社會治理現代化概念范文

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【關鍵詞】國家治理 現代化框架 財政基礎理論

財政是一個國家生存發展的經濟基礎，是國家進行治理的支柱。在財政范疇下，有關于稅務等多個管理內容，并且在國家經濟體制改革過程中，財政方面改革成為一系列改革的首要方面。合理的財政基礎以及相關體制可以促進經濟發展穩定，維護市場大環境安寧，本文針對國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設進行研究，希望有助于我國財政基礎理論的完善及發展。

一、財政在國家治理框架中的地位

在我黨十八屆三中全會上曾經提出，財政是我國國家治理的基礎以及重要支柱這一看法。在以往的財政地位描述中，是將財政的涵義定位為政府及相關部門進行的有關于我國財務收入及支出的配置活動，將部分社會資金用于國民生產或公共服務中，滿足人民對于社會的需求。國家治理框架作為一個較為專業的語言，與財政概念有著較高的相關度，因為國家治理框架中，包含著政治、經濟、文化、教育等多個內涵，而財政作為經濟領域內的一個基本概念，同樣存在于國家治理框架范圍內，而在以往對財政的定義中，只存在于國家治理框架下經濟中的一個小范疇，在十八屆三中全會后重新對財政進行定位，將財政的認識更進一步，使得其在我國治理體系中提升到了更為重要的位置，是國家治理框架的基礎。

二、財政基礎理論與國家治理現代化

隨著我國社會經濟的不斷發展，改革開放程度也在不斷加深，國家治理現代化水平直接反映了我國經濟體制改革程度，有關于財政方面的改革也在不斷增多。為建設自由、民主、繁榮、昌盛的社會主義現代化國家，我國開展了系列解放和發展生產力的改革，努力構建我國形象。此外，財政是國家資金使用方面內容，有關于國家建設治理的各個方面，都需要財政資金進行支持，在稅制改革之后，我國現代化進程有了一定的提升。在新時代背景下，我國治理體系改革也有了新的思想觀念，在現代化進程中，為推進治理體系中其他方面的改革程度，將財政作為其中的關聯點，是有必要的。

三、現代化財政制度體現

我國稅務制度已保持了較久的時間，但就當前改革開放的相關情況來說，稅務制度仍然未轉變為一個引領各個方面的基本制度。在現代化進程中，稅務制度的表述從之前的公共財政轉變為當前的現代化財政，在公共財政當中，稅務制度所帶有的直接性質為共有，其財政性質也是與社會主義市場經濟相符合的。而在現代化財政當中，國家財政情況的轉變主要與時展情況相關，從我國各個領域的體制改革上著手，與國家治理能力及治理現代化程度相關，構建出現代化財政制度，這是隨著人類文明進步而產生的一種財政方式。但這并不表示現代化財政脫離了社會主義市場經濟的發展，恰恰相反，現代化財政制度為社會主義市場經濟體制增加了時代元粗，更為深刻的促進經濟發展以及國家治理程度與時俱進，并且增加了一系列新的創新點。現代化財政制度仍然是以公共性為財政活動的基本特點，并將財政收入用于有關于公民需求的方面，將建設后的服務設施及其他實體建筑納入到社會公共服務當中，更好的營造社會主義文明氛圍，實現國家治理目標。

四、財政基礎理論與社會主義法治

從我國社會主義法治體系的構建當中，可以看出國家及地方政府的財政活動中的各個環節都處于法治管理當中，在其活動中體現的是法律規范以及相關行為準則。在國家治理現代化框架中，法治體系是其中一個重要的部分，我們黨已將依法治國這一理念作為治理國家的基本方略，并且不斷健全社會主義法治體系，保障人民生活及國家運作長治久安。因此，將財政作為我國國家治理框架的基礎部分，同樣需要受到法治內容的限制。但當前我國有關于財政方面的法律法規仍存在不完善之處，相關工作人員對于財政的法制觀念并不理解，在此種情況下應努力完善社會主義法制體系，將財政發展的方方面面納入到法治社會的框架中，并且規范相關工作人員的財政活動，對其進行法治教育，了解到財政對國家治理以及社會發展的重大意義，以填補當前財政法制中的空缺。

五、稅務制度的法治規范

有關于稅務制度的法制規范有三點。其一是將財政狀況作為法治的出發點。政府及相關部門在針對財政狀況進行相關活動時，要詳細記錄財政收入的來源以及財政支出的去處，構建合理動態的財政收支管制，在法治規范的基礎上，規范各個部門工作人員的財政活動，必須在合理合法的范圍內進行。其二是有關于財政預算方面，政府及相關部門應當從實際情況出發，針對財政支出進行合理預算，從民生入手，真正做到財政收入的“取之于民，用之于民”。其三是有關于政府財政的公開性，應將其各個部門的資金使用狀況進行公開，做到權利由民監督，避免以權換錢事件的發生。

在社會主義現代化建設過程中，國家治理體系開始圍繞著經濟發展中的財政方面進行了一系列改變，在財政基礎理論中，主要指出了財政在我國國家治理中占有重要位置，其具體情況與稅務制度息息相關。此外，有關于稅務的相關改革是我國各個方面改革的結合點，從稅務進行改革可以直接影響到各個領域的發展情況。將財政作為首先需要控制的方面進行建設，可以全面推進我國國家治理體系的發展。

參考文獻：

[1]童偉，牟放.構建具有中國特色的財政學科理論新體系――“社會共同需要論理論研討會”會議綜述[J].中央財經大學學報，2012，（01）.

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Abstract: Along with the social marketability and the modernized fast development, the community autonomous already became one important way which the community develops, but the community autonomous emphasis realizes community's citizen participation, the community citizens participation starting with the development with the social modernization, the urbanization cannot separate. However, in the modern city community, community's citizens participation also has like this such problem, these questions and the transition period social structure and appears the social question is close related, our country city community citizens participation realize truly also have heavy responsibilities.

關鍵詞:轉型社區治理公民參與

Key word:Reforming The community governs the citizen to participation

一、概念及背景

在現代中國的社會生活中,社區治理和社區公民參與已經成為非常流行的話語。那么它們的概念和定位是什么呢?廣義的“社區治理”是指社區與國家和市場相結合而形成的一種社會互動方式。①而對于社區參與這一概念的理解,目前多內大多數研究者有著較為一致的看法,即認為它是指社區成員自覺自愿地參加社區各種公共活動或公共事務的決策、管理和運作,影響社區權力運作,分享社區建設成果的行為和過程。在我國的城市社區發展建設中,實現社區自治式的社區治理已經成為一個重要的目標,而社區自治的主體就是社區公民,社區自治的實現需要真正地實現社區公民參與。城市社區公民參與的興起和提倡與中國自改革開放以來的市場化和城市化是緊密聯系的。

從宏觀角度來看,在由計劃經濟體制向市場經濟體制的改革過程中,我國城市的“單位制”社區開始瓦解,逐漸開始向社區制轉變,社區就像一個小型的“社會”,逐漸成為介于政府和家庭之間的一個公共空間,而社區緩和現代化進程中的矛盾和問題的作用也逐漸凸顯出來。從微觀的角度看,隨著社會經濟的不斷發展,社區居民不僅在物質生活和生活質量上的要求提高,同時對精神文化生活和政治參與的要求也在日益增長。

二、發展中呈現的問題淺析

盡管公民參與在社區中興起并成為社區發展中的一個重要方面,但是由于我國社會處在這樣一個轉型期,各種類型的社區內的公民參與發展程度事實上是參差不齊的。一般說來,在單位型社區和處在城鄉結合部的社區的居民參與度較低,而在一些新型的商品房小區里的社區居民參與度則相對較高。這是由多方面因素導致的,單位型小區的居民由于習慣了傳統的縱向管理,因此,人們對于社區治理和社區參與的理解更多地帶有自上而下的參與取向。而處在城鄉結合部的社區居民通常來說是由郊區農民、進城務工人員等組成,這類社區由于社區的發育程度較低,社區居民的受教育水平較低,因此,人們在社區治理中的參與意識并不強烈。而在新型社區里的居民由于有較好的收入,參與意識較強,且具備參與的能力,因此社區居民參與社區治理的程度較前兩者高。但是隨著“單位型”社區的功能的逐漸弱化、越來越多的人由“單位人”轉向“社會人”,以及現代化的發展,單位型社區和處在城鄉結合部的社區的公民參與程度會逐漸地提高,而目前社區參與的不同發展程度正是中國從傳統到現代轉型過程中的必經之路。

從城市社區組織來看,在社區內通常存在著縱向組織和橫向組織兩種參與取向的組織。盡管在許多城市社區中,業主委員會、中介服務組織和非政府組織等橫向組織進入社區大大地推動了社區公民參與社區治理的發展,但是居委會、街道辦事處等縱向組織作為政府在社區的代言人,在很多社區中仍然在發揮主導作用。這種社區的居民參與依然表現出一種自上而下的參與取向,所謂的“參與”只是一種政府動員、推動下的被動的參與,并沒有發揮居民參與社區事務、實現自治的真正作用。

三、小結

上述問題僅僅是從社區居民的社區參與意識、社會內組織發展以及社區外來人口在社區參與上的困難來說的。事實上,在社區治理中,居民參與意識、參與渠道、社會資本、政府和社區的回應度及效率等都是影響社區參與的因素。這些影響因素都造成了我國社區公民參與社區自治的不同程度的困難,這種困難主要體現社區居民在參與主體參與意識的薄弱以及參與體制的不完善導致的參與層次低。可見,我國要在城市社區的發展中實現真正的社區公民參與還任重而道遠。在我國這樣一個重要的社會轉型期,在社區現代治理的進程中推進公民參與仍然需要多方面的努力,這一進程不僅僅有賴于人們觀念的變革,更有賴于整個社會結構的轉型和變化。

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一、現代化灌區指標

在制定現代化灌區指標體系時，要注重科學性、真實性與國民經濟發展的一致性和可操作性。

1灌區有健全而強有力的管理體系。

2灌區人均國內生產總值達全國中等以上水平，農業產值在國內生產總值中所占的比重不超過12％～15％；服務業產值在國民生產總值中所占的比重超過45％；非農業就業人口在總就業人口中所占的比例超過70％。

3灌區有文化的人口在總人口中所占的比例超過80％，青年適齡組中上大學的人數比例超過10％～15％，管理隊伍人員中專以上文化程度應占職工總數的90％以上，中高級專業技術人員比例占30％以上。科技進步貢獻率在50％以上。

4灌區城鎮人口占總人口比例超過60％以上。

5灌區工程建設安全達標率達到98％，易澇農田治理率達到95％，田間防御能達20年一遇24小時雨量水平，大中型水利工程全部應用遙感、遙測、遙控裝置，防御能力達100年一遇水平，三防指揮系統覆蓋率達100％。

6灌區為國民經濟和社會發展提供充足、優質的供水保障，大中城市供水保證率要達到97％以上；一般城鎮90％～95％以上；工業95％～97％以上；農田有效灌溉面積達耕地面積的90％以上；飲用水源水質達到國家地面水Ⅱ～Ⅲ類；實現城鄉水資源統一管理包括地下水，并力爭實現水量與水質的統一管理。

7灌區要注重水環境保護，水庫和渠道為全社會提供水質達到國家地面水環境質量標準；灌區的建設要田園化山、水、田、林、路、城鎮綜合治理。

8灌區的農業機械化率要達到90％以上，水利工程施工機械化率要達到95％以上，工程達標率100％，工程完好率95％以上。工程管理單位良性循環率95％以上，辦公自動化率90％。實現水利信息網互聯互通，墑情、雨情、水情自動測報。

9灌區法律、法規、規章配套率達到90％以上，水行政許可、審批審查率達到100％，水政監察隊伍的“八化建設”達標率、水事糾紛的調處率和水事案件的辦結率均要達到90％以上。

二、建設現代化灌區的對策與措施

1加大改革力度，理順管理體制

筆者認為灌區管理體制改革的實質是調整束縛生產力發展的生產關系；應根據規模經濟基礎設施的共享性可帶來“集聚效應”的特點，以及我國具有傳統的層級觀念，應相應提高淠史杭總局的級別，以統管灌區的建設，嚴格執行水利工程建設的制度。按照“分級管理”和“政企分開”的原則，理順省、市、縣的管理事權，健全灌區專管機構和基層用水戶參與管理組織。將干渠以上或跨地市、縣市的分干渠，灌區中小型水庫交總局對水資源進行全面統一管理調度。充分利用水利工程的水土資源廣泛開展多種經營，發展壯大水利經濟。

2更新觀念

在決策的過程中，把科學是第一生產力的思想融入到決策者的價值觀中，注重提高灌區的科技含量。要有超前意識，敢于對高新技術進行風險投資。

3做好前期工作，提高規劃質量

組建淠史杭現代化灌區課題研究組，研究現代化灌區的有關事宜。加大對前期工作的投入和技術人員配備，根據灌區的地形、水文、地質和社會經濟與水利科技的發展，因地制宜，做好灌區綜合規劃工作。健立灌區前期工作咨詢機構，完善灌區咨詢、評估、論證制度。

4抓住機遇，廣開資金渠道

抓住21世紀第一個五年計劃中央決定加快現有灌區改造的機遇。貫徹落實“水利為社會、社會辦水利”，“民辦公助、合理負擔”和水利建設基金等水利投資政策，不斷完善多元化、多層次的水利投資機制，貫徹落實《水利產業政策》，采取合資、獨資、股份合作等多種形式集資。依法發行債券，對效益好規模大的水利水電項目進行建設。

