人民監督履職報告范文
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篇1
關鍵詞:基層央行;履職審計
中圖分類號:F832.31 文獻標識碼:B 文章編號:1007-4392(2012)02-0077-02
開展基層央行領導干部履行職責審計,是人民銀行內審工作的重點,對加強基層央行領導監督,促進內控機制的完善、執政能力的提高,更好的履行央行的職能。更好的服務經濟發展,落實執行總行的政策具有重要的作用。近年來。各級內審部門分別從履職審計的程序、內容和評價方法等多方面進行了積極的探索,積累了一定的經驗。但隨著基層人民銀行職能轉變和干部管理要求的不斷提高,現有履職審計的方式和內容雖然在一定程度上彌補了離任審計的不足,但與開展履職審計的預期目標相差甚遠,履職審計的深度和內容急需進一步改進和提高。
一、基層央行履職審計工作存在的問題
(一)履職審計目標定位存在差異
目前各地對履職審計的理解和認識上還存在著一定差異,有的認為履職審計是對原有全面審計和離任審計的結合和補充:有的認為是考核領導干部責任意識的手段。在《中國人民銀行領導干部履職審計實施辦法》(試行)規定中,明確指出履職審計的對象是各級行領導干部和內設職能部門主要負責人。而目前審計對領導干部開展履職審計時,主要是從被審計行的業務層面展開,檢查被審計單位和部門的全部業務操作情況,使審計對象變為了針對業務部門負責人的履職水平和業務能力的考察,但實際上很多具體的業務操作與領導干部履職情況關聯很少。領導履職與業務管理具有完全不同的內涵。業務管理職責只是領導履行職責中的一個方面,“干部任免管理”和“黨風廉政建設”等也是領導職責的重要內容。現對領導履職審計僅從業務操作管理職責來審計,則得出的結論是不全面的,也是不準確的,沒有說服力。其責任界定、評價不全面也不客觀、審計的權威性受到質疑。同時以業務部門人員的履職水平和業務能力來評價領導干部和部門負責人履職情況,顯然偏離了審計的目標,失去了履職審計的價值和意義。
(二)履職審計的中心發生偏離
現行的《中國人民銀行領導干部履職審計實施辦法》(試行),對履職審計內容規定為:傳達貫徹國家法律法規、方針政策和總行規章制度以及上級行決定情況,組織和參與決策情況,內部控制管理情況,以及履行業務管理職責情況四個方面。行長的主要職責是決策、用人和協調管理。然而這三方面工作尚無具體的量化標準,也很難進行評述。傳統習慣,文化氛圍和人員整體素質決定了單位內部管理和內控執行情況的好壞,短時間內很難取得明顯效果,因此對其界定領導責任,意義不大。同時。行長一般主管或分管內審或人事部門,而履職審計中內審和人事部門不是審計的重點。所以對行長來說,承擔主管責任的可能性很小。只有查庫和綜合治理工作屬行長具體負責,也只有這二項工作發生了問題行長才承擔直接責任。從而對行長而言,履職審計發現的問題一般只是承擔領導責任。《履職審計辦法》沒有做出明確規定,僅僅是一句承擔領導責任了事,這四個方面實質上只涵蓋人民銀行的業務工作。而業務審計本應是評價領導干部履職情況的基礎和依據,但在審計操作中,偏重于查錯糾弊,檢查業務操作是否合規,規章制度是否落實,把履職審計的重心放到了業務管理的細節上。使履職審計變成了業務合規性審計,偏離了履職審計監督評價的初衷。
(三)審計方式落后,無法達到審計預期目的
經濟活動和財務活動是傳統的全面審計和離任審計查找問題的重點,其審計方式主要是檢查規章制度的制定和執行情況,不同于領導履行職責審計以決策、管理、協調和監督各項工作的情況為重點的審計。目前履職審計仍然是以全面審計方式的套路,從操作層面的審計核查來開展,沒有切實根據履職審計的特點,從管理審計的角度,改變審計方式和手段,導致無法真正體現履職審計的內涵和精髓。履職審計常以傳統的查閱資料、現場查看、詢問、調查問卷等方法,多年來未根據被審計單位的變化等特點對審計方法進行適當的改進和發展,履職審計效果和目的難以得到確保。
(四)履職審計使用價值不高
正確評價被審計對象的履職狀況是履職審計工作的目的。履職審計報告一方面應成為評價領導干部的重要依據,另一方面也為領導干部進一步改進工作提供參考。但目前履職審計評價和審計發現問題,均未從綜合分析的角度對被審對象任期工作給予整體評價。審計報告的披露也由于審計人員的專業水平和側重點不同導致內容散亂,重點不突出,整體把握性不強。雖提出問題較多,但作出評價較少:泛泛而談較多,特色針對性較少;致使審計報告無法全面準確反映審計對象的客觀真實情況,降低了審計報告的使用價值,使履職審計工作難以發揮應有的作用。
二、提高基層央行履職審計效果的建議
(一)準確定位履職審計的目標、職能
履職審計是對領導干部一定時期內履行職責情況進行的監督檢查和評價,是對領導干部管理能力綜合考評的重要方法,是以全面審計所要檢查的主要內容。再涵蓋被審計單位領導班子履行職責情況。對審計發現的問題檢查落實領導干部應負的相應責任。履職審計不是操作性審計,而是管理性審計,是站在管理的角度評價被審計對象的履職效果,進而對被審計對象作出客觀、公正的評價結論。因此,單純的查錯糾弊。發現問題,堵塞漏洞不應是履職審計的主體,履行職責評價才是審計的中心。開展履職審計需要根據其基本內涵,合理確定評價標準和指標體系,科學選擇審計方法、內容和手段。
(二)積極拓展履職審計內容和空間
對領導者的履職評價是涉及各個因素的綜合評價。履職審計既然是對領導者履職情況的評價,單純以“業務管理情況”來評價一個領導者的全面履職情況顯然有失偏頗。對此,應參照領導干部離任審計確立的管理決策、干部管理、廉政建設、內控建設和業務管理五個方面,對被審對象進行全面系統的分析和判斷。因為“干部管理、黨風廉政建設”等也是領導干部履行職責的重要內容。當然,目前“干部思想品德、工作能力、干部任免情況”主要由人事部門考核監督,“黨風廉政建設”主要由紀檢監察部門考核監督,但目前基層人民銀行已基本建立機關內部監督部門(人事、紀檢、事后、內審)聯席會制度,內審部門開展履職審計完全可以會同人事、紀檢監察部門一起進行,這既是整合和節約監督資源的需要,也是發揮監管合力。提高履職審計質量的根本要求。
(三)努力提高履職審計的質量
目前,基層行履職審計現場時間一般為1至2周,加上審計的前期準備和報告的整理匯總也只不過一個月時間,有限的時間內,為行黨委提供寶貴、公正的“評價報告”。難度確實很大,甚至不太現實。因此改變方式方法,努力提高審計水平和質量。一是采取與內控評價相結合、與日常考評相結合、創建被審計對象的資料庫、分析庫等多種形式,進一步改進審計方式,實現信息共享。二是綜合運用問卷調查、聽述職報告、約見會談、找員工座談、現場查看和走訪了解等多種審計方式。盡快開發非現場審計手段,建立和完善審計機構內部網絡,充分利用信息技術優勢,隨時掌握方針,政策、法規、制度動態,掌握審計對象的工作狀態,進行過程控制,實時跟蹤,以提高審計效率。為履職審計評價提供全面、動態、持續的信息服務。
篇2
一、開展人大代表述職工作的成效
加強了對人大代表履職的監督。一方面監督人大代表在人代會期間,是否認真履行職責,反映群眾要求;在閉會期間,是否積極參加區、鎮人大組織的各項活動,是否經常深入選區、走訪選民,督促社會難點和群眾困難的解決。另一方面,可以監督人大代表是否遵紀守法,公正清廉。再次,代表還要向選民匯報所提出的議案和建議以及在本職崗位上發揮模范帶頭作用等情況。述職代表只有“言必信、行必果”,才能贏得群眾的滿意。
提高了人大代表履職的自覺性。選民對代表的述職進行評議、測評,給予肯定,提出批評,可以使述職代表從中受到啟發和震動,提高為人民服務的思想覺悟,增強為人民服務的觀念。另一方面,代表述職,接受選民監督,既是壓力,也是動力,可以讓代表增強責任感,時刻牢記人民的重托,努力提高參與國家事務管理的能力,更加自覺地履行職責。
