的計劃管理，控制供應總量

（三）加大經營性用地計劃管理力度，對規劃建設用地范圍內經營性用地實行城市規劃和供地計劃的雙重控制，嚴格執行城市規劃和經營性用地年度供應計劃，控制經營性用地供應總量。

（四）經營性用地的年度供應計劃由市國土資源局在每年年初會同發改、規劃、區政府、區政府和市開發區管委會，以城市總體規劃為依據，考慮年度農用地轉用計劃指標數量，合理編制市區經營性用地的年度供應計劃，經市政府批準后向社會公布。

（五）經營性用地供應計劃的編制執行以下原則：

1總量控制原則。對年度經營性建設用地實行總量計劃控制，在每年第一季度下達全年供應計劃指標，原則上不得突破。如因重大城市基礎設施建設確需調整供應計劃的，由市政府統一安排。

2控制新增用地原則。按市區農用地轉用計劃的一定比例控制新增經營性用地的供應。

3分區安排的原則。按照市本級、區、區和市開發區的當年建設計劃，安排各區的年度經營性用地供應計劃。

4符合城市建設要求、發展方向和兼顧舊城改造、企業“退二進三”實際需要的原則。

5供應計劃和開發地塊相協調的原則。考慮具體地塊的開發序列統籌安排供應計劃。

三、加強經營性用地的市場化管理，規范交易行為

（六）嚴格經營性用地的管理，規范土地市場秩序，實行經營性用地公開交易制度。

1堅持對經營性用地在土地有形市場集中統一供應，嚴格控制和壟斷經營性用地的一級市場，在三條高速公路圍合的市區六大分區規劃用地范圍內，新增經營性用地都必須到土地有形市場公開競價出讓，實行公開、公平、公正交易。

2建立健全經營性用地交易管理制度，規范土地有形市場運作。一是在土地有形市場內公布經營性用地交易規則，公開所有交易信息、交易程序和收費標準，創造良好的市場交易環境。二是實行交易許可制度。對涉及原劃撥土地或改變原土地使用條件的土地使用權交易，由市國土資源局審核報市人民政府批準并辦理相關手續后，方可入市交易。通過出讓方式取得土地使用權的經營性用地的首次交易，必須報市國土資源局核準，達到轉讓條件的方可進行交易。

（七）房地產開發用地和商業、金融、旅游、娛樂、服務等經營性用地，必須在市國土資源局設立的土地有形市場上，通過招標、拍賣、掛牌方式交易。嚴禁經營性用地協議出讓和私下交易。

（八）對拆遷定銷房和農民住宅樓，繼續實行統籌安排、定點建設和執行規定的優惠政策。

（九）對經營性基礎設施用地逐步實行有償使用，逐步試行經營性公益設施用地的招標、拍賣、掛牌出讓。

（十）對市區中已建、新建及規劃建設道路兩側用地實行控制，特別是在規劃寬度60米以上的城市主要道路兩側各150米范圍內，除法律法規明確規定的應當以劃撥方式取得土地使用權的情況以外，原則上不得安排劃撥用地。

（十一）實行城市經營性用地的統一規劃、統一征用、統一開發、統一供地、統一管理。因建設需要使用市區內集體土地的，由市國土資源局統一辦理土地征收和農用地轉用手續，轉為國有建設用地后方可進入市場。嚴禁用地單位和個人與農村集體經濟組織私下簽訂征用土地協議。

（十二）建立土地供應信息制度，將經營性用地的供地條件與結果向社會公示。

四、加強土地的價格管理，完善市區地價體系

（十三）建立市區六大分區規劃用地范圍內統一的地價體系。按照有關法律規定，由市國土資源局會同市物價局組織專業人員評估確定規劃用地范圍內的基準地價，并按照每三年調整一次的要求及時更新、完善市區六大分區范圍內的基準地價，以保持基準地價的現勢性。

（十四）逐步建立標準宗地的標定地價體系和地價動態監測信息系統，加強對交易地價、評估地價的監督。

（十五）建立土地估價報告備案制度，規范土地評估機構的估價行為。凡在市區從事土地估價的機構都必須按規定的要求及時報送土地估價技術報告到市國土資源局備案。市國土資源局要加強對土地估價機構的監管，對不按規定報送土地估價報告和業績清單、不遵守土地估價技術規范、弄虛作假評估的機構或個人，視情節輕重，依法予以處罰。

