法官個人履職報告范文
時間：2023-03-21 14:02:42
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篇1
各省、自治區、直轄市高級人民法院、人民檢察院、公安廳（局），解放軍軍事法院、軍事檢察院、總政治部保衛部，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院、新疆生產建設兵團人民檢察院、公安局：
修正后的刑事訴訟法實施以來，各級人民法院、人民檢察院、公安機關高度重視，認真履行法定職責，有力打擊了各種刑事犯罪活動，為維護社會穩定作出了重要貢獻。總體上看，刑事案件的辦案質量是好的。但由于執法觀念、執法水平、執法標準等方面的原因，在辦案質量方面仍然存在一些問題，如辦案程序違法，收集、固定證據不及時、不全面，對案件審查不細，把關不嚴等，導致實踐中一些刑事案件事實不清，證據不夠確實、充分，嚴重影響了刑事案件的辦案質量和辦案效率，是造成辦案超法定期限的重要原因之一。為進一步強調人民法院、人民檢察院、公安機關嚴格依法履行職責，切實保障刑事案件辦案質量，有效打擊犯罪，維護司法公正，現就有關問題通知如下：
一、牢固樹立司法為民、執法為民的觀念，充分認識保障刑事案件辦案質量的重要意義
辦理刑事案件是公檢法機關的法定職責，確保刑事案件辦案質量既關系到準確打擊犯罪、維護社會穩定，以及依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權利，也關系到人民法院、人民檢察院、公安機關乃至國家的形象，責任重大，絕不能掉以輕心。各級人民法院、人民檢察院、公安機關必須堅持以“三個代表”重要思想為指導，堅持司法為民、執法為民的工作要求，充分認識保障刑事案件辦案質量的重要意義，切實把好刑事案件的事實關、證據關、程序關、適用法律關，維護人民法院、人民檢察院、公安機關的公正形象，維護司法公正。
二、認真履行法定職責，嚴格依法辦案
公安機關、人民檢察院、人民法院在刑事訴訟中分別履行偵查、檢察、審判職責，每個階段的工作都關系到刑事案件的辦案質量。因此，要本著對刑事案件辦案質量高度負責的態度，嚴格遵守法律、法律解釋、司法解釋和有關規定，在刑事訴訟中的每一個環節，在案件事實、證據、程序、適用法律等方面嚴格履行法定職責，從嚴、從細、從實地辦理每一起案件。
要把查明案件事實與遵守法定程序聯系起來，嚴格執行刑事訴訟法及司法解釋有關管轄的規定，避免因管轄混亂造成案件久拖不決；嚴格依照規定收集、審查、認定證據，避免出現非法證據和瑕疵證據。以刑訊逼供或者威脅、引誘、欺騙等非法的方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述、證人證言、被害人陳述，絕不能作為定案的根據。對案件存在的疑點、矛盾的證據以及辯護人提供的證據材料等，必須給予高度重視，認真、及時進行核實，保證證明案件事實的證據確實、充分。對應當辦理換押手續的，辦案機關必須及時依照有關規定辦理換押手續；因法定事由需要延長、重新計算辦案期限的，辦案機關應當及時書面通知看守所。對犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在刑事訴訟法規定的偵查羈押、審查起訴、第一審、第二審期限內辦結，需要繼續查證、審理的，要依法將強制措施變更為取保候審或者監視居住。
對于刑事案件辦案質量的評定，應當根據全案事實、證據、程序和適用法律等方面進行綜合判斷，不能單純以破案率、批捕率、起訴率或者定罪率作為衡量辦案質量的標準。
三、公安機關要依法全面、及時收集證據，確保移送審查起訴的案件事實清楚，證據確實、充分
公安機關應當依照刑事訴訟法、司法解釋及其他有關規定的程序，嚴把案件偵查關，全面、及時收集與案件相關的證據，收集證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪重或者罪輕等涉及案件事實的所有證據。有條件的單位，可以采取同期錄音、錄像等有效措施固定證據。
公安機關在偵查過程中，對符合法定逮捕條件的，應當提請批準逮捕。對于采取取保候審、監視居住等方法，足以防止發生社會危險性而沒有逮捕必要的，偵查終結后可以直接移送人民檢察院審查起訴。
公安機關要高度重視批捕后的偵查工作和退回補充偵查工作。對于人民檢察院退回補充偵查或者要求提供法庭審判所必需的證據材料的，應當按照要求及時補充證據或有關材料；確實無法補充的，應當說明理由。
對于偵查終結移送審查起訴的案件，應當做到犯罪事實清楚，證據確實、充分，犯罪性質和罪名認定明確，法律手續完備。對于案件事實不清、證據不足，不能移送人民檢察院審查起訴的，應當繼續進行偵查工作；待查清案件事實，證據確實、充分后，再移送人民檢察院審查起訴。
公安機關要積極推行偵查人員旁聽案件制度，從所辦案件的法庭審判中檢驗辦案質量。
四、人民檢察院要全面審查案件，確保向人民法院提起公訴的案件事實清楚，證據確實、充分
人民檢察院應當依法全面、正確掌握逮捕條件，對于公安機關提請批準逮捕的犯罪嫌疑人，經審查符合法定批捕條件的，依法作出批準逮捕的決定。
人民檢察院審查批準逮捕，在必要的時候，可以派人參加公安機關對重大案件的討論，對調查取證和適用法律提出意見，公安機關應做好證據的全面收集、審查和固定工作，確保案件依法及時移送人民檢察院審查起訴。
人民檢察院對于公安機關移送起訴和直接受理偵查終結的案件，應當按照有關規定認真進行審查，嚴把案件起訴關。審查后，對犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，向人民法院提起公訴；對于符合不起訴條件的，依法作出不起訴決定。
對于案件事實不清、證據不足的案件，人民檢察院要求公安機關補充偵查的，應當提出補充偵查提綱，列明需要補充偵查的事項和目的。對于經過兩次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當依法作出不起訴的決定。
在審判過程中，對于需要補充提供法庭審判所必需的證據或者補充偵查的，人民檢察院應當依法補充偵查，必要時可以要求公安機關提供幫助。
五、人民法院要嚴格依法辦實，確保案件最終得到公正處理
人民法院在審理案件過程中，應當嚴格依照刑事訴訟法和司法解釋的規定開庭審判，除因法定事由延長審理期限的以外，必須嚴格遵守法律規定的審理期限。在庭審過程中，要對證據仔細核實，認真聽取公訴人、當事人和辯護人以及其他訴訟參與人的意見，查清案件事實，確保案件最終得到公正處理，嚴把案件審判關。
人民法院要根據已經審理查明的事實、證據和有關的法律規定，準確適用法律，對案件事實清楚，證據確實、充分，依據法律認定被告人有罪或者無罪的，依法作出認定被告人有罪或者無罪的判決；對于經過查證，只有部分犯罪事實清楚、證據確實、充分的案件，要就該部分事實和證據進行認定和判決；對于查證以后，仍然證據不足，在法律規定的審理期限內無法再行收集充分的證據，不能認定被告人有罪的，除人民檢察院提出補充偵查建議的以外，應當依法作出證據不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。
人民法院作出的判決生效以后，對被扣押、凍結的贓款贓物及其孳息，依照刑事訴訟法的有關規定處理。
六、加強業務培訓工作，進一步提高辦案人員的業務水平
辦案人員的業務素質、業務能力和業務水平是保障刑事案件辦案質量的重要因素。各級公安機關、人民檢察院、人民法院應當加強對辦案人員的業務培訓，必要時可以采取聯合培訓的方式，逐步使培訓工作制度化、規范化。要經常性地組織疑難、復雜案件和新類型案件法律適用問題的研討、庭審觀摩、辦案質量評比等活動。偵查人員、檢察人員和審判人員應當認真總結辦案經驗，共同提高辦案水平。
七、建立、健全工作聯系機制，加強相互配合和制約
為切實保障刑事案件的辦案質量，加強相互之間的配合，公檢法機關之間應當建立、健全工作聯系機制，如聯席會議制度、信息通報制度等，加強業務上的交流。同時，對工作中遇到的問題，應當及時溝通，互相支持。對不批捕、不起訴、判決無罪及二審、再審改判的案件，相關公安機關、人民檢察院、人民法院應當認真分析原因，總結經驗教訓。公檢法機關之間既要各負其責，又要互相配合，互相制約，共同把好刑事案件的質量關。
八、嚴格執行辦案質量責任追究制度
對于故意違反法律和本通知的規定，或者由于不負責任，嚴重影響刑事案件的辦案質量，造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者上級主管機關依照有關規定予以行政處分或者紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
篇2
