土地仲裁法范文

導語：如何才能寫好一篇土地仲裁法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、農村土地承包經營糾紛及類型

農村土地承包經營糾紛，是指當事人之間因承包地的使用、收益、流轉、調整、收回及承包合同的履行等事項發生的爭議。隨著農村改革的不斷深入和農村經濟的發展，土地承包經營糾紛呈現出一些特殊性:一是糾紛數量上具有擴張趨勢。近年來，工業化、城市化的迅猛發展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，一旦土地權益受到危害，當事人有較之過去更為強烈的訴求愿望，土地承包糾紛案件逐年上升。二是訴訟主體多元化。伴隨農村經濟結構由單一性向多元化的轉變，糾紛主體也由過去的集體經濟組織(發包方)與農戶(承包方)發展為各類經濟組織、公司等與承包人之間、承包人之間等更為復雜的關系。三是糾紛的類型的復雜性。農村土地糾紛比較復雜，大量糾紛以平等主體間權利義務沖突為主，屬于民事法律關系性質，如合同、民事侵權;涉及鄉(鎮)政府或其他政府部門侵犯農民土地承包權以及政府部門做出錯誤的行政行為引發的糾紛，則屬于行政法律關系性質。［1］四是糾紛規模具有群體性。農村土地糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化，容易引發或集體上訪。農村土地承包經營糾紛的類型大致可分為:

(一)土地承包經營權合同糾紛土地承包經營權合同糾紛通常是指以集體組織或村委會、村民小組為代表的發包方和以農戶為代表的承包方之間因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛。如:村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂不符合《農村土地承包法》規定的的合同;層層轉包甚至一地多包，從中漁利而引發糾紛;違法收回已經發包給農戶的承包地;強行收回外出務工農民、進入小城鎮落戶農民及出嫁女等的承包地等。

(二)土地承包經營權流轉糾紛近幾年土地承包經營糾紛逐漸上升，而承包經營權流轉糾紛在所有糾紛當中占據了較大比例。主要表現為:參與流轉的各方之間采取的方式和簽訂的合同違反了有關法律規定或國家土地政策，致使流轉合同無效;參與土地流轉的各方不簽訂正式的書面合同，不到土地流轉管理部門進行報批、備案、登記等不規范流轉行為而引起的糾紛等。

(三)土地承包經營權侵權糾紛農民獲得土地承包經營權后即享有對該承包地的占有、使用和收益的權利，我國《土地承包法》中也明確規定了發包人以及承包人享有的權利和義務。實踐中發包方的侵權主要表現為:違反相關的法律法規和承包合同，調整或者收回承包土地;違規干涉承包方的經營自;強令或者阻礙承包方依法進行土地流轉;發包方以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的土地權益等。

(四)承包地征收補償費用內部分配糾紛依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，承包地補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費歸集體組織所有，另外兩種歸所有人所有。承包地征收補償費內部分配時發生的糾紛主要表現為承包地征收中補償對象的糾紛和分配方案差別待遇導致的糾紛等。

二、農村土地承包經營糾紛仲裁與民商事仲裁

農村土地承包經營糾紛仲裁是一種特殊的經濟糾紛仲裁，與普通民商事仲裁相比，有以下不同:

(一)仲裁機構的設置不同農村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立。仲裁委員會由有關部門專業人員組成，辦公室設在市、縣兩級農業部門的經營管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委員可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。

(二)啟動仲裁的前提條件不同農村土地承包糾紛的當事人若想啟動仲裁，一般可以采取兩種方式。第一種是雙方簽訂過書面的仲裁協議，如果該仲裁協議有效，則當事方只能申請仲裁，而不能向法院;第二種方式是如果當事人沒有簽訂書面的仲裁協議，那么只要其中一方申請了仲裁，仲裁機構即可受理，可見，啟動農村土地承包仲裁不以書面仲裁協議為前提，沒有仲裁協議也可申請仲裁這種方式是農村土地承包經營糾紛仲裁制度所特有的。民商事仲裁則必須根據雙方達成的仲裁協議，具有自愿將有關爭議提交仲裁機構仲裁意思為前提，否則仲裁機構無權受理。

(三)裁決的法律效力不同與勞動爭議仲裁相比，農村土地承包經營糾紛仲裁并非雙方解決糾紛的前置程序。另外，仲裁也不實行“一裁終局”制度，即便經過仲裁，但當事人如對仲裁裁決不服并在收到裁決書之日起三十日內向法院提訟的，人民法院應予受理，裁決不具有任何效力，糾紛重新處理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的規定實行“一裁終局”制度，裁決做出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院的，仲裁委員會或者人民法院將不再受理。裁決生效后，任何一方不履行裁決義務的，另一方可根據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行。

(四)行政依附性不同根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。民商事仲裁則完全實行民間仲裁，仲裁委員會雖然在相關人民政府的組織下由關部門和商會統一組建，但仲裁委員會完全獨立于行政機關，與行政機關沒有任何隸屬關系。基于上述分析，有觀點認為，我國農村土地承包經營糾紛仲裁在性質上應屬于行政仲裁。［2］我們認為，雖然我國農村土地承包經營糾紛仲裁在機構設置、管轄制度、仲裁原則、仲裁程序等方面與普通民商事仲裁有明顯差異，但不能因此否定仲裁的本質屬性，仍應堅持在仲裁基本法律制度的框架下，結合農村土地承包經營糾紛的特殊性，完善農村土地承包經營糾紛仲裁解決機制。

三、農村土地承包經營糾紛仲裁的困境

與訴訟相比，采用仲裁方式解決農村土地承包糾紛具有時效上的快捷性、程序上的簡約性、成本上的經濟性、解紛方式的非對抗性等優勢和特點。這些優勢和特點與我國農村土地糾紛涉及面廣、季節性強、政策性強等具有兼容性和契合性。然而，就當前農村土地承包經營糾紛的解紛方式而言，仲裁解決并未成為糾紛當事人的首選，仲裁案件在農村土地承包經營糾紛案件中所占比例較小，究其原因，固然有宣傳不到位、糾紛當事人仲裁法律意識不強等原因，但更主要的因素還在于農村土地糾紛仲裁機制本身的問題。

(一)仲裁行政化傾向明顯首先，從仲裁機構設置來看，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。在實踐中，農村土地承包經營糾紛仲裁委員會由有關行政單位主管，有林業點的地方，由林業單位主管，非林業點的地方，由農業單位主管。通常由分管農業的副縣長任調解仲裁委員會主任。調解仲裁委員會易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體。其次，從仲裁的啟動程序看，仲裁程序可因一方當事人的申請而啟動，并不以雙方當事人之間有書面仲裁協議為必要，帶有一定的行政強制性。再次，從仲裁管轄來看，立法堅持屬地原則，當事人無權選擇仲裁機構。這些都使得農村土地承包經營糾紛仲裁從立法上就帶有強烈的行政色彩。農村土地承包經營糾紛仲裁行政化傾向最明顯的危害莫過于對糾紛當事人要求公平正義權利的侵害。農村土地承包經營糾紛仲裁機構大都設在行政職能單位，集行政辦理權與仲裁權于一身，既具有行政權也具有仲裁權，這種雙重性質的機構設置模式，使得仲裁難以依法獨立進行，難以彰顯公平、正義的仲裁價值，也有悖于仲裁的本質屬性。其次，在市場經濟條件下，農村土地承包糾紛仍屬于平等主體的民事糾紛，而民事法律關系的調整著重于平等、自愿，應當以意思自治為原則，我國農村土地承包經營糾紛仲裁只要一方當事人提起就進入到仲裁程序，完全無視另一方當事人的意思自治權，這樣提起仲裁的體制設計一定程度上已經侵害到當事人的自主選擇權，也侵害到仲裁有關公平正義的基本原則，有悖糾紛解決機制應當符合正當性、迅速性和效率性的基本要求。