（十六）出讓土地使用權，由市國土資源局委托具有土地評估資質的專業機構對擬出讓地塊的價格進行評估，經固定會議形式集體討論確定出讓底價、起始價；以協議方式出讓土地的，其協議出讓底價不得低于省政府規定的協議出讓最低價，協議出讓價格不得低于出讓底價。

（十七）采用租賃方式供應土地的，市國土資源局應當根據土地用途、級別等因素按照公布的租賃土地使用權價格標準，擬定租金，簽訂租賃土地使用合同。

五、嚴格經營性用地收益管理，合理分配土地收益

（十八）加強經營性用地土地出讓金的管理，實行收支兩條線。

1市國土資源局設立土地出讓結算賬戶，統一結算土地出讓收入。土地出讓金包括土地取得成本和政府土地凈收益，土地出讓金進入市國土資源局財務結算中心土地出讓結算賬戶后，用于地塊的前期征用、收購、拆遷、通平等開發支出。支出費用由市國土資源局和市財政部門審核、報市政府批準后撥付市土地儲備交易中心、市政府明確的土地前期整理單位或用于被征（用）地單位的補償。市國土資源局財務結算中心在地塊出讓結束或年終對收支情況進行決算或審核后，及時將形成的土地出讓金政府凈收益足額解繳政府財政，不得坐支，并主動接受財政、審計部門的監督。

2加強經營性用地土地出讓收益的征收。土地使用者繳納土地出讓金后，憑市國土資源局開具的省以上財政部門統一監（印）制的收費票據辦理具體土地使用手續。任何單位不得拖欠、截留、挪用政府土地收益。土地收益主要用于城市基礎設施建設、土地開發和土地收購儲備周轉金。

3市土地儲備交易中心按照權責發生制原則核算土地開發成本和收益。在土地出讓前，市土地儲備交易中心按土地收購費用、征地開發費用、財務費用、業務費和預計土地凈收益，分類編制地塊開發成本預算，經市國土資源局審核，報市政府批準后執行。地塊出讓收入全部實現并移交土地后，對地塊進行清算，地塊清算結束后，及時編制地塊收支決算，報市國土資源局、財政局審定。

4區、區和市開發區及有關鄉鎮屬于市區規劃用地范圍內的，以招標、拍賣、掛牌方式出讓經營性用地的全部收入直接繳入市國土資源局財務結算中心土地出讓結算戶，進行結算。土地出讓收益按規定劃轉到各區。

（十九）市區土地收益分配：

1六大分區中市本級建設管理范圍內的土地出讓金政府凈收益歸市財政；區、區和市開發區建設管理范圍內的經營性土地，按其出讓凈收益的10％由市統籌，具體地塊的凈收益由市國土局會同財政局確定。

2六大分區以外的鄉鎮鎮區范圍內的經營性土地出讓收益歸各區政府，區政府與鄉鎮政府的分成比例由各區制定。

六、加大土地儲備力度，保障土地供應潛力

（二十）市國土資源局應當編制近期、中期和遠期土地儲備規劃，并在每年年初會同發改、規劃等部門編制年度土地儲備計劃，報市政府批準后組織實施。

（二十一）下列土地可納入土地儲備：

1依法收回、收購、置換的土地；

2未確定土地使用權的土地；

3在土地利用總體規劃和城市規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃而依法征收的土地；

4閑置土地；

5市區改制企業需改變原土地用途或按城市規劃需實施“退二進三”的企業用地；

6市區涉案企業需用土地及地上建筑物、附著物償還債務的土地；

7納入城市舊城改造范圍內的土地；

8抵押給銀行需要處置的土地；

9其他依法應當儲備的土地。

（二十二）增強土地收購儲備的能力。市區的土地儲備具體工作，由市土地儲備交易中心負責。市區六大分區的土地儲備工作采用“三統一分”的辦法，即統一市區儲備土地的規劃、統一市區儲備土地的計劃、統一市區儲備土地的農用地征（轉）用手續，儲備土地的資金及開發管理由涉及的各區分別籌措。市財政每年在市區土地出讓收益中安排一定量的土地儲備資金，專項用于土地收購儲備。市土地儲備交易中心要運用市場機制，采取多種措施，多渠道籌措資金，增強收儲能力。按照土地利用總體規劃和城市規劃對通過收回、收購、置換、征收等方法取得的土地進行前期開發整理，并予儲備，以供應市區各類建設用地，調控市區用地需求，確保政府以國有土地所有者的身份，壟斷土地一級市場。