現在，我代表大慶市中級人民法院向大會報告工作，請予審議，并請政協委員和列席的同志們提出意見。
一、法院工作
，在市委的正確領導下，在市人大法律監督和政協民主監督下，全市法院深入貫徹市委七屆七次、八次全會精神，認真執行市八屆人大會議決議，緊緊圍繞“為大局服務、為人民司法”的工作主題，扎實推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔司法三項重點工作，全面加強法院審判、執行工作和隊伍建設，為維護社會和諧穩定、促進經濟發展、保障民生提供了有力的司法保障和優質的法律服務。
（一）以執法辦案為首要任務，努力提高案件質量和審判效率
依法受理各類案件40584件（含舊存1040件），審結39031件，綜合結案率96.2%。二審發改率0.53%，為全省最低。結案標的額為23.1億元，同比上升8.5個百分點。發揮刑事審判職能作用，打擊犯罪，維護社會穩定。審結一審刑事案件2877件，做出有罪判決4213人，結案率98.5%。認真落實“寬嚴相濟”的刑事政策和《人民法院量刑指導意見》，正確把握寬嚴的范圍和幅度，使刑事案件的量刑更加規范。判處五年以上有期徒刑、無期徒刑及死刑423人，占10%。判處拘役、管制、緩刑、免予刑事處罰及單處罰金刑2376人，占56.4%。宣告無罪2人。發揮民事審判職能作用，促進經濟發展、社會和諧。依法審結民商事一審案件25771件，結案率95.8%，解決訴訟標的額近11億元。發揮行政審判職能作用，支持監督依法行政。審結行政一審案件182件，結案率100%。辦理行政非訴審查與執行案件530件，執結標的額185萬余元。發揮審判監督職能作用，維護司法權威。審結各類再審案件854件（其中減刑、假釋案件693件）。發揮執行工作職能作用，保護當事人合法權益。深入開展創建“無執行積案先進法院”和“委托執行案件專項清理”活動，執結各類案件6822件，執結率97.7%，同比上升3.5個百分點；執結標的額10.6億元，同比上升39.5個百分點。加強立案工作，保障合法訴求。日常接待當事人上訪2013人次，院長接待日接訪690人次。辦結市人大、政協等上級機關交辦、轉辦的案件38件，辦結率100%。開展了“集中清理涉訴積案”活動，對12月31日前尚未息訴罷訪的186起積案進行了集中清理，現已辦結160件，辦結率86%。已辦結的積案中，息訴率達到81%。
（二）以司法為民為最高追求，努力提高服務意識和工作水平
把服務大局作為一切工作的出發點和落腳點，及時貫徹落實市委會議精神，結合會議內容研究謀劃法院工作要點，努力使審判工作與市委思想上同心、目標上同向、工作上同步。制定了《關于為大慶城市化和城市現代化建設提供有力司法保障和優質法律服務的若干意見》，對全市法院服務大局工作進行了有力的指導和推動。開展了“訪企業、提建議、促發展”活動，法官參與走訪500余人次，走訪企業80余家；向機關企事業單位提出司法建議300余項，其中有210余項被相關單位采納。對涉及我市重點項目、重大在建工程、特殊群體的案件開辟綠色通道，為大慶市重點項目建設提供了優良的司法保障。把人民滿意作為檢驗工作得失成敗的根本標準，牢固樹立“和諧審判、案結事了”的司法理念，對有條件的民商事、行政以及刑事附帶民事案件，盡可能地使用調解、協調、和解的方式來處理，民商事一審案件調撤率達到85%，同比上升9.7個百分點；刑事自訴案件和刑事附帶民事案件中以調解撤訴方式結案的占84.8%，行政案件以協調方式結案的占45.1%，執行案件和解率達到36.1%。按照市委的要求和部署，不斷完善“六調聯動”機制，加強人民調解窗口和法律援助窗口建設，使近千件糾紛通過訴訟外渠道得到解決。全面落實司法救助制度，對確有困難的當事人依法減、緩、免收訴訟費328.2萬元，指定辯護83人次，發放司法救助專項資金145萬余元。
（三）以隊伍建設為根本保障，努力提高法官素質和職業形象
深入開展“人民法官為人民”主題實踐活動，組織法官認真學習領會科學發展觀、“三個至上”重要思想和人民法官核心價值觀的科學內涵，增強了對司法大局觀、司法能動性和司法人民性的理解與認同，牢固樹立了公正、廉潔、為民的司法理念。制定了多類別、多層次的教育培訓規劃，組織法官參加續職培訓及各類專項培訓共計11期421人次；以文書講評、庭審觀摩、崗位培訓等方式培訓法官900余人次，增強了教育培訓的有效性和實用性，兩級法院有10人完成了在職研究生的學歷教育，有19人通過了國家司法考試。堅持“干凈、干事”的用人原則，落實上下級法院法官雙向掛職鍛煉和專家型、復合型法官重點培養工作，并在市委的領導和市政府的支持下，通過公務員考試、公開選調法官、引進人才等方式招錄工作人員80人，健全完善了選人用人的體制機制。加強紀律作風整頓，把紀律作風建設與治庸、治懶、治散緊密結合起來，注重從具體事情抓起，從典型事例抓起，機關面貌煥然一新，隊伍戰斗力進一步增強。推進法官廉政建設工程，設立了專職廉政監察員辦公室，負責日常的質效監督考評工作；開展了“萬件案件大評查”活動，對以來上級法院發回重審、
改判等六類案件進行了嚴格評查，針對發現的實體和程序問題制定了切實的整改措施；加大了對違法違紀問題的查處力度，處理違法違紀人員4人。
（四）以規范管理為主要抓手，努力提高管理層次和司法效能
深入開展“司法管理年”活動。在審判管理方面，完善了《審判流程管理期限控制標準》、各類案件審理操作規程等16項制度，加強了審判流程管理；設定了一審發回重審率、生效案件改判率等十余項評價指標，全面、客觀、公正地評價法官業績，加強了審判績效管理；定期開展庭審考評和法律文書評查，建立起常態化的案件質量評查機制，加強了審判質量管理。在隊伍管理方面，設計崗位規范121個，開展了崗位工作紀實，實現了對崗位履職情況的全面記錄和綜合考評；對工作績效進行季考評季通報，年終按序列排名，考評結果與立功受獎、學習培訓、晉職晉級緊密結合，產生了積極的激勵約束效應。在政務管理方面，繼續開展重點調研課題研究，圍繞司法管理改革、適用法律情況和當前社情民意確定重點調研課題14個，充分發揮調查研究服務司法決策、服務科學發展的基礎作用；全面提高宣傳層次和水平，在省市新聞媒體開辟了“審判傳真”等4個專欄，在各級新聞媒體發稿2027篇，樹立了人民法院和人民法官的良好形象。“全省三項重點工作暨司法管理年活動推進大會”在大慶市召開，市法院規范化管理的經驗得到了省法院的充分肯定。
（五）以接受監督為基本途徑，努力推進司法公開和司法民主
全市法院自覺接受人大法律監督、政協民主監督以及檢察機關和社會各界的監督。堅決執行市人大及其常委會的各項決議、決定，積極配合各級人大常委會開展的專項調研、執法檢查等活動。暢通民意溝通渠道，召開人大代表、政協委員、律師代表及當事人代表座談會24次，主動邀請人大代表、政協委員旁聽庭審和跟蹤參與執行案件46件。及時全部的辦結省、市人大督辦案件25件。受理檢察機關
抗訴案件59件，審結37件，其中改判、發回和調解21件。提高人民群眾的司法參與度，全市人民陪審員參審案件3725件。高度重視人民群眾和社會各界針對法院工作提出的意見和建議，以文件形式回復人大代表、政協委員的建議3件，并針對反饋的各類問題，制定了《關于進一步規范審判執行工作的若干意見》，就兩級法院存在的不規范環節和不透明程序進行整改，保障了人民群眾對司法活動的知情權、參與權和監督權。
，全市法院共有16個集體、15名個人獲得省級以上榮譽，市法院被評為全國法院文化建設示范單位，市法院民二庭被最高人民法院、授予“青年文明號”稱號，讓胡路區法院邢海東同志被最高法院評為“全國清積工作先進個人”。上述工作成績的取得，得益于市委的正確領導和人大、政協的監督，得益于市政府和社會各界的關心與支持。在此，我代表全體法官及工作人員向各位代表、委員、社會各界和全市人民表示衷心的感謝！
在總結成績的同時，我們也清醒地看到，兩級法院的工作還存在一些不容忽視的問題。一是在服務大局方面，把各項工作放在經濟社會的大局中去謀劃、去思考的意識還需加強。二是在審判工作方面，上訴率較高以及隱性超審限等問題還不同程度存在。三是在人員素質方面，部分法官不適應審判工作新形勢的要求，司法觀念滯后，工作方法簡單，不善于辨法析理、細致耐心地做群眾工作，個別案件久審不結、久調不結、久執不結，人情案、關系案仍有發生。同時壓力大、法官配置不合理、精英化法官數量嚴重不足仍然是制約法院自身發展和影響司法公信力的主要矛盾。對這些問題，我們一定高度重視，采取切實有效措施，認真加以解決。
二、2011年工作意見