(二)仲裁機構設置的隨意性雖然《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁機構的設置做了原則性規定，但由于缺乏與之配套的有關農村土地承包糾紛仲裁機構設置的具體操作規則，加之對仲裁機構性質、定位的認識不統一，除了上述機構設置中行政化傾向較為明顯外，還表現在機構設置上有一定的隨意性。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布以后，少數地方至今未設立仲裁機構;有的將仲裁委員會設在縣農業局，有的設在縣林業局，還有的設置在縣農經中心;仲裁機構與行政的依附關系也有所不同，有些地方的仲裁機構實質上就是行政機構的附屬單位，有的直接表現為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一;［4］在仲裁委員會、仲裁庭的設置及分工上也欠缺規范、統一的做法。

(三)仲裁員準入機制的欠缺我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁員的條件、仲裁員的回避、法律責任等做了明確規定，可見，農村土地承包糾紛仲裁員制度是仲裁制度不可或缺的一項基本法律制度。然而，現行規定欠缺對仲裁員準入機制的規定，即仲裁員的遴選程序、遴選機構等。據我們了解，目前實踐中的做法大都是經過簡單培訓即可獲得仲裁員資格證。例如，陜西省農業廳關于實行《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》制度的通知規定“從事農村經營管理或農村土地承包管理、曾任法官、律師、人民調解工作的人員和具有高中以上文化程度、為人公道正派、具備一定組織協調能力的農村干部或居民，可以申請領取《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》。申領《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》，由申領人所在單位提供個人信息資料，報縣級農村土地承包仲裁委員會審核發證。”①另外，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定的仲裁員條件過于寬泛和原則，對農村土地承包糾紛的特殊性及與此相適應的仲裁員資格缺乏立法針對性。

(四)仲裁與訴訟銜接不暢根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第48條之規定，當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內向人民法院。逾期不的，裁決書即發生法律效力。即我國農村土地承包經營糾紛仲裁實行有別于民商事仲裁的“或裁或審、一裁兩審”制。筆者認為:“一裁終局”是仲裁的基本特征。當事人若將經仲裁后的糾紛再次訴至法院，法院則完全按照處理一般民商事糾紛的程序，重新立案進行審理，無論從程序上還是實體上，完全不受仲裁裁決的約束。且審理期限長，重復勞動多，審理的結果還有可能完全仲裁裁決，使得執行難的問題更加突出。因此，土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無法體現仲裁便民、快捷的優點，在仲裁和諧功能上大打折扣。此外，仲裁與訴訟銜接不一致還表現在:受理范圍不一致。民事訴訟受理的農村土地糾紛主要是承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛及流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛和承包經營權繼承糾紛等，對于承包經營權的確認糾紛則不予受理;而農村土地承包經營糾紛仲裁的受理范圍則比較寬泛和靈活，因受案范圍不統一，會造成仲裁裁決后當事人不服向法院，法院不受理的情形;適用法律不統一。土地仲裁可以依據法律規定，也可以依據相關政策等進行裁決，而法院判決只能依據法律、法規;證據收集與保全、執行等程序缺乏相互配合與支持。按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，仲裁庭如果需要證據保全、先予執行、調查取證等，仲裁機構本身無權進行，必須向法院申請，但在實踐中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所獲得的證據在訴訟中因民事訴訟證據規則限制等因素不能作為定案依據;法院對執行仲裁裁決不予重視;仲裁裁決生效后，若一方不履行裁決義務另一方依據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行時，法院一般不予重視，當事人的合法權益很難通過法院的執行程序得到落實。

四、完善農村土地承包經營糾紛仲裁法律制度的思考

(一)厘清農村土地承包經營糾紛仲裁的性質，樹立現代化仲裁理念首先，從立法淵源看，1995年頒布的《仲裁法》第77條雖然將勞動爭議和農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛仲裁排除在民商事仲裁范疇外，但其歷史局限性已深刻顯現。在改革開放之初，社會主義計劃經濟體制下，農村實行的，農戶通過與具有行政職能的生產大隊簽訂合同，其在性質上屬于行政合同，解決糾紛采用具備行政性質的相關方法更為妥當。隨著社會的發展，承包主體早已突破集體內部成員，農村集體經濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，農業科技公司，農村合伙等農村承包主體多元化主體的出現使土地承包更加現代化、國際化，將土地承包糾紛仲裁機制定位于行政很難適應現代化、國際化需求。其次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》所規定的農村土地承包糾紛受案范圍也可看出，土地承包糾紛主要包括農村土地承包權發生的權屬爭議、侵害農村土地承包權以及農村土地承包合同、流轉合同，無論是發生在發包方與承包方之間，還是發生在承包方之間以及承包地的流轉雙方當事人之間，其在性質上都是民事爭議，體現了平等民事主體間的法律關系。農村土地承包糾紛雖然有一些不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質仍應屬于民事糾紛或經濟糾紛，作為解紛手段或機制的仲裁，其性質上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。再次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁申請和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達等。其立法框架，內容和程序設計，基本上是以《仲裁法》為“母法”的，［6］因此，我國民事事仲裁的基本理念毫無疑問應該作為農村土地承包經營糾紛仲裁的理論支撐。2009年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布實施，標志著農村土地承包經營糾紛調解和仲裁工作步入法制軌道。毫無疑問，將仲裁體制引入我國農村土地承包經營糾紛的處理機制中是我國的一大創舉，仲裁也因其自身獨特的優勢在農村土地承包經營糾紛多元化處理機制中占有重要的地位。對現行仲裁制度進行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質，在民商事仲裁框架下構建合理的農村土地承包仲裁機制，充分發揮仲裁程序優點，用溫和的糾紛解決方式來推動和諧農村的建設，正是和諧社會的追求和體現，是構建和諧社會的必然抉擇。

篇2

  摘　要： 通過對我國地震應急組織體系及財政應對地震類災害的流程分析，結合國外應對地震類突發事件的成功經驗， 分析了我國公共財政應對過程中存在的不足， 最后建立了5個應對地震類突發事件的財政應急機制，分別是公共財政日常運行機制、震前預警防范機制、震時響應機制、震后恢復重建機制和財政監督檢查機制。