七、加強管理制度建設，規范管理行為

（二十三）堅持規范管理，政務公開。市國土資源局對經營性用地審批管理、土地資產處置等要嚴格執行審批制度，所有報件和批文都要按規定程序辦理；將辦事制度、標準、程序、期限和責任向社會公開；建立信息、地價和土地交易資料可查詢制度；減少辦事環節，提高服務質量。

篇8

一、基本原則

推進城鎮化發展的農村土地制度改革，必須堅持以科學發展觀統攬全局，一是將農村土地制度改革與進一步推進工業化、城鎮化的進程通盤考慮，堅持工業化、城鎮化與推進農村土地制度改革雙向互動、協調發展。既要維護廣大農民的根本利益，又要為城鎮化、工業化的發展提供足夠的空間。二是堅持農村土地制度改革的市場化方向。改革開放以來，城市土地市場采取的是一種漸進式的市場化道路，對農村土地市場則采取了約束和抑制政策。農村土地市場化程度大大低于城市土地市場化程度，是當前我國城鄉二元結構在土地制度上的主要表現，也是城鄉土地矛盾突出的主導根源。因此應加大農村土地市場化進程。三是堅持集體土地所有權與具體實現形式相分離。中國農村的集體土地制度是城鎮化的最大障礙。農村土地制度改革也應堅持集體土地所有權與其具體實現形式相分離的原則，按照穩定鞏固農村集體土地所有權、改革集體土地使用權的思路，推進農村土地制度市場化改革。

二、具體舉措

1、統一城鄉土地使用權權能，實現城鄉土地二元產權微觀對接

產權是一種權利，全部歸同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的產權分解開，歸不同人所有，往往效率更高，從而使兩個或兩個以上的人可以同時擁有同一資產的不同屬性。按各種用途分開的土地的產權歸不同的人所有，每一種權利都是可以交換和讓渡的。這種權利可以在一個臨時的，甚至是一個永久的基礎上進行分配、分割和重新分配。

產權的可分解性只有在社會化、市場化的社會經濟條件下才能轉化為現實的可分割性。外在市場環境的變化要求對產權內部的權利進行重新分割、組合調整，以適應現實市場條件。產權的模糊度與市場的完善度具有相關性和一致性。清晰的產權、完善的市場交易及最優經濟效率具有內在的邏輯一致性，而模糊產權、不完善市場交易及次優經濟效率具有其內在的邏輯一致性。

在我國社會經濟的轉型時期，堅持土地資源市場化配置是我國農村制度改革的必然趨勢。我國現行農村土地制度的產權是模糊的，使用權歸農民，所有權歸集體，導致侵害弱勢農民權益行為的事時有發生。建立和完善農地市場不僅能優化資源配置，最重要的是能實現最優的產權結構，因為在法律制度保證人們有自由選擇合約的權利下，最優的土地產權結構是通過自由產權買賣自發形成的。

因此，當前中國農村土地產權制度的改革應從以下幾個方面出發。第一，參照城市國有土地使用權的權能，完善農村集體土地使用權的權能。在此基礎上，按照城鄉土地使用權能一致原則，明確集體和農戶在土地產權上的關系及各自擁有的權益。第二，按產權和用地性質分類，完善農村土地使用權權能。目前農村集體土地使用權的種類主要有：集體建設用地使用權、農地承包經營權和宅基地使用權。對農村集體用地使用權應賦予其與城市國有土地使用權一樣的出讓、轉讓、出租、抵押和投資的權能；對農地承包經營權則賦予其轉包、出租、互換、轉讓、股份合作的權能；對宅基地則賦予其與城市劃撥國有土地相應的權能。第三，完善農村土地集體所有制產權實現形式的法律規范，確立農民對土地的直接利益主體的法律地位。