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中國政法大學教授郎佩娟指出，由于社會問題的復雜性和管理的局限性，“救火式”治理有時是不可避免的，甚至是必要的，無此便不能果斷、高效解決問題，還可能造成某種社會問題的蔓延和社會矛盾的激化。但是，“救火式”治理不能成為治理主體的習慣和動輒使用的工具，更不能成為信仰。

原因在于“救火式”治理便捷、高效的背后，潛藏著種種治理危機。在某種程度上，它意味著政府對社會新問題、新危機、新風險的缺乏預見性，在處理相關問題上的不夠徹底，以及公共管理體系的不夠完善等。而上述種種則導致公共資源的極大浪費和不必要的公共利益損失。正如美國經濟學家西蒙·庫茲涅茨指出的，“問題發生之前，是‘政府最小化’狀態，政府對市場上發生的破壞游戲規則行為聽之任之，無所作為；問題發生后，是‘政府最大化’狀態，政府幾乎耗費所有的資源去應對某一問題，整個市場則為之停擺，政府與市場都付出了太多的代價”。

當前，中國國家治理的歷史場景發生了整體性改變，要保障社會平穩快速發展，滿足公眾對政府不斷抬高的期望，政府的公共治理能力、思維和國家的治理體系，乃至干部管理體系都必須進行現代化的轉型。面對復雜多變的社會矛盾和問題，我們顯然不能用頭痛醫頭、腳痛醫腳的“救火式”辦法來解決。

治理能力、治理體系的轉型，所保羅的內容非常豐富。從宏觀層面來看，有價值取向、防治文化、能力建設、配套制度等方面的考量；從制度設計上來看，則要考慮治理主體、治理依據、治理方式、治理過程、治理形態等的均衡選擇。目前，世界主要國家都通過在治理中導入風險管理來完善自身的治理體系，全面提升政府風險管理制度設計應成為推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略選擇。

對“救火式”治理的批評早就存在。但時至今日，為什么這種治理方式仍有市場，甚至在一些地方還能大行其道呢？這預示著我國治理體系存在哪些主要癥結？治理轉型的出路在哪？ 本期策劃我們邀請相關專家就這些問題作出探討，深入總結“救火式治理”的缺陷及其影響，從風險防范、政府考核等視角分析“救火式”治理現象存在的癥結及制度出路，為從“救火式”治理向“均衡式”治理轉型出謀劃策，以期為推進治理體系與治理能力現代化啟迪思路、有所助益。

—人民論壇“特別策劃”組

如何改革國家治理體系，提高國家治理能力，是擺在各級治理主體和全體公民面前的共同任務。完成這一任務，不能靠疾風暴雨式的運動，而是要靠一個個問題的解決，靠鍥而不舍的改革、轉型。相對于“救火式”治理，均衡式治理類似“彈鋼琴”，追求的是各治理要素之間的和諧勻稱，而不是畸輕畸重，顧此失彼。其基本要求是：治理主體的均衡，治理依據的均衡，治理方式的均衡，治理過程的均衡，治理形態的均衡。

—郎佩娟

推進全面風險管理制度是完善治理體系的國際趨勢，應以全面推進政府風險管理作為重要切入點。重構風險防范視角下的治理制度，應重視治理制度的整體性、預防性和邏輯性設計、“制度設計人”的風險管理能力培養以及相關配套性制度的結構性改革。

—游志斌

對突發性事件的預見能力是減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害的前提。“只治不防”的傳統治理思維，是導致事態驟然加劇而相關部門只能倉促應對、疲于應付的根源。對社會問題的預見能力應當與防控體系的建設結合起來，如果兩者是脫節的，有關部門也不可能對社會問題作出及時、有效的判斷。

—袁峰

只問結果不問過程的考核容易造成以下的一些不良后果：一是投機取巧，做表面文章；二是領導干部存在僥幸心理；三是助長了領導干部弄虛作假的不正之風。此外，有時還會因專業知識的局限而使上下級之間存在著一定的信息不對稱性，這就為下級做假帳和“摻假”提供了有利的條件。最終的結果是，由于問題沒有得到解決，危機始終無法消除，各種事故頻繁出現，管理者和領導者陷于“救火”之中而忙得不可開交。

—陳天祥

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關鍵詞：新型城鎮化；人的現代化；城市治理

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-04-28（5）

新型城鎮化是鏈接工業化、信息化和農業現代化的重要戰略環節。中央城鎮化會議明確提出，中國未來的新型城鎮化，關鍵在于實現人的城鎮化。因此，新型城鎮化過程中要堅持以人為核心，提高城鎮人口素質和居民生活質量，推動常住人口有序實現市民化，并培育一代又一代具有現代觀念、開放意識、創新精神、公益理念、健全人格的高素質市民。

以人為核心的城鎮化，首先要求實現人的現代化。這里所稱的人的現代化，是指置于現代化系統中的人的現代化，因此首先有必要對現代化這一重要范疇加以界定。現代化，即如人們所言，它是受人們的價值觀念指導的一種有目的、有計劃、以經濟發展為中心，涉及到文化各個層面的人類文化的進步運動，也是一個包括科技、經濟、政治、社會和文化各大子系統在內的龐大系統工程。科技進步、經濟發展導向工業革命，提供現代化的經濟基礎和動力，同時使作為經濟、政治、文化和人格載體的社會主體即人所組成的社會結構發生相應的分化與整合，從而促進作為經濟和社會集中體現的政治法律制度的變革，民主法律制度的形成和大眾參與。相應地，人們在文化方面從生活方式到價值觀念、從教育水平到知識心理結構，也會在與其他要素的相互作用中發生變化。[1]這樣的理解，超越了過去人們對現代化的狹隘認識，即現代化不只是純經濟、純物質層面的，它內含著人的現代。現代化的一切發展，歸根結底都是為了實現人的發展，實現人的現代化。

上世紀60年代，美國社會學家英格爾斯（Alex?Inkelex）就曾提出，人的現代化是指“他是一個見聞廣闊的、積極參與的公民，他有明顯的個人效能感；他有高度的獨立性和自主性；他樂意接受新經驗以及新的觀念，也就是說他是相當開放的，在認識上是靈活的”。同時，英格爾斯通過對6個發展中國家的研究，總結出“現代人”的12個特征：現代人應具有與宿命論相對立的效能感；樂于接受社會變遷；愿意接受新的生活經歷；尊重并愿意考慮各種不同意見；積極獲取并關心新的知識與信息；守時惜時，具有較強的時間觀念；無論在公共生活還是在私人生活都趨向于計劃性；基于對理性的依賴而對周圍人給予依賴；重視專門技術和公正的分配；有較高的受教育和職業期望；具有普遍主義的傾向，不應特殊的個人特征而給予不同的對待；對生活采取分析的態度，傾向于更積極地解決問題而不是回避問題。[2]

國際著名未來學家阿爾溫?托夫勒則列舉了現代青年和現代勞動者的特征：

青年對長者不那么順從，對消費不那么計較，對享受不那么耽溺；勞動者敢于負責，懂得自己工作怎樣與別人配合，能承擔更多的任務，能迅速適應變化的情況，以及敏感地與周圍人協調一致；樂于探索工作的意義，敢于懷疑權威，持有獨立見解，以社會主人翁的姿態從事工作，辦事靈活，行動敏捷；以自己與眾不同而自豪。[3]

中國學者參考國外現代化問題專家的意見并結合中國的實際情況，也提出了人的現代化的標準：（1）具有高度的民主意識和民主參與能力；（2）具有高度的法治精神；（3）具有開放的頭腦；（4）具有合作精神和競爭觀念；（5）具有強烈的個人效能感；（6）尊重科學，不迷信權威。[4]在此基礎，我們也可將人的現代基本素質特征及其構成進一步概括為：其一，有現代化的理想與進取精神。其二，有社會公德和現代人格。其三，具有現代法律意識和理性精神；其四，具有科學文化知識和現代化時空觀念。而如果把這些特征加以高度概括，現代化的意識、現代化的素質和現代化的能力實際上就可成為衡量人的現代化的幾條客觀標準。[5]

新型城鎮化要更好地實現人的城鎮化，需要以實現人的現代化為目標。現有格局下，考察新型城鎮化的以人為核心的城鎮化，需要從人口的現代觀念、市民的休閑生活、教育條件、公共服務、社會參與、城市治理現代化等層面積極推動，以夯實人口城鎮化的基礎，并最終逐步實現人口的現代化水平。

1 淮安人口結構與城鎮化的人口結構

2004年淮安市轄4區4縣，包括92個鎮和24個鄉，總面積1.01萬km2，總人口524.06萬。自2000年以來淮安的城市化進程以年均提高1個百分點的速度推進，2004年末淮安全市城鎮人口達到 190.47萬人，城市化水平為36.35%，已經進入快速城市化階段。

表1為淮安市城鎮規模等級結構，可以看出，淮安市46.24%的非農業人口居住在僅占城鎮個數1.12%的中心城市淮安，30.84%的非農業人口居住在占城鎮個數93.26%的83個人口少于2萬人的小城鎮中，只有22.92%的城鎮非農業人口居住在僅占城鎮個數5.62%的5個小城市中。城鎮規模等級體系發育不全，無20～50萬人口的中等城市，10～20萬人的城鎮雖有2個，但人口也剛剛超過10萬人，5～10萬人的城鎮只有2個，2～5萬人的城鎮只有1個，1萬人以下的城鎮多達80個。由此分析，淮安市域城鎮規模結構可以歸納出下列特征：城市化水平不高；城鎮人口分布表現為“中間小、兩頭大”的啞鈴型。[6]

2 淮安城鎮人口的生活方式

理論上，對生活方式概念的界定是指人們在一定的社會條件制約下和價值觀念指導下所形成的滿足自身生活需要的全部活動形式與行為特征體系。[7]我們對生活方式的分析邊界可以從廣義和狹義生活方式的內容去界定。對廣義的生活方式的分析應該涵蓋政治生活、宗教生活、物質消費生活、閑暇和精神文化生活方式等廣闊領域；狹義的生活方式主要把分析的邊界限定在日常生活領域：物質消費、閑暇和精神文化、家庭生活方式；本文主要從狹義的方面分析淮安城鎮人口的生活方式，即對淮安市城鎮人口休閑、消費、日常生活等基本的生活方式進行分析。

在休閑生活方式上，淮安市城鎮居民已經逐步由一元化向多元化轉變。改革開放初期，城鎮居民，特別是進城打工者終日為生計奔波，談不上閑暇時間；即便是在茶余飯后，也大多聚在一起家長里短，或靠打牌、飲酒來消磨時間。近年來，城鎮居民的閑暇時間在增多，閑暇時間的活動形式日益多樣化，活動方式日益文明化。讀報、看電視、上網、旅行等已經逐步成為一種主要的娛樂方式。每個月用于娛樂和其它文化消費的比例在明顯增加。隨著現代科學技術的發展和大眾傳媒的推廣，城鎮居民在閑暇生活方式的內容選擇上還會逐漸向現代化生活方式轉變。

城市家庭消費模式中的不同開支反映著城市消費結構。在我國消費環境的影響下，城市消費結構發生了一些變化。在一些高收人家庭的消費比例中，花銷在住房、車駕、奢侈品、娛樂上的費用呈現出逐年上升的趨勢；一些中等收入家庭的消費比例中，花銷在旅游、居住、交通、通訊上的費用開始增加；而低收人家庭的消費比例中食品、衣著、文教、醫療占據消費的絕大部分。

食品的基本消費支出為1514.249元，占人均實際消費支出的62.89%。食品類的基本消費需求占該類消費支出中的比重居各類之首，這反映了食品類消費的彈性較其它類小，其基本消費需求與實際消費的差距與其它類相比最小。從供應保障的角度來說，是最需要關注的類別。

教育文化娛樂服務、醫療保健類的基本消費需求比重分居二、三位，分別為59.75%和50.19%。一方面，這與近年來醫療、教育費用持續上漲有關，老百姓不得不用更多的錢來支付基本的醫療、教育等費用。

交通和通訊的基本消費需求比重最小，25.04%，說明交通和通訊類屬于發展型和享受型的消費，由于經濟相對落后，沒有地理優勢，思想觀念相對保守等因素，導致淮安對外的交往和聯系相對較少。說明居民對該類別的消費具有較高的承受能力，具有較大的發展潛力。

家庭設備用品及服務、教育文化娛樂服務、衣著3類的消費數據顯示，全省數據都低于淮安的，說明淮安在這3個方面還有較大的發展空間。[8]總體而言，淮安市城鎮居民已由溫飽型的農產品消費過渡到了小康型的工業品消費，并正在向比較富裕型的服務類消費演進，理性與享受型消費正在形成。居民消費結構將從物質消費為主轉變為非物質消費為主；生存資料消費比重將進一步降低，享受和發展資料消費比重上升，對服務消費的需求和質量要求意識大大提高。