                  關鍵詞： 突發事件；地震； 公共財政； 應急機制                   0　引言                   在各類自然災害中，破壞性地震發生的頻率雖不算很高， 但累計造成的損失是巨大的。特殊的地理位置決定了我國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一。我國的自然災害主要呈現以下幾個基本特點：災害種類多； 頻度高； 區域性、季節性強； 災害損失嚴重等。其中最為常見的災害主要有5種： 洪澇、干旱、地震、臺風、滑坡泥石流等。地震是自然災害危害最嚴重的災害之一，一次強烈地震造成的物質損失可達到數億元。而我國又是地震災害頻發的國家， 因地震造成的人員傷亡居世界之首[ 1 ] 。                   自然災害系統是一個復雜的系統，是自然與社會相互作用的結果， 具有很強的周期性和不確定性。在現有的科技水平下， 我們還無法規避自然災害的發生， 但是我們可以依據對自然災害類突發事件發生、發展、衍生及其影響的自身規律，以及對救助主體自身的運作規律的研究，來制定相應的應急機制加以預防和應對。本文通過對我國地震應急機制及財政應對地震災害的現狀分析，最終建立了地震類突發事件的公共財政應急機制。目前對地震類突發事件的研究主要集中在以下5個方面： ①地震應急預案的研究[ 2 ] ； ②地震災害特點及減災對策研究[ 3 - 5 ] ； ③地震災害損失評估研究[ 6 - 7 ] ； ④地震個例研究[ 8 ] ； ⑤國外地震應急管理對我國的啟示[ 9 - 10 ] 。可以看出，目前還沒有從財政角度分析其應急機制的， 本文主要以地震為例探討公共財政的應急機制。                   1　當前我國地震應急組織體系簡介                   我國的地震應急領導機構分為平時應急準備和震后應急反應兩類[ 11 ] 。平時應急準備領導機構通常稱為防震減災領導小組或者防震減災聯席會議， 屬于地震應急協調機構， 為常設機構； 而震后應急反應領導機構通常稱為抗震救災指揮部，是一種決策指揮機構，為臨時性地震應急機構，但在平時已經成立， 震后根據啟動條件啟動運作。我國的地震應急工作組織體系由地震應急管理職能部門、應急搶險救援部門和應急領導指揮機構組成。                   各級財政部門作為地震應急過程中資金的主要支持性部門，發揮著重要的作用， 位列于地震應急搶險救援部門的行列。財政對地震類突發事件的支持分別遵循分級響應和屬地原則。                   2　我國公共財政應對地震類突發事件分析                   2．1　地震類突發事件中公共財政支持的必要性                   由于地震災害的難以預測性、突發性、復雜性以及造成損失的嚴重性等特點，一旦發生就會給社會經濟、人民生活帶來災難性后果。因此，客觀上要求社會具有應付此類災難事故的能力。                   財政作為地震應急工作組織體系中的應急搶險救災部門，對地震應急的支持是貫穿始終的， 無論是震前的應急準備、震時的應急反應以及震后的恢復重建， 都離不開各級財政的支持。                   (1) 對平時地震應急準備的支持                   破壞性地震發生的頻率雖小，但造成的危害極大。地震應急準備的目的是降低承災體的脆弱性， 提高其恢復能力， 盡可能地減少災害造成的人員傷亡和財產損失， 為災害的應急反應做出充分的準備。應急準備主要包括以下工作：編制地震應急預案； 建立地震應急指揮技術系統； 地震應急隊伍建設； 儲備地震應急物資； 地震應急培訓和演練； 地震應急宣傳以及對地震應急的行政監督檢查等。以上所有這些工作的開展，都需要投入大量的財政資金予以支持。                   (2) 對震時應急反應的支持                   震時財政資金支持的主要目的是保證災區人民衣、食、住、行等生活品的基本需要。2002年7月， 民政部、財政部制定了中央救災資金的補助標準。隨著災害過程的發生、發展、穩定和結束，中央政府在不同時段將向地方政府下撥救災資金，按照撥付時段的先后次序，中央救災資金主要分為三大類： 救災應急資金、災區民房恢復重建補助資金、春荒冬令災民生活救濟補助資金[ 12 ] 。總之，各級財政部門在協助災區恢復正常的生產生活方面扮演著重要的角色。                   (3) 對震后恢復重建的支持                   震后恢復重建是一個長期的過程，財政資金的投入也是陸續進行的。一般情況下， 救災應急資金在災害發生后3 d內下撥， 恢復重建資金在收到報告后10～15 d下撥， 在恢復重建期內， 各級財政部門要適時監督預算資金的使用情況。                   2.2　我國財政應對地震類災害的流程分析                   地震類災害事件發生后，作為救災主體的政府部門必須迅速組織資源實施救助。本文主要從財政提供資金支持方面進行分析， 目前我們國家的救災資金是由民政部門和財政部門共同管理的。下面對地震類突發事件發生后的災害信息傳遞流程、財政救災資金的申請流程、財政救災資金的劃撥流程以及災后財政資金的監督檢查與清理回收進行分析[ 13 ] 。                   (1) 地震災害信息傳遞流程                   民政部門要進行災情上報工作，首先要搜集所需要的信息。中國地震局雖有一套災情信息搜集系統， 但由于專業不同， 對災害信息的收集、分析、處理方式也就不同， 因此在救災款申領過程中， 財政部門主要以民政部門提供的災情信息為主，地震局提供的災情僅作參考。按照“逐級上報”的原則， 地震類災害的信息傳遞流程可用圖1表示。                               (2) 財政救災資金的申請流程                   地震類災害的救災資金主要包括用于解決災民的吃飯、喝水、衣被、取暖、醫藥、臨時住房等基本生活品；災區民房恢復重建資金； 對因災死亡人員的慰問金等。我國救災款項只能由省、自治區、直轄市人民政府向國務院申請， 而且相應的信息來源主要依靠民政部門的災情統計信息。在救災款項申領上報的過程中，由民政部門與同級財政共同會商決定申請救災款的數額， 依據逐級上報原則， 層層會商后報上級主管部門批準。                   (3) 財政救災資金的劃撥流程                   在國務院同意下撥救災款項時，具體事宜由民政部和財政部負責。首先由民政部的一個主管處和財政部的主管處同意后， 再分頭上報司里，兩司經協商(有時需反復協商) ， 達成初步一致意見后， 上交兩部審核， 兩部審批同意后， 再返回兩部的兩個處， 按程序逐層會商后發文下撥。現行的撥款流程一般是：由民政部、財政部向省級政府及民政廳、財政廳發函通知； 省級政府拿到這筆款項后， 由省財政廳和民政廳會商，將其分發到各個市縣； 由市縣政府相應的財政和民政主管部門將其發至各個鄉鎮；最后鄉鎮將其分發到村， 直至將救濟款用到災民身上或發到災民手中。救災資金的劃撥是各級民政與同級財政層層會商， 由財政部門劃撥至民政部門救災資金專戶， 最終由民政部門統一逐級發放的。                   (4) 災后財政資金的監督檢查與清理回收                   各級財政部門的職責之一便是對救災資金的災后使用情況進行監督檢查，清理回收救災資金的余款。監督檢查救災資金的目的是提高救災資金的使用效益， 避免擠占、挪用、不及時轉撥、分配不公、地方滯留救災資金等問題的出現。2003年云南大姚地震中出現的擠占挪用救災資金就是一個很好的例證。因此必須加強救災資金的監督檢查， 及時對災后余款進行清理回收。