2、統一城鄉土地市場，加強市場對城鄉土地資源配置的基礎性作用

新古典產權理論認為，清晰的產權是有效率市場的前提和基礎。我國國有企業和城市土地使用權有償使用制度改革的成功經驗表明，產權的清晰是在市場化過程中逐步進行的。從農地產權與土地市場制度的關系看，農地產權特定的配置狀態是我國土地市場制度失衡與均衡的根本原因。農村土地承包權與城市出讓土地使用權不一致，其核心是農民不擁有農地轉非的處置權，意味著其土地開發權（發展權）被剝奪，代之的必然是國家獨家壟斷的行政土地征用和農村灰色土地市場大行其道，導致城鄉土地市場的割裂和無序并產生一系列經濟社會問題。城鄉土地使用權權能的一致性，從根本上講，就是通過進一步完善土地承包權的有關制度和土地承包權的物權化，使其成為與城市出讓土地使用權一致的較完整的農村土地使用者的產權，其中最核心的是擁有對農村土地使用權流轉的處置權。農民擁有農地轉非的處置權，意味著農地可以直接合法入市，國家壟斷土地一級市場的制度被打破，土地征用被規制到合理的范圍，城鄉土地市場有機接軌，形成新的城鄉統一土地市場。因此應該通過建立統一的城鄉土地市場來深化農村土地產權制度的改革。

第一，以分類完善的農村土地使用權為基礎，有序推進與城市土地市場相對接的農村土地市場建設。首先，以農村集體建設用地入市作為起點。確立集體建設用地進入市場依法交易的制度，允許集體非農建設用地進入土地一級市場。其次，在堅持農業用地的集體所有制性質和用途性質不變的前提下，按照依法自愿有償的原則，允許農地承包經營權在土地二級市場上流轉。再次，進一步完善農村宅基地劃撥、轉讓制度，促進農村宅基地的集約利用。在經濟發達、條件成熟地區進行試驗，取得經驗后進行推廣。在經濟欠發達、條件不成熟地區，嚴格限制宅基地入市，以維護農村的穩定。第三，嚴格限制征地范圍，界定“公共利益”的內涵。制定嚴格的公開化、法制化的征地程序，對征地行為進行監督，以確保公共利益征地的公平性。推進農地征用補償市場化。除了公共利益用地外，土地產權交易均應采用市場競爭機制。

3 、統一城鄉土地規劃，建立城鄉一體化的規劃體系

我國已頒布的《城鄉規劃法》奠定了城鄉規劃統一的法律基礎。但現實中城鄉規劃不統一的問題仍然沒有解決，宏觀上國土規劃、區域規劃和城市規劃等缺乏有機地結合，微觀上農村土地規劃缺失。建立城鄉一體的規劃體系是當務之急。第一，構建完善的城鄉土地規劃體系。改變目前城鄉用地分類各成體系，城鄉用地標準不一致的狀況，建立城鄉統一的規劃用地分類和建設用地標準，形成規劃內容上各自有所側重的國土——區域——城市、上下有機銜接的規劃關系。第二，構建城鄉統一的規劃法律體系。從法律源頭上將土地規劃對象從城鄉一體視角出發進行明確的界定和約束，根據不同的地區和不同的土地利用行為分類制定相關的配套法或細化的實施條例。第三，構建城鄉統一的規劃管理和監督體系。打破城鄉在土地規劃與管理方面自成體系的狀況，促使區域、土地、規劃等部門的土地規劃管理工作統一在一個系統之下。規劃的編制由一個部門負責，其他各部門依據各自職能和專業要求配合作好規劃，并以所制定規劃為依據進行專項管理。

4、統一城鄉土地管理，用途管制與產權產籍管理相結合

目前城市通過土地征用的形式將大量的農村土地轉變為城市建設用地，再按照城市國有土地的經營和管理標準進行經營和管理。現行的城鄉二元結構的土地制度設計給予城市足夠的法律支持進行這種城市土地經營模式。因此要真正有效的保護農地，首先要明確的就是地方政府的權責。具體而言，就是要求地方政府把經營土地和管理土地二者進行分離。地方政府不應該將自己作為土地的所有者，按照自己的發展要求和利益訴求進行管理。但是改變地方政府經營城市、經營土地的模式，不可避免地需要考慮到地方政府的績效考核問題。如果不改變這種政績考核制度，地方政府必然需要獲取大量的預算外財政收入來推動城市經濟的發展，也就肯定會繼續采用經營土地的這種模式。

統一城鄉土地管理，由地方政府對城鄉土地進行統一的行政管理。地方政府在城市內對所有者進行管理，在農村則對明確后的微觀主體進行管理。在城市土地中，地方政府還充當經營的角色，但在農村中，地方政府僅僅充當行政管理的角色，經營管理則是農民這一微觀主體的事情，地方政府給予相應的支持。