3 淮安城鎮人口觀念與思維方式的缺陷

3.1 缺少創新，發展視野局限

傳統的民族文化宣揚恪守古訓，以古人是非為是非，求穩怕變。這種心態嚴重阻滯了中國社會的進步。商品經濟、市場經濟的發展，使中國人那種因襲傳統、害怕變革的觀念有了很大的改變，接受嶄新的思想觀念，采用新的生產方式和生活方式。但是，因循守舊、變通意識差仍然是中國人思維的一大局限。[9]淮安作為蘇中落后的地級市，同樣面臨著創新不足，思維固化的局限。欠發達地區的城市要靠自身的經濟積累，最終達到一個相對發達的發展水平幾乎是難以實現的。淮安市經歷了一個長期的關起門來搞建設的時期，與周邊地區交流不足，與蘇南蘇中合作不夠，致使淮安各方面一直處于江蘇各市的落后水平。作為新型城鎮化建設中的淮安人需要轉變因循守舊的傳統思維方式，適應新時代，接受新觀念，從思想觀念上適應農村現代化進程的生產方式與生活方式的根本性轉變。現代社會競爭更趨激烈，變化和更新更加迅速。如果說繼承與模仿是傳統社會的特征，并借以延續社會，那么，創造與變革是現代社會的特征，以此推動社會飛速前進。

3.2 轉變對待知識和開放的態度

與先進地區相比，淮安教育還存在著諸多困難、問題與不足，主要表現在：一是教育優先發展戰略還未得到完全落實。教育規劃相對滯后，教育投入不足、財政性保障水平不高。二是教育發展水平不均衡。城鄉、區域、校際之間辦學水平差距明顯，優質教育資源不能滿足人民群眾日益增長的需求。幼兒入園難、入園貴問題和義務教育階段“擇校”問題還沒有得到解決。三是教師隊伍綜合素質還需提升。教師教育教學水平未能完全適應教育現代化的要求，教師隊伍存在結構性矛盾，教育發展理念、管理水平還需進一步提升。四是職業教育服務經濟社會發展能力有待增強。職業學校培養技能型人才的數量、質量、結構與經濟社會發展需要還不相適應。五是高等教育整體水平有待提高。科學研究重大成果缺乏，應用型人才培養模式還需進一步改進，等等。與落后的教育相對，是新型城鎮化進程中人們對知識的重要性認識不足。不少城鎮居民急功近利，忽視在培養人才上的物質投入。許多居民對知識、科技的重視在很大程度上還只是源于直觀的感受，而非對科技、知識在經濟和社會發展作用中的深刻認識。

3.3 固步自封，流動渠道不暢

改革開放以來，隨著城鄉二元結構的松動，城鎮居民越來越多地接觸到都市文明和大眾傳播媒介，城鎮居民的成就動機和進取精神被大大調動起來。然而，知足常樂、小富即安、依賴等待、不思進取等思想觀念并沒有完全清除。因此，只有從根本上轉變城鄉居民的思維方式，改變知足常樂和故步自封的態度，增強成就動機與進取精神，作為城鎮化主體的人方能適應社會現代化的需要，不斷推進中國新型城鎮化的步伐。

目前，淮安農村勞動力剩余嚴重，高達110萬人左右， 而且農村勞動力總體素質偏低，初中學歷以下勞動力占總數的比重高達85.77%，同時， 勞動力仍以本地就業為主。實踐證明，資金、勞動力的流通是促進欠發達地區逐步發展的行之有效的有力手段。例如，20世紀80年代以來，從四川、江西、湖南、安徽、廣西等地涌進廣東的民工達650萬以上，他們不僅解決了廣東經濟發展對勞動力的需求，而且這些外出的民工回鄉后帶回的資金、技術和管理經驗對振興欠發達地區起到了重要作用。當前大規模轉移農村勞動力是解決淮安新型城鎮化的關鍵。

3.4 缺乏效率，時間意識淡薄

淮安作為蘇北地區的中小城市，城市規模小，工業服務業欠發達。總體來說生活在城鎮居民的生活節奏明顯慢于北上廣等一線城市，同時亦無法與蘇錫常等二線城市相比。慢節奏的生活狀態導致居民的時效意識不強。“時間就是金錢，效率就是生命”的觀念儼然成了大都市人的觀念，小城市的居民不受此規則的規范。目前城鎮居民的閑暇生活較之以前有了很大改變，但是還有的人樂于打牌、下棋、搓麻將、拉家常、聊天、閑逛，大好時光白白流逝、消磨掉。費時間，不講效率仍然是一種普遍現象。因此，要實現新型城鎮化中的人的現代化，在思維方式的轉變中必須增強居民的時效觀念。

4 新型城鎮化的“人的現代化”戰略路徑

4.1 發展現代化教育事業

21世紀是科技人才競爭的世紀，無論哪個國家、地區，經濟發展的觀念都應由偏重資本推動轉移到依賴科技和創新上來。在這個大環境下，淮安市必須繼續以“科教興市”作為未來社會經濟發展的戰略重點。教育實施的體系大略可以分為家庭教育、學校教育和社會教育三大類。[10]從淮安市城鎮化的需要來分析，第一，我們應通過各種宣傳、培訓等教育活動，提高家長對終身學習的認識與了解，將終身學習的基本觀念根植于每位鄉村居民心中，培養家庭成員終身學習的態度與習慣。第二，在學校教育中，應以終身教育作為指導原則，改進學校教育的目標、課程、教材、教法及評價標準，以奠定終身學習的必需知識，并掌握終身學習必需的方法和技巧。鼓勵成人重回學校就讀，實現學校教育資源向社區民眾開放。第三，建立、健全專門性成人教育機構，為成人提供各種學習、進修的機會，鼓勵非正規教育機構及大眾傳媒加入終身教育的行列。

4.2 開展農村教育活動

根據我國當前農村的實際情況，我們要重點加強以下教育活動。第一，以群眾喜聞樂見的方式普及科技知識，重點要傳授一些適宜當地農村推廣的種植、養殖及一些三產服務性技能；還要深入開展“掃盲”活動，特別要提高中老年婦女的科學文化素質，使封建迷信等在農村沒有生存土壤。第二，加強各種宣傳、教育活動，嚴厲遏制農村、聚眾賭博現象。第三，采取適合鄉村居民的文化程度、語言習慣、思維方式、接受能力的方式和手段，以教育、經濟手段為主，結合運用法律、行政手段，雙管齊下，開展普法宣傳，增強村民法律意識、可持續發展觀念和環保意識。第四，要發動相關部門及有關志愿者，開展對鄉村居民的健康教育活動，切實提高鄉村居民的生活衛生水平，形成健康、科學的生活習慣。

4.3 優化經濟、政治環境

只有大力發展生產力，不斷提高人民的生活水平，才能穩固和完善社會的經濟結構，并為人的現代化提供強大的物質保證。當前鄉村城鎮化，需要通過走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路，并以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，促使人民生活的富裕化。而優化經濟環境的過程中人的聰明才智也得到了充分發揮，人的綜合素質得到充分提高，經濟的發展促進了人的現代化。 促進政治環境民主化。傳統鄉村居民由于封建意識影響較深，缺乏現代公民意識和政治熱情，政治知識嚴重匱乏，參與的程度和水平很低。而從實現人的現代化角度分析，鄉村居民的政治參與可以培養鄉村居民的現代公民意識，鍛煉其政治能力，提高其政治素質，使其成為符合現代化發展要求的新型合格公民。在城鎮化進程中為推動人的現代化，必須努力創設條件，讓作為社會主義民主政治主體之一的廣大鄉村居民通過民主投票選舉、依法訴訟、婦女參政等形式參與政治生活、表達自己的愿望，并通過村民自治保護自己的切身利益。

4.4 城市治理現代化

城市治理要求由原來的強制性的、自上而下的模式，過渡到具有較強參與性、

依靠開放的民主程序的模式。[11]國家與地方政府、私營部門和市民各擔其責，共同努力。城市治理必須調動各級人力、財力和技術資源，才能實現成熟的城市社會所要實現的目標。城市治理還要求市民和企業都參與進來，作為負責的伙伴，互相協作，共同改善生活環境。目前我國公眾在參與城市治理方面還存在著不少問題。比如說參與的深度不夠，參與的范圍不廣，公眾參與的機制不健全，公眾本身的參與意識很淡薄等。[12]

城市治理的現代化理論特別強調公眾的參與。在未來的城市治理中，城市政府應該有意識的下放城市治理的權限，讓更多的有意愿的公眾成為城市的治理者。其次為了方便公眾的參與，我們可以借鑒國外城市治理的經驗，設置相應的參與治理的機構。例如地方社區組織。結合中國的國情，“地方社區組織”以社區為依托。與居民委員會結合參與城市規劃。居民委員可以作為“地方社區組織”的強大的支撐點，因為居民委員會是我國最健全、最具活力的基層社區組織，居民委員會的權力有《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的保障。如果這一構想能實現的話，此種由下而上的城市管理手段比政府自上而下的行政手段將更奏效。最后，培育公眾的參與意識。與其說公眾參與是一項技術，還不如說是一種信念和制度。如想順利推動公眾參與，那么最重要的是培養參與意識。一方需要將城市規劃公開、透明、允許并鼓勵公眾討論、評判；另一方面需要普及城市治理的知識，使公眾能夠用基本知識與他人進行溝通、交流。

城市治理的現代化作為城鎮化過程中不可缺少的環節，最終也是為了實現人的現代化。一切以人為本，城鎮化的最終結果將是越來越多的人走上現代化的道路，這也是21世紀中葉實現基本現代化的重要組成部分。

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[10] 華芳英.城鎮化進程中人的現代化及其路徑選擇[J].繼續教育研究，2010，（10）.

篇6

關鍵詞：大學治理；大學校長；管理專業化；

作者簡介：宣勇(1965-)，男，浙江諸暨人，浙江工業大學現代大學制度研究中心主任，浙江農林大學黨委書記，教授，從事高等教育管理研究；

作者簡介：鐘偉軍(1976-)，男，江西贛州人，浙江工業大學現代大學制度研究中心副教授，政治學博士，從事地方政府與地方治理研究

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。高等教育是我國全面深化改革中的重要領域，建設有中國特色的現代大學制度一直以來都是中國高等教育改革孜孜以求的目標，這一目標的達成毫無疑問地必須通過不斷完善大學的治理體系、提升大學的治理能力來實現。然而，在我國特殊的制度框架體系中，在現階段復雜的利益互鎖網絡里，在國家與社會關系的慣性邏輯下，如何尋找最為有效的切入點和突破口，在有效達成目標的同時規避劇烈的摩擦成本是一個核心問題。從大學治理能力現代化的進程來看，管理專業化是大學從傳統到現代轉型的重要推動力。而在中國特色的大學體制中，不管是外部治理結構中的政府與大學關系，還是內部治理體系中的多元主體關系，校長都扮演著“結點”的角色，因此校長管理專業化是中國特色大學治理能力現代化進程中的重要切入點。

一、我國大學治理能力的現代化及其困境

什么是治理能力的現代化？從普遍意義上來說，就是國家、政府和其他組織適應經濟社會的不斷發展，通過全面深化改革，消除現有管理體制、職能和行為中有悖于經濟社會發展的因素，從而更好地適應新環境的過程。[1]具體到大學治理來說，就是大學在面臨日益復雜和多元的經濟社會環境時，如何通過制度創新的方式革除傳統體制所遺留的思維模式和行為習慣，不斷提升自身能力，逐漸建立一種新的對外界保持高度回應性的大學治理機制的過程。由于大學治理包含著外部治理和內部治理兩個不可分割的重要層面，因此，大學治理能力的現代化過程自然包括外部和內部兩方面治理能力的現代化過程。就大學外部治理能力的現代化過程來說，其中最重要的是轉變政府與大學之間的關系模式，強調多中心治理和合作治理的觀點，強調從政府對高等教育的壟斷控制向個人和其他組織開放，通過協商合作的方式共同管理大學[2]；就內部治理來說，這種現代化的過程主要是指更加強調大學管理的專業化能力，更加強調治理方式的多元民主參與以及治理過程的規范化和程序化。對中國現階段的大學治理來說，要實現現代化的轉型，必須解決兩個核心的問題：就外部治理能力的現代化來說，最關鍵的是如何實現政府對大學和社會的合理分權，推進政校分開和“多中心”大學外部治理結構的建立；就內部治理能力的現代化來說，關鍵是如何實現大學內部民主和多元治理，也就是摒棄單一中心的管理方式，以專業權威替代行政權威、以民主協商替代命令指揮、以規章程序替代個人意志。

目前，我國大學治理正處于從傳統走向現代的重要轉型階段，與其他國家的大學相比，我國大學治理能力的現代化顯得更加特殊和復雜。之所以說“特殊”，是因為現代大學這一概念是在西方的話語體系中被提出來的，現代大學的價值理念和制度機制是鑲嵌在西方的經濟、社會、文化和政治結構之中的。大學正是在知識、文化和社會秩序領域中獲得自己的空間，大學所受到的最重要影響來自于知識模式的變化和社會秩序的變化。[3]但是，我國的大學治理傳統受計劃經濟體制的慣性影響，同時內嵌于有中國特色的制度框架體系之中。而之所以說“復雜”，是因為我國大學面臨著前所未有的外部環境，我國大學治理能力的現代化過程伴隨著經濟社會轉型的復雜過程。大學內部的治理也同樣因為改革的深入面臨著各種利益的交織，所有這些因素相互纏繞在一起，并在大學治理過程中表現出來，從而使大學治理能力的現代化面臨著更大的挑戰。當前我國大學治理能力的現代化困境主要體現在以下兩個方面。