                  2．3　當前財政應對地震類災害事件中存在的問題                   處在轉型期中的我國財政體制，尚未形成有效的應對突發事件的財政運行機制， 趙要軍、陳安等在“突發事件應急管理中公共財政應急機制探討”一文中分析了當前財政應急中普遍存在的問題[ 14 ] 。除了所提到的問題外， 在地震類事件突發的情況下， 財政在應對中還存在以下主要問題。                   (1) 地震救災款申報中的問題                   我國地震救災款由民政部門和財政部門會商后向上級部門申報，這就導致地方民政、財政存在合謀套利的可能， 如輕災重報， 無災有報等。                   (2) 地震救災款的接收、分配過程中的問題                   目前我國的救災物資主要由財政、民政、社會捐助等方式獲得，而對救災物資的接收則存在多頭接收， 缺乏統一的匯集管理。救災款的分配沒有統一的分配標準， 隨意性較大。分配過程中還存在以權謀私等不法行為。                   (3) 地震救災款的撥付、使用方面的問題                   救災款的撥付不及時，應當兌付災民的恢復重建資金不足額。主要存在大量擠占挪用救災資金、隨意調整資金的使用用途、少數干部貪污、隨意挪用恢復重建資金等。                   (4) 地震救災資金管理方面的法律法規不健全                   我國地震類突發事件救災資金方面的法律法規還不健全，如沒有對下撥資金在各恢復重建項目中的劃分原則做出明確規定， 致使地方政府重基礎項目恢復， 輕普通民房的重建； 雖然對中央特大救災資金多長時間內下撥災民手中有了明確規定，但沒有對地方政府財政專戶的一般自然災害救助資金下撥做出明文規定， 致使地方政府的救助資金長期滯留財政、民政部門。                   3　地震類突發事件公共財政應急機制的建立                   依據地震類突發事件發生、發展、衍生、演化等規律，結合財政自身運作規律， 完善的地震類突發事件公共財政應急機制應包括常態運行機制和非常態運行機制， 其中常態運行機制包括：公共財政日常運行機制和公共財政震前預警防范機制，非常態運行機制包括： 公共財政震時響應機制和公共財政震后恢復重建機制， 還有貫穿常態運行機制與非常態運行機制始終的公共財政監督檢查機制[ 15 ] 。地震類突發事件發生與否往往是不可預知的， 因此， 財政應急機制理應是常備不懈的， 各應急機制間應是一個循環往復的閉合圓環(圖2) 。                             3．1　公共財政日常運行機制                   地震類突發事件中公共財政的日常運行機制主要完成事前的應急準備工作，為有效應對突發性災難事件提供保障。在目前情況下， 公共財政日常運行機制應著力完善以下工作。                   (1) 財政系統內部成立災難應急指揮體系                   當地震類災害發生時，發揮信息溝通、組織協調、以及財政資金的統一調配工作。由于目前我國的管理體制還存在分部門、分領域等分散管理的弊端， 因此， 成立統一的財政應急體系是有效應對災難性事件重要的物質保證。                   (2) 完善預備費的管理                   目前我國預備費的提取數額與國外相比明顯偏低，有必要提高預備費的提留比例， 同時進行預算制度改革， 把預備費和年度預算分開管理。建議設立專門的應對災難性事件的專款專用賬戶，并設立明細科目。當災難性事件發生時可迅速從該賬戶中支取資金予以應對。                   (3)明確中央和地方財政救災資金的承擔比例                   依據分級響應原則，不同級別的突發事件響應主體是不同的， 如重、特大災難性事件， 一般應由國務院和災區所在省人民政府共同應對處理，在財政救災資金承擔比例事先規定不明確的情況下， 就容易造成“風險大鍋飯”，盡而延誤突發事件的處理。日本的《災害救助法》為我們提供了很好的借鑒， 該法明確規定了財政資金應對災害事件的提留比例以及各級政府應承擔的數額[ 12 ] 。                   (4)健全財政監督職能財政監督職能在財政資金的申領使用過程中起著重要的作用。災難性事件發生后，民政部門與地方政府會商申領財政資金過程中存在著夸大災情、為己套利的可能， 在財政資金的使用過程中則存在截留、挪用等不法行為。因此， 健全財政監督職能是合理使用資金的重要保障。                   312　公共財政震前預警防范機制                   震前預警防范是震時響應的前奏，做好震前預警準備工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關鍵， 因此震前預警機制就顯得尤為重要。財政系統不僅要與民政系統間建立信息共享機制， 還要與地震預測、監測體系間形成信息共享互遞機制，力爭快捷地獲得第一手資料， 為應對地震類災害事件做好充足的事前防范工作。                   313　公共財政震時響應機制                   震時應急響應是處置地震類災害事件的關鍵。                   (1)迅速啟動應急預案                   依據《國家地震應急預案》分級響應的原則，不同級別的地震應啟動不同的應急預案。各級財政作為應急搶險救災的主體部門之一，也要依據地震級別及各級財政承擔的比例迅速調集資金加以應對。                   (2)加強與民政部門的溝通                   財政資金的申領、劃撥等主要以民政部門提供的災害統計信息為依據，因此在地震類突發事件發生發展的過程中， 財政、民政部門要及時的溝通交流信息。同時財政部門也應成立專門的調查小組， 多渠道獲得災害損失的真實資料。                   (3)簡化、規范應急撥款流程                   及時性是突發事件處理的重要原則，而目前我國財政資金的劃撥流程則顯得有些遲緩， 層層會商的結果可能會貽誤災難處理的時機， “特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急， 但終不是長久之計， 必須簡化突發狀態下的財政資金劃撥流程。                   (4)適時監督財政資金周轉情況                   不僅要加強財政應急資金的日常監督，更要加強對災害處理中財政資金的周轉情況進行適時監督。                   3．4　公共財政震后恢復重建機制                   震后恢復重建是恢復災民生產生活的重要工作，財政資金的支持是恢復重建的重要保障。                   (1)震后財政資金的及時補償                   財政資金的及時補償是穩定民心、恢復災民信心、搞好生產自救的關鍵。                   (2)總結經驗教訓                   通過對處理地震類災害事件整個過程的分析，找出應對環節的不足，總結經驗教訓， 完善財政應急預案。                   (3)財政資金的清理回收                   對財政資金的清理回收有明確的規定，多余的資金除用于規定的開支范圍外， 其余的要回收財政專戶， 對應急過程中產生的資金不足要查找原因。                   (4)對財政資金進行全面審計檢查                   震后恢復重建工作完成后，要對財政資金的整個申領、使用過程進行全面的審計檢查， 要對違規使用資金的人員進行嚴肅處理， 嚴重的要追究其刑事責任。                   3．5　公共財政監督檢查機制                   監督檢查機制貫穿地震類突發事件應對的始終。不但要對財政資金的整個流動過程進行檢查，還要對預案及預案管理的有效性及災害處置的全過程進行評估。從中總結經驗教訓，進一步完善財政應急預案。                   4　總結                   本文以國內外相關研究成果為基礎，結合我國地震類突發事件的特征機理及財政應對突發事件的現狀， 初步建立了地震類突發事件的財政應急機制。該應急機制是以循環的閉合圓環構建的，體現了系統論、過程論的管理思想。但對財政應急機制的更為深入的研究有待進一步加強。