為卓有成效地服務于全市經濟社會的發展建設，2011年全市法院工作的指導思想是：以十七屆五中全會精神為指導，以科學發展觀為統領，緊緊圍繞市委的工作部署和全市經濟社會發展大局，認真做好社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，高度關注經濟社會發展的新變化，高度關注人民群眾日益增長的新需求，高度關注影響社會和諧穩定的新問題，以更新的理念、更強的能力、更高的水平、更好的形象做好以審判為中心的各項工作，實現結案率、執結率、調撤率穩步上升，上訴率、二審發改率、發生率逐步下降的“三升三降”工作目標，為大慶科學和諧跨越發展和城市現代化建設，為實現市委提出的五年翻一番的目標，提供更全面、更有力、更優質的司法保障。重點推進以下四個方面的工作：
（一）始終堅持黨的領導，在能動司法方面取得新突破
堅持黨對法院工作的絕對領導，不折不扣地貫徹執行黨委的重大決策、部署和指示。認真負責地向黨委、人大報告工作，主動匯報在隊伍建設、審判工作等方面的重要舉措和突出問題，尋求黨委、人大、政府、政協及有關部門對法院工作的理解和支持。及時辦理黨委、人大、政協交辦的事項以及人大代表建議、政協委員提案，切實加強與人大代表、政協委員的聯絡，自覺接受人大法律監督和政協民主監督。按照人民法院政治性、人民性和法律性高度統一的要求，堅定法院工作的正確政治方向，延伸審判職能，積極能動司法，努力做出對黨負責、讓人民滿意的工作業績。
（二）始終堅持服務大局，在促進發展方面取得新突破
密切關注經濟社會發展大局，及時了解經濟社會發展方向，深入研究經濟社會發展動態，全面把握市委中心工作和重大戰略部署，主動學習、認真貫徹、積極落實，使司法審判始終貼近經濟社會發展需求。加強對個案或類案的剖析和對日常審判執行工作態勢的研判，了解各種可能危及經濟社會發展的法律政策風險，及時向黨委、政府和相關企業提出對策建議。堅持司法為民，全面落實各項司法便民措施，切實做好風險告知、訴訟指導、判前釋明、判后答疑工作，注重化解矛盾糾紛、理順群眾情緒、促進和諧穩定。
（三）始終堅持公正司法，在案件質效方面取得新突破
在確保案件質量和效果的前提下，妥善處理各類矛盾糾紛。嚴格落實審判流程管理、審理期限督辦和通報制度，形成符合審判工作規律的新機制。落實全面、全程、全員調解的措施，尤其要加大立案和庭前調解力度，實現調解結案率和服判息訴率的穩步上升。推進“六調聯動”機制建設，積極探索多元機制、多元方法化解社會矛盾糾紛，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。深入開展“集中清理涉訴積案”活動和“無執行積案先進法院”創建活動，確保當事人訴訟權益高質高效地得到兌現。
（四）始終堅持以人為本，在隊伍建設方面取得新突破
篇3
如果著眼于司法組織的現實運作，我們會發現，司法組織除了完成法定的司法職能之外，還要協調、處理一些與司法職能相關的事務性工作，如管理司法人員及其輔助人員、組織協調司法活動、統籌安排司法資源等，后者正是所謂的司法管理。隨著司法職能在現代社會中的作用增強，以及司法組織所面臨的問題趨于復雜化，司法管理在保障司法職能的順利實現、提高司法組織的整體業績等方面所起的作用越來越重要。相應地，有關司法管理的基礎理論與實踐技術也得到了長足的發展，司法管理在實踐中逐漸成為一個獨立的領域，并形成了自身的獨立價值和特殊規律。基于這樣的現實，有論者將司法組織的職能定位為司法職能與管理職能，認為司法組織具有司法與管理的雙重屬性。②應該說，這種認識既契合司法管理理論的發展趨勢，也符合組織理論的一般認識。③然而，有管理就有科層，司法必然排斥行政。因此，司法組織的司法屬性與管理屬性并非天然協調，甚至有所沖突。為了防止司法組織體內的這兩種屬性出現紊亂、互相侵蝕，我們要明確司法組織的司法職能與管理職能具有不同運行系統與運作機理，應當按照司法邏輯與管理邏輯分別處理司法職能與管理職能:前者是指司法獨立與自治，后者則要求司法管理所采用的技術手段能夠促進司法組織的有效管理以及提高司法組織的整體質效，并以不侵犯司法獨立為基本底線。上述分析的意義在于提醒我們，對于任何現實司法組織的研究，必須區分出司法組織的不同職能或屬性，并要根據不同的研究對象選擇恰當的邏輯起點，不能混淆兩種分屬不同職能的內在邏輯。在筆者看來，無論是否定績效考評的論者，還是在一定程度上肯定其合理性的論者，其研究的邏輯起點完全一致，即均從司法活動特殊性的角度來討論績效考評，甚至完全以司法邏輯為切入點解析績效考評制度。但事實上，績效考評是作為一種司法管理技術而出現在司法組織之中的，它要對司法人員的工作業績、行為表現、個人品德等方面進行綜合評價以實現對司法人員的有效控制與激勵，屬于司法組織管理職能的范疇，體現的是司法組織的管理屬性。也就是說，有關績效考評的問題應該是一個司法管理的問題。從這一點來看，既有研究的邏輯起點其實存在較大的問題，其錯誤在于:不僅混淆了司法組織的管理職能與司法職能，以對司法職能系統的分析代替對整個司法組織的分析，還混淆了司法邏輯與司法管理邏輯，用司法邏輯解構本身屬于司法管理邏輯的績效考評。這正是既有研究之所以無法從正面論證出績效考評之于司法組織管理合理性甚至還否定績效考評的根本原因。有鑒于此，對司法管理中績效考評制度的研究，我們需要將研究視角轉換至司法組織的管理，將研究的切入點由司法邏輯切換成管理邏輯。這不僅是我們討論績效考評的邏輯起點，也是回歸司法機關組織本性的必然要求。從司法管理的邏輯出發，如果能夠論證出績效考評有助于司法組織的管理，進而有利于司法組織整體業績的提升，那么它適用于司法組織的管理就具有理論上的合理性與合法性。這可以從理論和實踐兩個方面來分析。績效指標是一套用于衡量考評對象工作努力程度和具體績效水平的相對客觀化的標志，而績效考評就是定義、衡量和運用這些指標的過程。按照一般理解，績效考評致力于提供考評對象和組織績效的各種客觀的相關信息以強化管理，并為決策和獎懲提供依據，以達成工作目標和改進組織整體績效以及增進責任感。
應該說，績效考評的這些特質在技術層面較好地契合了司法管理的邏輯。如同現代公共行政組織一樣，司法組織也面臨著諸多事關組織生存與發展的難題，這至少包括如何提高司法工作的質量與效率、如何掌握司法程序的運行狀況、如何監督司法人員的行為、如何提高司法運作的責任與可信度等。這些難題固然可以通過司法改革或傳統的管理方式加以解決，但有些卻是這些途徑所無能為力的。在某種程度上，正是這些難題的存在以及傳統途徑的無力才催生了司法管理的概念與實踐。所謂司法管理，其實質就是不斷地進行管理革新甚至引入新的專業管理技術，以有效化解司法組織所面臨的諸多問題，從而達到改進司法管理、提高司法業績的目的。由于績效考評內含著信息傳遞、組織控制與行為激勵等功能，它從功能主義的角度具備了幫助司法組織管理者了解司法程序運作狀況與司法人員行為表現、激勵與控制司法人員的理論潛質。這對改進司法管理所具有的積極功效是不言而喻的。因此，如果能夠定義出一套相對科學、合理的指標體系，并恰當運用，不僅司法組織所面臨的上述難題可以得到不同程度的解決，還能由此促進司法管理、提高司法工作的整體質效。從這一意義上講，績效考評完全符合現代司法管理的理念及其致力實現的目標。在實踐層面，人們逐漸認識到，“只有獨立、不偏不倚的司法人員是不夠的，他們還需要表現良好，為了衡量他們的司法表現，以提供高質量的司法，評估是不可避免的”［2］(PP153-154)。基于此認識，域外很多國家都將績效考評或類似制度作為評估司法人員行為表現和工作業績的重要手段，并在具體運用過程中注意考評方法的多元化、評價的靈活性，把準考評與司法獨立之間的界限。比如，美國很多法院采用68種測試指標從5個方面(近便性、及時性、公正性、獨立性、權威性)對法官的業績進行評價。［2］(P154)加拿大在借鑒美國經驗的基礎上，形成了從法律能力、公正、司法管理技能、案件處理實踐及舉止等方面考評法官的制度。［3］(P295)在德國，為了激勵法官更好地工作，提供最優質的服務，建立了嚴格的考核制度，考核的內容為專業知識、理解能力、口頭與文字表達能力、處理能力、待人接物、溝通技巧、貫徹能力以及吃苦耐勞精神等。考評是法官晉升的重要程序，考評結果是法官晉升的重要文檔。［4］(P163)二戰之后的日本曾一度取消了法官考績制度，后來因制度運作的客觀需要，又逐漸恢復了考績制度。韓國在1993年進行了大幅度的司法改革，考評制度就是其中的重要內容之一，考績結果是法官升調的重要參考依據。［5］(P369)阿根廷在1994年成立了“司法委員會”，其部分職責就是建立基于業績的遴選程序，系統評價司法人員的表現，注意考察法官違反紀律和缺乏能力的問題。［6］(P40)新加坡法院系統建立了平衡計分卡制度，采用定性與定量評價兩種途徑對法官的績效進行評估。［7］(P138)這些國家的實踐表明，盡管績效考評或行為表現評估制度在運行中存在諸如指標設計不盡合理、信息獲取并不完全充分、實施程序欠缺公正性的足夠保障等問題，但總體而言，它確實改善了司法組織的管理，提高了司法的質量與效率，增強了司法人員的責任感。正是基于這些經驗事實，拉塞爾教授指出，一個完善的行為評估機制有助于建立一個更專業、更有責任的司法機構———并且不會威脅到一個民主社會所需的司法獨立。［8］(P212)波斯納也認為，就司法產出而言，即使個人表現很難測度，但還是可以運用一些可觀察的指標對司法人員的表現予以某些監督;就約束司法行為而言，有著潛在重要意義的是司法表現量化標準的發展。事實上，即使是傳統上極度反感對法官行為表現進行評估的英國，其皇家刑事法院委員會最近也提出，作為一項職業，法官界應該擁有一個有效且正式的表現評價體系。