密切了人大代表與選民的聯系。代表只有平時經常深入群眾,聽取呼聲,收集意見,反映要求,排憂解難,聯系群眾做得好,述職匯報才能作得好。同時,在代表述職過程中,參評選民會隨時向代表提出新的意見,反映新的要求,述職代表通過虛心聽取,認真思索,制定整改措施,積極改進工作,努力為人民群眾辦好事、解難事的過程,促進了述職代表和選民之間的思想交流和感情溝通,起到了雙方互相諒解、互相支持的作用。
二、人大代表述職工作中遇到的問題
缺乏具體規范的制度。在實踐中,各地的通常做法是將述職活動的程序設為召開述職報告會,代表進行述職,選民代表評議發言、測評打分、公示等。但基層選民的政治熱情、文化水平、相關法律知識水平等不高,監督意識淡漠,大多數基層代表受文化、相關專業知識等限制,履職熱情和能力不夠,不會積極主動地向選民述職,特別是領導干部代表述職的很少。因此,代表述職活動往往流于形式、力度較弱。
缺乏正確清晰的認識。不少代表把述職報告寫成了個人工作總結,甚至是單位工作報告。究其原因,主要是代表對自己當代表是一種職務不明白,個人履職活動和集體履職活動不分,履行代表職務和履行本職工作不分。此外還常常出現述職報告成績講的多,不足談的少,努力方向也不明確,整改措施含糊不清。
缺乏充分的準備工作。一些述職代表對責任認識不深,思想重視不夠,認為述職只是走走形式,不能擺正自己與選民的關系,同時述職報告未能按要求撰寫,導致選民評議積極性也不高,測評只做應付。人大組織業務指導也不十分成熟,選區又過分依賴于人大組織,不能做到精心準備,周密組織。
缺乏跟蹤問效的機制。對于述職代表存在的不足、選民對其評議提出的新要求等,目前沒有要求限期整改和答復選民的具體硬性規定,選民監督意識也不強,述職代表當然會沒有多大壓力和約束,很難鞭策自己竭盡全力履行代表職務。
三、完善人大代表述職工作機制的思考
要發揮選民代表作用。代表述職評議工作要真正取得實效,選民代表的選擇非常重要。選民代表必須了解民情、通曉民意,同時敢于維權、敢于監督。選民代表的素質結構可參照人大代表的構成模式,廣泛吸納不同性別、黨派、民族、年齡、學歷和職業身份的選民參與,并根據不同的居住和工作場所“劃片”選擇。此外還要選好評議發言人,以想言、能言、敢言、會言為標準,人數以4—6名為宜,可各側重于某一側面,既要肯定成績,又要指出不足。在述職大會召開之前,宜將代表的述職報告提前印發給選民代表,以便他們走訪選民、征求意見、匯集民意,為審議發言做好準備。
篇3
聯絡室加強統籌協調,積極搭建履職平臺
街道代表聯絡室在每年分析代表情況的基礎上,擬出代表名單,征詢代表對安排的意見。在每年3月召開的第一次代表交流例會上宣布報告履職的代表名單及報告時間,讓代表提前做好思想準備,提前作出安排。在此基礎上,制定全年工作方案,積極做好“兩個對接”:一是對接代表,商定報告會的具體時間,及時為代表提供本屆以來代表履職的電子記錄資料;二是對接選區牽頭單位,明確代表報告履職的目的和要求,協商會務和選民參加安排等。在協商中進一步統一思想、形成合力、指導相關工作的推進。
代表報告履職工作開展后,代表履職需求不斷增強,倒逼著代表聯絡室不斷改進和完善工作。除每年常規開展好代表每年兩次集中下社區活動外,2013年創建了代表參與居民區約見活動,2014年創建了代表交流例會制度、完善代表參與工作等,2015年緊緊圍繞市委“1號課題”在基層的具體落實,又探索推出了代表履職菜單式服務等7項代表活動,使得代表報告履職的實料更多了、也更接地氣了。
代表認真準備,與選民進行面對面交心
代表們都毫不懈怠,認真準備,都把向選民報告履職情況作為進一步提高認識、總結改進當好代表、接受選民監督的一次契機,自己撰寫報告,有的還專門聽取代表聯絡室意見多次修改報告。每位代表的履職報告都不少于3頁紙,報告時間控制在10―15分鐘。代表們在向選區選民報告中,既總結大會期間開展工作和閉會期間參與活動、密切聯系選區和人民群眾情況、提出代表建議、批評和意見及跟蹤處理落實情況,還匯報了如何加強學習、如何在本單位帶頭貫徹實施法律法規、方針政策和人代會的決定決議等工作情況。
參加報告的10位代表,都由衷地感到,“向選區選民報告履職是當代表的一項重要義務,要與選民交心,讓選區放心”,“代表不僅要為選民發聲音,更重要為群眾身邊的急難愁問題的推動解決架好橋梁當好紐帶”。代表們這樣說的,他們也是這樣做的。
選民躍踴參加,真實評判代表的履職
篇4
第一次活動
活動內容
(一)組織代表學習《選舉法》、《代表法》、《監督法》等法律法規及議案、質詢案、建議撰寫的方法和要求,提高代表的履職能力。
(二)圍繞縣十三次黨代會和縣十七屆人大一、二次會議確定的目標任務,以及我縣“十二五”發展規劃執行情況、改革發展穩定的重大問題,人民群眾普遍關注的熱點問題開展視察調研。
(三)為組織代表開展密切聯系人民群眾,廣泛聽取群眾的意見和要求,認真反映群眾訴求,切實為群眾辦好事辦實事活動,確定每位縣人大代表的至少3名聯系群眾的姓名、電話并附每戶的基本情況。
(四)組織代表交流履職經驗,并向選民述職。
第二次活動
活動內容
(一)組織代表學習《選舉法》、《代表法》、《監督法》等法律法規及議案、質詢案、建議撰寫的方法和要求,提高代表的履職能力。
(二)圍繞縣十三次黨代會和縣十七屆人大一、二次會議確定的目標任務,以及我縣“十二五”發展規劃執行情況、改革發展穩定的重大問題,人民群眾普遍關注的熱點問題開展視察調研,并寫出有質量的視察調研報告。
(三)為組織代表開展密切聯系人民群眾,廣泛聽取群眾的意見和要求,認真反映群眾訴求,切實為群眾辦好事辦實事活動,匯報每名縣人大代表對中3名聯系群眾的幫扶情況。
(四)組織代表交流履職經驗,并向選民述職。
(五)向縣人大常委委員會代表工作委員會報送收集到的建議、批評、意見。
三、活動要求
(一)代表小組一年內開展兩次活動,每次活動的時間具體通知。
篇5
【關鍵詞】內部審計 人民銀行 組織治理
近年來,為適應后國際金融危機時期加強和改進宏觀審慎管理的需要,人民銀行內部審計開始探索轉型,職責逐漸側重于服務組織治理。本文將從內部審計的治理內涵入手,分析內部審計在人民銀行治理中的作用,并提出內審轉型背景下完善內部審計服務人民銀行治理的思考與建議。
一、內部審計與人民銀行治理結構的關系
(一)內部審計的治理內涵
國際內部審計師協會(IIA)2001年對內部審計的最新定義為:內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動,旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法,評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果,幫助組織實現其目標。2002年4月,IIA又在提交給美國國會的《改善公司治理的建議》別指出,健全的治理結構應建立在董事會、執行管理層、外部審計和內部審計四個“基本主體”的協同之上。可見,在內部審計實踐的發展中,發揮內部審計在組織治理中的功能,是組織治理、管理和審計實踐發展的共同選擇。
(二)人民銀行內部審計的組織構架
根據現行的《中國人民銀行內審工作制度》的相關規定,可以列出人民銀行內部審計的組織構架(見圖1),并可以看出目前內部審計在人民銀行組織治理中的地位特征:一是側重為本級機構的內部管理服務。人民銀行各級分支機構內審部門不是上級行直接派出機構,在工作中具有“監督同級、下查一級”的審計關系,因此內審部門主要還是服務于本級組織。二是內部審計具有相對獨立性。內部審計部門可以獨立于被審計對象,在行長的領導下開展工作,但內部審計在組織、人事關系和經費來源方面均隸屬于本單位,內部審計人員的切身利益也與本單位的利益密切相關,由于存在這樣的現實狀況,內部審計的獨立性難免會受到影響。三是內部審計的客觀性受“二元性”影響。在現行的“統一領導、分級管理”二元模式下,內部審計需要平衡多個責任主體的利益,而行長負責制決定了內部審計報告的客觀性可能會受到某種影響。