一方面，從外部治理的角度來說，我國大學治理能力現代化的困境主要表現為政府的管制化。改革開放30多年來，盡管我國高等教育體制改革從未中斷，擴大和落實高校辦學自主權，為大學治理能力的現代化創造良好的制度環境一直都是改革的主線；盡管政府已經退出了大學內部的諸多具體治理過程，但過多的政府管制、政府權力支配大學的自主性權利依然是我國現階段政府與大學關系的重要特征，依然是我國大學治理能力走向現代化過程中的最主要的制度性障礙。在我國現階段，大學在很大程度上被視為政府的次級行政單位，政府壟斷著大學生存和發展的各種稀缺性資源，并掌控著這些資源的占有權和分配權，大學要想更好地生存和發展，就必須按照上級政府主管部門的行政規則運作，實現政府下達的計劃和相關指標。[4]政府沒有實現對社會組織的有效分權，政府權力仍然以各種專項檢查和評比等方式進入大學的教學科研等活動，現代大學治理中管、評、辦相分離的結構體系在很大程度上被整合在單一化的政府權威框架之中。在這種外部治理結構中，大學的治理能力很大程度上被政府的權力所壓抑，如不解決這一問題，我國大學治理能力的現代化就是一個難以達成的目標。

另一方面，從內部治理的角度來說，我國大學治理能力現代化的困境主要表現為大學的行政化。從根本上說，大學的行政權力是建立在服務于學術這一合法性的身份基礎上的，是從屬于科學活動、真理探究活動的，當大學行政組織超出了其應有的從屬性、服務性，越過了自己應有的邊界，也就產生了過度行政化問題。[5]但是在我國大學內部治理過程中，官本位思想依然根深蒂固，行政系統依然扮演著支配性和主導性的角色，并形成了一種自上而下的等級分明的行政權威體系。大學習慣于以行政化的方式實現內部的決策，以行政化的手段干預教學和科研、獲得并支配各種資源，以行政化的標準衡量大學內部的各項績效，習慣于以權威的方式整合內部矛盾糾紛和不同意見。這種無所不在的行政觸角在很大程度上扭曲了現代大學的理性和民主價值，異化了大學的基本功能，抑制了大學應有的創新活力，從而在很大程度上消解了大學的治理能力。如何有效地去除大學內部的行政化現象是我國大學治理能力現代化進程中必須解決的最重要的問題之一。

外部的政府管制化和內部的行政化是相互嵌套在一起的，不能有效地解決政府管制化的問題，內部行政化問題的解決也就失去了外部制度環境，而不解決內部行政化問題，政府的去管制化也就無法找到有效的支撐點和落腳點。然而，最關鍵的問題在于，在現階段到底應該從哪里入手，有效地破解我國大學治理能力現代化進程中這兩個層面的困局，這需要切實有效的切入口。

二、大學校長是我國大學內外部治理結構中的重要結點

對于我國大學治理能力的現代化來說，關鍵在于如何有效地解決政府的管制化和大學的行政化問題。而大學校長管理專業化正處于這兩個復雜而又特殊層面的結點，所有關于中國大學治理能力現代化的問題都無法脫離大學校長這一關鍵性的角色。

首先，從大學與政府的關系來看，校長是二者互動的交匯點。政府與大學的關系是我國大學治理結構中最為重要的關系之一。在我國特殊的體制中，政府與大學之間缺乏有效的隔離機制和緩沖地帶，基本上屬于一種直接的互動模式，大學校長顯然處于這種直接互動的“第一層面”，一頭聯結著政府，一頭聯結著大學。校長代表大學接受來自政府的各種資源，有責任運用好這些資源，并接受政府的各種監督和檢查。從大學的角度來看，校長是大學的法人代表，《教育法》和《高等教育法》都明確規定大學組織是獨立的法人，高等學校的校長是高等學校的法定代表人。校長同樣有責任和義務維護大學自身的利益，維護大學應有的自主權力，代表大學與政府進行互動和博弈，并爭取更多的資源。可以看出，不管是作為政府政策的執行者還是大學的法人代表，大學校長都扮演著關鍵性的角色。

其次，從大學與社會的關系來看，校長不僅僅是大學的最高管理者，還是大學的形象代言人，更是大學精神和公共責任的體現者。大學所有的行為和表現在公眾的眼里都會最終投射在大學校長身上，而校長的個人行為也會被公眾與其所在的大學直接聯系在一起。在我國現階段，大學校長是公眾頭腦中關于現代大學最為具體的鏡像，一方面承載著公眾對大學的創新能力、高深知識生產和一流人才培養的期待，另一方面承載著公眾對大學公共責任、大學精神的期待。因此，一位優秀的大學校長不僅僅需要致力于大學內部事務的有效治理，也需要積極回應社會的需求，滿足公眾的期待。從這個角度來說，校長是大學與社會之間連接互通的重要窗口，一頭聯結著大學內部的多元治理主體，一頭聯結著社會大眾。公眾透過這一“窗口”窺探大學的擔當和責任，而大學也透過這一“窗口”回應公眾的期待。當前我國大學校長的這種“窗口”角色并沒有扮演好，社會大眾對大學的觀感普遍不夠理想，這在很大程度上與校長在滿足公眾期待方面的落差有很大的關系。

再次，從大學黨委與行政的關系來看，校長是兩種權力的結合體。黨委與行政的關系是中國大學治理中最為特殊且最重要的關系之一，是中國特色大學制度的核心體現。黨委和行政既分權分工、相互制約，又相互配合、共同負責。[6]黨委領導、校長負責是對這種關系最簡潔而準確的描述。在這對關系中，大學校長扮演著核心的紐帶角色：一方面，校長是黨委班子的重要成員，直接參與和影響大學的改革、發展以及基本管理制度和重要決策；另一方面，校長是大學行政系統的領導者，有義務接受學校黨委的領導，并執行和落實黨委的各項決定。校長依法享有大學行政事務的指揮權，并承擔行政事務的首要責任，但是行政事務中的重大問題和事項必須向黨委匯報，進行集體研究。校長一頭聯結著黨委，另一頭聯結著行政系統，是兩種不同權力的耦合體。正因為如此，校長的角色和功能在很大程度上關系到兩種權力的協調性和規范性，關系到黨委如何更好地領導、校長如何更加有效地負責，更關系到這一中國特色治理機制的最終效能。但目前這一問題并沒有得到很好地解決，從而使得我國現代大學治理的目標難以達成。

最后，從大學內部主體關系來看，校長是各種利益的整合者。現代大學是多元巨型大學，治理主體日益多元化，利益關系更加復雜化，如何實現各種利益的整合，維護多元主體之間的平衡是校長非常重要的職能。盡管在現代大學治理過程中，各種利益主體之間已經建立了各種博弈機制和互動程序，但在出現利益沖突和對立的時候，校長總是成為整合者。大學校長要維護普遍利益，通過程序工作，就被擺到了中心地位。對自己的下屬運用科層技術，這時他是頭兒；對學術人員和管理同事使用協商技術，這時他是船長。[7]在我國現階段，大學制度正處于轉軌的過渡階段，利益主體更加復雜多元，既包括一般治理結構意義上的學生、教師和行政人員之間的利益關系，也包括由于大學體制改革帶來的新舊兩種不同的利益格局，同時，由于社會轉型產生的各種利益沖突都會以各種形式在大學內部呈現出來，有時這種利益沖突甚至會非常激烈，如發生群體性事件等。校長作為行政系統的核心，維護大學的基本穩定、有效地協調各種利益關系是其義不容辭的重要職責。

從以上幾個方面可以看出，校長是我國大學治理中連接各種關系和主體的核心行動者，科學地定位大學校長的角色和職能在很大程度上決定著中國特色現代大學制度建設的成敗。從西方大學治理變革的實踐來看，推進校長管理專業化是在日益復雜和多元的治理結構體系中充分發揮校長角色和功能的重要途徑，是大學治理變革進程中的“結點”性問題。當前我國大學面臨著更加復雜和不斷變化的內外部環境，面臨著要求變革的強烈的社會呼聲，如何有效地提升大學校長的能力，推進校長管理專業化的進程顯得越來越重要。

三、校長管理專業化與大學治理能力的現代化

大學治理能力的現代化并不是一個自然而然的過程，必須依賴行之有效的推動力和契合實際的具體路徑，縱觀現代大學治理能力的現代化進程，校長管理專業化就是其中最為重要的推動力和路徑選擇。所謂大學校長管理專業化，包括兩個基本層面的含義，即政府管理大學校長的專業化和校長在管理大學過程中的專業化。[8]政府管理大學校長的專業化意味著政府必須在深刻把握大學組織的特殊性和學術的內在邏輯基礎上充分理解大學校長的角色和職責，從專業化分工的思維和知識生產的內部規律審視和對待校長的權力，充分尊重校長在管理大學方面的權威性，授予校長在大學管理方面的專門權力，并對這種權力進行剛性化的確認和規范化的保障，政府是大學校長職業化的制度供給者。校長在管理大學過程中的專業化意味著校長必須具備勝任現代大學管理的專業素養，必須經過專門的歷練，具有管理、經營大學及教育科研、開發大學的專業技能，能夠深入了解大學治理的結構和過程、多元化的治理主體以及整體的制度性，從而真正把握大學治理的真諦。可以看出，大學校長管理專業化的兩個層面正好對應著現代大學治理能力現代化的兩個層面，政府管理大學校長的專業化是大學外部治理能力現代化的重要條件，而大學校長在管理大學過程中的專業化過程也是大學內部治理能力現代化的重要內容。

大學校長管理專業化內含大學治理能力現代化所必需的權力、能力和動力，是大學治理從傳統向現代轉型過程中最重要的內驅力，校長管理專業化的過程與大學治理能力現代化的進程相伴相隨。首先，推進校長管理專業化，讓校長有治校的專門權力是大學治理能力現代化的制度基礎。在所有主要的制度領域，角色分化和專門化成為重要的特征，個人扮演的各種角色呈現出專業化的分離趨勢，尤其是職業角色與政治角色，以及這些角色與家庭和血緣關系角色的分離。[9]由于分工的差異和大學作為學術組織的特殊性，越來越多的國家意識到應該摒棄大學是政府和政治領域延伸的信念。[10]提高政府在管理大學校長方面的專業化水平，明確政府的權力邊界，賦予校長治校的自主性權力，并通過法律法規的方式建立大學校長管理的專門化權力體系，這是各國在推進大學尤其是公立大學治理現代化進程中的共同做法。例如，德國和法國在20世紀下半葉后逐漸打破過去以政府官僚為中心、對大學校長全面控制的模式，通過諸如《大學自由與責任法》等重新定義大學校長的管理權限。[11]在大學自治傳統濃厚的美國，政府不直接干涉大學的具體事務，由董事會替代州政府任命大學校長，并把許多權力委托于校長，而保留其余權力和最終的法律控制權。[12]而在日本，通過法人化改革，政府對大學的控制大大削弱，校長的管理權限在選舉方式和輔助體系改革后得到了明顯的擴張和確認。正是這種制度化的專門性權力保證了大學校長可以憑借自身的專業素養，按照自己的理念推動大學各個層面的有效治理。

其次，推進校長管理專業化，讓校長具備治校的專業能力是大學治理能力現代化的核心要素。校長是大學治理中的核心行動者，決定著大學治理的成敗。現代大學校長與傳統大學校長一個最主要的區別在于能力素養要求，現代大學治理面臨的復雜的內外部環境要求大學校長必須具備一流的專業素養和能力結構。任何一所現代的一流大學必須擁有一位一流的大學校長，一流的大學校長必須擁有一流的專業化治理能力。在早期，大學規模、功能和結構相對簡單，正如博克所言，1900年以前“美國大學只是些剛剛具有現代雛形的小學校，它們的主要功能就是向社會提供強調思想戒律、信仰虔誠和嚴格管理學生的大學教育”[13]，這使得大學的管理似乎并不需要特別突出的專門能力。而隨著大學規模和內部組織結構的不斷擴大，在面對一系列復雜的經濟、社會和政治問題的同時治理一個如此復雜的機構難度可想而知。[14]這對大學校長在專業能力和素養方面的要求越來越高。因此，校長必須擁有專業的管理知識和現代的管理理念，掌握科學的管理手段，并能夠在復雜的情況下具備敏銳的辯證思維能力和邏輯判斷力。

最后，推進校長管理專業化，讓校長有治校的職業動力是大學治理能力現代化的活力源泉。校長管理專業化離不開有效的動力機制，如何讓大學校長有志于并樂于投身大學管理，并積極地提升自身的專業化能力，這是校長管理專業化中必須解決的核心問題。解決這一問題最根本的方式就是建立職業化的制度機制，通過利益誘導和市場化競爭讓校長有充足的動力不斷提升自己，彰顯自身價值。大學則通過有效的遴選機制尋找經驗豐富、能力突出，并符合本校基本治校理念的人作為大學校長，并以職業化的薪酬體系、有效的職業流動和保障性的退出機制最大限度地激發校長的積極性和潛能。可以看出，若無職業化的制度環境，校長管理專業化就不可能真正地實現，大學治理能力的現代化也就失去了最為有效的動力源泉。因此，離開校長的職業化來談校長管理專業化是沒有意義的，職業化是專業化的題中之義。