統一城鄉土地市場需要改變當前我國土地宏觀層面上多頭管理、城鄉分割的二元土地管理結構。第一，進一步整合土地資源管理權，形成一個統一的土地管理部門，統籌管理城鄉土地。第二，加強農村土地的基層管理，將對農村土地的用途管制與農村土地產權產籍管理緊密結合起來。把農村用地的性質、甚至范圍等詳細地落到每個具體地塊，在其土地產權證中明確規定，且不隨土地權屬的改變而改變。第三，構建完善的農地管理績效評價體系及獎懲機制。

5、統一城鄉社會保障，維護農民的利益

在中國城鄉二元結構的土地制度下，農地不僅是農民的生產資料，更是一種社會生活保障。改革開放后，工業化、城鎮化的發展征用了大量的土地。被征地農民，雖然獲得了補償，但在城市中立足很難，成為城市中的“新貧困”人口。離開土地，進城務工經商的農民，變成了尷尬的“農民工”。留在農村的“純農民”則因為土地收益低，生活水平普遍偏低。農民的權益都沒有得到保障。

篇9

關鍵詞：土地儲備規劃 城市運營 運營策略

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

導 讀

土地儲備對促進城市整體空間布局落地、土地資源高效利用和保障財政收入具有十分重要的作用。土地儲備規劃應回歸規劃的本質，將城市土地儲備與城市發展緊密結合，從城市運營的角度，對轄區內的土地儲備進行時間和空間的統籌安排，同時根據城市運營的方向，以綜合效益為目標，制定儲備后地塊的整體運營策略。

一、土地儲備規劃概念

土地儲備規劃是在充分分析土地資源的保護、城市發展方向和速度、基礎設施與公益設施建設推進時點、房地產市場供求狀況、土地成本等要素的基礎上，分別就經營性用地、工業用地和部分重大設施用地，確定規劃期需要儲備和出讓地塊的數量、布局、強度和時序，其年度和近期規劃成果需具體到地塊。

二、土地儲備規劃的必要性

（一）優化土地資源配置，最大程度發揮城市土地價值

土地儲備規劃通過數量和空間上對片區的儲備地塊進行合理規劃，可以制定片區儲備地塊的運營方案，將城市建設發展用地需求和地塊的運營收益進行有機組合，最大程度發揮城市土地價值，增加地方財政收入。

（二）合理統籌儲備資金與出讓資金，使資金實現良性和高效循環

土地儲備規劃通過對儲備地塊土地運營方案收益分析，包括對儲備地塊的征地拆遷補償費用、土地開發費用、融資費用和其它業務費用的測算，合理調整土地儲備的數量、年度儲備計劃及地塊的出讓用途，控制資金風險，促進土地儲備與出讓資金的良性循環和高效運作。

（三）實施和協調城市相關發展規劃，有效引導城市建設開發，促進城市發展

土地儲備規劃通過對儲備地塊的數量和空間上的收儲，有效協調城市總體規劃、土地利用總體規劃和其它相關規劃。儲備地塊自收儲范圍的確定，至出讓用地性質的確定均是對城市總體規劃和土地利用總體規劃的有效實施。

（四）摸清土地信息，平衡經營性用地和公共設施用地，實現土地可持續利用

土地儲備規劃在制定全區儲備地塊的土地用途性質及明確儲備地塊的出讓條件時，可從城市可持續發展的角度，對區域的經營性用地和公共設施用地進行明確，有效平衡經營性用地和公共設施用地，實現土地可持續利用。

（五）促進房地產市場健康平穩發展，積極發揮土地政策的宏觀調控作用。

土地儲備規劃在明確儲備地塊的數量、空間布局時考慮區域房地產市場狀況，使土地儲備向有利用房地產市場建庫平衡方向發展。通過合理制定土地出讓的時限，積極發揮土地政策的宏觀調控作用。

三、土地儲備規劃策略分析

城市運營的目標是提升城市功能，提高城市居民的福利水平。圍繞這一目標引出城市運營的基本內容包括城市資源配置、城市資產增值、城市空間規劃和城市形象化運營等。土地儲備規劃在完善城市基礎設施，提高城市福利水平的基礎上，還擔負著增加政府盈利，提升土地利用價值等任務。

（一）明確土地儲備規劃的戰略目標

1、優化城市公共基礎設施，提升城市綜合形象

城市基礎設施是城市存在和發展的物質基礎，是發揮城市效能的核心。發展可持續的城市基礎設施建設對城市發展乃至城市化戰略的實施都具有重要意義。一方面，城市基礎設施建設能夠有效地推動經濟快速發展，為經濟發展奠定物質基礎；另一方面，完善的基礎設施將有利于推進城市化的落實。因此，土地儲備應同步考慮滿足城市基礎設施建設，并積極探索利用土地儲備融資模式來落實基礎設施建設的資金來源，有效發揮土地儲備的作用。