(三)內部審計與人民銀行治理結構的關系
內部審計在人民銀行的治理結構中主要存在著四種關系。一是從屬關系,內控監督機制是人民銀行治理結構的組成部分,而內部審計又是內控監督機制的重要構成部分,所以內部審計也屬于治理結構的組成要素。二是服務與被服務的關系,人民銀行的治理結構中之所以要安排內部審計制度,是因為內部審計具有監督、評價等功能,能夠通過其作用來提高治理效率,也就形成了一種服務的關系,內部審計為央行治理發揮作用服務,央行治理是被服務的對象。三是相互作用的關系,內部審計對治理結構的運行機制進行確認、再控制,能夠發現治理結構中的運行風險和控制缺陷,并對其進行反饋和督促修正,從而起到優化治理結構的作用;在組織需要提高治理效率的時候,又會對治理結構進行調整以滿足治理的需求,同時內部審計也會為適應新的治理結構而改進審計理念和工作方式,因此內部審計和治理結構是相互作用的。四是伙伴關系,治理結構通過一系列的設置和機制來提高人民銀行的履職效率,內部審計來評價和監督這些設置和機制的績效,影響決策層的治理安排,也是在促進履職效率的提高,兩者都在為實現組織目標工作,體現了伙伴的關系。
二、內部審計在人民銀行治理中的作用
(一)服務人民銀行的內部控制
內部控制是人民銀行治理結構中的重要組成部分,內部審計與內部控制在人民銀行治理結構中具有雙重作用。內部審計既是內部控制系統的一部分,它能確保執行者按照決策層的要求行事、有效解釋和報告自己行為方面發揮的重要作用;同時又是控制的確認者,監督、評價和改善本單位內部控制現狀。目前,人民銀行內部審計在內部控制中的工作目標是:通過對內部控制構成要素的測試與分析,促進人民銀行分支機構建立充分、合理的內部控制體系,以此確保內部控制高效運行。
(二)服務人民銀行的風險管理
近年來隨著國內外經濟形勢和社會環境的不斷變化,風險管理已日益成為人民銀行治理的重要組成部分。2006年的《中國人民銀行分支機構內部控制指引》第三章明確指出:人民銀行“分支機構應通過科學、有效、可行的風險識別、分析和應對,對相關風險進行持續監控和有效管理,將相關風險控制在合理的范圍內”。要實現“指引”中提出的要求,將風險管理控制在“合理”的范圍內,必須充分發揮內部審計在服務于人民銀行風險管理中的作用。因為,人民銀行內部審計在風險控制活動中既要充當風險管理的確認者,又要充當風險管理的再管理者,也就是我們通常所說的對風險的識別、掌控、化解,直至消除,最終為組織提供一個高效履職的安全環境。
(三)服務人民銀行的績效管理
對于人民銀行的績效,可以理解為人民銀行在履職過程中實施管理或提供服務的經濟性、效率性與效果性,也是人民銀行在行使職能、實現貨幣政策目標過程中體現的一種能力和效果。內部審計雖然要以合規性審計為基礎,但是隨著內審轉型,內部審計還要更多的關注人民銀行履職過程中的經濟性、效率性與效果性,考量人民銀行的資源配置是否合理、改善組織運營是否高效、增加組織價值是否實現了最大化。所以說,人民銀行內部審計在服務內部控制與風險管理的同時,還要服務于人民銀行的績效管理。
三、提升內部審計在人民銀行組織治理中作用的思考
(一)優化組織治理框架,提升內部審計服務效率
內部審計之所以能夠發揮應有的作用,為組織創造價值,主要在于它能夠在獨立的基礎上,實事求是、客觀公正的進行分析、評價和提出建議。從2012年由美聯儲在華盛頓主辦的第26屆中央銀行內審工作組年會情況來看,參加會議的18個成員國中,除中國等6個成員國外,其他成員國央行均設有審計委員會,并形成了“在高層建立審計委員會,是內部審計在治理中更好發揮作用的一個最優實踐”的共識。優化人民銀行組織治理框架,可以借鑒國外內部審計機構設置的成功經驗,在人民銀行總行設置審計委員會,各級內審機構的人員實行總行派駐制,即分支行內審人員直接隸屬于總行,其人事權、薪酬和審計所需資金都由總行直接管理和撥付,審計結論和報告向最高一級審計委員會負責,盡可能減少與本級機構平行設置所帶來的影響。同時,由于內審人員直接代表總行行使監督檢查權,向總行決策層負責,其權威性和效率性也將得到增強,不再糾纏于問題確認過程中的關系協調與矛盾調和,有效節約審計時間和工作精力。
(二)健全資產負債表健康性審計,促進央行治理有效運行
資產負債表與人民銀行制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務的效率、效果密切相關,其健康狀況也成為評價人民銀行政策效果、形成政策預期的重要渠道。目前可從以下幾方面進一步健全人民銀行的資產負債表健康性審計:一是在審計方式上現階段應以合規性審計為主,績效審計為輔。人民銀行資產負債表審計才剛剛起步,2011年初步提出了“真實、公允、安全、穩健和透明”的央行資產負債表健康性標準,因此首先確認相關財務報表真實、完整是進行績效審計的基礎,在做好合規審計的基礎上,資金使用的效率才是審計關注的重點,例如外匯儲備是否真正做到保值、增值,向金融機構的再貸款是否產生預期的效益等。二是將風險導向理念引入資產負債表審計。對于資產負債表的健康性審計,可對審計對象開展風險識別和評估,用風險導向審計方法確定審計計劃,提高審計效率,集中優勢資源對高風險和高關注度的資產負債表領域進行審計。三是審計時間應以事中審計為主、事前和事后審計為輔。開展事中專項審計既能及時糾正政策上的偏差和資金使用方面的缺陷,又能避免事后審計只能追究責任、卻難以追回損失的尷尬,這也是開展資產負債表健康性審計的關鍵之一。
(三)優化內部審計工作方式,為治理決策層實現增值服務
所謂治理決策層,是指在治理活動中起推動和決策作用這一層面的人員。在人民銀行這一層面的人員是各級行的行領導,通過優化內部審計工作方式,為行領導提高履職工作效率而服務,也可以間接起到提高組織治理效率的作用。
1.改進內部審計報告格式。目前人民銀行的審計報告格式沒有充分考慮不同行領導的閱讀需求,對需要詳細閱讀報告和不需要詳細閱讀的主體,可提供個性化服務。針對內審報告可閱讀性的問題,可借鑒美國政府問責局審計報告中“亮點”部分的做法,主要反映審計中需要引起重視的情況,方便沒有太多時間讀報告但是需要了解主要情況的讀者閱讀。或者是借鑒德國央行審計報告中“三色標注”的做法,即審計報告首頁為審計摘要,同時將審計摘要用紅、黃、綠三種顏色的紙張打印以區分不同程度的審計發現,讀者可根據摘要內容有選擇性的對審計報告進行閱讀,突出審計重點。
2.改進內部審計整改機制。審計整改是審計工作的最終落腳點,如何保證審計發現的問題得到有效整改,一直是審計工作關注的重點,也是改善組織治理的具體表現。每年各級行在內部審計中發現的問題,是否得到了有效整改,都是分列在各個審計項目的整改報告中,對反映人民銀行整個系統的審計整改情況,目前還沒有制度來規范如何處理。這樣行領導對整個系統的審計整改工作就難以形成全面的認識,一方面,未整改到位的問題可能對治理結構的有效性造成影響,另一方面,難以整改的問題可能需要行領導給予特別的關注。因此改進內部審計整改機制頗具意義,人民銀行可以借鑒美國政府問責局每年年底向國會報送未整改問題清單的做法,由內審部門定期向單位的行領導提交未整改問題清單,以及被審計對象未進行整改的原因說明,同時將未整改問題清單向上一級內審部門報送,最終在總行形成人民銀行全系統的未整改問題報告。通過建立未整改問題定期報告制度,將督促和協助被審計對象有效完成整改,進一步保障治理結構有效運行,保障審計成果的落實,最終是保障人民銀行有效履職。
參考文獻
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篇6
關鍵詞:基層行建設 職能定位 思考
一、基層行履職過程中存在的問題
(一)職能定位模糊,發展方向不明