校長管理專業化對于現代大學治理能力的現代化之所以如此重要，是因為它把科學管理的原則、學術的內在邏輯和市場的競爭機制有機地整合在了一起，重新理順了大學治理中紛繁復雜的多元主體關系，規范了大學治理的基本過程。正因為如此，大學校長管理專業化是大學治理能力現代化的重要切入點。

四、以校長管理專業化為切入點推動大學治理能力的現代化

從根本上來說，要實現我國大學治理從傳統到現代的轉型，推動大學治理能力的現代化，必須下大力氣解決外部治理中政府過度管制化和內部治理中過度行政化的問題。由于校長是我國大學內外部治理結構中各種主體和關系的交匯點，因此，以校長管理專業化這一“點”作為我國大學體制改革的突破口，有利于帶動大學與政府、社會關系以及大學內部關系這些“線”的改革，并不斷深化高等教育體制的各個“面”的革新，最終在整體上實現大學治理能力的現代化。而要解決好中國大學校長管理專業化的問題，必須基于中國特殊的制度框架，在新的內外部環境下重新理順大學治理結構中與校長管理這一結點性問題息息相關的各種關系，通過制度建設有效地解決大學校長管理的權力、動力與能力問題。

首先，轉變政府職能，明晰黨委決策與行政執行的權職邊界，讓校長有負責任的權力。

大學校長管理專業化的前提是擁有邊界清晰的不受干擾的專屬性權力，就我國目前來說，要滿足這一條前提，最重要的是建立有特色的大學校長權力規約體系。這種規約體系的建設要求我們重新梳理并規范兩組重要的關系，也就是政府與大學以及學校黨委與校長的關系。就政府與大學的關系而言，政府必須適時更新對大學管理的思維邏輯，從高校獨立法人代表的角度而不是準行政官員的角度理解校長的角色和功能。在此基礎上積極轉變政府職能，把管理大學的權力還給校長，并建立更加剛性化的政府權力約束體制。因此，政府教育行政主管部門有必要重新厘清自身的權力范圍，把自身的職能嚴格限制在宏觀政策、外部監督和相關服務供給方面。為了更好地保障大學校長的專屬權力，有必要把政府權力規范納入大學章程中，通過更加嚴肅的立法形式規范政府的權力范圍并確立大學校長不受侵犯的權力范疇。同時，政府應該積極改變高校的資源配置模式，斬斷打著各種項目資助名號的政府“無形之手”，因為這種項目制的資源配置模式嚴重地削弱和干擾了校長在大學資源整合和教學科研管理方面的權力。因此，要減少并撤銷大量不必要的各種專項項目，改為更多地以大學為主體、由校長統籌的資源配置形式。另外，有必要建立政府與大學的隔離機制，如成立類似大學撥款委員會的機構等，并不斷完善政府權力的運行程序。就大學黨委與校長的關系來說，必須堅持并完善黨委領導下的校長負責制，改善黨委的領導方式，讓校長更好地負起學校管理的責任。這其中最重要的是要有效地規約黨委書記的權力，更好地發揮集體領導和黨內民主的優勢，通過完善黨委的人員結構和議事程序，把黨委職能定位在大學決策機構的層面。校長則對黨委負責，扮演決策執行和落實的角色，擁有管理學校的各項具體權力，黨委書記不干涉校長具體的行政事務。

其次，完善遴選機制，推動職業化進程，讓校長有負責任的動力。

職業化是大學校長管理專業化最重要的制度誘因和動力，可以讓校長把大學管理作為一項志業，并心甘情愿地全身心地投入其中，而牽引這種動力最重要的紐帶就是有效的遴選機制。目前中國自上而下的行政任命方式把大學校長視為行政官員來看待，把校長選拔視為政府封閉體系內部的事情，從而使得校長與職業化的市場之間的有效連接紐帶被剪斷，職業化的動力機制無法有效地發揮出來，這是我國大學校長管理僵化、被動以及不專心的重要原因。盡管近年來，教育部開始有意識地推動大學校長遴選機制的改革，但是總體上來說，這種改革依然沒有跳脫行政化的邏輯。對中國的大學來說，如何在現有的中國特色體制中不斷完善校長遴選機制并建立職業化的動力體系是一個非常關鍵的問題。很顯然，中國大學校長的遴選不可能也沒有必要完全移植西方大學的做法，關鍵是在現有的制度邏輯與職業化的邏輯之間找到均衡點，把政府和組織權威與民主化、競爭性的遴選有機地結合起來。大學校長的遴選必須堅持必要的組織權威，但是這種組織權威邏輯不能支配甚至替代專業化和職業化的邏輯。就目前來說，政府應該打破大學校長為行政職務的觀念，而應該視其為一種職業，并積極推動校長的遴選機制改革。在遴選過程中，政府應該把職能定位在資格條件和相關程序規范的制訂、資格審查以及對大學自主遴選出來的校長人選的最終確認等環節，而具體的遴選過程則應該更好地交給大學自身。以此為切入點推動大學校長的去行政化和職業化過程。

最后，提升校長素養，強化職業培訓，讓校長有負責任的能力。領導力和領導風格是大學有效治理的關鍵。[15]

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論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。

區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。

正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。

一、我國區域公共管理的研究現狀

理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。

二、區域與區域行政

區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。

區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。

基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？

三、區域公共管理

要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。 轉貼于

區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。

綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。

參考文獻：

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[8]陳慶云，我國公共管理的基本內容及其重點[J]公共行政，2003(1)

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應該說，我國教育面臨的很多重大問題，如教育公平、教育均衡、人才培養、學術水平等，都只能在深層次的教育結構和教育體制層面變革中獲得解答，這也是教育領域需要深化綜合改革的根本原因。而教育結構與體制變革的一個重要路徑就是加快推進教育治理體系和治理能力現代化，即建立教育公共治理的新模式或新機制。

“政府如何干預教育才是有效的”是上世紀中期以來公共教育變革的主流話題

“治理”（governance）始于20世紀90年代，借助于1989年世界銀行運用“治理危機”形容非洲狀況的報告，迅速進入公共事務領地，并在英美等國以及世界學術論壇中逐漸取代公共行政中的“管理”與“統治”，成為目前公共事務研究領域的通用術語。對于治理的內涵，最具權威性的是全球治理委員會的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它具備四個特征：（1）治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控制，而是協調；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。① 國內學者俞可平指出，治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

伴隨著“公共治理”在政治學、行政學、公共管理等領域的興起，這一理念也逐漸進入教育研究領域。作為治理理念的延伸，可以說，教育公共治理是一種協調教育各相關主體的權力運作方式，強調按照相應的權責比例共同達成對教育政策或教育制度的社會性回歸，其目的是充分體現各主體的教育利益訴求，有效實現公共教育利益。② 教育作為一種公共產品或者準公共產品，20世紀中期后，世界各國進一步加強干預公共教育，試圖通過國家強制性權力在公共教育領域實現國家利益。但隨著福利國家的不堪重負，政府失靈的表現愈加明顯，20世紀七八十年代，在競爭與效率導向的市場思潮影響下，世界范圍內對國家壟斷公共教育的不滿和反思也出現在教育公共治理之中。“政府如何干預教育才是有效的”成為上世紀中期以來公共教育變革的主流話題。以市場化、私有化或者說是新自由主義概念下的教育體制改革，倡導教育領域需要凸顯競爭與效率，主張政府盡可能少地介入公共教育領域。但在政府逐漸“淡出”、提高市場活力的同時，卻有可能忽略政府應有的責任，導致公共政策的缺位；在提高效率和效益的同時，卻有可能產生忽視公平的問題。在這一困境中，治理理論提供了一種新的價值范式。教育公共治理成為現代教育變革的重要特征，在實踐上和理論上都引起了學者們的關注。

在我國，關于教育公共治理現成的直接論述極少，但學者們均認同教育公共治理的基本特征――公共性，即：教育公共治理機構是一種公共性組織，這是相對于私人組織而言的；它并不是僅由政府機構和公立學校組成，還應包括非營利性組織和自愿組織；教育公共治理活動是家長、學生、教師等或各種非營利性機構廣泛參與、共同作用的公共空間；它應體現公共價值，確保學生和家庭平等地獲得最基本的教育服務，確保公民社會所需要的民主價值得到培養；它應該體現公共利益，而不是為某個人、某個組織謀利益，鑒于這種目的所采取一些政府管制措施是必要的。③ 同時，理論界還指出了教育公共治理的顯像特征，即治理主體多元化、治理權力多中心化、治理結構扁平化、治理組織網絡化、治理機制彈性化。

教育公共治理的概念框架

通過梳理，筆者發現教育公共治理的實踐內涵可歸納為價值、制度、工具等三個基本層次，涉及治理理念、治理主體、治理結構、治理工具、治理能力等五個主要維度，它們之間的關系形成分析框架如上圖所示。

第一層治理理念，是治理的核心價值與目標；第二層包括治理主體和治理結構，是治理的宏觀層面；第三層包括治理工具和治理能力，是治理的微觀層面。其中，治理理念是教育公共治理的價值前提；治理結構是政府實現教育公共治理目標而采取行動的制度基礎；治理工具是將治理理念轉化為行動的操作性方案；治理能力則提供了主體治理空間的可能性。這五個要素在教育公共治理概念框架中成為有機統一的邏輯整體。

（一）治理理念決定著教育公共治理宏觀結構和微觀工具的性質及特征

如何理解地方教育公共治理的方式及效果，取決于地方政府治理改革的基本價值理念和目標，即政府是追求效率還是公平的價值導向或戰略目標，堅持什么樣的價值判斷標準，是選擇政府機制還是市場機制等。如何把握公平和效率之間的“度”一直是教育領域決策的基本問題，選擇公平優先，必然要加強政府的作用，大力發展公辦教育；如果更強調效率，強調市場的作用，必然是強調差異化辦學。

目前我國教育發展的基本目標之一是實現公共教育均等化或稱為教育均衡，但教育均等化并不意味著選擇“削峰填谷”的策略，而是走“低谷隆起”之路。④ 從實踐上看，“低谷隆起”就要優先發展薄弱地區和學校。因此，一些地方的教育發展戰略目標，如上海市浦東新區，就是通過“委托管理”的方式提高公辦薄弱學校的辦學水平，促進教育均衡。2005年6月，浦東新區政府與民辦教育管理機構――上海成功教育管理咨詢中心簽訂協議，委托其管理一所公辦薄弱學校。該學校的公辦體制保持不變，具體包括：公辦學校的產權隸屬關系不變；政府撥款的責任不變；教師的編制不變；公辦學校的收費方式和標準不變。新區政府每年支付給管理中心管理費，即政府購買服務。管理中心入主該校后，從委派校長、輸入教育理念、創新管理模式到培訓教師、組織教學等全部實行自主管理。最終學校辦得好不好，由專業的中介評估機構進行評估。截至2011年6月，浦東教育行政部門與相關教育類社會組織簽約并實施的委托管理項目達到49個。應該說，上海浦東選擇這種方式，與他們的治理理念息息相關。

（二）治理主體形成的治理結構及其權力配置決定了教育公共治理的效率

1.治理主體

傳統教育行政體制下，教育管理主體是政府主管部門，學校成為政府能力的延伸，統一于政府的指令規劃之內，教育被嚴格定位為只能由國家控制的公共事務。

而在治理理論的視域下，意味著教育公共治理主體多元化。面對當前中國教育公共治理的實際困境，政府的教育決策活動應從“受益人缺席”狀態轉變為允許利益相關者參與決策活動，使教育政策能夠體現最大多數人的要求和利益。⑤ 學者李濤認為，教育治理的主體轉型應該由單純“政府――公立學校”模式轉向政府與非政府組織、公立學校與私立學校并存。其中公立學校的發展價值是公平和均衡取向，而私立學校的發展價值是優質和特色取向，從而確保多元社會主體的多元教育需求。“第三部門”應重點凸顯新聞媒體、教育學會、公共知識分子等多元社會部門、群體對于教育的監督、調研與批判建議功能，并有效建構國家公共教育治理協會作為治理中介，有效平衡政府與公眾之間的教育治理關系。另外，教師、家長、學生作為教育系統的傳統核心元素，其重要的治理主體作用也應該得以彰顯。

一言蔽之，教育公共治理的主體多元化，是指社會群體或個人參與到教育公共政策、規劃、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事業的預控、設計、實施、監督與評估中，并在多層結構性事務平臺上扮演不同的角色，這些角色不存在中心與邊緣的分野，而是職能與分工的分化，是主體性的共同參與，⑥從而由傳統的“政府本位”的單向管理走向政府與社會組織、公民在平等基礎上的信任合作與互動共治。

分析上海浦東新區“委托管理”，涉及的主體至少有四類，一是政府，二是受委托管理學校的受托機構教育中介組織，三是托管學校，四是評估機構，在某種程度上實現了教育管、辦、評的分離，并規定了教育三大“主體”（政府、學校與社會）的基本職責與關系，即：政府宏觀管理，學校自主辦學，社會提供專業服務。

2.治理結構

治理結構可以理解為制度性的安排，指的是參與治理的各個主體包括政府、社會、市場、學校乃至個人之間的權責配置及其相互關系。在行政管理模式下，教育采用剛性和固定的單中心運作方式，以“控制”作為其唯一價值選擇，追求政府單向度即定規則的統一、普遍和模式化，政府作為教育系統單中心體系中唯一的權威主體，在教育空間中處處凸顯等級化和官僚化色彩。