2、增加政府財政收入，實現城市資產增值

將土地儲備作為轄區內土地運營的重要組成部分，通過對儲備地塊的用途性質、供應時序等進行合理調整，實現全市土地的資產管理，提升土地利用效益。以城市用地需求預測為依據，在滿足城市每年用地需求，特別是保障城市近期發展重點項目落實或重點片區建設的大前提下，充分考慮城市規劃優先保障、土地運營收益最大化、土地運營成本最小化、地區發展平衡等影響因素，制定土地運營方案，提升城市土地綜合效益。

（二）土地儲備規劃思路

土地儲備規劃制定，包括確定收儲地塊位置、收儲規模、用地性質等均與城市土地儲備規劃戰略發展目標相互結合，并分類型實現對應的服務功能。土地儲備規劃的思路分兩條進行：

（一）中心城區地塊的收儲，規劃用途以居住、商服為主，實現土地價值最大化，促進政府財政收入；同時預留一定比例的用地用于城市公共配套建設，優化中心片區用地功能。

（二）城市片區地塊的收儲結合擬發展項目類型確定規劃用途，充分挖掘區域土地開發價值潛力；同時預留一定比例用地進行城市基礎設施建設和社會福利項目建設，緩解公益項目的用地需求壓力，同時促進各城鎮片區間的共同發展。

（三）制定實物儲備與紅線儲備專項規劃

1、實物儲備地塊主要為保障城市近期發展需求

實物儲備地塊主要是為落實城市發展重點項目或重點片區建設而進行。根據城市近期發展需要以及地塊條件的成熟情況，明確具體儲備地塊。實物儲備地塊選定原則：

（1）實物儲備地塊需在規劃期限內完成用地結案手續或者具備出讓條件；

（2）實物儲備對象分為居住、商服、工業和其他用地四類；

（3）實物儲備地塊需優先保障落實城市規劃等明確的重大項目安排；

（4）實物儲備地塊應不占或者盡量少占多劃基本農田，確實占用多劃基本農田的，需按相關要求編制多劃基本農田占用方案。

2、紅線儲備地塊主要為扎實城市發展基礎

紅線儲備是指土地儲備機構根據城市規劃和土地利用總體規劃，為滿足近期和保障遠期發展需要，而將與城市發展相配套的地塊優先納入儲備規劃中，或者對一些成片舊城改造或騰遷的地塊納入土地儲備規劃中，并按照“四沿優先、連片收儲”的思路整體推進，加強土地的整理和配套，待土地價值提升后再進行規劃及開發建設。紅線儲備地塊選定原則：

（1）紅線儲備地塊要求根據各鎮（街）發展需求提出的儲備計劃，并能在規劃期內完成規劃選址意見并推進實質性土地儲備工作；

（2）納入紅線儲備規劃的地塊，優先考慮收儲，并為實物儲備提供數據支撐；

（3）紅線儲備范圍實行動態調整，儲備范圍隨著城市戰略目標的改變而更新。

3、軌道沿線地塊主要為推動城市基礎設施建設

軌道沿線地塊增值潛力大，以軌道交通沿線土地儲備來謀求大運量快速公交系統建設的公益性與效益性平衡，成為從化市軌道交通建設探索的方向之一。以軌道站點向外延伸半徑500米范圍用地，將能充分接受軌道站點所帶來的輻射帶動作用，根據“以點帶面”的發展原則，通過加強對站點周邊地塊的儲備運營，能進一步發揮儲備地塊的輻射效用，從而進一步帶動周邊地區的經濟發展。

四、儲備地塊運營策略分析

土地運營是指對城市土地進行利用規劃、集聚、重組、開發和經營，最大限度地發掘資源的潛力，在整個城市范圍內實現土地資源利用和綜合效益的最大化、最優化，從而推動城市的可持續發展。

（一）土地儲備運營方案影響因素分析

儲備地塊的運營策略指儲備地塊按計劃收儲后，在綜合各方因素的基礎上，對已收儲地塊的出讓時間、出讓空間等進行安排，以促進土地儲備規劃目標的實現。制定土地儲備運營方案時應從地區發展規劃、地塊運營收益、地塊運營成本、地區發展平衡和外部競爭力五個因素出發，綜合考慮。