一是基層行職能越位,地位尷尬。目前,基層行在地方承擔了與轄區地方政府、監管機構及銀行保險等部門的協調工作,成了事實上的“牽頭行”,但至今為止,沒有任何法律條令賦予人民銀行在金融系統的領導地位,使得基層人行陷入了要“牽頭”、但于法無據的兩難尷尬境地。二是履職理念轉移,部分職能喪失。銀監分設后,基層人行只談服務,不談管理,一些基層行2-3年都難得去金融機構搞一次檢查,基層人行在金融系統的威性降低,人行的一些政令得不到有效貫徹。三是部分職能混淆不清,權責不明。支付結算是人民銀行管理職責,而銀監局也在管理;金融統計分析監測數據人行在,而銀監局同樣也;征信管理、反洗錢管理說在基層行,但沒有相應機構承擔。
(二)履職手段有限,核心作用弱化
一是金融監管弱化,地位下降。二是缺乏支撐履職的手段和措施。例如國務院賦予了基層人行金融穩定職責,但沒規定地方金融機構重大事項向人行報告義務,一些金融機構發生金融風險并不及時向當地人行報告,給基層央行維護金融穩定帶來了難度。三是眾多職能權限上收和移交,削弱了履職的主動性和積極性。近幾年來,隨著央行管理職責的逐漸上收和現代計算機技術的不斷進步,基層行的業務操作和數據管理也呈逐漸集中趨勢,因此削弱了基層行履職的主動性和積極性。四是金融調查得不到應有的支持與配合。五是部分辦法、制度與時不適,難以操作。如《現金管理條例》、《國庫管理條例》已經沿用了20多年,很多條款、規定與現今工作不相適應。
(三)職能配置不佳,履職效率不高
一是基層人行崗多人少,很難達到內控要求。為了與上級行部門對口,基層行在崗位設置上無論是業務類崗位還是政工類崗位都一應俱全。但基層行崗多人多,一般縣支行有60多個崗位,而人員僅20多人,如此少的人員很難按制度要求分設崗位,嚴格執行內控制度往往流于形式。二是內設機構設置不盡合理,非業務人員占比過高。三是調研信息和非業務性工作任務過重導致基層行疲于應付。據基層行普遍反映,目前,基層人行主要存在“日常會議多、務虛任務多、調研信息多、檢查評比多”等“四多”現象。
(四)隊伍現狀欠優,履職有心無力
一是年齡結構老化,進出機制不暢。二是知識層次欠佳,學歷職稱失衡。三是專業結構不合理,亟需人才匱乏。目前,大部分基層行沒有一支專業的金融管理隊伍,金融監管力量薄弱。
(五)激勵機制不強,潛能難以激發
一是干部能上難下,干部工作“金字塔效應”缺乏。除了干部調動,離退休自然退職和極少數干部違規違紀降職以外,干部的淘汰機制沒有得到較好的利用。二是工資能升難降,勞資分配“激勵效應”弱化。例如,目前基層行績效工資分配缺乏統一規范的指導原則,除了因工齡、職稱、職務在勞資分配上有所區別外,基本上處于一種平均分配的狀態,未能真正體現與崗位責任、工作業績掛鉤,導致干部職工安于現狀,按部就班,干多干少一個樣,干好干壞沒區別,這已成為基層人行干部隊伍思想僵化,缺乏活力的內在原因之一。
(六)職工思想不穩,工作責任缺乏
自2003年人民銀行的金融監管職能分離出來后,基層人行的發展前景一直未能明朗,職能作用的發揮也比較被動,并受“無權作為”和“無力作為”等思想所困擾,部分干部職工的思想狀況不穩,工作狀態較為低迷,同時,基層行干部職工流動和晉升的機會相對較少,政治發展空間狹窄,而人員經費和工資計劃存在較大缺口,福利待遇落實不到位,影響了工作積極性,這些消極因素極大地阻礙了基層人行的開拓創新。
二、提升基層行履職水平建議
(一)準確定位職能,突出履職重點
1、地市中支職能定位。地市中支處于“承上啟下”的位置,要把宏觀調控和具體操作有機結合起來,當好“六員”,即:金融經濟運行分析員,地方經濟發展推動員,金融工作聯系協調員,區域金融穩定維護員,金融服務實踐員,金融管理執行員。
一是圍繞履職建設好“統計監測分析網、支付結算監測分析網、貨幣信貸執行監測分析網、金融安全監測分析網、征信管理監測分析網、反洗錢監測分析網、外匯非現場監測分析網、國庫征理監測分析網、貨幣發行監測分析網”等九大網絡,實施對金融經濟運行的全方位監測分析,為基層央行全面履職提供支撐服務。二是強化金融管理職能。樹立“以服務帶管理,以管理促服務”理念,整合監管資源,建立“兩管理(開業管理和營業管理)、兩綜合(綜合執法檢查和綜合評價)”的“四位一體”模式,為基層央行順利履行好職責提供保障。三是賦予地市中支一定的宏觀調控權力,如差額準備金政策、差別住房信貸政策和再貸款權,加強轄區信貸政策效果的評估工作,明確地方金融機構重大事項報告制度,維護區域金融穩定,促進地方經濟持續、快速發展。四是進一步改進金融服務,在做好支付結算、國庫經理、貨幣發行等服務工作的基礎上,把推動農村金融服務全覆蓋作為金融服務工作的重點,同時,建立金融服務評價體系,為開展金融創新、改進金融服務提供有價值的參考。
2、縣支行職能定位。根據現階段縣級人行的隊伍現狀,縣支行工作定位主要應在服務和操作層面,即:做好基礎工作,落實服務舉措,加強溝通協調,傳導反饋信息。其履職重點應放在:一是做好支付清算、經理國庫、貨幣發行、賬戶、金融統計等基礎工作,加強內控監督,確保不出資金案件。二是推廣落實服務創新舉措,改善農村金融支付環境,使縣域和農村能充分共享現代化的金融服務。三是加強與地方政府及金融機構的溝通協調,及時傳導好貨幣政策、信貸政策信息,配合上級和地方政府處置金融風險和突發性事件。四是抓好信息反饋,密切關注好轄區金融信息動態,為上級行和地方經濟金融發展提供參謀協調服務。
(二)整合職能設置,提升履職效率
1、地市中心支行內設機構的設置
按照大服務、大政工、大監督、大調研、大保障、大監管的思路,將職能相近的科室整合,盡量減少非業務人員。
一是設立綜合服務大廳,將營業室、國庫、貨幣發行等“兩部一中心”的基礎業務納入大廳管理,統一對外服務;二是將人事、宣傳整合為人教科,將黨建、宣傳、政工歸口一個部門管理;三是將內審、事后監督整合為審計監督科,其職責主要是對內審計;四是將貨幣信貸科與調統科合并為信貸統計科,整合調研信息資源,將理論研究職責統一歸口信貸統計科,其他部門主要負責本部門相關的調查分析工作,辦公室主要經辦政務信息,金融信息資源做到互通共享,同時,建議上級統一部署大型調查任務,避免多頭布置和布置一些與基層央行履職無關的調研任務。五是將后勤、保衛、科技整合為后勤保障科,統一調度后勤保障資源。六是強化金融管理意識,新設金融管理科,其職責主要是對金融機構進行日常管理、維護金融穩定、開展執法檢查。七是將征信管理、反洗錢等職責從有關科室分設出來,成立征信辦、反洗錢科,確保人行新增的職能得到更加有效的落實。八是整合各個業務部門的系統,統一業務口徑,提高資源利用效率。
2、縣(市)支行內設機構的設置
縣支行受人員現狀所限,在內設機構設置上不能要求上下對口,一一對應,應分類管理。一是成立業務管理部,業務包括國庫會計、貨幣金銀、貨幣信貸、統計、征信、反洗錢、外匯等。二是成立綜合保障部,包括辦公室,人事勞資、教育培訓、后勤、保衛、科技、宣傳工會、檔案等。
(三)優化資源配置,提高綜合素質
一是疏通進口渠道,建立人員正常補充機制。基層行職能和定位明確后,上級行對基層行尤其是縣支行的進人閘門應有較高幅度松動,應根據基層行崗位職能整合后應配備的人員數量,正常、合理地給予補充,對人才的招考可按研究管理型、操作服務型、后勤保障型確定不同層次,同時,除正常招考大學生外,有條件地從金融機構、經濟管理部門招錄一批有工作經歷、業務能力、綜合素質較高的人員補充基層行,并給予基層行一定的行員錄用自,以此保證央行職責的順利履行。二是疏通出口渠道,優化人員結構。實施提前退休和退養政策,讓難以勝任崗位職責的學歷較低、年齡較大、工齡較長的人員辦理提前退休,對不適應工作、履職能力較弱的員工,實行內部退養,對違反規章制度屢教不改、不安心工作的人員進行勸退。三是加強人員培訓,提高員工素質。
(四)改革管理機制,激發干部活力
一是改革干部選拔任用機制。打破條條框框,加大競爭力度,切實解決干部能上能下問題,使干部結構的“倒金字塔效應”向“順金字塔效應”轉變,真正使基層人行干部在任用后任有所為,發揮表率,促進工作。二是改革勞資分配機制。要根據總行“三定”方案,在合理配置崗位的基礎上,按照按勞分配、按崗分配、按績分配的原則,真正拉開分配檔次。三是建立完善獎懲制度。四是改革考核機制,在保證“兩庫”(國庫、金庫)安全的基礎上,對基層行不涉及金融資金安全的考核盡量要減少。