二、績效考評在司法管理中的功能局限與適用限度
應該說，績效考評為我們有效管理司法、提高司法業績提供了傳統法律途徑之外更多的選擇，但這并不意味著它就是一種絕佳的管理技術。相反，受司法活動固有特質與內在規律的制約，績效考評在司法管理中存在一定的功能局限。同時，由于績效考評在本質上屬于一種行政管理方式，推行績效考評會凸顯司法組織體內的行政元素。為了避免這種行政元素過于強勢，引發行政科層與司法獨立之間的沖突，績效考評的適用必須保持合理的界限。
(一)績效考評的功能局限
波伊斯特指出，績效考評并不是解決公共組織和工作項目所面臨的全部問題和挑戰的萬能藥。［1］(P19)這表明，績效考評就是在公共行政組織中也有功能上的局限。這種局限在司法組織中同樣存在，甚至更甚。這就決定了績效考評不可能解決司法組織和司法體系面臨的所有問題，即使是實現監督與激勵司法人員、準確評估司法人員的行為表現等一些源自于績效考評本身的目的，也可能有所局限。首先，考評指標的局限性使得績效考評必然存在功能上的局限。由于績效考評的基本操作是依據事先設定的績效指標衡量考評對象的實際工作業績，并從中獲取有關考評對象工作表現與組織運作的真實信息，因此，考評指標的質量對績效考評功能的實現有著舉足輕重的作用。就司法管理中的績效考評而言，雖然可以圍繞司法人員的行為表現界定相應的指標，但受司法活動特殊規律的限制，我們無法設計出一套能準確反映司法人員績效狀況與行為表現的指標體系。這里僅以司法活動兩個較為普遍的規律為例來說明此客觀事實。我們知道，司法工作并不是一項完全以“結果產出”為最終導向的活動，而是一項包含廣泛政策目標與更多價值實現的工作。對于這些政策與價值的實現程度，我們很難進行準確地測量與評價。這正如唐斯所言:“在官僚組織中，客觀測量能夠顯示一個職能是否被充分執行，但不能測量出這種執行的真正價值。”［10］(P86)另外，為了實現證據判斷的靈活性與法律適用的可操作性，司法人員一般都擁有較為充分的自由裁量權。由于自由裁量權賦予了司法人員一定的行動空間，再加上案件本身的復雜性，這使得我們幾乎不可能通過某種指標來準確評估司法人員的行為表現及其司法能力。由此可見，無論怎樣設置績效指標體系，它都存在某種局限性。在這種情況下，績效考評理論層面的功能在實踐中勢必存在一定的限度。其次，案件疑難復雜程度的差異性是影響績效考評功能實現的重要因素。在很大程度上，績效考評關注司法人員在案件處理中的行為表現，并據此衡量司法人員實際的績效水平。如果案件疑難復雜程度不一，案件處理所需的成本投入與司法能力將有很大差異，司法人員的行為表現也會因此而截然不同。如果采用整齊劃一的標準評估不同司法人員的行為表現，則會存在準確性的限度，即考績結果無法真實地反映司法人員的行為表現。最后，績效考評中的主觀評價也是制約績效考評功能發揮不可忽視的因素。雖然績效考評追求客觀評估司法人員的行為表現與績效狀況，盡可能地減少考評過程與結果的隨意性與主觀性。然而，司法人員的行為表現往往只有一部分能被客觀描述，對于那些無法客觀測量的部分，要么采用主觀性的評價指標進行評估，要么依靠考評者自己的經驗與印象來決定。無論選擇何種方式，考評過程中的主觀評價都無法避免。由此而言，司法管理中的績效考評必然是客觀評價與主觀評價的混合，客觀評價中必然夾雜主觀判斷。正是在此意義上，唐斯指出，“涉及官僚組織中人事的評估決策必然在很大程度上依賴上級的主觀判斷”。
一旦績效考評有了主觀評價的因素，績效考評的結果與司法人員的真實表現之間將不可避免地存在誤差。如果考慮主觀評價中可能存在的故意扭曲、任意評定等一些非正當的人為影響因素，這種誤差可能更大。這不僅會影響考評結果的準確性，還會導致通過績效考評所獲取的信息失真。一旦績效考評無法有效傳遞有關司法人員行為表現與司法程序運作的真實信息，績效考評的功能必然受限。上文的分析并非是對績效考評的否定，而是為了澄清績效考評在司法管理中的功能局限。認清這種局限有利于我們準確定位績效考評在司法管理中的位置，即我們可以將績效考評作為了解司法程序運作狀況、監督與激勵司法人員以及改進司法工作的重要手段，但不能將其作為解決司法管理所有問題的“靈丹妙藥”。對績效考評功能局限背后原因的分析揭示出了績效考評在具體實施中需要注意的問題:其一，合理把握定量評價的范圍及其與定性評價的關系。前文指出，對于司法人員的行為表現，只有一部分能夠利用客觀指標衡量。按照唐斯的觀點，當一個官員職責的重要部分不可測量的時候，客觀的績效評估可能失效。［10］(P86)據此，在司法管理中，對于那些無法客觀測度的方面，客觀的績效考評并無太多的意義。這意味著績效考評中定量評價的適用范圍是有限的。因此，我們應該根據考評事項能否被準確量化，合理確定定量評價的對象范圍，切忌盲目追求考評的定量化與數字化;在此基礎上，還要處理好定量評價與定性評價的關系，恰當把握客觀評價與主觀評價在整個績效考評系統中的比重構成。其二，注意考評結果在反映司法運行態勢和司法人員行為狀況上的局限性，慎重應用考績結果。受績效指標局限性、案件疑難復雜程度不一以及評價的主觀性等因素的影響，績效考評的結果可能不是有關司法程序運作和司法人員履職情況的全部反映。因此，績效考評的結果只是司法人員行為表現不完全意義上的描述，并非終極評價。這就要求對考績結果的使用必須慎重，應從“防弊”的角度使用考績結果，主要將其作為改進司法程序運作與司法人員改正錯誤的重要資料，不能把它作為評估司法人員行為表現或個人業績的最終依據。
(二)績效考評的適用限度
從本質上講，績效考評屬于一種自上而下的管理方式，將其運用于那些按照科層結構構建的組織，可能并不存在結構性的障礙。但在司法組織中，問題并不這么簡單。如前所述，司法組織的司法屬性與管理屬性使得其體內存在兩種并非天然協調的異質性結構:司法管理的科層結構和司法職能的司法結構。一旦將績效考評運用于司法管理，必然會使司法組織體內的管理職能強化與行政科層元素活躍。這可能會破壞上述兩種異質性結構之間原本協調的關系，甚至引發它們之間的緊張與沖突。同時，由于考評的內容往往涉及具體的司法活動，行政科層力量會通過績效考評滲入司法過程，如果拿捏不準，將會導致管理職能對司法職權獨立性的侵害。因此，在司法組織中推行績效考評必須處理好司法組織體內的行政科層與司法獨立之間的關系，以實現管理的科層結構與司法職權結構的合理平衡。法布里指出:“法院管理者的作用是在保持司法機制在判決進程方面獨立性的前提之下提供管理專能來改進法院的效率和業績，這是實現公正這一最終目標的最基本的部分。”［11］(P287)同樣，在司法組織中推行績效考評不能損害司法獨立，并要承認與尊重績效考評這一司法管理權和司法權的相互區別與各自作用領域。這是績效考評適用于司法管理的基本原則。在具體把握上，需要注意兩點:第一，明確司法管理中的績效考評是一種引導性與監督式的管理，不同于一般的行政管理，管理者可以直接在事中指令。為此，績效考評要在確保司法人員中心地位和司法權完整的前提下進行，避免司法人員在案件處理過程中受制于司法管理者而失去獨立思考的可能。第二，劃定績效考評的合理界限，注意績效考評的適用限度。由行政主導的考評，如果過于強勢以致超越必要的限度，甚至完全替代司法運作的邏輯，必然使之蛻變成行政意志對案件處理的干預，甚至淪為上對下的鉗制工具。具體而言，績效考評只能評價司法人員的行為表現，不能將案件納入考評范圍而評估已處理的個案，也不能將司法人員作為考評的客體。
三、中國司法管理中的績效考評制度
前文提到，推行績效考評是中國司法組織近年來為提升司法工作質效和有效管理司法人員而普遍采用的方式。在這種背景下，建立一套能夠幫助司法管理者了解司法人員行為表現與司法質效的績效考評制度，可謂適得其所。因為“在考核中，正常化或規范化的判斷和階層式的監視變得特別明顯”［12］(P236)，而且績效考評還“使得個人處于具體的、嚴格的考察之下，管理者可以將其與雇員直接表現的行為聯系起來”［13］(P171)，司法人員的行為可以得到不同程度的監督與控制。在有效控制司法人員行為、全面提升司法公信力的目標驅動下，中國各級司法組織為構建一套針對司法工作、對司法人員有約束力且科學合理的績效考評系統傾注了大量精力。相比于初期的探索，當下的績效考評已在多個方面發生了深刻變化。首先，考評的指標體系分解的更細更嚴，覆蓋的對象范圍更廣，凸出了考評的精細化與全面化。而績效指標本身也從以往單純用作描述司法人員業績的手段發展成為了對司法人員行為事前引導、事中參照與事后改進的復合型工具。其次，在具體實施中，強調考評對司法人員的引導與激勵作用，重視考評結果在司法管理與具體決策中的參考與指引作用，一改以往“為了考評而考評”的思路，并建立起了相對規范與透明的考評程序與適用機制。最后，為了保證各項數據的準確與客觀，實踐中還利用各種管理軟件實時填報相關數據或記錄相關情況，并根據具體指標在績效指標體系中的權重設計專門程序，以自動生成考評的具體分值。上述變化表明實踐中的績效考評在技術層面漸趨合理，但這仍難掩它在其它方面所存在的突出問題。