而在教育公共治理體系中，各主體之間，尤其是政府同其他主體之間，是相互依賴的關系。他們通過對話、協商、互助等方式建立起良好的合作關系，最終達成公共利益。其中，政府在教育公共治理與服務體系中起主導作用、居于核心地位，其他治理主體需要接受政府的合理規制與監督。在權力配置方面，以權責比例為核心的制度安排，是教育公共治理探索的重要內核，政府與社會、市場各主體之間的權責具體如何配置，各主體之間的權力邊界在哪里，是其中的關鍵性問題。

在浦東新區的案例中，各治理主體間的關系發生了怎樣的變化，形成了怎樣的治理網絡？筆者運用社會網絡分析方法對多個主體間關系進行分析并發現：委托管理后，治理主體間的網絡密度高于委托管理前，治理主體間的聯系和資源流動增多，并形成了“小團體”，治理網絡初步形成；政府在網絡關系中的中心度有所降低，但仍處于中心位置；社會中介機構的中心度提高，逐漸成為這一治理網絡關系中的重要力量，但其獨立性和專業性有待提高。

從權力關系配置來看，研究發現：參與委托管理的社會力量比較單一，主要來自學校和教育研究機構；中介機構獨立性不強，以政府推動為主、市場需求為輔，自身發展動力不足。一方面，存在“受托機構學校化”問題。如成功教育管理中心、竹園教育管理中心分別與閘北八中、竹園中學有著千絲萬縷的聯系，并沒有真正意義上通過政府評估、審批成立教育中介機構。截至2011年6月，新區培育16個中介機構，其中8個由公辦優質學校催生，有一定的合理性，但是受托機構獨立性、專業化仍待加強。另一方面，存在“評估機構政府化”問題。評估機構由政府培育發展，對政府的依賴性較強，如市教委評估院（市級）與浦發評估中心、東方教育評估事務所（區級）有一定的行政層級關系。最后，中介機構專業性存在提升空間。由于各學校實際情況不同，對中介機構和托管學校的評估很難確定統一標準。實踐中，評估機構主要的評估依據是受托機構的辦學方案，即初期評估方案是否合理，后期評估方案的實施狀況，通過對師生家長問卷、訪談、聽課、聽取托管機構自評報告等形式進行評估，評估結果相對都很積極。由于難以制定統一、客觀的標準，評估機構主觀性較強，因此評估信度存在一定問題。

（三）治理效果受治理工具和主體治理能力的制約

1.治理工具

治理工具屬于操作層面，指的是治理主體為實現治理目標而采取的行動策略或方式，體現在三個方面：一是政府政策和管理工具的選擇，即通過區域事業規劃、教育資源配置、公共財政投入、教育政策設計、教育質量監控等推動地區教育發展；二是社會組織對公辦教育提供特色化補充，對薄弱學校輸出高品質管理指導與咨詢，并提供專業性監督評價服務。三是學校通過內部學校法人治理結構的形成，發揮在教職工聘任、學校課程開發、教育教學指揮、自主評價等方面自組織與自我優化的功能。⑦

2.治理能力

治理能力主要指治理主體發揮的作用與功能。在教育公共治理中，政府仍應承擔主要的治理責任，這是因為：（1）政府享有統治的合法性，被認為是公共利益的代表者。（2）政府能夠調動所需的專業人力資源，能控制辦公資源和信息資源。（3）在治理網絡的形成中，政府往往是領頭者。（4）政府有制定規則的權力。所以，要建立教育公共治理體系，重要的是政府自身應有較高的現代治理能力。隨著改革深化，教育糾紛越來越頻繁，政府如何才能應對突發危機或復雜的社會問題？現代的公共治理強調公共治理應當在法律的框架內進行，賦予公共機構在發生緊急情況、遇到復雜問題時，根據法律的精神和公共利益的需要及時做出制度性安排的權力。⑧ 教育公共治理同樣要求完善相應法律體系，并建立能夠保證政府維護教育公益性與發展的機制。

同時，在私人部門、公立學校、民辦學校、非政府其他組織無力承擔或不愿意承擔的公共教育服務領域方面，例如提供教育法制、教育政策和教育制度，舉辦各類學校、實施教育投資等方面，政府都發揮著無法替代的作用。這些都對政府的現代治理能力提出了新要求。

除政府外，其他治理主體的治理能力也影響著治理效果。像浦東區的改革中，一個重要問題就是被委托管理學校的自主發展和中介機構發展困難，即這兩類治理主體本身不具備優良的治理能力，從而導致這兩類主體對政府過度依賴，并進而影響整個治理體系的現代化進程。

“公共治理”理念如何更好地本土化

教育公共治理是典型的西方語境概念，它的建構基礎是“公民社會”，而中國公民社會的發育比較遲緩，迄今也只能算是初期階段或者叫民間社會更為合適。因此，盡管治理理論的引介和我國政府努力在公共教育領域實現職能轉變，但教育公共治理在我國仍面臨很多問題。以上海浦東的教育委托管理模式為例，就面臨許多爭議和待解難題：一是教育經費問題。政府支付給教育管理機構的費用，增加了教育成本，并且經費使用問題難以有效監督。二是中介機構問題。有學者就質疑：何來專業管理機構？如何遴選合格的中介機構？何來真正的第三方評估機構？如何規范招投標機制？我國的中介機構發展不成熟，獨立性和專業化程度都不高，難以承擔教育發展重任。三是薄弱學校自身發展問題。認為學校本身有自己的發展路徑，強行移植文化，可能“水土不服”；委托機構與學校之間需要長時間磨合，在權力、機制、發展思路上很容易有沖突，可能會造成薄弱學校管理的混亂和不適應等。

那么，“公共治理”理念如何更好地本土化，筆者提出如下政策建議：1.政府需要進一步促進治理主體之間合作、信任關系的建立。如政府進一步鞏固受托機構、托管學校之間的關系；促進成熟的受托機構發展，發揮其在托管多個學校中的關鍵結點作用等。2.建立治理網絡主體交流平臺，加強治理主體間的溝通交流。可以嘗試建立公共治理合作中心，定期召開經驗交流會，搭建相互溝通與學習的平臺，增進治理主體間的理解與合作。3.建立、維護和變更治理網絡之間的關系，促進網絡完善。建立治理關系時，政府需充分考慮目前已有的網絡聯系，在已有網絡的基礎上建立新的網絡聯系，不僅有利于各主體之間關系融合，而且有助于維護和鞏固已有網絡。在實踐中，長時間固定的委托管理關系確立后，不可避免會產生一些“小團體”，必要時政府需要變更網絡關系，促進網絡健康發展。4.進一步促進政府職能轉變，培育社會組織，增強社會力量的獨立性和專業性。治理體系的現代化以管辦評分離為基本要求，但目前承擔“辦”與“評”的相關主體獨立性都不夠高，需要政府進一步下放權力，推動這些治理主體不斷走向成熟。如建立公眾參與、專家論證、政府決定相結合的教育決策機制，建立重大教育決策審議、聽證制度，提高教育決策回應公眾和社會需求的能力；培育面向學校需求的社會化教育資源和服務市場，通過簽訂契約、購買服務等形式，豐富教育公共物品的樣式，提高教育服務的質量，形成多元的教育服務格局。

（參考文獻略）

注釋：

① 全球治理委員，我們的全球伙伴關系〔A〕.俞可平，治理與善治〔C〕.北京：社會科學文獻出版社，2000：4-5

② 李濤，教育公共治理若干問題探析〔J〕.教育發展研究，2009，（8）

③ 潘希武，教育治理的公共性是否衰退〔J〕.外國教育研究，2006，（7）

④ 朱家存，走向均衡―――大中城市加強薄弱初中的政策研究，華東師范大學2002年度博士學位論文2002，（11）

⑤ 劉復興，審視教育政策選擇的新視野〔N〕.中國教育報，2003-8-30

⑥ 李濤，全球化語境下的中國教育公共治理――法理國家視閾中的政治哲學詮釋與批判〔J〕，《教育學術月刊》2010.3

⑦⑧ 李彥榮，浦東新區參與式公共教育治理模式研究〔J〕，教育發展研究，2009，（3）

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關鍵詞：社會危機；治理；價值分析

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1723（2012）09-0057-05

著名學者約瑟夫·熊彼得曾說，社會發展的過程必然包涵著“建設性破壞”，我國社會結構調整的陣痛和各種潛在危機正是社會發展過程中的這一表現，社會體制轉型本身具有的社會振蕩容易與其產生共振，從而導致利益調整難以到位，各種危機狀況頻發。從某種意義上說，危機在促發社會結構調整的同時，也實現著社會的價值變遷。不同的價值觀背景下，政府與社會應對危機的理念與范式往往各異。在我國社會主義現代化建設進程中，規避與化解危機正是貫徹落實科學發展觀、建設社會主義和諧社會的基本價值。

一、社會危機治理的價值分析框架

危機治理是現代社會的常性概念。人們對于社會危機的關注，源于危機對于社會生活的破壞和對既有秩序的沖擊，社會危機可以影響人們的生存狀態和行為方式，并通過極端的方式促進社會治理的完善。現代社會頻發的危機，推動了人們對于社會危機的科學認知，并逐漸使之成為發展中的人類社會的常性方式。因此在社會危機層面提出治理概念，應該是現代社會發展的應有之義。顯然，危機治理理念的確立，是建立在公平、正義的公共利益基礎之上的。治理視野下，實現公共利益不僅僅是官方單向度的責任，政府、市場、公民社會都是實現公共利益的主體，即公共利益的實現需要政府、市場與公民社會等共同構成的社會危機治理體系，如圖1所示：

圖1 社會危機治理網絡體系框架

如圖1所示，社會危機治理的價值分析框架是一種典型的多元治理結構，在博蘭尼關于“多中心性”概念的解釋中，他認為，主體間的鏈接關系構成一個六邊形，框架上各頂點的相互移動即形成了“多中心秩序”，各主體在這種秩序下追求一種靜態的平衡。顯然，這種交互式網絡沒有單一的中心，而是由治理的多元主體構成網絡的結點，每個結點之間都是互通的，并且這種互通也是雙向的。

當然，這種結構并非僵硬不變，而是具有特殊彈性。我們形象地將社會危機治理網絡看成是一個六邊形，政府、企業、非政府組織、公眾、社區和媒體這些主體分別處于這個六邊形的各頂點上。在內部因素制約或外部壓力施加的情況下，六邊形架構可以向橫向、縱向、斜向拉伸。盡管處于中心位置的公共利益是相對固定不變的，但是各主體之間仍然同時存在著某種私利關系，并都希望自己能夠成為最大受益方。另一方面，危機治理的網絡結構下復合主體所呈現出的互動態勢使得每一合作方都能夠在信息傳輸與接收、決策制定與執行、權力的分配與平衡的過程中做出相應的回應或調整，從而在不同需求的指引下實現多邊形結構框架的適度回傾。這種危機態勢下的網絡型權力結構及其彈性使得網絡型權力結構更為平衡、更為合理。

（一）治理的起點：政府角色的定位

多元治理理論趨向于將政府的角色定位為中介者，即制定多元治理制度中的宏觀框架和參與者的行為規則，同時運用經濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利。政府作為社會危機治理中最主要的角色，直接承擔維護和促進社會公共利益的責任，以法律、法規為依據，運用社會管制等強制性權力，消除與緩解導致社會危機產生的因素和社會問題，維護社會公平、正義這一基本價值。

（二）治理的平衡點：公共利益

政府、企業、非政府組織、公眾、媒體與社區都有自身的發展動向，也有不同的利益訴求，它們的利益并非完全背離，而是有著固定的交叉點，這個交叉點就是公共利益。公共利益的目標訴求在社會危機治理中具體體現為共建社會良性秩序并實現利益均沾，這樣的公共訴求具有公共性、合理性、正當性和公平性。它是多元主體網絡化治理得以運作的內在動力與支撐點。當然，要實現多元利益的均衡協調，構建完善的利益表達機制是非常重要的。政府要將利益沖突控制在體制內解決，使各種利益訴求都能夠上升到利益協商和對話的平臺，其他主體也應當建立起公共利益訴求的收集機制，完成公共利益現實化、具體化的過程。

（三）治理的實質：均衡分權

治理的核心理念就是將原本過度集中的權力進行相對分散的排布，治理的權力中心不再單一，而是由復合主體通過權力的分配及組織體制的構建來實現對公共職能的重新定位。只有均衡的分權才是多元治理的實質所在。羅伯特·貝內特認為：“多中心”治理要求的分權化指的是不同層級政府部門在公共事務管理和公共服務中，將相關權力、責任向市場與公民社會轉移的過程，表現為政府、市場和公民社會的關系結構。這種多元治理理念下的分權化就是要求政府在危機治理的過程中綜合考慮治理主體的比較優勢、各主體應對危機及治理的能力及效率、危機事件的緊急性、影響力及輻射范圍等因素的基礎上向體制外放權，并通過各主體合力的發揮建立權力分配的均衡架構。毫無疑問，均衡分權的網絡治理結構不僅能夠強化公民的責任及自我服務意識，而且還能拓展社會組織活動的空間；不僅可以促進非政府組織的繁榮與發展，而且還能夠建立起政府與公民之間、利益集團之間多元化的、戰略性的合作關系。