(五)加強思想教育,穩定基層隊伍
一是注重加強思想引導。開展對比教育、職業道德教育,樹立典型、宣傳典型,以典型引路等形之有效的措施,不斷加大思想政治工作的力度。二是努力為職工解決實際困難。三是要改善基層行干部職工的政治經濟待遇,提高基層員工的幸福指數,以此增強凝聚力、向心力,為履行好基層央行職責貢獻力量。
參考文獻:
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(一)審計方法更多樣在審計方法上,傳統的財務審計通常采取對會計資料進行檢查的方法,如審查、查看、計算、分析,以及順查法、逆查法、詳查法、抽查法、核對法、盤點法等;而績效審計不僅要采用上述方法,而且還要運用調查研究、統計分析和經濟分析技術,并借助計算機和網絡技術進行輔助審計,采用業務測試、分析法、系統法、論證評價甚至模糊預測與評估等方法。
(二)審計作用更顯著在審計作用上,傳統的財務審計主要是保障會計信息的真實、正確和合法,保護組織資產的安全完整,其功能是保護性的,作用有限;而績效審計不僅要監督組織的財務收支及其有關經濟活動的真實性與合法性,更重要的是要從全局的角度,評估組織經營管理活動的經濟程度和有效程度,探尋影響組織績效高低的原因,并提出改進意見與建議,指出進一步提高績效的路徑與方法,其建設性和控制性作用尤為突出,由于這種審計活動已拓展到經濟、社會、政治等諸多方面,因而作用是無限的。
二、人民銀行開展績效審計的必要性
(一)順應審計發展趨勢的需要國家審計署在《2008至2012年審計工作發展規劃》中明確指出:“全面推進績效審計,促進轉變經濟發展方式,提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性,促進建設資源節約型和環境友好型社會,推動建立健全政府績效管理制度,促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。”要“著力構建績效審計評價及方法體系。認真研究,不斷摸索和總結績效審計經驗和方法,2009年建立起中央部門預算執行績效審計評價體系,2010年建立起財政績效審計評價體系,2012年基本建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系。”可見《規劃》已為全面推行績效審計明確了時間表,其發展趨勢將難以阻擋。
(二)提高人民銀行履職水平的需要績效審計通過評估人民銀行對公共資金和資源的管理效率與效果,揭示人民銀行在履行職責中存在的問題,同時對人民銀行資金和資源的管理情況進行全面綜合評價,并與預期目標進行對比,分析差距產生的原因,提出改進意見和建議,使各級人民銀行能正確、高效地履行職責,充分發揮宏觀調控作用,促進國民經濟持續、快速、健康地發展。
(三)完善人民銀行內控管理的需要績效審計的一大優勢是將審計監督的關口前移,能有效改變目前人民銀行內審以事后監督為主的局面,將審計監督的關口前移到事前和事中,使人民銀行內審實現從查錯糾弊向預防和控制轉變,從而促進人民銀行不斷健全和完善各項內控管理制度,加強內控管理,完善內部控制和監督體系,有利于各級人民銀行依法、合規、科學、高效地行使人民銀行職能,實現人民銀行工作目標。
(四)建設節約型人民銀行的需要績效審計的主要內容是對資源的經濟性、管理的效率性和工作的效果性進行審計監督和評價。為響應建設節約型社會的號召,人民銀行總行提出了建設節約型人民銀行的要求,各級人民銀行卓有成效地開展了創建活動。并且從2006年開始,人民銀行已實行部門預算管理模式,中央財政削減人民銀行系統的經費預算,特別是基層人民銀行的經費預算大幅度縮減。因此,適時開展人民銀行績效審計,實現支出節約、支出合理、支出得當的績效管理目標,既是各級人民銀行領導和員工關心關注的熱點問題,也是建設節約型人民銀行的客觀需求。
三、人民銀行績效審計的模式探索
(一)人民銀行績效審計的目標和立項原則1.人民銀行績效審計的目標。通過審計,對被審計單位履行職責時資源使用的經濟性、業務管理的效率性和職責履行的效果性進行審核評價,確定其資源使用是否得當,是否進行了有效管理,是否實現了人民銀行的職責目標。2.人民銀行績效審計的立項原則。在績效審計立項時,應堅持重要性、時效性和周期性的立項原則。重要性是指選擇的項目是否舉足輕重,是否與人民銀行職責履行息息相關,并且是上級行關注和員工關心的。時效性是指項目的選擇時機是否恰當,過早則可能問題尚未顯露出來,不利于作出客觀評價;過晚則可能時過境遷積重難返,不利于問題的糾正和績效改進。周期性是指在一定的期間內,對所有應審計的單位進行持續關注,周期性的有計劃隨機選擇績效審計項目,從而保證審計的覆蓋面。
(二)人民銀行績效審計的任務和范圍1.人民銀行績效審計的任務。主要是對各分支機構及其部門財力、人力、物力及其他資源使用的經濟性、效率性和效果性進行審計評價,從而促進人民銀行持續改進提高履職績效。2.人民銀行績效審計的范圍。包括對各分支機構履行職責或開展某一專項業務時的經濟性、效率性、效果性進行客觀、系統的檢查和評價。所謂經濟性,是指以最低的資源投入取得一定質量履職效果,即資源投入是否節約;效率性,是指以一定的資源投入取得最大的履職效果,即資源投入是否講究效率;效果性,是指在一定程度上達到預期履職結果,即資源投入是否得當。
(三)人民銀行績效審計方法和技術1.調查研究法。調查研究也是傳統財務審計方法,只不過財務審計中處于從屬地位;而在績效審計中,由于需要大量了解和掌握被審計單位的績效信息,以及相關的行業資料等,因而調查研究法是績效審計的主要方法之一。調查研究的方式主要有問卷調查、績效面談、電話調查、函證調查等,在績效審計過程中,上述調查方式通常需要綜合運用,單獨只運用其中的一種方法不利于全面了解被審計單位的情況。此外,由于調查結果受人為因素的干擾較大,所以抽樣調查時一般要保證足夠的樣本量。2.統計分析法。統計分析是績效審計中主要和常用方法,在進行經濟性、效率性、效果性評價時,常用的統計分析方法有線性分析、回歸分析、相關性分析、假設檢驗等,用以找出因果關系、目標差距及影響原因。統計分析方法準確性較高,結論相對科學可靠,但相應地要求審計人員必須具備一定的數理統計知識和數學分析能力。3.經濟分析法。除了調查研究和統計分析以外,績效審計中還要運用經濟分析技術方法進行績效測評,通過分析財務信息和非財務信息,建立其評價指標和評價標準體系,并進行對比分析和總體評價。評價指標和評價標準可以是定性的,也可以是定量的,并且把定性分析和定量評價結合起來,以保證審計結果的客觀性和審計評價評價的公正性。
(四)人民銀行績效審計程序1.準備階段。一是制定內部審計年度計劃時要明確績效審計項目;二是在開展績效審計項目前進行審前調查,對被審計單位的基本情況和有關人員、要素指標等進行初步調查,為針對性地制定績效審計方案打好基礎;三是制定績效審計方案時,要對審計項目的組織架構和業務管理進行審查,確定審計評價指標、評價標準和審計目標。2.實施階段。一是制定績效審計實施方案;二是與被審計單位進行交流;三是收集信息和數據;四是進行分析和評價并得出績效審計結論。在這一階段中,審計人員必須依據績效審計目標,充分收集相關的審計證據,并對其進行歸并、匯總、分析和評價,從而得出相應的績效審計結論。3.報告階段。一是撰寫績效審計的內審初步意見并向被審計單位征求意見;二是對被審計單位的反饋意見和審計證據進行綜合分析,提出審計結論和加強與改進管理的意見建議,撰寫績效審計報告并向派出行或上級行報告;三是根據相關制度和保密規定在一定范圍內實行審計公告;四是跟蹤績效審計報告,及時根據領導的批示意見搞好信息反饋,督促績效審計報告意見與建議的有效落實。