表1 土地儲備運營方案影響因素及運營策略

影響因素類型 因素作用 運營策略

地區發展規劃 根據土地規劃、城市規劃等，明確重點發展區域，明確城市開發的空間時序 優先滿足轄區內重大發展平臺、重點項目、重點設施建設等用的需求

地塊運營收益 由于存在增值的特性，不同時間出讓，地塊收益不同，不同空間出讓，地塊收益不同 按時間、空間對全市地塊進行排列組合，使地塊收益最大化

地塊運營成本 土地運營成本費用成本較高，絕大部分資金通過銀行融資取得，時間越長成本越高 盡量縮短收儲與出讓之間的時間間隔，以便及時歸攏資金，降低銀行融資幅度

地區發展平衡 避免城市內部的發展差距進一步加大，在地塊出讓的時點和空間上予以合理的安排，適當增加經濟落后片區的土地供應和土地開發 保證中心城區、中心鎮等重點區域發展的同時，根據城鄉統籌，適當安排其他片區的土地供應和開發

外部競爭力 考慮相同時期內不同城市土地供應對產業和開發投資資金的吸引力，錯峰安排土地供應時間 重點考慮經濟發展水平、區位條件類似的區域的土地供應結構，避免在集中的時間供應類似的地塊

（二）土地儲備運營方案綜合分析

由于土地的特殊性，土地運營計劃不能簡單地看成一個經營收益項目，而應該上升成為調控土地市場和保障從化市未來經濟可持續發展的一項民生大事，因此單從成本收益的經濟角度分析是不夠的，只有綜合各方面分析方案優劣帶來的利害關系才可做出最科學的決策。不同土地運營方案的制定是基于不同的出發點的，因此不同的出發點所表現的優勢、劣勢、機遇、威脅各有所不同，因此對于方案的選定分析，可引入SWOT分析法進行研究分析。

所謂SWOT分析，即基于內外部競爭環境和競爭條件下的態勢分析，就是將與研究對象密切相關的各種主要內部優勢、劣勢和外部的機會和威脅等，通過調查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列相應的結論，而結論通常帶有一定的決策性。通過不同方案的優勢、劣勢、機遇、威脅比較，結合城市發展的需求，從而確定合適的運營方案。

（三）土地儲備運營方案選定

土地是一個城市的最大資產。怎樣充分發揮這筆資產效應，利用它來為城市經濟建設籌集資金，帶動城市經濟持續、健康地發展成為土地儲備后最重要的問題。因此，基于上制定方案的優劣，必須通過科學的方法分析確定各方案優先權重后綜合確定最終的土地運營方案。由于不同方案的是依據基本影響因素的重要性不同而制定的，所以可以通過層次分析法（Analytic Hierarchy Process簡稱AHP法）來評價方案是否最合適城市未來發展需要。層次分析法是將決策問題按目標、評價準則直至具體的備投方案的順序分解為不同的層次結構，然后得用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的各元素對上一層次某元素的優先權重，最后再加權和的方法遞階歸并各備擇方案對總目標的最終權重，此最終權重最大者即為最優方案。

五、實施建議

（一）融合“增值城市”的理念推行土地儲備運營

“增值城市”是指城市活動中一個全新的概念，其實質是一種“可持續發展”的城市開發思路。“增值城市”的城市發展思路應當以改變城市質量、凈化城市生活空間、內涵投入和內涵增長為原則。就經濟角度來看，應當是城市產出的增長、交換價值的提高和經濟效益的上升以及城市整體經濟實力的提高。為了保證從化市的城市競爭力，從化市應結合城市規劃發展的思路和“增值城市”的概念，把城市放在市場競爭環境內，通過對城市資產的運作，提高城市社會環境質量，培育特色優勢，塑造城市形象，以增強核心競爭力，從而確保自身經濟和土地價值的穩定增長，從而在社會經濟的大環境上保障土地運營計劃的順利實施。

（二）探討國有土地出租等多種形式的經營手段

針對地塊可能由于不同特殊原因產生的“機會成本”，從保障土地運營成本最小的角度出發，相關職能部門應該開始探討和建立短期內無法出讓的閑置已開發土地的其他經營處理制度，例如可以對閑置土地進行作為大型展覽等用途的臨時土地出租，另外也可以對閑置土地加大宣傳和招商引資力度，盡可能減少在閑置期間產生的“機會成本”，保障土地運營計劃的收益最大化。