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一、中國公民社會理論研究興起的背景

從civil society的本源來看，它是一個完全源于西方的極富包容性和開放性而內涵不斷變化的概念，在漫長的歷史演變過程中被賦予了豐富的涵義，甚至可以說是不同的意蘊。然而，從90年代開始，大陸學界對這一概念傾注了大量的熱誠。對中國大陸的學者而言，借助于這樣一個純粹西方的概念并不僅僅是用于解決現實的困境，更多的是希望能用其來提供一個解決中國現代化發展的路徑及國家與社會關系的一種理想框架。

1.從整個世界的大環境來看，自上個世紀70年代開始的公民社會理論在西方的重新復蘇為中國學術界提供了最直接的知識來源。西方公民社會理論之所以復興，其原因在于：A.從上個世紀70年代以來，幾乎所有的非西方國家都面臨著強大的民主化浪潮，在這股浪潮的推動下，人們重拾了對市民社會的關注。

B.前蘇聯、東歐的社會主義國家日益暴露出來的高度集權的弊端使人們開始對斯大林式的全權國家進行反思。從70年代起在東歐的一些國家自下而上的出現了聲勢浩大的爭取民主的運動，一些學者借助于市民社會的概念對表達他們的反國家主義的思想，最終釀成了90年代初的蘇聯、東歐巨變。有學者把巨變看成是市民社會復蘇的直接結果。

C.從整個西方社會來看，二戰后，隨著凱恩斯主義的失靈，福利國家的危機，也促使一部分學者呼吁限制國家的權力和活動范圍，向市民社會回歸。國家中心論開始衰落，人們期待官方的、扎根于共同體的組織比國家更能解決所面臨的實際問題。80年代起，隨著治理和善治理論的興起，國家權力重新向社會回歸，公民社會理論家開始從政治社會學的角度對此理論展開研究。

2.中國國內狀況的政治體制改革與公民社會的復興密切相關

由于市場經濟的確立讓學者們敏銳的看到隨著市場經濟的發展可能會促使在中國出現一個類似于西方早期公民社會的階層，并推動政治社會體制變革，從而使中國走向真正的現代化之路。因此，civil society這樣一個極具靈活性和挑戰性的概念在90年代的中國學界看來，因為能夠作為這個古老國家的現代化進程的工具因而也不可避免的帶有了濃郁的本土色彩。

從中國大陸的研究情況來看，公民社會理論的興起大致可以分為兩個階段：

第一階段，理論介紹引入階段。這一階段主要是從1992年開始到上個世紀末。90年代開始，中國正值政治社會體制轉型期。中國的政治體制正從無所不包的、社會力量被行政吞噬的國家體制中轉型，從個人的淡化到個人主體自覺意識的復蘇，從分割的城鄉二元體制到變遷的城鄉結構。尤其是1992年中國經濟改革進入了市場經濟新階段，現實層面的發展需要重新確立國家與社會的關系，而作為后進國家的中國，在追趕西方的過程中也急需借用西方現代化的經驗。在這樣一種大氣候下，中國知識界在對西方理論進行甄別時，選中了公民社會這樣一個發源于西方，與資本主義的發展密切相關的且又重新在西方得到復蘇的概念。

在這一階段，知識界對公民社會的討論主要圍繞現代化的進程而展開，這與公民社會這一概念的“舶來”性緊密相連。這一時期的成果，除了探討建立中國的公民社會以外，主要集中在對西方公民社會理論的評介上及對概念移植中國展開論證。（以〈中國社會科學季刊〉為代表，首先在1992年率先推出鄧正來、景躍進的〈建構中國的市民社會〉這是當代中國研究公民社會之濫觴（見鄧文）。隨后，這份刊物發表了一系列的有影響的文章，圍繞如何建構中國公民社會，及中國公民社會有無可能而展開。（出版的國家與社會論文集）

到了上個世紀末以后，隨著世界范圍內的治理與善治的興起，15大之后的政府機構的需要對中國政府的治理變革、創新制度研究也進入一個新的階段，公民社會理論的興起符合了中國政治民主化、文化多元化的發展趨勢（見《治理的變遷》，俞可平）此階段的研究主要從政治社會學的角度對作為實體的公民社會進行實證的研究、對國家、社會之間疆域的確立、社會空間的建構及第三部門的發展展開切實的論證。二、

公民社會研究的內容

當代中國公民社會的研究的核心主要有兩個，一是建構中國的公民社會話語體系，或是說中國的公民社會何以可能；二是如何建構當代中國的公民社會。可以說90年代以來整個的中國公民社會研究都是圍繞這兩個論域而來的。

1.市民社會的概念及其建構

要解決論題一：建構中國的公民社會，首先對中國的學者而言就面臨著一個問題，如同眾多的西方概念引入中國一樣，首先就面臨如何將西化的概念植入中國的話語體系里。“civil society”一詞在國內有著幾種不同的翻譯法，每種翻譯都體現了譯者對這個詞的不同理解。有“公民社會”、“市民社會”、“民間社會”等三種常見的譯名。其實，在92年以前，市民社會是一種廣義的用法，中國知識界對市民社會這一概念可謂不陌生，它來源于馬克思的著作中，已有無數的知識分子拜讀過“bourgeois”（關于它的詞源學背景，可以參看方朝暉《市民社會的兩個傳統極其在現代的匯合》），然而，對馬克思的著作中市民社會等同于資產階級社會這一印象也是根深蒂固的。而且，對同一個德文單詞有的書有的地方翻譯成市民社會，有的則譯為資產階級社會。隨著學界對這一概念的深入了解，慢慢的在論述時學者開始比較普遍的采用了市民社會的譯名，但也注意到不把它和資產階級社會等同起來。不過，也仍然有學者遵照馬克思的經典著作的理解來談論這一含義豐富的概念。（胡承槐 ，《“市民社會”及其歷史地位》）。也有的僅從城市居民的狹義范圍來理解市民社會，容易在語言轉換時產生混亂。所以隨著對這一概念的深入理解，及90年代后西方公民社會的興起，強調公民對政治生活的參與和對國家權力的監督和制約越來越多的學者傾向于采用這種譯法。從中國大陸的研究狀況來看，在第二階段采用這一譯名的比較普遍。而且就中國社會的實際情形來看，中國是一個擁有8、9億農民的農業大國，如果采用市民社會的術語，無形中就將廣大農民排斥在外，而且civil society就其政治學意義上，側重的是公民權利和公民政治參與，所以在當下，這是一種較好且較為普遍的譯名。至于民間社會則是臺灣學者的譯法，這是一個中性的稱呼，為歷史學家所喜歡，在分析近代中國的民間組織時尤好采用。但也有的學者認為它過于邊緣化，帶有臺灣社會發展的顯著痕跡，突出強調了官民對立和臺灣社會的那種自下而上的運動特征，是一個地域性的概念，不具備普遍性。（鄧正來 〈中國市民社會研究的研究〉）。

對Civil society的不同譯法其實就代表了學者對這一概念的不同理解。其實，按照哈貝馬斯的說法，人們很難給市民社會下一個清晰的定義（哈貝馬斯《公共領域的結構轉型》）。從西方的傳統來看，公民社會的概念就在不斷發展變化，從古希臘最初指城邦社會，代表的是高貴、優雅、道德的文明社會是civilis(這一概念的變化見布百科全書)到近代的兩條不同的研究進路，一條洛克式的社會先于國家或外在于國家到黑格爾式的國家高于社會（查爾斯.泰勒更指出還有孟德斯鳩式的以法治為核心的進路）（這一點，鄧文、方文曾在國內著重介紹過，在國家與社會的書里也提到過）。到了當代，哈貝馬斯提出公共領域之后，又有了以市場經濟為劃分點轉到以文化領域的變化。而要建構中國自己的公民社會話語體系，就必須要對這個概念有自己本土性的理解，對此，中國大陸的學者提出了自己的看法。

大陸學者對公民社會的理解正如譯法的多層次一樣，在研究進程中也分為兩個階段。在第一階段主要是采用的二分法，所謂二分法主要就是堅持政治國家和市民社會的分離，強調市民社會是由非政治性的社會所構成，并強調市場經濟作為市民社會的主要成分。這種市民社會概念是由黑格爾提出由馬克思加以完善的。而在后一階段主要則是三分法。

但前面說過，國內對市民社會這一概念的理解由于始于馬克思的經典著作，所以國內研究文獻為數眾多的一部分集中在對馬克思的市民社會研究上以及與此相關的對黑格爾的市民社會研究上包括伯恩斯坦、葛蘭西等人的市民社會研究。（如郁文，王文）一般是運用歷史唯物主義的分析方法進行研究分析，作者往往從唯物史觀出發，闡述了馬克思的市民社會觀點，并想發掘出馬克思市民社會觀的歷史意義。轉貼于

在進行這方面的研究時，有學者撰文指出，馬克思把“市民社會”看作是生產力發展的產物 ，是商品經濟的對應物 ，看作是置于個人和國家之間、對私人利益和普遍利益起調和作用的“中介體”。正是在這個意義上 ，馬克思“市民社會”理論顯示出了重要的現代意義。 （〈 馬克思的“市民社會”思想探析--兼論“市民社會”理論的現代意義〉王巖江海學刊 2000年04期）

而在對黑格爾市民社會的研究中，把黑格爾的市民社會作為規范和標準的“真正的自由”概念，建立在互主體性哲學模式之上，是一個倫理實體的自由概念。表現為從“家庭”經過“市民社會”到“國家”的概念各個環節的辯證發展， 體現著自由意識的發展。這一概念對于黑格爾的倫理概念及其辯證運動過程具有重要的意義。并且正是在倫理概念的運動過程中，“市民社會”表現出了深刻的辯證性質，黑格爾結合古代與現代熔于一爐的倫理實體的自由概念才真正是可能的，或者說是必然的。（郁建興，《黑格爾的市民社會理論》，《人文雜志 》 2000年03期）。在對伯恩斯坦的研究中指出他是提出建構市民社會與落后國家社會主義道路之關系問題的第一人，并探討了他與馬克思的觀點的異同之處。（《伯恩斯坦的市民社會理論與馬克思 》，郁建興 ，《 哲學研究》 1997年04期）。這一系列的文章主要是從哲學的角度探討個人的市民社會觀念，更多的屬于評介性質的。在這一層次上，研究者更多關注的是對經典原著的解讀，希望重現原著對這一論題解釋的本來面貌。然后，再有限的探討馬克思、黑格爾的市民社會理論的現代意義。他們一般用的都是市民社會的譯法，這樣，在對這一概念介定時，往往把市民社會等同與城市居民，并且把它當作一個歷史性的概念這樣一個問題，容易產生歧義。（如胡承槐文）

上述的觀點我們可以稱為經典派，除此以外，方朝暉在《中國社會科學》上的兩篇文章則詳盡的從詞源學的意義上闡述了西方學者的兩種不同的市民社會觀念和兩種不同的理解趨勢，指出現代市民社會是古希臘羅馬和中世紀的自治城市社會兩種觀念的總合，既是一個“私人利益關系的總和”，又是“國家公民”的社會，在西方經歷了漫長的演變而成。

最有代表意義的則是《中國社會科學季刊》上的文章，而匯其精華的是鄧正來的《中國市民社會研究的研究》，對當時市民社會的研究概況做了一個批判性的總結。鄧文圍繞當時市民社會的研究狀況做了俯瞰式的研究，針對中國市民社會研究的發生學背景，指出市民社會的研究其實是在原來的知識界討論背景之外的一個全新領域并指出市民社會的研究對學界來說有兩大可以運用的資源，一是作為現代化發展的實體社會的資源；一是作為認識中國現代化發展的解釋式的資源。作為一種解釋模式，市民社會在闡釋中國現代化進程中國家與社會的關系有多大的作用是鄧文論述的重點，以此為出發點，鄧文分析了市民社會的中國化概念后，對中國市民社會和國家的關系進行了深入的討論，指出中國市民社會的建構或發展的具體道路有兩段論模式和三階段三種動力滾動驅動式，中國市民社會和國家的關系應該是良性互動說。（指出“市民社會概念能否確當地適用于中國，則完全取決于具體運用此一概念研究中國現代化進程的人的具體研究效度（童文））基于此，這一時期的市民社會的概念理解就有以下幾個特色：（1）

民社會既是以市場經濟甚或私有產權為基礎的，（2）市民社會的內在聯系是內生于市場經濟的平等自治的契約性關系；（3）市民社會遵循法治原則（4）市民社會奉行自治原則（5）市民社會通過公共傳媒表達其意見和在公共空間交換意見（6）市民社會內部的民主發展進程（見鄧正來《中國市民社會研究的研究》）

總言之，鄧文主要是從二分法來談論市民社會的，在這一時期的研究中，市民社會和中國的現代化進程密切相關，人們幾乎就是想用這樣一個純粹西方的術語來找到現代化的道路，所以，這段時期的文章盡管紛繁多雜但1.脫離不了二分法的框架，2.圍繞現代化的進程而展開。這個可以說是自由派的觀點。

在當時，之所以采用二分法，我想主要與幾個因素有關。在90年代初的大氣候下，正值市場經濟方興，面臨的首先是經濟體制轉軌的問題。其時，被壓抑許久的社會這一概念重新回到我們的生活中，我們習慣的還是它和國家之間的關系。必須說明的是，長期以來。我們實行的其實是一種政社合一的社會，“社會”這一概念沒有獨立存在的空間。從我們出生到死亡，都是國家的、單位的附屬物，沒有獨立于國家之外的任何私人領域，所以知識界對市民社會既是熟悉而期待又是陌生的。因此，在重新認識的時候，無疑，適應當時大氣候的形式采用了國家和社會的二分法。其次，就是我們所知道的。當時的中國社會，談論文化傳播的公共領域還是不成熟的。因此，市民社會成為了通用的譯法，也被知識界所認可。