(五)人民銀行績效審計報告人民銀行績效審計報告應包括引言、主體、附錄三個部分。1.引言。應寫明審計依據、審計目標、審計期限、審計內容和范圍、審計方法等事項。2.主體。由5部分內容組成,一是基本情況。主要介紹與績效相關的基本情況,如被審計單位的機構人員狀況、職責履行情況、審計活動的目的或總體目標等。二是主要問題。問題反映應從績效角度進行定性,詳細陳述問題事實、數據及相關分析等,問題排序一般按對績效的影響程度大小排列。三是反饋意見。陳述被審計單位對審計初步意見的反饋意見。四是審計評價。圍繞審計目標,運用相關的績效評價指標體系,通過定量和定性分析,對被審計單位履行職責時資源使用的績效進行評價,評價要客觀、公正、準確、清楚、易懂。五是審計建議。圍繞完善制度、加強管理、解決問題、提升績效提出審計意見建議,所提意見建議要有針對性、控制性和可操作性。3.附錄。與審計項目有關的資料、數據、文件和具體分析過程與評價結果,如績效評價分析圖表、計算數據等。
篇8
本輪金融危機以后,人民銀行在加強宏觀調控、維護金融穩定、改進金融服務方面的職責十分艱巨,如何有效發揮內部審計在同級監督中的作用,為各級人民銀行有效履職做好助手,是內部審計轉型發展的一個重要課題。本文從內部審計同級監督的職能定位入手,探討有效發揮人民銀行內部審計同級監督職能的方式和難點,并提出改進建議。
[關鍵詞]
央行內部審計;同級監督;職能發揮
一、內部審計同級監督的職能定位
(一)內部審計同級監督的內涵
同級審計監督的概念來源于政府審計,是指審計機關對同級其他政府部門進行的審計監督,區別于“上審下”的概念。在內部審計領域,由于不同組織對內部審計的職責和權限定位不同,國際內部審計師協會(IIA)和中國內部審計協會均沒有對“同級監督”進行明確定義。結合《中國人民銀行內部審計工作制度》,人民銀行內部審計的“同級監督”是指:人民銀行各級內部審計部門對同級職能部門在執規守紀、防范風險、有效履職方面開展的審計監督和評價活動。
(二)內部審計同級監督的職能定位
一個普遍的觀點是,內部審計同級監督在獨立性方面弱于其他審計形式,直接影響了審計成效。但同級內部審計部門作為組織中的一員,直接向組織最高決策層負責,在工作目標上與組織發展目標高度一致,更能從全局的角度協助決策層控制風險、改善治理,可以說是組織提高自身“免疫力”、增強履職能力的“白細胞”。根據IIA關于內部審計“旨在增加組織價值和改善組織運營”的目標要求,人民銀行內部審計同級監督不僅定位于查擺問題、揭示漏洞,而且要發揮“衛士”作用,善于預防問題;發揮“醫士”作用,善于診斷問題;發揮“謀士”作用,善于建言獻策,為政策制定提供支撐。一是“衛士”職能。內部審計部門能持續對同級各部門的運行情況進行監測,這使得審計的預防功能得以有效發揮。通過梳理業務流程、開展風險評估等方式,厘清組織運行過程中各項業務的風險分布,對各種潛在危機開展持續監測并做好風險提示,使組織的業務履職與財務活動處于安全、有效的運行狀態。二是“醫士”職能。內部審計同級監督向所在行領導班子負責,根據授權對各部門運行情況進行審計監督,并向行領導班子報告審計發現和改進建議。與其他審計不同,根據IIA的實務公告,內部審計提出的改進建議并非最終整改要求,單位管理層在權衡利弊后,有權決定不采納建議并承擔相應的風險。這就要求同級內部審計部門更加善于診斷問題,準確評估問題的性質和風險后果,避免向管理層傳遞錯誤的信息。三是“謀士”職能。國務院2014年下發了《關于加強審計工作的意見》,其中要求審計要推動政策措施貫徹落實,及時反映新情況、新問題,促進政策不斷完善。可見從國家層面來看,審計工作已經實現從“審數據”向“審政策”的轉變。結合當前經濟發展新常態的要求,人民銀行內部審計也應在這方面發揮更大的作用,從審計角度提出政策制定和執行方面存在的不足,尤其是不同部門政策之間的摩擦,為決策層修改和完善政策做好“參謀”工作。
(三)內部審計同級監督的優勢
與“上審下”形式的內部審計和外部審計相比較,內部審計同級監督在領導層認同、信息獲取、持續監督、成果轉化、發揮咨詢功能等方面具有優勢,能更有效地強化組織治理、防范業務風險、促進有效履職。一是內部審計同級監督直接服務于領導層需求,能更有效地加強組織治理。與被動接受外部檢查不同,同級監督項目由各級行領導班子發起或批準,審計項目與加強組織治理的實際需求更為貼近,能更有效地推動組織治理。二是內部審計同級監督雙方易于達成共識,信息獲取更為全面。在良好的審計溝通前提下,同級監督部門和被審計對象有共同的審計目標,被審計對象更愿意將其面臨的困境、風險暴露給同級內部審計人員,通過內部審計尋求行領導的重視。三是內部審計同級監督對問題根源更為了解,審計成果更易于轉化。身處組織內部,同級內部審計人員熟悉被審計對象、了解風險分布、深知問題根源,提出的審計建議切實可行,整改效果更為明顯。四是內部審計同級監督根植于組織內部,能持續推動組織內部控制建設。同級監督不受時間地點限制,身處組織內部能及時揭示組織在管理中存在的薄弱環節和重大缺陷,持續推動內部控制體系不斷健全和完善,使組織機構運行高效有序。五是內部審計同級監督立足于服務,能有效發揮咨詢功能。在同級監督過程中,為減少審計摩擦,內部審計部門更愿意將審計關口前移,通過提供咨詢服務提升內部審計效能,咨詢服務已逐漸成為同級監督的重要組成部分。
二、發揮內部審計同級監督職能的要素
(一)良好的審計環境是發揮同級監督職能的基礎
維護內部審計同級監督部門在組織中一定程度的超脫地位,是營造良好審計環境、發揮內部審計職能的關鍵。IIA認為,理想的內部審計組織架構應是首席審計執行官在職能上向董事會(審計委員會)報告、在行政上向首席執行官報告。《中國人民銀行內部審計工作制度》也明確,人民銀行內部審計工作實行行長負責制,內部審計部門對行長負責并報告工作。參照IIA相關實務公告的要求,營造人民銀行良好的同級監督環境,應確保內部審計部門在職能上和行政上分別向行長和分管副行長報告,由行長對每年內部審計工作重點進行審定、定期聽取內部審計工作進展匯報,分管副行長負責內部審計行政管理。
(二)專業勝任能力是發揮內部審計同級監督職能的保障
《國際內部審計專業實務公告1210——專業能力》要求內部審計人員具備履行其職責所必需的知識、技能和其他能力,包括相應的專業能力、良好的判斷力、多學科基礎知識、交流溝通能力、表達能力等。專業勝任能力是內部審計同級監督在組織立足的根本,是影響審計質量的關鍵因素。特別是隨著內部審計轉型工作的深化,內部審計職能已從以往的單純查錯糾弊轉向服務于組織價值增值,這對內部審計人員素質提出了更高的要求。
(三)抓住監督重點是發揮同級監督職能的核心
根據IIA對內部審計的詮釋,內部審計工作的性質是運用系統、規范的方法,評估并協助改善治理、風險管理和控制過程,幫助組織實現其目標。內部審計同級監督的工作重點:首先,應關注各項業務的風險管理和內部控制情況,這是內部審計的天然職能;其次,應關注組織中心工作的開展情況,為組織實現目標提供增值服務;最后,同級監督部門服務于組織領導層,要充分發揮“助手”作用,將領導層的關注納入審計重點。
(四)良好的信息溝通是發揮同級監督職能的橋梁
良好的溝通能力是IIA對內部審計人員素質的基本要求,這對于內部審計同級監督尤其重要,主要包括與領導層的溝通、與被審計對象的溝通以及內部審計人員之間的溝通。與領導層溝通,主要是就審計計劃、工作安排、人員配備、審計結論等方面取得支持;與被審計對象的溝通,主要是就審計任務和審計發現交換看法,取得被審計對象的理解和認可;內部審計人員之間的溝通,主要是為了提高審計效率、規范審計方法、完善工作流程。
(五)立足咨詢服務是發揮同級監督職能的有效抓手