首先，考評的對象與內容存在偏差。前文指出，中國各級司法組織之所以推行績效考評，主要是因為司法管理者想借此達到監督與制約司法人員的目的。在此目的的支配下，實踐中的績效考評不僅要對個案處理進行管理和評估，還要控制與評價司法人員的行為。換言之，當下績效考評的范圍在很大程度上已囊括了司法管理者所能慮及的有關案件處理和司法人員行為的方方面面。這種愿望雖然良好，但將案件處理作為考評對象有違績效考評的適用限度原理，容易引發司法管理邏輯與司法邏輯的緊張與沖突，進而損害司法獨立。其實，司法管理中的績效考評之所以飽受詬病，其原因主要在于司法管理者忽視了績效考評的限度，強行將司法工作的所有方面都納入考評范圍，導致其負面效應明顯。另外，由于當下績效考評追求量化評估、數字考評，使得很多無法客觀測量但對評價司法人員行為表現非常重要的事項沒有納入被考評范圍，如司法人員的工作態度、專業修養、職業操守、業務能力等。
其次，考評指標設置的思路不科學。觀察目前公開可查的績效指標體系不難發現，它們的設計思路高度一致，即圍繞案卷所能外顯的項目定義考評指標，其實質是將案件而非司法人員作為考評的中心。這勢必會使個案處理成為考評對象，從而違背前文所提到的績效考評限度原理。更為重要的是，由此所定義的績效指標無法全面覆蓋司法人員的所有績效維度，進而難以準確評估司法人員的行為表現，因為案卷外顯的事項只能反映司法人員實際行為的一部分。即使不考慮這一點，我們還可以發現，具體指標的設計沒有充分考慮司法工作的固有特質。比如，法院系統用于考評案件質量的“一審判決案件改判發回重審率”指標就沒有注意到導致二審改判或發回重審的原因除了一審裁判錯誤之外，還有諸如出現新證據、新事實或自由裁量等其他與一審法官無關的因素。類似指標還有很多。毫無疑問，這些指標很難準確地反映司法活動與司法行為的真實狀況。最后，考評方式不合理。實踐中的績效考評是在批判傳統考評忽視科學測評和定量分析的基礎之上建立起來的，追求定量測評與數字管理。因此，實際考評多以統計和計算相關數據的方式進行，司法人員最后的績效水平往往體現為具體的數值。這種考評方式雖然簡便易行，也能在一定程度上排除考評中的主觀因素，但其合理性也不是不容置疑。正如前文所言，司法工作的特殊性決定了相應的績效考評需要采取定量評價與定性評價相結合的方式。過分追求定量評價而忽視定性評價的應有作用，難免有矯枉過正之嫌。不僅如此，它還會造成評價的簡單化。由于這種考評方式是以客觀數據描述司法人員的工作業績與行為表現，并在相當程度上排除了主觀評價與價值判斷的因素，它屬于一種“數字結果”評價模式，是一種“純粹的統計式管理體系”［14］(P217)，缺乏必要的價值評價功能。一旦將其運用于在工作內容與性質上具有價值復合性的司法工作，必然導致評價的簡單化。客觀而言，上述問題在當下實踐中較為普遍，它們從不同方面在不同程度上影響了績效考評在司法管理中的有效實施。表面上看，這些問題似乎都屬于技術層面的缺陷，實則不然。因為上述問題的真正病灶在于司法管理者并未明確意識到績效考評在司法管理中的功能局限與適用限度，進而導致制度設計出現了偏差。也就是說，這些問題的背后其實隱藏著司法管理者對績效考評的錯誤認知。因此，如果我們要完善司法管理中的績效考評制度，首先需要更新主觀意識層面的固有認識，積極轉變績效考評的運用思路;然后在恰當把握績效考評適用原理與基本規律的基礎上，進行技術層面的革新。限于文章篇幅，這里僅針對上文所指出的突出問題，提出若干方略性的改革建議:
其一，調整考評的對象范圍。在這方面，我們需要將案件質量排除在績效考評的范圍之外。①這不僅是因為案件質量難以通過具體指標準確界定，還是因為對案件質量的考評必然牽涉司法權與司法管理權之間的關系處理，一旦把握不當，績效考評就會異化成管理者利用司法管理權對司法權的干涉。事實上，不對個案進行評估，已成為域外司法管理績效考評的基本準則。正如英國司法部在一份題為《英格蘭和威爾士的司法體系》的報告中所指出的那樣，我們需要一種監督法官品德與行為的評估體系，需要這樣的體系來確保法官獲取其行為的反饋信息，這里并非關注他們判決的正確性，因為這是上訴法院的工作，而是關注他們如何表現以確保審判的公正。［8］(P205)
其二，更新績效指標設計的總體思路。一方面需要將績效指標設計的基點從案件轉向司法人員。從本質上講，司法管理中的績效考評是對司法人員的行為表現進行評價，它試圖通過對司法人員的行為或動機施加影響從而達到控制與激勵司法人員的目的。因此，績效指標的設計應該以司法人員為中心，根據司法人員的行為特征，創設以人為本的指標體系。另一方面，為了避免簡單量化的不當評價，同時也為了將那些應當考評但無法量化的事項納入考評范圍，我們應該拋棄一味追求考評指標數量化與定量化的錯誤做法，適當增加一些主觀性的考評指標，如當事人的滿意度、司法程序的駕馭能力、司法廉潔度等。
其三，改革考評方式。在增加了定性評價的主觀性指標之后，當下純粹定量評價的考評方式已不合時宜，未來應該采用定量與定性相結合的考評辦法，并合理控制兩者在最終考評結果中的比重。同時，為了使定性評價更為準確，減少評價的隨意性，還應該適當豐富考評主體的人員構成，并引入外部評價機制，實現考評主體的多元化。這不僅有助于考評結果的客觀公正，還有利于制約司法管理權。其實，域外司法管理中的績效考評早已拋棄了純粹的定量評價與內部評價，而是采取了多元化的考評辦法，這其中就有定性評價和外部評價。［5］(PP361-379)對于域外的這些經驗，我們應該重視并適當吸收。
結語
篇4
去年述職以來，市工商聯在市委、市政府的正確領導下，在市委統戰部、省工商聯的精心指導下，圍繞“四大一新”發展戰略，打造獨具特色經濟“小巨人”總體目標，發揮新時期工商聯“五項作用”，團結帶領全體干部和非公有制經濟代表人士，認真履行職責，開拓創新，奮發努力，各項工作取得了較好的成績。在全省工商聯系統評比中，成績突出，名列前茅，榮獲年度先進單位稱號。現述職如下：
一、認真履職，當好“五員”
1、當好民營經濟發展的“宣傳員”
為了宣傳和塑造我市非公有制經濟代表人士形象，去年9月，我會編印了《鷹翔藍天——市非公有制經濟改革開放30周年成果展》畫冊，彰顯了非公有制經濟人士“愛國、敬業、誠信、守法、貢獻”的精神風采；10月份，圍繞我市眼鏡產業發展歷程，協助江西電視臺，完成了改革開放30周年專題系列電視片《突圍》第五集的攝制工作，12月26日在江西電視臺播出，由著名主持人趙忠祥解說，播出后反響熱烈；為提升民營企業社會責任感，激發企業員工主人翁意識，今年3月份，我會組織開展了“民企之星”評選表彰活動，授予彭保太等10名非公經濟人士“民企之星”稱號；2月22日聯合市總工會下發了“關于推薦評選市‘優秀員工’的通知”，并在5月13日召開了表彰大會。
2、當好民營經濟發展的“服務員”
以服務非公有制經濟發展為宗旨，努力當好政府管理非公有制經濟的助手。我會建立了機關干部聯系幫助民營企業制度，經常深入企業，幫助協調解決在生產、經營中出現的困難和問題達26件；選派了一名優秀干部到美運鞋業掛職，一干就是2年，用真心去工作，用真情去服務，使外商真切的感受到良好的投資環境，堅定了把生產中心轉移至的信心；今年春節期間，我會與市勞動和社會保障局聯合開展了“民營企業招聘月”活動，擴大了返鄉務工人員、下崗失業人員、農村富余勞動力等就業和再就業；隨后又制定了措施，建立了長效服務機制，推出了就業再就業“綠色通道”，開通了就業服務咨詢電話。針對目前大中專畢業生、返鄉農民工等就業問題，5月15日由市勞動和社會保障局牽頭，與我會等五個部門聯合開展了“二零零九市民營企業招聘周”活動；為保障非公有制經濟合法權益，我會進一步完善了維權服務體系，并邀請江西華星律師事務所律師為非公有制經濟代表人士舉辦了2期《勞動合同法》講座；與市司法部門合作，促成了一批律師與民營企業結成法律服務對子，調處各類糾紛28件。
3、當好民營企業發展交流的“組織員”