到了第二階段，隨著中國社會體制改革的進一步深化，對西方理論的進一步了解，學界逐步對三分法產生了興趣。當代西方的學者如柯亨和阿拉托提出國家-經濟-市民社會來代替國家-市民社會的二分法。主張把經濟領域從市民社會中分離出去，認為市民社會主要由社會和文化領域構成。“我們把市民社會理解為經濟與國家之間的社會互動領域，它首先是由私人領域（尤其是家庭）、結社的領域（尤其是志愿結社）、社會運動以及各種公共交往形式所構成的”。（）這一觀點無疑受到哈貝馬斯的影響，反映了西方社會市民社會理論重心的轉移。因為經濟系統的過分擴張和商業化傾向的影響會阻礙公民社會的獨立性。而中國隨著民營經濟的發展，各種社會團體的興起，私人自主的社會生活空間初步形成并不斷發展，也促使了對這一問題重新審視。

這一時期的市民社會理論有了大量的介紹當代西方理論的文章。按照三分法，如童世駿的第三個向度——與政治、經濟關系微妙的市民社會；陳晏清的《市民社會觀念的當代演變及其意義》則分析了近、當代市民社會觀念難得不同，指出市民社會觀念由近代的因商品交換關系而結合起來的私人自律的經濟交往領域轉為當代自主的社會文化領域論。而王新生的博士論文則以市民社會為題，在厘清近當代市民社會的差別之后，力圖表達出市民社會是一個由家庭、“需要的體系”、公共領域三個方面共同構成的社會生活空間，而且這三個方面是一種歷史遞進的關系，在不同歷史條件下的側重點不同。并提出市民社會的概念由三種不同意蘊：描述性的、分析性的、和價值性的。這是一種頗有見地的看法。

而在第三部門的興起之后，有了要素說來說明公民社會的概念。在國內有這樣一個趨勢，采用公民社會譯法的，大部分都是采用三分法的，以何增科為代表，吸收當代公民社會的研究成果。他們采用西方學者Gordon.white的觀點，認為“公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而成，以保護或增進他們的利益或價值”。何文提出，就公民社會的結構性特征和文化特征及公民社會和國家的關系而言，它的結構性要素及其特征有四個：1.私人領域2.志愿性團體3.公共領域4.社會運動。一般而言，主張公民社會譯法的學者他們的研究重點傾向與公民社會與治理、善治和第三域有關。

2.如何建構中國的公民社會

在厘清了中國的市民社會概念之后，學者就如何建構中國的市民社會也論述了自己的看法。集中起來，主要圍繞中國學者對市民社會概念的認識而展開。關于這個問題，其實質就是如何建構當下的國家與市民社會的新型互動關系，

如何正確理解處理國家和社會，國家和個人的相互關系，建立各自相對獨立而又共存一體的功能界限。而關于公民社會和國家的關系則有五種模式：公民社會制約國家、公民社會對抗國家、公民社會和國家共生共強、公民社會參與國家、公民社會和國家合作互補。并指出，公民社會和國家關系的這五種模式并不互相排斥，是對復雜現實的高度抽象。（何文）而在中國的國家和社會的關系上，首先。從中國的歷史來看。有的學者就否認中國有過市民社會，有的也只是宗族社會，在中國歷史上從來沒有出現過內似西方歷史上完善的市民社會階層。（夏維中：市民社會中國近期難圓的夢）學者認為西方的發展模式很難適宜于中國社會的情況，因為西方社會是在權利高度分散化和多元化的特定背景下形成的，一開始就表現出與現實社會及政治結構的異質性，但其內部的理性化過程完成較早。而對許多后進國家來說，市民社會與現實社會和政治結構是同質的，因此內部的理性沒有完成，所以中國的市民社會不可能走西方那樣的道路。反而，從中國的實際出發，市民社會的健康發育必須依賴外部條件，尤其以政府的促進作用最大。（方文，90年代）從中國的現實和歷史狀況出發，中國市民社會論者主張“良性互動說”，它既是建構中國市民社會的運作方式，又是市民社會與國家關系的理想形態。（鄧文）理解國家和市民社會的互動關系，學者主要從三個方面來談：轉貼于

一是公民社會與市場經濟：

市民社會是和商品經濟相伴而生的觀念，早在黑格爾，就明確從從市場經濟出發來分析市民社會的《法哲學原理》，把市民社會理解為“處在家庭和國家之間的差別的階段”，是私人自律的商品交換領域。馬克思則更進一步的將其理解為“物質的交換關系”。現代后自由主義者約翰.格雷把市場經濟看做是市民社會的主要成分，認為市民社會的本質是經濟自由和人身自由。

中國的經濟體制改革，是從上而下展開的，原來被壓制的個人和社會開始凸現。國家雖然仍然是社會資源的控制者，但與改革前相比，社會也已經成為控制資源的潛在有力力量，社會占有資源多元化，社會的自主性慢慢的表現明顯，出現了相對獨立的個人與社會力量，一大批非營利組織和獨立社團的出現促使學者對此現象的關注。這是由于市場經濟是社會經濟，需要必須而且能夠彼此獨立和自由活動的公民個體，任何一種成功的市場體制不僅需要完善的內在競爭機制、健全的法律制度，而且更需要一個完整的公民社會來配合，實際上就是市場經濟造就了一個完善的公民社會。而市民社會概念的演變及與市場經濟的關系是：市場經濟造就了市民社會的主體、拓寬了空間、培養了意識形態、營造自治機制（市場經濟、市民社會和民主政治儲建國武漢大學學報(人文社會科學版) 1999年01期）

市場經濟通過經濟制約體系的自我構建，將社會成員以內在和外在兩種方式整合成為經濟有機共同體，并通過對企業、利益集團、社會組織、社區這些不同的組織機構的結構性整合而使之形成為一個形態完整的社會共同體，這就是市民社會。因此，有學者認為，當代中國市場經濟的發展是市民社會的勝利。（郁文）

二是市民社會與法治：

市民社會是以一種普遍的契約關系和契約精神建立起來的，并以此來保障其良性運行。從市民社會的產生發展來看，它與西方法律傳統的形成和近代法治的確立密切相關。

查爾斯.泰勒就指出，早在近代反對專制主義的市民社會時期，孟德斯鳩就強調一種“來自國家并針對國家的自由”——政治自由，一個自由的社會總是和一定良好法制的國家相符合的，自由狀態不是與生俱來的，而是來源與憲法。強調了市民社會和法治的關系。實現市民社會和國家之間的良性發展，法治的約束作用必不可少。要想使市民社會成為真正的文明社會，也必須要以法治為保障。現代市場經濟作為一種有效運作的體制條件是法治，而法治則是通過其兩個經濟作用來為市場經濟提供制度保障的，一是約束政府，二是約束經濟人行為。

有學者認為，市民社會和政治國家是法治運行的基礎和界限。法律在市民社會和政治國家的二元矛盾互動發展中，在普遍利益和特殊利益的沖突和協調中得以發展；而市民社會的多元權利有效的分解了國家權力，遏制了公權力的專斷傾向。市民組織的多元化、自主化發展，形成了對國家權力的分割與制衡。市民社會多元利益的沖突、互動與整合衍生了理性規則秩序；具有自由理性精神的公民意識構成了法治的非制度化要素。中國要真正走向法治，就必須重新構建國家與市民社會的關系，確立多元權利基礎、公共權威和良善之法。（馬長山 市民社會與政治國家：法治的基礎與界限）。

三、是公民社會與第三部門

第三部門（third sector）或者稱為NGO非營利組織或非政府組織的研究在西方興起于80年代，它最初只是在行政管理理論層面展開研究，而隨著公民社會理論家開始對作為一個社會實體的公民社會進行實證的研究，第三部門也開始關注非政府組織或非營利部門的作用及其與國家和市場的關系等理論問題，雙方開始尋找理論契合點，兩者的關系也更加緊密。

在以前的研究中，公民社會理論的研究傾向與政治哲學方面的，它本身固有的自由主義傳統就反對極度擴張的國家權力，認為國家的干預對公民的生活造成極大的威脅，主張國家和公民社會分離。以契約為基礎，法治為保障，依靠強有力的公民社會來制衡國家權力，公民社會被抽象為一種理想的模式。而隨著凱恩斯主義的失靈，國家對社會的干預減少，公民社會理論得到進一步的拓展。擴大社會自治領域，限制國家活動范圍，對于政治民主意義重大。而第三部門的研究正是專注于對社會自治性團體的研究，對社會社團的基本結構、從業人員、對政府社會影響能力和服務能力等等的基本能力，對社區的大的趨勢的調查。與公民社會的側重于理論性相比，在NGO的研究中，實證性研究占主導地位。其實從實證的角度來看，兩者都是在看同樣的問題，可以說都是想用政府與市場的框架，或是用自身管理的框架，從公共事務的角度，從制度治理角度，從更多的更復雜的管理治理角度來進行研究工作。因此，在研究趨勢中，二者結合在了一起。

有學者指出，在中國的“公民社會”的構架中，社會基本結構發生的最根本變化是，由政府－單位－（作為單位人的）個人的單向、單維的關系，轉變為多元、互動、社會參與與自組織形式的結構。政府不再是一個全能的部門，它行使國家安全、公共政策、宏觀調控等有限職能，并主要通過監督、規范、政策優惠等間接手段調控企業和非營利部門的行為。這一改革過程首先從企業行為的獨立開始，改革開發以后，企業逐漸擴大了自主權，形成不同于政府下屬的“工廠”的“法人”，而整個社會結構的變化最終還要歸于社會自組織體系的形成。社會的組織結構以大量的公民自組織形式為基礎，個人作為具有公民意識的公民社會的成員，形成廣泛的自組織形式，構成與政府和企業之外的第三部門，或稱“非營利部門”，是大量具體社會功能的直接履行單位。所有這一組織結構以公民社會的發展為基石。（王名，2001）

四、公民社會的研究方法：

談及此，不得不對中國的公民社會研究方法做一概述。總體印象是，規范性研究在第一階段占主導地位，因為，前面說過，公民社會理論一直是政治哲學的研究對象，恪守一種社會政治理想，有強烈的現實批判作用，也是不同派別的理論家用以表達自己政治理念的工具，因此，它主要是作為一種規范性的理論來加以研究的，公民社會概念被作為一種研究方法和分析概念來運用。作為研究方法，它以公民社會為中心來研究問題，一方面反對以國家為中心，另一方面也反對以經濟為中心的研究方法；作為一種分析性的概念它主要被視為一種社會實體或歷史實體，人們從不同學科分析其起源、發生發展過程及未來前景（何文 中國社會科學季刊98 2期市民社會：民主化的希望還是偶像——80年代以來國外市民社會研究述評）

然而，隨著第三部門研究的興起，實證性的研究逐漸凸現。他們找到了共同的研究興趣，而且實證性的研究極大的拓寬了公民社會研究的范圍，使的公民社會的研究泛理論的研究注重了對社會發展、經濟發展、民主與全球化等專門問題的研究。并且用此理論，深入調查進行個案研究。從全球的趨勢來看，這已經成為研究的重點和熱點。如美國學者讀《使民主運轉起來》就是歷時二十余年的研究成果。然而，從大陸的情況來看，這一方面還相對薄弱，雖然這些年關于基層民主已經成為顯學，但是對這一問題顯然還只停留在鄉、村一級。而從中國的行政體制架構來看，鄉顯然不屬于一級政府，而中國社會的特殊情況需要我們把視野拓寬。目前進行調查的成果較為典型的有：1998年出版的《靜悄悄的革命——中國當代市民社會》，該書從四個層次：個人層次、基層層次、階層層次、NGO組織（社團組織）層次探討了當代中國市民社會發展的狀況。大致結論是：中國改革開發以來個人的自由大大提高，在四個層次當中最為活躍；基層層次講了農村基層社會的變化、城市單位組織的變化，由于社會大量的變化，基層層次也成了非常活躍的層次；階層層次不太明顯也不活躍；而第四層次也不太活躍。我們認為市民社會發展處于起步階段，剛剛發展，也很不成熟。提出，我國市民社會很明顯的兩個特征是自我沖動的特征和自我約束的特征。

五、存在的問題

在目前關于公民社會理論本身知識界仍然有幾個問題需要梳理清楚：

一是市民社會問題討論中往往將近代市民社會觀和當代市民社會混為一談，這就產生了概念的歧義。如僅僅將市民社會作為私人自主的經濟交換領域；及單純將市民社會理解為城市居民，這就容易剝奪廣大農村居民的權利，使的這一概念過于狹隘、片面，沒有從中國是個農業大國的國情出發。另外，就是前面已經說過的將一個西化的概念移植于中國，而這個概念本身是源于西方的語境的，在對中國現實的分析中，不可避免的會產生以西方的模式為標準，對中國的現狀加以評判，或者是簡單的依據西方的概念的框架，對中國社會做一簡單分析；或是盲目的比附，照般西方的經驗，得出一個簡單的結論說明中國的市民社會早已經存在。這是后進國家在全球化的強勢下不得不面臨的一個問題。

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