內部審計的兩大職能中,確認職能屬于硬性監督,主要指各類審計檢查;咨詢職能屬于軟性監督,是內部審計人員向其他部門提供的、有助于改進組織治理和風險控制的服務,主要包括顧問、建議、培訓等形式。對于同級內部審計來說,一些難以通過審計監督來完善和規范的領域,通過提供咨詢服務往往能取得較好的成效。咨詢服務主要包括制度建設、風險案例提示、內部審計授課等形式。
三、當前內部審計同級監督工作存在的主要問題和難點
(一)審計環境尚需培育,有效監督動力不足
一是個別職能部門對內部審計同級監督存在認識偏差。存在“重業務發展、輕內部管理”的思想,認為同級監督是在“挑毛病”,工作做得再好,內部審計也會“雞蛋里挑骨頭”。基于這種認識,少數部門在主觀上思想懈怠、客觀上配合不力,影響了同級監督項目的有效開展。二是內部審計人員存在畏難心理。一方面,內部審計同級監督對象都是同事,甚至是自己的領導,工作上易受人情因素影響;另一方面,現行考核體系中,評定職稱、職務晉升和評先選優都需要民主評議環節,內部審計人員擔心因審計得罪人而失去群眾基礎,在審計過程中顧慮重重,存在畏難情緒。這導致一些內部審計人員責任意識缺失,常會抓幾個“無關痛癢”的問題應付了事,不僅會降低內部審計部門存在的價值,也會增加內部審計人員的審計風險。
(二)監督方式有待豐富,審計資源效率不高
一是內部審計同級監督方式較為單一,動態、持續性監督較為薄弱。內部審計同級監督的優勢之一就是可以對各部門開展持續性監督,但目前同級監督仍基本采用現場檢查方式進行,非現場監督手段不足,動態、連續的日常監督薄弱,難以及時、全面、準確掌握各部門“活情況”。同時,由于業務系統數據信息與內部審計部門共享的機制尚未建立,內部審計部門亦缺乏實施動態監督的條件,監督工作始終處于滯后的被動局面。二是同級監督重復性較高,不利于資源有效利用。人民銀行同級監督部門主要有內部審計、紀檢、法律、外匯綜合等部門,各部門分別根據各自要求開展審計或專項檢查。比如,內部審計部門的同級審計、紀檢部門的執法監察、法律部門的依法行政監督檢查、外匯綜合部門的外管內部控制檢查。雖然側重點不同,但具體檢查內容和方式基本相同,一定程度上存在重復檢查的情況,造成資源浪費。三是內部審計人員疲于應付日常性事務,對審計工作影響較大。與到外單位審計不同,同級內部審計在本行內部進行,在開展審計的同時,往往有大量事務性工作需要參與,占用了內部審計人員較多時間,導致審計效率不高,部分同級審計項目持續周期達2~3個月。一方面,對被審計部門的正常工作帶來一定影響;另一方面,也給人以內部審計工作拖沓的負面印象。根據人民銀行總行2014年開展的調查,目前系統內各級內部審計部門共承擔了40多項審計以外的工作,以參會、隨行檢查居多,有些工作并未發揮實質性作用,且有可能影響內部審計的后期監督。
(三)成果運用不夠充分,審計整改成效不彰
一是對審計查出問題沒有深入分析,缺乏系統性解決的措施和機制。實際操作中,同級監督一定程度上存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳,治標不治本”的情況,既缺乏對審計查出問題影響程度的界定,又沒有對各類問題存在根源進行系統性的分析,難以從根本上堵住漏洞、化解風險、改進治理。二是缺少對問題整改情況的有效監督,屢查屢犯的現象時有發生。《中國人民銀行內部審計工作制度》規定對于屢查屢犯的情況,情節嚴重的可以給予行政處分。該項約束措施依賴于對“情節嚴重”的界定,遠遠超出了同級內部審計人員的權力范圍,缺乏可操作性。從實際處理來看,現場審計結束后,往往僅要求同級部門在規定的時間內報送整改報告,對被審計對象的觸動不大,怠于整改的成本很低,加之內部審計部門對整改情況進行跟蹤的動力不足,屢查屢犯的現象時有發生。
(四)人員素質亟待提高,審計理念更新不夠
一是人員隊伍構成不合理,缺少專業性人才。基層人民銀行內部審計人員普遍存在下列問題:人員結構兩個極端,或者年紀輕、高學歷、經驗少,或者年紀大、低學歷、疏業務;專業背景偏重于財務、會計,缺乏審計、技術、管理方面人才。人員配備還停留在對財務查賬的層面,真正懂審計、有經驗、精業務、善溝通的內部審計人員不多。二是內部審計理念更新不夠,工作跟不上央行履職步伐。部分內部審計人員對同級監督的理解還局限于查錯糾弊,對于如何發揮內部審計的增值作用理解不深,缺乏對央行履職重點和業務發展方向的清晰認識,與央行組織治理的需求嚴重脫節,不能給出提高履職效能的合理化建議,達不到領導對內部審計的需求和期望。
四、相關建議
(一)加強內部控制文化建設,營造良好的同級監督氛圍
一是充分發揮領導班子的表率作用。內部審計同級監督職能能否有效發揮,很大程度上取決于領導班子的重視程度。領導班子要將內部審計監督納入單位整體規劃和部署中,對同級監督工作予以必要的支持,重視審計發現問題和整改措施,督促相關部門、責任人落實整改,帶動和影響各部門關注內部控制建設和風險管理。二是加強對內部審計同級監督工作的宣傳。重點加強內部審計同級監督工作定位、發展趨勢、職能作用、監督方法等方面的宣傳,使大家認識到同級監督既是約束、也是愛護,增強自覺接受監督的意識。三是完善針對內部監督人員的考核體系。在各類評選的民主評議環節,不能簡單實行“以票取人”,要在投票范圍選擇、選票內容設計、投票結果甄別等環節充分考慮內部監督的特殊性,建立以黨委評定為主、民主評議為參考的考核機制,打消同級監督人員的思想顧慮。
(二)提高同級監督效率,探索動態非現場監督方式
一是探索同級非現場監督手段。依托計算機網絡和信息技術,開發針對央行主要業務系統的內部審計非現場監督軟件,建立風險測評指標體系,通過非現場手段對相關業務進行全面監督和核查。同時,建立業務數據共享制度,明確內部審計部門調取業務系統數據的機制、權責、方式等。二是整合同級監督資源。構建大監督的同級監督體系,加強統籌規劃,對于涉及同一個業務部門的各類同級監督事項,以“聯合檢查小組”的形式開展綜合檢查;建立監督成果共享機制,減少重復監督,提高工作效率。三是清理內部審計部門承擔的其他職能。修訂《中國人民銀行內部審計工作制度》,明確內部審計部門履行同級監督和咨詢職能的原則和范圍,對于未發揮實質性作用或影響內部審計獨立性的事務性工作,應予以杜絕。
(三)注重審計整改落實,推進同級監督成果轉化
一是善于從問題根源堵住風險漏洞。通過召開審計結論分析會等方式,深挖問題存在的根源,提出建設性意見,從業務流程、內部控制、體制機制等方面促進整改,起到發現一個問題、規范一項流程、完善一項制度的作用。同時,對于審計發現的普遍性、典型性問題,在一定范圍內進行通報,提高各部門防微杜漸、未雨綢繆的意識。二是加大對審計整改情況的監督力度。一方面,加大后續審計監督力度,建立同級監督發現問題臺賬,跟蹤問題整改情況,定期反饋;另一方面,制定整改問責相關辦法,著重加強屢查屢犯情況的問責,明確問責的啟動主體、啟動條件、啟動程序、問責方式等。
(四)提升審計隊伍素質,探索內部審計職業化建設路徑
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為依法懲治危害生產安全犯罪,促進全國安全生產形勢持續穩定好轉,保護人民群眾生命財產安全,最高人民法院10日了《關于進一步加強危害生產安全刑事案件審判工作的意見》。
危害生產安全犯罪,涉案人員往往較多,犯罪主體復雜,既包括直接從事生產、作業的人員,也包括對生產、作業負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等等,有的還涉及國家機關工作人員瀆職犯罪,而且事故原因錯綜復雜,有直接原因,又有間接原因,原因行為與危害后果之間的關聯程度又存在差異,如何堅持實事求是,正確區分責任,確保罪責刑相適應,是審理此類案件的難點。這次出臺的《意見》,首次明確審判危害生產安全犯罪案件的三項原則,即嚴格依法、從嚴懲處;區分責任、均衡量刑;主體平等、確保公正三項審判工作應當堅持的原則。
危害生產安全刑事案件審判工作的三項原則被確定