為充分發揮工商聯橋梁和紐帶作用，促進民營企業與政府及有關部門的溝通和了解，我會進一步完善了與公、檢、法、國稅、地稅、工商等部門建立的宣傳教育、預警防范、指導幫助和表彰激勵互動機制，先后組織會員開展了《納稅人看地稅》和《法官、檢察官與民營企業家座談會》等活動，通過座談與參觀，使非公有制經濟人士進一步了解了國家稅收政策和公檢法等機關的工作職能，以及解決企業困難的方法和途徑。為增進交流與合作，我會在繼續為會員做好生日慶賀、體檢等活動基礎上，還先后組織開展了各種不同規模的餐敘會、茶話會、聯誼會、參觀考察等活動，進一步增進了黨和政府與民營企業之間的了解和聯系。為幫助民營企業組織開展好各種經貿洽談和系列宣傳推介活動，我們先后指導市古玩藝術品商會，舉辦了首屆市古玩藝術品交流會；市建材家居行業商會，舉辦了兩屆家裝建材文化節營銷推介會；幫助市眼鏡商會利用眼鏡產業發展論壇，組織開展了產品展銷和推介活動，以及部分眼鏡生產商、銷售商到余江（國際）眼鏡工業園參觀考察，洽談購銷合作意向，開啟了眼鏡經銷商與眼鏡生產企業合作的大門。為解決民營企業融資難問題，我會及時與銀行、信用社聯系，以基層商會為基礎，協助政府及有關部門，組織和引導會員組建了聯保互保組織、擔保公司、投資公司、貸款公司等民間金融組織，成功實現融資2億多元，初步搭建起了民企立體融資平臺。
4、當好民營企業健康發展的“引導員”
為幫助我市民營企業，特別是銅材加工企業應對國際金融危機和稅收政策調整后帶來的沖擊與挑戰，我會在危機影響剛剛顯現時，按照市委、市政府的要求，密切關注銅產業形勢的變化，深入企業展開調研，提交了《關于解決銅企業資金周轉困難，建立政策洼地的幾點建議》的調研報告，并協助金融部門建立了退稅擔保封閉運行機制，及時有效地幫助了銅企業應對因危機和稅收政策調整帶來的資金周轉困難。今年初，為深入貫徹落實總書記視察江西時提出的“三保一弘揚”重要指示精神，與市委統戰部聯合下發了《關于開展幫助非公有制經濟人士共克時艱促發展活動的通知》，要求各級工商聯組織采取切實有效措施，幫助非公經濟人士認清當前經濟形勢，抓住和利用國際、國內產業轉移機遇，加快產業調整升級步伐，增強了企業戰勝危機的信心和能力。
5、當好建言獻策的“信息員”
去年以來，我會以“四大一新”發展戰略為主題，組織開展了加快銅產業和微型元件產業發展、加強大框架城市建設等調研活動，完成了《市大框架城市建設發展思考與建議》、《加強政務環境建設，促進我市民營企業快速發展》等4篇調研報告和政協提案，其中《依托江銅，加快銅產品加工業發展的思考與建議》被評為優秀提案。同時還組織了非公有制經濟人士中的市人大代表、政協委員開展了“應對危機促發展”建言獻策等活動。在今年“兩會”上，提交集體提案2件；提交個人及聯名提案、意見、建議12件。
二、夯實基礎，服務大局
1、加強商會組織建設
去年以來，我會進一步加強了商會組織建設和管理。5月份，組建成立了市工商聯古玩藝術品商會；8月份，組建成立了市建材家居商會；10月份，市眼鏡商會升格為江西省工商聯眼鏡商會，組建了江西省拓興職業培訓學校，走出了一條以眼鏡商會為依托，培養眼鏡專業人才，支持商會發展的新路子；12月份，在成都市成立了江西省工商聯眼鏡商會四川省分會，在支援災區、捐資助學等方面發揮了重要作用，在四川擴大了影響；今年3月，成立了市工商聯溫州商會。為進一步發揮工商聯商會網絡優勢，去年11月，我們組織了32名非公經濟人士赴浙江紹興市學習考察，與紹興市工商聯建立了友好商會；在二零零八年海峽西岸工商聯協作懇談會上，我會與20個城市工商聯締結了友好商會。目前，廣東、福建等地友好商會已組織3批民營企業家考察團來我市考察，與部分企業達成了投資合作意向。
2、加大招商引資力度
按照市委、市政府的要求，我會制定了以商招商、以會招商的工作方案，全力以赴開展招商引資。今年3月22日，由我會引進的江蘇昆山華英精密模具工業有限公司投資6000萬元的江西歐力浦光電科技有限公司項目正式簽約，落戶經濟技術開發區，現已注冊。2月25日，由我會與市經貿委聯合引進的，由中國華爾達集團總裁寧、中國康都集團董事長張理宇以及江西瑞興銅業有限公司董事長鄭志曉等共同投資8000萬元生產太陽能光伏產品、銅材加工項目正式簽約，落戶市龍崗工業園，現已動工。2007年6月份以來，由我會掛職干部跟蹤服務的美運鞋業愛威亞世界生產中心轉移至項目，4月18日完成了簽約，投資總額1.2億元，現也已開工建設。4月3日，我會再次聯合余江縣人民政府成功舉辦了第二屆眼鏡產業發展論壇，330多名來自國內外籍眼鏡生產、經銷商和其他省市眼鏡同仁參加了論壇，初步搭建起了眼鏡生產企業與眼鏡銷售商的產銷合作橋梁。會上，簽約招商引資項目兩個，投資總額達8000萬元。
3、強化中心工作意識
對市委、市政府安排的新農村建設、“聯建共創”、農村“衛生清潔”工程等重要任務，我們做到合理安排，落到實處。在新農村建設工作中，被評為全市新農村建設先進幫扶單位。教育和引導非公有制經濟人士“致富思源、富而思進”，積極參與新農村建設、投身光彩事業、扶貧濟困、捐資助學等活動。去年5.12汶川大地震后，我會緊急發出了《關于組織開展向四川地震災區獻愛心捐贈活動的通知》，工商聯機關干部職工和137名非公經濟人士捐款達336萬元；為保護環境，減少白色污染，聯合日報社組織民營企業開展了“喜迎奧運，保護環境”活動，向市民免費贈送了200只菜籃子、2000只布袋子；在全市“聯建共創”工作中，分別在市“聯建共創”簡報、日報上發出了《迎省運會，創文明城——致全市廣大非公有制經濟人士的倡議書》，號召全市非公有制經濟人士積極支持和參與聯建共創活動；在全市農村“衛生清潔”工程活動中，與市愛委會等單位聯合發出倡議書，到目前為止，機關干部和民營企業家捐建農村垃圾焚燒爐、漚肥窖，共計5.4248萬元。
三、強化素質，提高效能
1、加強機關效能建設。扎實開展“機關效能年”活動，按照“打基礎、立規矩、守底線”要求，進一步完善了各項規章制度，建立了工作長效機制。班子成員做到“四親自、五帶頭”，形成了相互尊重、合作共事的良好氛圍；在機關干部中開展了“你發展、我服務”的教育活動，服務意識得到了進一步增強。
2、學習實踐科學發展觀。按照市委統一部署，在全市工商聯系統中開展了深入學習實踐科學發展觀活動，主要著力“四個結合，四個突出”，即結合“四大一新“發展戰略，突出抓項目加快招商引資；結合應對金融危機挑戰，突出幫助民營企業平穩較快發展等，既較好地完成了第一價段的任務，又體現了工商聯的特色，得到市委督導組的肯定。
3、加強機關黨風廉政建設。進一步加強了機關黨建工作，認真組織開展了形式多樣、健康向上的黨員教育活動；進一步落實了黨風廉政建設責任制，開展了紀律教育學習活動，組織黨員干部觀看廉潔自律反腐倡廉教育片，提高了黨員干部廉潔自律的自覺性。
各位領導、各位代表、各位委員，我會以上工作成績的取得，是市委、市政府正確領導的結果，是市人大、市政協親切關懷的結果，是社會各界各有關單位大力支持的結果，是全市廣大非公經濟人士共同努力的結果。在此，我代表市工商聯向在座的各位領導和朋友們表示衷心的感謝！當然，我們也清醒地看到，在取得成績的同時，還存在不足之處，主要是：1、指導和管理基層商會的力度還不夠；2、深系民營企業和非公有制經濟代表人士還不夠；3、服務非公有制經濟發展的思路還不夠開闊。這與我市非公有制經濟發展迅速、工作任務重、人員少等因素有關，但主要與我們學習抓得不緊、認識不足是分不開的。對此，我會將以此次述職評議活動為契機，制定措施，克服不足，以“抓重點、創特色、爭一流”為目標，努力在服務大局、參政議政、組織建設、招商引資、廉潔自律等工作上有新的跨越，以優異成績向國慶六十周年獻禮。
篇5
「 正 文
一、問題的提出：我國現行監護立法存在的主要問題
我國目前有關監護的立法主要見于民法通則（以下簡稱“通則”）第二章第一、二節及第六章第三節中，內容涉及監護人的資格、監護的設立、監護人的職責等規定，但囿于通則體例自身及通則制定時社會生活條件與認識水平的局限，通則對于監護的規定既過于原則、籠統，又帶有計劃經濟的濃厚色彩，因此在諸多方面難以適應我國社會關系與家庭關系的發展，主要體現為：
（一）未區分親權與監護。
在大陸法系國家的民事立法與民法理論中，親權是指父母特有的對未成年子女保護和教養的權利、義務。親權是基于父母與子女之間既存的親子關系而產生的，為權利義務的統一體，由父母共同行使或承擔。如父母對未成年子女的財產的照管與處分即體現了權利與義務的存在。而監護是指對無父母或父母不能行使親權的未成年人及部分限制民事行為能力的成年人，根據法律的規定，設置監護人予以監督、保護的制度。親權制度與監護制度之間雖存在某些聯系甚至類似之處，如對無父母或父母不能行使親權的未成年人而言，監護乃為親權的延續與補充，但二者仍有諸多不同：