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【關鍵詞】農村土地承包 經營糾紛 仲裁制度 特點

農村土地承包經營糾紛現狀

農村土地是廣大農民賴以生存的基礎和條件，農村土地承包經營權是廣大農民最基本的權利。近些年，隨著農村經濟的發展，農村土地承包經營糾紛大大增加，主要類型包括承包合同履行糾紛、承包合同效力糾紛和侵占土地使用權糾紛。其中以第一類糾紛居多，主要表現在違法收回已經發給農戶的承包地；利用職權變更解除承包合同；隨意提高承包費；強制收回農民承包地進行土地流轉；強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。

這些糾紛多發生在村委會、村小組等集體經濟組織與自然人之間，且具有很強的季節性和規律性，農民春播或秋種的時候以及村委會等農村集體經濟組織領導班子更換的時候較易發生。究其原因，一方面是農民的法律意識淡薄，堅持采用傳統的土地承包方式，沒有合同依據或不按照合同及時履行；另一方面是農村集體經濟組織，侵害承包戶的利益。針對農村土地承包經營糾紛的特殊性，需要尋求更為合理的糾紛解決方式。

農村土地承包經營糾紛仲裁制度特點分析

在農村，受到傳統意識的影響，許多農民不希望通過訴訟途徑解決糾紛，協商、調解及仲裁成為解決農村土地承包經營糾紛的主流。從20世紀90年代，全國各地就開始嘗試用仲裁方式解決此類糾紛，直至2010年1月1日《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《土地承包糾紛仲裁法》）正式實施。該法對仲裁機構的設置、仲裁程序、仲裁裁決效力等都作出了明確的規定，為通過仲裁方式解決農村土地承包經營糾紛提供了可靠的法律依據，并基本確立了我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度，該制度與商事仲裁制度以及勞動爭議仲裁制度相比，存在很大差異，具有顯著特點：

無須仲裁協議，具有行政性與法定性。農村土地承包經營糾紛仲裁不同于商事糾紛仲裁，而是類似于勞動爭議仲裁，具有一定的行政性質。農村土地承包經營糾紛仲裁和勞動爭議仲裁都無須爭議雙方作出仲裁的約定，其中任何一方都可以要求通過仲裁方式或訴訟方式解決糾紛，即使選擇了仲裁，也不會排除法院的管轄，任何一方如果對仲裁結果不滿意，還可以再到人民法院進行訴訟。而正是因為農村土地承包經營糾紛仲裁無須仲裁協議，使得這類糾紛的仲裁具有了很強的行政性和法定性，具體體現在：

對于可仲裁的農村土地承包經營糾紛的范圍需要法律進行嚴格限定。《土地承包糾紛仲裁法》第二條第二款運用不完全列舉的方式明確規定可提交仲裁的糾紛范圍，明確提及的有四大類，即：一是與農村土地承包合同相關的糾紛；二是因農村土地流轉發生的糾紛；三是因承包地收回、調整而發生的糾紛；四是因農村土地承包經營權確權和侵權發生的糾紛；同時，還對可調整的糾紛范圍作了“其他”類的概括性規定，條件是符合法律法規的規定。這就需要仲裁委員會在受理案件時，對糾紛性質進行嚴格的甄別審查，將不具有可仲裁性的糾紛排除在外。此外該法第二條第三款還作出了直接的排除性規定，將因征收集體土地及其補償發生的糾紛排除在仲裁委員會的受理范圍之外，建議這一類糾紛通過其他的法律途徑加以解決。

對于仲裁委員會的選定需要按照法律的規定，符合管轄的要求。商事仲裁中，仲裁委員會可以由爭議雙方根據協議履行的情況自由選定，而《土地承包糾紛仲裁法》第二十一條提及農村土地承包經營糾紛仲裁應當向“糾紛涉及的土地所在地”的仲裁委員會申請仲裁。由于此類糾紛以土地為標的物，土地屬于一種不動產，故由土地所在地的仲裁委員會管轄符合法律的一般規定，也更有利于糾紛的解決。

對于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以確認。商事仲裁中，仲裁為雙方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包糾紛仲裁法》第十九條第二款作出了類似于訴訟中第三人的規定，允許“與案件處理結果有利害關系”的第三人可以通過自行申請或通過仲裁委員會依職權通知的方式參加仲裁。這不僅確立了其第三人的法律地位，同時確立了涉及第三人利益的仲裁裁決對第三人的法律效力。

仲裁委員會的設立依政府指導，組成人員多樣，具有廣泛性與代表性。我國商事仲裁機構的設立一般不像法院那樣受到行政區域的限制，而農村土地承包仲裁委員會的設立在法律上也只規定其受當地人民政府的指導，不受政府干預。無需按照管轄層層設立，也不強行設立，主要是根據農村的實際需要，可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立，宗旨在于解決實際的農村土地承包糾紛。

而在仲裁委員會的組成人員上，凸顯了廣泛性，由當地人民政府及其有關部門代表、有關人民團體代表、農村集體經濟組織代表、農民代表和法律、經濟等相關專業人員兼任組成，這里還尤其強調了農民代表和專業人員在組成人員中的比例，即不得少于二分之一。這種規定能充分保障農村土地承包經營糾紛仲裁的公正公平性和專業性，使其能真正反應農民心聲，維護農民權利。

進行公開開庭審理，具有公示性。商事仲裁之所以被越來越多的商事糾紛主體選中作為其解決糾紛的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公開開庭審理的方式，能最大限度地保護商事主體的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包糾紛仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁“應當”公開開庭審理，除非涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，或者充分體現當事人的意思自治，由當事人約定不公開審理。這主要是因為公開的開庭審理可以為此類案件的預防起到警示和公示的作用，農民也可以學會利用法律的武器保護自己的合法權益。

鑒于這種開庭的公開性，在開庭的地點的選擇上也有一定的靈活性，既可以在“糾紛涉及的土地所在地”的鄉（鎮）或者村進行，也可以在仲裁委員會所在地進行。當事人如果要求在鄉（鎮）或者村開庭的，就“應當”將地點選擇在該鄉（鎮）或者村。因為此類仲裁的“因地制宜”，貼近生活，其更容易被農民所接受，解決糾紛效果顯著。

堅持調解與仲裁相結合原則，具有可操作性。在這一點上，農村土地承包經營糾紛仲裁類似于勞動爭議仲裁，都將“調解”與“仲裁”一齊入律，比較重視在解決此類糾紛過程中調解與仲裁互相協調，共同作用。《土地承包糾紛仲裁法》不僅在第二章中對“調解”進行了專門規定，還強調了仲裁庭在解決糾紛過程中“應當”進行調解，即調解為仲裁中的必經程序，如果達成調解協議，制作調解書；如果調解不成，及時作出仲裁裁決。這種相結合的模式，很多時候不會影響集體經濟組織內部成員之間的關系，具有可操作性，更容易促成糾紛的最終解決。

仲裁裁決依據法律和國家政策，具有可執行性。此類仲裁裁決的作出，堅持“以事實為依據，以法律為準繩”的原則，尊重事實，遵循法律。在土地承包經營方面，由于國家政策給予了極大的扶持與引導，所以有時“國家政策”也會成為裁決的依據。此外，當事人如果不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內向人民法院。逾期不的，裁決書將發生法律效力，如果一方當事人不按期履行，另一方當事人可以向被申請人住所地或者財產所在地的基層人民法院申請執行。通過法院實現仲裁裁決的約束力，最終促成糾紛的真正解決。