篇10

為切實加強城鄉規劃實施和用地的監督管理，確保城市規劃得到有效實施，根據《中華人民共和國城市規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《浙江省人民政府關于進一步加強城鄉規劃工作的意見》（浙政發〔〕40號）的規定，現就加強市區各類建設項目規劃、用地的監督管理提出以下意見：

一、加強監督，嚴格規劃、用地管理

（一）各建設單位要自覺遵守國家有關法律、法規，依法建設各類項目。市政府各有關職能部門要按照各自的職責，相互配合，加強對各類建設項目的監督，及時發現、制止和查處違法違規行為。

（二）各類建設項目使用土地必須符合城市總體規劃、土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，堅持集約節約用地原則。

（三）各類建設項目必須嚴格按照規劃管理部門核發的建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和國土部門批準的項目用地的規定實施開發建設。各類建設項目竣工后，規劃管理部門和國土部門應對項目進行復核驗收，并出具竣工驗收規劃確認書和土地復核驗收結果通知單等文件后,相關部門才能核發房屋所有權證和換發國有土地使用權證。

二、依法處理超過規劃許可建筑面積、出讓合同約定建筑面積的違規行為

（一）建設項目竣工復核建筑面積，超過《建設工程規劃許可證》核定的建筑面積，也超過《國有土地使用權出讓合同》約定的建筑面積，但該超出幅度在規定的合理誤差范圍內的，經規劃管理部門、國土部門同意，按原出讓時樓面地價補交土地出讓金。

（二）超出幅度在規定的合理誤差范圍以外，但基本符合城市規劃要求的，經規劃管理部門、國土部門依法處理并同意補辦后，對其超過部分建筑面積按規劃驗收時的市場樓面地價（低于原合同樓面地價的按原合同樓面地價）加倍補交土地出讓金。

（三）超過《建設工程規劃許可證》核定的建筑面積和《國有土地使用權出讓合同》約定的建筑面積，嚴重影響城市規劃實施，市城管執法部門應依法予以查處。

三、依法查處超過批準用地面積的違法行為

（一）建設項目竣工，經國土部門復核驗收后的實際土地面積超過批準的用地面積，經依法查處后，符合城市總體規劃和土地利用總體規劃，并經規劃管理部門、國土部門同意，給予依法補辦相關手續，并繳納有關規費。

原以公開出讓方式取得的項目用地，依法補辦審批手續時，土地出讓金按該項目出讓時的地價繳納；原以協議出讓方式取得的商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地（按國土資發〔〕255號《土地分類》二級類）按規劃驗收時相應的基準地價補交土地出讓金；其他用地（公用設施用地、公共建筑用地、交通運輸用地、水利設施用地、特殊用地等）如以有償使用方式取得的按原批準時的地價補繳有償使用費，如以劃撥方式取得的按原取得時實際支付的劃撥土地使用權權益價格等收取劃撥土地取得費。

（二）超過批準的用地面積不符合城市總體規劃和土地利用總體規劃，規劃管理部門、國土部門不予補辦，并按照各自的職能依法予以查處。

四、采取措施，加強規劃許可的實施管理

（一）建設工程應當按照規劃許可的用途實施建設和使用，市城管執法部門會同規劃管理部門加強監管，及時查處違反規劃要求的行為。

（二）工商部門進行工商登記時，要認真核對注冊場所是否符合規劃許可的用途，涉及建筑物使用性質改變的，應當告知當事人到規劃管理部門先行辦理建筑物使用性質變更手續。

（三）建設用地轉讓過程中需要進行分割和改變規劃控制指標的，必須經規劃管理部門同意，并重新辦理建設用地規劃許可證。

（四）國土部門應根據規劃管理部門出具的意見，對允許改變土地用途或改變規劃控制指標的，應對照原批準用途及規劃指標情況，依法補辦有關手續，當事人應依法補繳土地使用權出讓金等規費。

五、依法規范，加強對國有存量土地上建設的管理

（一）在已取得合法土地使用權的國有土地上實施擴、翻、改建的項目，須經規劃管理等部門審查同意后，核發《建設工程規劃許可證》。如超過原批準建筑面積的，應到國土部門依法辦理有關手續，并繳納相關規費后，規劃、建管等部門才能核發規劃、施工許可手續。