1.性質不同。親權的基礎是建立于血緣紐帶之上的親子關系，以深厚的情感因素為特色，因而親權不僅包含了父母撫養、保護子女的義務，也包含著父母教養子女與管理、處分子女財產的權利，如父母對未達到法定婚齡的子女的婚姻的否定權，即是一種權利的體現。而監護并不強制要求須以血緣關系為基礎，監護人與被監護人之間的關系理性多于情感，因此，為了更好地保護被監護人的利益，法律對于監護人義務的規定也就必然多于權利的規定，在相當程度上甚至只有義務的規定而無實質性的權利規定。有基于此，從某種意義上來說，監護實際上應當是一種義務而非權利。正確認識親權與監護的這一差異，無論在立法上或實踐上均甚為重要。因為這有利于消除立法上不規范的，甚至是自相矛盾的用語或表述，從而解決法律適用中的困難。我國民法學界曾就監護的性質產生過爭議，焦點在于：監護到底是權利或是權利、義務的統一體，或僅僅是義務？爭議的產生來自于民法通則關于監護的用語與表述上。通則第十八條第二款規定：“監護人依法履行監護的權利，受法律保護。”將“履行”與“權利”搭配使用，被一些學者認為屬于語法上的錯誤，說明立法者本身對于監護的性質模糊不清。而將監護表述為權利，與通則第五章“民事權利”中未規定監護權的作法又是相矛盾的。（注：參見楊振山主編：《民商法實務研究（總論卷）》，山西經濟出版社1993年版。）那么，這類引起爭議的所謂邏輯混亂的導因又是什么呢？這固然與立法者的認識水平有關，但更主要的還是由于未將親權與監護兩種不同制度分別規定，以至于混淆了二者的性質。其后果是往往導致某些監護人任意“放棄”監護權，或某些監護人濫用“監護權”，而法律對此卻無能為力。
2.主體不同。親權的權利、義務主體是父母，是父母基于自身的身份特有的權利義務。而在監護關系中，監護人既可以是父母，也可以是父母之外的其他人；被監護人則可以是未成年子女，也可以是某些特定的成年人。明確區別兩種不同法律關系的主體，將有利于準確界定兩種法律關系主體的法律地位及其權利和義務。
3.權利、義務的內容不同。如親權人（父母）有權使用子女的財產，并基于使用而獲得收益，同時還有權為了子女的利益而處分子女的財產，而父母或同居的祖父母之外的監護人除非是為了被監護人的利益，否則不得隨意使用監護人的財產，使用這類財產獲得的收益應歸之于被監護人。非經法定程序，更不得處分被監護人的財產，尤其是不動產。
由于親權與監護二者有諸多不同之處，因此對其不加區分的作法往往會給實踐帶來不確定的因素。如監護的法律性質是什么？如果其系法律強制性義務，則監護人除有正當理由，否則不得自行辭職。而如果其系民事權利，則監護人一般可放棄之。又如在委托監護中，委托人與受托人的關系應如何確定？其依據是什么？被監護人侵權的賠償責任應由誰承擔？其依據又是什么？再如父母與父母之外的其他監護人的權利、義務是否應予區分？如何區分？其依據是什么？在一離婚案中，也曾出現過一個類似的問題：某婦女在離婚訴訟中曾主動提出放棄對其未成年兒子的監護權，并提出，其夫經常外出經商，在家時也從不幫忙料理家務、照看孩子，故其子自小即由其一人帶養。因家務負擔太大，自己只好辭去工作。離婚時，男方應支付一筆錢，作為其照看、管教孩子的報酬。男方則針鋒相對，也提出放棄對孩子的監護權，并拒絕女方支付報酬的主張。該案中的雙方當事人可否“放棄”監護權？父母照管孩子是否有權要求報酬？若有，如何確定報酬數額？由誰支付？這類問題都有待在區分親權與監護的基礎上，通過立法加以妥善、合理的解決。
（二）監護內容的規定過于概括。
監護的內容一般可分為監護事務與監護責任等部分。監護事務又可分為人身的監護與財產的監護。鑒于監護與親權的聯系和區別，許多國家（地區）均對人身監護作了補充性的具體規定。如日本民法規定，監護人對于未成年人的人身具有與親權人相同的權利義務，但若變更行使親權人確定的教育方法及居所、將未成年人送入懲戒場等時，應經監護監督人同意。（注：日本民法第857條。）而關于未成年人財產的監護，各國（地區）的規定更為詳盡，主要包括監督人就任時須造具未成年人財產目錄（清單）的規定、對被監護人財產的管理方式、范圍及其限制的規定、監護人定期的財產狀況報告的規定等。如澳門民法典規定，監護人應負責管理被監護人的財產，但若監護人以無償方式處置未成年人的財產、承租未成年人的不動產、取得未成年人的財產權、為未成年人訂立義務性合同等，均需經法院許可后方可為之。（注：澳門民法典第1937年條。）反觀我國民法通則，僅在第十八條中規定：“監護人應當履行監護職責，保護被監護人的人身、財產及其他合法權益，除為被監護人的利益外，不得處理被監護人的財產。”這種概括性的規定，不僅難以操作，而且不利于明確監護人的權利義務，因而難以起到保障被監護人人身與財產權利的作用。
監護責任即指監護人的責任。就責任的范圍而言，監護人的責任可有狹義上與廣義上的責任的劃分。前者僅指監護人的過錯責任，如臺灣民法規定，監護人在執行財產上的監護職務時，因過失致使被監護人的財產遭受損失的，應負賠償責任；（注：臺灣民法第1103條之一。）后者則包括監護人的過錯責任及監護監督機關的過錯責任。如德國民法規定，監護法院法官因過錯造成被監護人人身或財產損害的，應依職務侵害的規定承擔責任。（注：德國民法典第839條、1848條。）就立法體例而言，對于監護人的責任，有的國家（地區）采取的是概括規定的方式，有的則采取分別規定的方式，即對于監護人因過失造成被監護人人身、財產損害分別規定了不同的責任。我國民法通則采取的是概括式的、狹義的責任規定，這與通則未明確規定監護監督制有關。這種規定雖較為簡明扼要，但失之于籠統，仍然有個難以操作的問題。例如，是否包括祖父母（外祖父母）在內的所有監護人有過失均應承擔賠償責任？如何認定監護人是否有過失？被監護人的權益受到侵害，應由誰行使賠償請求權？賠償請求權是否有時效限制？監護人在何種情況下得委托他人代行監護之職？在委托監護中，委托人與被委托人的責任應如何劃分與承擔？隨著我國市場經濟的發展與生活方式、家庭關系的劇變，財產關系與家庭關系將越趨復雜，監護的重要性也將逐步凸顯出來。如果上述問題不能得到解決的話，將不利于被監護人人身權與財產權的保護，從而不利于財產關系與家庭關系的穩定。
（三）對監護人資格的規定不夠完善。
規定監護人資格的目的在于使監護人能夠勝任監護職責，故為各國（地區）監護立法的重點之一。通常的做法是規定監護人的消極資格，即凡人格缺格者均為“監護人之缺格”，不得充任監護人。（注：參見史尚寬：《親屬法論》，臺北1980年第四版，第641頁。）如臺灣民法規定，未成年人及禁治產人不得為監護人。（注：臺灣民法第1096條。）又如澳門民法典規定，除未成年人及禁治產人、準禁治產人外，停止行使親權者、因失職曾被中止監護職務或被調離親屬會議委員職位者、因過錯而離婚或經法院裁決分居分產者、行為不良者、本人或其父母、子女或配偶與未成年人或其父母之間尚有未解決之訴訟者、與未成年人或其父母之間有個人敵意關系者、未成年人父母在遺囑中予以排除之人等均不得為監護人。（注：澳門民法典第1933條。）此外，法人亦不得為監護人。
我國民法通則相應的規定卻有三大缺陷：
第一，僅籠統地規定監護人須有監護能力，卻沒有具體說明何謂“有監護能力”，最高人民法院的司法解釋也只主要從監護人的身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素上加以考慮，（注：參見最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第11條。）沒有注意考察監護人的品行、文化水平、監護人與被監護人之間除經濟聯系之外的其他關系的狀況等因素，因而難以保證監護人能夠真正盡職或阻卻監護人的侵權行為，更不利于提升監護水平，以利于被監護人的成長。如某地曾有一男孩六歲時父母在一次車禍中喪生，該男孩遂由其叔叔撫養。因其母生前與其嬸嬸妯娌不和，矛盾較深，故其嬸嬸借機經常虐待該男孩，其叔叔則因懼內不敢予以制止，最后迫使該男孩離家出走。類似的例子在現實生活中并非少見，值得重視。
第二，規定社會組織（單位）作為監護人，缺乏可行性與合理性，主要體現在：（1）在計劃經濟體制下，國有企業既是社會財富的生產者，更是社會保障職能的承擔者，企業本身就是一個小社會，職工的生、老、病、死，均由企業負責到底，甚至連職工的身后事也由企業繼續負責，這種要求企業既作為商品生產者，又作為社會福利機構的做法，嚴重地背離了商品經濟的規律，使國有企業背上沉重的包袱，不能輕裝上陣，平等地參與市場競爭，因而在市場經濟體制下，這種做法必然要被擯棄。企業原來承擔的社會職能應由政府承擔。因此要求企業作為監護人是不合理的。監護事務是煩瑣而又具體的，企業除非派出專人，否則很難勝任。如果一個企業中有多個職員或職員的親屬需要監護，企業就得派出相當數量的專門人員，如此重負，誰堪承受？同時，市場競爭必然導致優勝劣汰的結果，企業的破產倒閉或經營困難都可能使企業無法或無暇顧及監護事務，因此由企業作為監護人是不可行的。（2）國家機關是社會管理機構，其擔負著繁重的社會管理事務，同時國家機關并沒有自己獨立的財產，因此，國家機關本身也不宜承擔監護職責。其他事業單位、社會團體也有類似的問題。這也是多數國家（地區）禁止法人作為監護人的原因所在。
第三，規定居民委員會與村民委員會作為監護人也是不合適的。居委會與村委會均為群眾性自治組織，本身既無資金，又無專職人員，根本無法承擔監護職責，只能作為監護監督機關。