不向當事人收取費用，具有便民性。《土地承包糾紛仲裁法》第五十二條明確規定此類仲裁“不得向當事人收取費用……”，這與勞動爭議仲裁一樣，由于其帶有典型的行政色彩，一般都不收費，由財政預算對仲裁工作提供保障。這種做法是從農民的切身利益出發，極大地節省了解決糾紛的財力和物力，具有很強的便民性。

農村土地承包經營糾紛仲裁制度完善對策

結合農村實際來看，發揮仲裁制度的特殊性來解決農村土地承包經營糾紛具有一定優勢，但該制度仍需不斷完善。首先，細化相關法律規定。如第十三條規定了農村土地承包委員會中應有農民代表組成，體現了廣泛性，但仲裁畢竟是為了解決糾紛，需要一定的專業知識，究竟“農民代表”需要具備什么樣的條件、如何進行培訓需要進一步明確；同時該條中將“農民代表”與“專業人員”人數一起界定為不少于二分之一，如何真正確保農民代表數量仍需斟酌；其次，發揮政府職能作用。相關政府部門需要積極出臺相關政策指導規范農村土地承包過程中的各項工作，如制定統一合同文本、統一進行土地承包確權、規范土地流轉流程、進行仲裁委員會組成人員篩選等，一方面從源頭上避免此類糾紛發生，另一方面在糾紛發生時會積極推進仲裁制度的實施；最后，提高農民法律意識。通過適當形式的法律宣傳，為廣大農民“賦能”，引導農民嚴格按照法律規定及法律程序進行土地承包經營，提高法律意識，學會用法律武器保護自己，從而維護農民土地權益，實現農村的和諧穩定。

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隨著兩岸經貿往來的熱絡，兩岸經貿糾紛層出不窮，近年來更是呈快速增長趨勢。兩岸經貿糾紛，是兩岸公民、法人在經貿領域所發生的民商事法律糾紛、行政糾紛和刑事糾紛。依據糾紛的標的或涉及對象，參考臺灣海基會的統計，兩岸經貿中常見的糾紛類型主要有：

(一)投資糾紛。包括合資糾紛、合同糾紛、股權糾紛、土地使用權糾紛等。

(二)貿易糾紛。包括產品瑕疵、貸款糾紛、因貿易糾紛衍生人身安全事件等。

(三)知識產權糾紛。包括知識產權權屬糾紛、知識產權合同糾紛、不正當競爭糾紛等。

(四)稅務行政糾紛。

(五)臺商人身安全糾紛。

(六)勞動糾紛。

(七)大陸赴臺投資糾紛。

另外，根據“臺灣工業總會”2007年度調查，臺商在大陸投資面對的投資糾紛有五大問題：

1、勞資糾紛(占55.7％)；

2、與當地政府之糾紛(占39.6％)；

3、財務糾紛(占33.0％)；

4、合作伙伴心存詐騙(占11.3％)；

5、利潤分配不均(占5.2％)。

兩岸經貿糾紛種類繁多，背景復雜，影響廣泛。它既具有大陸經貿糾紛的屬性，又帶有涉外經貿糾紛的某些特點，具有雙重性。涉臺經貿糾紛包括兩種情況，一是以香港或外國公司名義與大陸進行經貿活動而發生的糾紛，二是以臺商名義在大陸投資而發生的糾紛。無論前者或后者，都存在較復雜的涉外關聯。

據不完全統計，《臺胞投資保護法》實施以來，從1995年至2005年7月，辦直接受理臺胞投訴案1941件，結案1233件，結案率63％。另據初步統汁，2002年以來，各地累計調處臺胞投訴案件10966件，已辦結9526件，平均結案率為86.2％。此外，2005年7月辦成立投訴協調局以來，截至2006年12月31日，直接受理臺胞投訴案件728件，已結案628件，結案率86.3％。同時，最高人民法院、最高人民檢察院及中央各部門、各地政府也審理或調處了一批臺胞投訴案件。2003年以來，人民法院依法共審結涉臺民商事案件16130件，同比上升85.27％。

此外，在臺商投資的主要地區江蘇，僅2005年，江蘇省臺辦就接到涉臺經濟糾紛投訴84起，且大多數為比較復雜的案件。江蘇省高級人民法院所審理的涉臺經貿糾紛案件，涉及股權糾紛、基層政府引資承諾糾紛、企業內部管理糾紛、合同糾紛等多種情形。

兩岸經貿糾紛及其解決，小而言之，將折射當地的投資環境，左右對臺商的招商工作，影響當地經濟發展；大而言之，則將牽動兩岸經貿往來，影響兩岸關系發展。

二、仲裁成為兩岸解決糾紛的重要途徑

糾紛解決，涉及四個基本要素：糾紛的主體、糾紛的客體、糾紛的解決者以及解決糾紛所依據的規則。根據這四個要素的不同特征與組合，糾紛解決可分為協商、調解、仲裁和訴訟等四種基本方式。而仲裁是當今國際上公認并廣泛采用的重要方式之一。

仲裁是基于糾紛主體的合意，由法院外中立第三者作出有法律約束力和執行力的裁決的一種爭議解決方式。

大陸《仲裁法》對現行仲裁制度作出了詳盡規定。

仲裁的基本原則是：

1、自愿原則。主要是是否提交仲裁、選擇仲裁機構、具體仲裁事項、仲裁庭的組成、審理方式、開庭形式等事項，均尊重當事人共同意愿。

2、仲裁獨立的原則。主要是仲裁依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。此外，仲裁體系中的仲裁協會、仲裁委員會和仲裁庭三者相對獨立。

3、根據事實、符合法律規定、公平合理解決糾紛的原則。這是公正處理民事經濟糾紛的根本保障。

與訴訟相比，仲裁具有鮮明的特點：

1、當事人意思自治。《仲裁法》第四十九條規定：當事人申請仲裁后，可以自行和解。達成和解協議的，可以請求仲裁庭根據和解協議作出裁決書，也可以撤回仲裁申請。

2、裁決具有法律效力。《仲裁法》第六十二條規定：“當事人應當履行裁決。一方當事人不履行的，另一方當事人可以依照民事訴訟法的有關規定向人民法院申請執行。受申請的人民法院應當執行。”

3、一裁終局。《仲裁法》第九條規定：裁決作出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院的，仲裁委員會或者人民法院不予受理。

4、不公開審理。此舉可以保護當事人的商業秘密，使當事人的商業信譽不受影響，也使當事人在感情上容易接受，有利于日后繼續經貿往來。

5、獨立、公平、公正。仲裁員都是公道正派的著名專家，斷案更具權威，而且處于獨立的第三人地位，而非當事人的人，由其居中，更具公正性。

同時，為保證仲裁的效率，仲裁與調解程序結合緊密，在仲裁庭主持下可通過調解解決糾紛，所制作的調解書與裁決書具有同等法律效力。而為保證仲裁的執行，仲裁又與法院強制執行程序相承接，可申請法院強制執行。