一是嚴格依法,從嚴懲處。對嚴重危害生產安全犯罪,尤其是相關職務犯罪,必須始終堅持嚴格依法、從嚴懲處。對于人民群眾廣泛關注、社會反映強烈的案件要及時審結,回應人民群眾關切,維護社會和諧穩定。
二是區分責任,均衡量刑。危害生產安全犯罪,往往涉案人員較多,犯罪主體復雜,既包括直接從事生產、作業的人員,也包括對生產、作業負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人等,有的還涉及國家機關工作人員瀆職犯罪。對相關責任人的處理,要根據事故原因、危害后果、主體職責、過錯大小等因素,綜合考慮全案,正確劃分責任,做到罪責刑相適應。
三是主體平等,確保公正。審理危害生產安全刑事案件,對于所有責任主體,都必須嚴格落實法律面前人人平等的刑法原則,確保刑罰適用公正,確保裁判效果良好。
高法《意見》要求正確確定危害生產安全責任
審理危害生產安全刑事案件,政府或相關職能部門依法對事故原因、損失大小、責任劃分作出的調查認定,經庭審質證后,結合其他證據,可作為責任認定的依據。認定相關人員是否違反有關安全管理規定,應當根據相關法律、行政法規,參照地方性法規、規章及國家標準、行業標準,必要時可參考公認的慣例和生產經營單位制定的安全生產規章制度、操作規程。多個原因行為導致生產安全事故發生的,在區分直接原因與間接原因的同時,應當根據原因行為在引發事故中所具作用的大小,分清主要原因與次要原因,確認主要責任和次要責任,合理確定罪責。
一般情況下,對生產、作業負有組織、指揮或者管理職責的負責人、管理人員、實際控制人、投資人,違反有關安全生產管理規定,對重大生產安全事故的發生起決定性、關鍵性作用的,應當承擔主要責任。
對于直接從事生產、作業的人員違反安全管理規定,發生重大生產安全事故的,要綜合考慮行為人的從業資格、從業時間、接受安全生產教育培訓情況、現場條件、是否受到他人強令作業、生產經營單位執行安全生產規章制度的情況等因素認定責任,不能將直接責任簡單等同于主要責任。
對于負有安全生產管理、監督職責的工作人員,應根據其崗位職責、履職依據、履職時間等,綜合考察工作職責、監管條件、履職能力、履職情況等,合理確定罪責。
高法《意見》要求準確適用危害生產安全的相關法律
嚴格把握危害生產安全犯罪與以其他危險方法危害公共安全罪的界限,不應將生產經營中違章違規的故意不加區別地視為對危害后果發生的故意。以行賄方式逃避安全生產監督管理,或者非法、違法生產、作業,導致發生重大生產安全事故,構成數罪的,依照數罪并罰的規定處罰。違反安全生產管理規定,非法采礦、破壞性采礦或排放、傾倒、處置有害物質嚴重污染環境,造成重大傷亡事故或者其他嚴重后果,同時構成危害生產安全犯罪和破壞環境資源保護犯罪的,依照數罪并罰的規定處罰。
篇10
這次會議,圍繞基層人大工作面臨的新形勢、新情況、新問題,就如何貫徹落實黨的*大提出的發展社會主義民主政治和發展基層民主的要求,進一步加強街鄉人大組織建設,充分發揮人大代表依法履職作用,在法律框架內,從不同角度、不同側面廣泛交流了工作經驗,了研究成果,提出了立法建議,還對城市的規劃、建設、管理與經營進行了實地考察。
會議認為,基層人大組織是區級人大組織的重要組成部分和展示窗口,擔負著聯系選民、組織選舉、依法監督、推進基層民主政治建設等重要職責。加強人大基層組織建設,進一步發揮人大代表作用,是做好區級人大工作的重要保證。會議期間,與會代表的交流和探討內容豐富、觀點鮮明,具有很強的針對性、指導性和可操作性,對與會的各區人大常委會今后更好的依法履行職權,進一步加強基層人大組織建設起到了積極的推動作用。會議經過廣泛的交流研討,達成了以下三個方面共識:
一、要進一步明確基層人大職能,健全機構,為代表履職提供組織保障。《組織法》對鄉鎮人大的性質、權利、作用和機構設置都作出了相關規定,但對街道人大的性質、權利、作用和機構設置沒有作出相應的規定,只是規定常務委員會根據工作需要,可以設立辦事機構和其他工作機構,這就給開展基層人大工作帶來一定難度。各城區人大常委會要在按照有關法律規定和實際工作需要,開拓創新,積極探索,進一步健全機構,配齊配強人員,為開展好基層人大工作提供有力組織保障的同時,積極向有關方面提出立法建議,進一步明確街道人大工委的性質、權利和工作職責,為開展好基層人大工作提供法律依據。
二、要進一步建立健全基層人大工作制度,完善程序,規范代表履職行為。基層人大能否有效地開展工作和行使好法律賦予的職權,關鍵還要有一套符合基層人大實際的工作制度來保證。要根據新的形勢發展需要,在積累經驗的基礎上,進一步探索、建立健全各項議事規則和工作制度,并切實抓好各項制度的落實,逐步使基層人大工作實現程序化、制度化、規范化。
三、要進一步加強代表多元培訓,搭建履職平臺,完善履職激勵機制,切實提升履職效果。要突出重點,講求實效,活化形式,組織轄區內各級人大代表開展深入系統的多元培訓,深入學習與履職相關的法律法規和人大業務知識,進一步增強執行代表職務的責任感和使命感,提升代表履職的綜合素質和能力;要圍繞改革發展穩定中的重大問題以及人民群眾最關心、最直接、最現實的問題,搭建活動載體和平臺,聽民聲、聚民意、集民智、代民言,開展一系列促進區域經濟和社會事業發展以及惠及民生的代表活動;要進一步完善代表履職激勵機制,調動代表履職積極性,激勵代表主動履職、積極履職、認真履職,使代表履職活動取得實實在在的效果。
本次會議在與會代表的共同努力下,達到了互相交流、共同探索、促進工作、增進友誼的預期目的。與會代表對道里區人大常委會為會議所做的工作表示滿意。會議商定,聯席會第三十五次會議于2009年5月中旬在*市*區舉行,由*市*區人大常委會籌備并主持。會議議題是:深入貫徹落實科學發展觀,增強人大依法監督工作實效。
通過這次學習交流活動,使我們全體成員進一步增強了對基層人大工作的認識,開闊了工作視野,明確了努力方向。認為兄弟城區人大在基層人大工作方面的成功經驗和有效做法充分說明,做好新形勢下的基層人大工作,必須健全基層人大工作機構,切實加強人大代表與選民的密切聯系,進一步完善人大代表履職激勵機制等。結合我們常委會的工作實際,我認為近期我們必須在以下這些方面上下功夫:
一、健全基層人大工作機構,切實加強人大代表與選民的密切聯系。要切實做好人大代表社區聯絡站的推廣試點工作。人大代表社區聯絡站是創新閉會期間代表工作的一種新形式,是貫徹落實*大報告和中央有關文件精神,落實省、市領導在南山考察時的指示,也是今年全市各區人大常委會的一項重要工作。推廣試點設立人大代表社區聯絡站,就是為人大代表在基層聯系人民群眾提供一個固定的平臺,人大代表通過聯絡站認真聽取群眾意見,采取接訪、走訪、回訪等方式,加強與人民群眾、基層單位和組織的聯系,有助于保障代表依法履行職責,并為社區群眾自我管理提供了一種有效方式,是擴大基層民主的有益探索,具有重要意義。為做好這一工作,常委會根據我區實際情況,已同意在轄區10個社區先行進行試點工作,最近一段時間各目標社區都在緊鑼密鼓籌建中,做到七有:有組織機構、有領導負責、有工作人員、有辦公用房、有制度機制、有經費安排、有計劃措施等,確保這項工作順利進行,并收到實實在在的成效,使人民群眾滿意。
二、開展人大代表向選民述職活動試點工作。除注意搞好宣傳,提高選民對代表述職工作的認識外。要積極組織代表開展內容豐富、形式多樣、行之有效的活動,使代表有“職”可述,這是做好這項工作的重要前提。要使代表述職工作開展好,組織好人代會閉會期間代表活動是關鍵。如常委會根據代表的自身條件和專業特長,圍繞我區工作中心和人民群眾普遍關心的熱點、難點問題,有計劃、有重點、有針對性地統一組織代表參加各種集體視察、執法檢查、調研活動,堅持邀請代表列席常委會會議等。還有就是近期區政府及其有關部門開展的“區四舊改造情況通報會”及征求意見活動等,我們將積極組織好代表參加,使代表進一步知情知政,切實增加代表活動的實質內容,保證代表有“職”可述。