（四）有關監護人種類的規定不盡合理。
因產生的方法不同，民法通則中規定的監護人分為法定監護人與指定監護人兩類。其中指定監護人是指當對擔任監護人有爭議時，由被監護人所在單位或其父母所在單位或被監護人住所地的居委會、村委會在近親屬中指定的監護人。對指定不服提起訴訟而由法院裁定的監護人通常也被視為指定監護人。而通觀各國（地區）的立法例，監護人一般分為指定監護人、法定監護人及選定監護人。其中，指定監護人系指未成年人父母遺囑指定的監護人，在父母均喪失監護能力或父母死亡而無遺囑指定的情形下，方由法定監護人承擔監護之職。選定監護人則指由親屬會議或法院選任的監護人。二者相比較，我國民法通則的規定有兩個不盡合理之處：（1）未規定遺囑指定方式似有悖于當事人意思自治的私法原則。此外，父母親基于親情，在遺囑中指定的監護人通常是自己較為信任的人，由其作為監護人，對于被監護人應較為有利，法律似無予以否定的必要。（2）通則中的指定監護實際上即為選定監護，但將單位與居委會、村委會作為選定機關顯然是不合理的。從各國（地區）的相應規定來看，選定機關之所以主要為親屬會議或法院，緣于前者系由被監護人的親屬與朋友組成，熟悉被監護人的情況，后者則為公權機關，擁有權威性。而除了村委會之外，單位或居委會并不一定了解被監護人的家庭情況，因此其作為選定機關，并不能保證選定的人選是最為合適的。
（五）未規定監護監督機關。
設立監護監督制度的目的無非在于更好地保障被監護人的利益，故多數國家（地區）均予以規定。如澳門民法典規定，監護監督機關為親屬會議。親屬會議由法院指定，由檢察官擔任主席，成員則在被監護人的血親、姻親、父母的朋友、鄰居或其他關心該被監護人的人士中選定。親屬會議成員的職務是無償的和強制性的，非有法定事由不得拒絕。親屬會議主要負責監督監護人履行職務的方式、在有必要時向監護人員提供建議、與監護人配合，在監護人不能履職時替代監護人，作為被監護人的人對監護人提起訴訟等。（注：澳門民法典第1953-1955條、第1959條。）隨著各國（地區）對未成年人保護的加強，公權力介入屬于傳統私法領域的監護事務，業已成為一種趨勢，如澳門民法典規定由檢察官充任親屬會議主席，一些國家還設立了專門的監護機構，如瑞士的監護官署、日本的家庭裁判所等，加強對監護人的監督。反觀我國民法通則，由于未規定監護監督制度，因而難以監督監護人的所作所為。近年來，兒童輟學經商、被迫沿街乞討或表演雜耍，成為嫌錢工具，甚至被黑社會所控制等現象之所以屢禁不止，與缺乏對于監護人的監督與制裁手段有極大的關系，各地收容機構往往只能將這類兒童遣送回鄉，卻沒有任何機構主動介入，對監護人提出指控，從而有效遏制這類現象。最近成都某中學起訴在義務教育階段中途輟學的六名學生的家長，雖然反映了人們對義務教育法認識的提高，但學校是教書育人的場所，而對著眾多的學生，難以對所有監護人一一加以監督，因此由學校作為監護監督機構，不僅缺乏法律根據，而且也是不可行的。
二、改變觀念：正確認識監護制度的意義
家庭是社會的細胞，家庭關系是社會關系的折射，本身又是社會關系的組成部分。因此，家庭關系的穩定，直接關系到社會關系的穩定。而監護關系涉及了家長與子女、家庭中不同成員之間的人身關系與財產關系，因而是家庭關系在特定情況下的體現。正確把握并調整這一關系，是構筑我國現代家庭關系的重要環節之一。
然而，長期以來，監護關系在我國并未受到足夠的重視。究其原因，首先在于幾千年傳統觀念的影響。在我國的家庭制度中，長期實行的是家長制，在家庭關系中，家長的權威勝過法律的權威，子女始終被視為家長的財產，家長對子女擁有絕對的控制權。解放后，雖然在法律上廢除了家長制，但傳統觀念仍然影響著人們的行為，因而強調監護人的義務多于權利、監護人的監護行為須受外部機關乃至公權力監督的現代監護觀，還難以被廣泛認可。其次是由于家庭是以血緣關系為基礎的，因而人們往往將家庭視為私之又私的領域，甚至相當一部分司法工作人員也持這種看法，因而即使監護人嚴重失職，乃至于侵犯被監護人的人身權利與財產權利，“異姓旁人”也不愿插手于“清官難斷”的“家庭糾紛”。最后，雖然我國現代家庭財產制度正在發生重要變化，傳統的不分彼此的共同家庭財產制隨著人們法律意識的提高，正遭受沖擊，但新的、多樣化的和包含更多法律意義的家庭財產制尚未建立，因此，諸如要求監護人區分自己的財產與被監護人的財產，妥善管理被監護人的財產，不得隨意處置被監護人的財產等規定，也難以被接受。
改革開放以來，由于社會經濟關系發生了巨大的變化，我國現行監護制度的局限性正逐步暴露出來，這一領域中新的問題和挑戰也不斷出現，例如：1.我國目前雖已有專門的未成年人保護立法，但在家庭保護這一環節上的相關規定卻過于概括，缺乏相應的法律責任的規定，同時也未設立專門機構從事這方面的監督工作，因此難以約束監護人的行為。近年來，人民生活水平在不斷提高，城鄉流浪兒的數量卻沒有減少。其原因固然是多方面的，但據我們對廣東某市所做的調查表明，監護人的失職是導致孩子們離家出走的一個不可忽略的因素，如監護人教育方式失當；監護人嫌棄、虐待被監護人；無監護人；監護人本身品行不良，不愿或不能盡職等。對精神病人的監護也存在類似的問題。因此，應如何加強對監護人的監督？是否應設立專門機構保護未成年人？2.未成年人犯罪發案率逐步上升，家庭教育不當，監護人監護不周是重要原因。是否應追究監護人的責任？如何追究？3.由于社會福利機構缺乏資金，相當一剖分符合條件的兒童無法進入這類機構，光靠社會捐助，杯水車薪，解決不了問題。各級政府應承擔什么責任以執行聯合國《兒童權利公約》第20條第一項的規定：“暫時或永久脫離家庭環境的兒童，或為其最大利益不得在這種環境中繼續生活的兒童，應有權得到國家的特別保護和協助”？4.據調查，由于醫療費用大幅度上升，部分家庭無力承受高額醫療費用，只好任憑精神病人四處游蕩，從而引發了許多社會問題。對此，應如何予以較為妥善的解決？5.隨著離婚率的上升，單親家庭增多，部分單親家庭生活困難，或監護人忙于生計，無暇顧及孩子的教育，如何幫助這部分家庭？由什么機構負責這一工作？6.隨著人民生活水平的提高，擁有個人財產的未成年人也在增多，如何處理這種新的財產關系？7.由于吸毒、賭博、、酗酒、婚外情等現象的存在，一些家庭的經濟狀況惡化，直接影響到其他家庭成員，尤其是婦女、兒童的生計，進而導致家庭關系的惡化。我國是否也應借鑒國外立法經驗，設立禁治產制度？如何規定這一制度？這些都是有待解決的課題。
社會關系的變革需要觀念的更新，新的家庭關系的建立亦概莫能外。只有當立法者、執法者及全社會都深刻認識到建立和完善符合我國現代家庭關系及財產關系的監護制度的意義時，法律的制定才能既具有前瞻性，又具有現實性，法律的執行才能得到保障，監護人才能自覺履行法律規定的義務。因此，加強宣傳教育，讓全社會都了解監護制度設立的意義，都來關心未成年人的保護工作，對于上述問題的解決，無疑是至關重要的。
三、關于完善監護制度的幾點建議
（一）盡快修改現行監護法。
合理、明確的立法是完善監護制度的前提。監護法的修改應將重點置于下述幾個方面：
1.體例的變更。即應將監護法編入家庭婚姻法（或稱親屬法）中，并將監護與親權兩種不同的法律關系分別加以規定，尤其應明確規定監護的性質，使之成為強制性的法律義務，監護人除有法律規定的正當理由并經履行法定程序，不得任意推卻這一義務的承擔。
2.具體規定監護事務的內容，明確監護人的權利、義務，強化監護人的責任。在人身監護方面，應設置監護監督人，以確實執行聯合國《兒童權利公約》中關于保護未成年人“在受父母、法定監護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括犯”的規定。在財產監護方面，則應規定監護人的以下責任：（1）在監護開始階段，造具并向監護監督機關提交被監護人財產的清單；（2）妥善管理被監護人的財產，但未經監護監督人同意，不得處分之；（3）禁止監護人受讓、承租被監護人的財產或接受該財產的抵押、質押；（4）定期向監護監督人報告被監護人的財產狀況；（5）當被監護人成年時向其移交財產。
為了增強法律規定的可操作性，建議具體規定監護人的責任，并規定在監護期間，對監護人提起損害賠償訴訟時，由監護監督人充當被監護人的人。至于賠償請求權的訴訟時效，參簽各國（地區）立法例，可定為五年，根據我國的司法實踐，自被監護人成年之日起起算。
3.明確監護人的資格，具體界定“監護能力”的范圍。在判斷監護人是否具備監護能力時，不僅應考慮監護人的身體健康狀況、經濟狀況、與被監護人生活上的聯系狀況，還應考慮監護人的個人品行、文化水平、監護人與被監護人及其父母的關系等。為了使監護人能夠確實擔負監護之職，還應取消法人、單位、居委會、村委會作為監護人的規定。此外，為了便于監護，監護人的人數原則上規定為一人為宜，但被監護人的財產數額較大，需要數個監護人共同管理者除外。