總之，與訴訟相比，仲裁具有收費低，結案快，程序簡單，氣氛寬松，當事人意愿得到充分尊重等優勢，從而成為經貿糾紛解決的重要方式。

以仲裁方式解決糾紛，優勢明顯。兩岸仲裁合作，共同解決經貿糾紛，則大有可為。仲裁基于當事人意思自治，屬于私權力、私法范圍，不具高度的政治敏感性，在兩岸政治分歧一時難以消弭的情況下，仲裁合作事宜更易靈活處理。

實際上，兩岸近年來在糾紛仲裁領域非常活躍，兩岸仲裁界逐步深化合作關系，有力推進了兩岸經貿糾紛的仲裁進程。2001年，由大陸國際經濟貿易仲裁委員會(簡稱“貿仲會”和臺灣“中華仲裁協會”共同舉辦的經貿仲裁研討會在上海舉行，這是兩岸知名仲裁機構首次聯袂合作。此后，兩岸仲裁界每年定期研討，推動解決相關問題。例如，2004年第4屆海峽兩岸經貿仲裁研討會協商決定：今后兩岸所做的仲裁結果均可在對岸產生效用。臺商可向臺灣的4個仲裁機構請求協助，所做裁決在大陸有效；臺商也可在大陸170個仲裁點就近尋求法律幫助，裁決結果適用臺灣。

目前，兩岸仲裁合作進展順利，為兩岸經貿糾紛的仲裁解決提供了良好條件。

首先，兩岸仲裁立法已逐步健全。在大陸方面，1994年《臺灣同胞投資保護法》中規定臺商糾紛“提交仲裁機構仲裁”。同年，《仲裁法》頒布。1999年《臺灣同胞投資保護法實施細則》對仲裁規范明確規定，“大陸的仲裁機構可以按照國家有關規定聘請臺灣同胞擔任仲裁員”，為涉臺仲裁的提供了法律保障。此外，1998年最高人民法院公布《關于人民法院認可臺灣地區有關法院民事判決的規定》，對認可臺灣仲裁機構裁決的申請，適用此規定，這極大地推動了兩岸仲裁合作。2006年9月，最高人民法院《關于適用(中華人民共和國仲裁法>若干問題的解釋》開始施行，進一步健

全了仲裁立法。

臺灣1961年頒行“商務仲裁條例”。1992年的“兩岸關系條例”第74條規定：“在大陸地區作成之民事確定裁判、民事仲裁判斷，不違背臺灣地區公共秩序或善良風俗者，得申請法院裁定認可。”“前項經法院裁定認可裁判或判斷，以給付為內容者，得為執行名義。”1997年，臺灣頒布了修訂的“兩岸關系條例”，根據第74條規定，臺灣法院在相關的前提條件下，可以認可及執行大陸做出的民事仲裁裁決。1998年臺灣公布“仲裁法”，擴大了提交仲裁的范圍。

其次，當事人仲裁意識逐步加強，仲裁案件明顯增長。“貿仲會”是解決涉臺經貿糾紛的主力軍。2007年，“貿仲會”北京總會受理的12件涉臺仲裁案件中，臺灣當事人作為申請人提請仲裁的有6件，作為被申請人的有6件。另據不完全統計，在1995年至2000年的5年間，僅“貿仲會”一家仲裁機構受理的大陸公司和臺商之間仲裁案件就達200多件，其中85％以上為投資糾紛。這還不包括以在香港或外國注冊的公司之名義發生之仲裁案件。

再次，兩岸聘請對方的仲裁員逐步增加。1999年，上海仲裁委等5家仲裁機構率先試點聘請臺灣地區16名專業人士擔任仲裁員。之后，逐步增至16家大陸仲裁機構共聘請48名臺灣人士擔任仲裁員。2007年12月，辦宣布，大陸將在原有基礎上，增加21家仲裁委員會，增聘48名臺灣專業人士擔任仲裁員。此外，廈門市還成立“涉臺仲裁中心”，為解決兩岸經貿糾紛提供國際認可的法律服務，并擬將聘請臺商擔任仲裁員。同時，大陸也在積極推動臺灣仲裁機構吸納大陸仲裁員。

最后，兩岸仲裁裁決已獲得對方認可與執行。大陸認可并執行臺灣仲裁結果的首個案例，出現于2004年7月23日。案由是兩位臺商因在廈門投資高爾夫球俱樂部而發生債權債務糾紛，經臺灣“中華仲裁協會”裁決，其裁決結果由廈門市中級法院裁定予以認可并執行。據統計，自1998年以來，大陸各級人民法院依據《關于人民法院認可臺灣地區有關法院民事判決的規定》，受理申請認可臺灣地區民事判決、仲裁裁決調解書、支付令等案件已達200余起，處理結果得到臺商認可。

臺灣認可并執行大陸仲裁裁決的案例也逐漸增多。2004年臺商國騰電子狀告上海海鈺建筑工程公司及其保證人臺商坤福營造，未依合約完成廠房一案，經過“貿仲會”仲裁，認定臺商坤福營造須賠償國騰電子損失，臺北地方法院在確認裁決“不違反臺灣公共秩序或是善良風俗”后，代為執行臺灣業者在臺資產扣押事宜，并于2005年執行完畢。這是第一起“臺商糾紛、大陸仲裁，臺灣執行”的案例。

此外，兩岸律師展開業務合作共同解決經貿糾紛，已漸成氣候，這有助于兩岸經貿糾紛仲裁的實務操作。另外，大陸也開放臺灣居民報名參加大陸司法考試，如獲得資格證書，即可在大陸執業，從而便利臺商在大陸參加糾紛訴訟。早在1995年的開放境外港澳臺人士參加律師考證中，就已有3位臺灣人士通過考試。

三、仲裁解決兩岸經貿糾紛的困難

仲裁解決兩岸經貿糾紛取得了積極進展。然而相較而言，在解決經貿糾紛時，臺商訴諸仲裁的較少，而多尋求協調(包括人際關系方式)解決。詳見下表。

為何會出現臺商較少選擇仲裁解決糾紛呢?原因是多方面的。

首先，仲裁本身也有諸多局限。主要是仲裁的自主性是一柄雙刃劍。被訴方出于種種原因，可能惡意利用程序權利，形成程序侵權，而仲裁機構對此卻難以采取有力對策，致使仲裁庭的效率大打折扣。另外，仲裁協議不能約束第三人，從而增加處理爭議的成本。仲裁員不同于法官，權力有限，難以掌控復雜局面。

其次，兩岸認可和執行對方仲裁裁決還存在不少障礙。雖然兩岸對彼此的仲裁裁決的認可和執行都已有法律保障，并有較好開端，但仍存在不少問題。

1、大陸最高人民法院《關于人民法院認可臺灣地區有關法院民事判決的規定》規定申請人應提交不違反“一個中國”原則的臺灣法院民事判決證明文件。這致使法院判決書或仲裁裁決書上只要出現涉及“中華民國”的文字，就可能被大陸法院認定為違反“一個中國”原則而不愿受理。

2、大陸1999年《臺灣同胞投資保護法實施細則》對臺商糾紛“提交大陸的仲裁機構仲裁”的規定，使臺商無法選擇臺灣為仲裁地，或適用臺灣法律仲裁。這使臺商對仲裁的“靈活性”和“民間性”認同大打折扣。

3、1997年“兩岸關系條例”第74條關于仲裁裁決和法院判決“得申請法院裁定認可”的惟一條件“不違背臺灣地區之公共秩序及善良風俗”之規定，非但不能簡化執行裁決的環節，反而使事情變得更不確定。這有待補充與完善。

4、“兩岸關系條例”關于大陸仲裁裁決認可和執行“對等認可和執行”的先決條件，將使大陸仲裁裁決的認可和執行實際處于無保障的地位。

最后，大陸仲裁實務操作存在諸多需改進之處。

1、地方仲裁機構行政色彩較濃。盡管《仲裁法》明文規定：仲裁依法獨立進行，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但大陸仲裁源于蘇聯模式，發展歷程與行政機關密切關聯。官方的財政支持讓事業編制的仲裁委員會無法截然擺脫斷案過程中的官方影響。

2、仲裁過程保全困難。《仲裁法》沒有賦予仲裁庭采取臨時保全措施的權力，而規定由法院行使，但對具體操作流程與期限沒有明確。這導致仲裁中的“證據保全”和“財產保全”程序繁瑣多變，存在仲裁庭和法院相互推諉的情形，容易產生時間延誤和裁決錯誤。

所幸的是，在沒有最高人民法院的相關司法解釋時，江蘇等省高級人民法院作出切實努力，對仲裁中保全問題作出了明確規定。2008年7月25日，江蘇省高院《關于審理民商事仲裁司法審查案件若干問題的意見》頒布實施，其中第四十四條至第四十九條對“證據保全”和“財產保全”的操作流程與期限作出了明確規定。這無疑將有助于提高仲裁的效率。

3、仲裁過程證據規則不一。仲裁證據規則體系包括取證、舉證、質證、認證等，但《仲裁法》和各仲裁委員會仲裁規則中對于證據的運用缺乏明確規定，以致臺商在仲裁過程中無法就仲裁證據相關問題得到統一回復，質疑仲裁的公正性。加之在大多數情況下，法院審理案件的證據規則，即最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規定》，被仲裁庭完全借用，也使臺商認為仲裁受司法影響過甚，違背初衷。

四、發揮仲裁優勢，共同解決經貿糾紛

以仲裁解決兩岸經貿糾紛的比較優勢十分顯著。當前，盡管存在許多困難，但不能因噎廢食，兩岸有關方面應共同努力，充分發揮仲裁優勢，推動涉臺經貿糾紛的有效解決。

首先，各級臺辦、司法機關、臺資企業協會等相關組織都應加強法規宣傳，充分提供法律咨詢服務，加強仲裁制度的宣導，使臺商知之行之，合理利用仲裁方式。

其次，規范仲裁實務操作，提高仲裁的效率和獨立性。仲裁委員會應端正民間服務角色，相關法律應明確規定臨時保全措施的程序，尤其是仲裁委員會與法院之間的銜接窗口與期限。同時，規范仲裁證據規則，本著公平、合理的立場，適當適用臺灣法規。

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在1978年改革開放之前，我國的醫療損害賠償制度在醫療服務福利化的基礎上，并沒有特別突出地顯露其重要性，相關的糾紛案件不多。在改革開放之后，隨著醫療體制改革的不斷進展，醫療損害責任糾紛開始逐漸增多，相應的法律規范逐漸發展。①1987年的《醫療事故處理辦法》更加側重于規定行政調解手段的解決機制。而在2002年9月1日開始正式實施的《醫療事故處理條例》第46條規定：發生醫療事故的賠償等民事爭議，醫患雙方可以協商解決;不愿協商或者協商不成的，當事人可以向衛生部門提出調解申請，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。由此可見《條例》設計了三種醫療糾紛處理模式一協商、行政調解和訴訟。

 

1.行政調解。行政調解的好處在于了解醫院和醫療行為的具體情形，專業性較強。醫院最終的處理的結果也都需要上報至衛生行政部門得到意見，行政部門直接參與醫療糾紛解決，效率較高，使得患者能夠及時保護證據，獲得賠償。醫療糾紛解決中的行政調解機制存在問題：其_，衛生行政部門的中立性受到大眾的質疑。其二，衛生行政部門的調解不可避免其行政性，其合理性值得商榷。

 

2.自行協商。醫療糾紛解決的主要方式是醫方與患方的自行協商解決。通過協商解決醫療糾紛，一般無須支付律師費、訴訟費、鑒定費等，且不占用司法資源，無論對當事人、對社會來說都是成本最低的解決糾紛機制。此方式時間短，效率高，成本低。是社會大眾的首選方式。

 

自行協商在實踐中的弊端十分明顯。其一，協商結果可能不公正。其二，協商結果不合理。其三，無法得到有效的解決結果。

 

3.訴訟。雖然訴訟有著公正性、嚴肅性以及結果具有法定強制性的優點。但其在適用過程中的問題也是不可忽視的。其一，訴訟成本高、時間長，使得其效率及時性大打折扣。在中國現如今的醫療體制下，民眾的一次生病的花費很高，尤其是在發生了醫療事故之后，其后續費用也是_個難題。患者_方能夠迅速及時地獲得賠償是很必要的。其二，大量醫療訴訟的出現加重法院的工作壓力，使得公正性與合理性無法得到保證。

 

(二)醫療糾紛的可仲裁性

 

1.醫療糾紛訴訟案由的確定。法官在具體案件中，大多傾向于適用侵權責任法，而不是合同法，尤其是在大量的責任競合案件中(如醫療事故、交通事故、產品責任等)，法官已習慣于依侵權責任法處理案件，而基本上不考慮適用合同責任。而不分情況地一律采用侵權責任處理責任競合案件，并不_定能夠使案件得到公正處理。②對于醫療糾紛，以侵權或違約為訴由進行訴訟兼有之。筆者認為，合同法雖然保護的是合同簽訂的期待利益，但是其人身以及財產的固有利益仍是當然保護的。不能因合同履行而損害對方的固有利益。由此可見，以合同法規范醫療糾紛也是完全可行的。除此之外，侵權法的規則原則一過錯責任為主，合同法則是以嚴格責任，即一旦造成損失，除合同約定的不可抗力外，都需要承擔違約責任。因此，對于患者來說，以違約責任更加符合其時效性需求。

 

2.醫療合同可仲裁性的法律基礎。我國《仲裁法》第2條規定：平等主體的公民法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛。由此可見，可進行仲裁的包括兩種糾紛，_者是平等主體的合同糾紛，以合同作為仲裁的基礎，另一者是其他財產權益糾紛，此為兜底條款《仲裁法》第3條則規定并沒有明確表明醫療糾紛是否能夠成為仲裁對象。筆者認為，醫療糾紛可仲裁性的法律基礎包括如下四點：第一，醫療糾紛雖然有人身侵害，但最終仍落腳于債權糾紛。第二，侵權違約競合的前提下，可以違約事由起訴。第三，民事訴訟法仲裁前置的規則是按照法律規定需要先仲裁的先仲裁。第四，醫療糾紛以違約進行仲裁，可否以侵權之訴規避違約的仲裁條款。

 

3.醫療合同可仲裁性的現實基礎

 

(1)民事訴訟當事人主義和處分原則的體現《民法通則》第四條規定，民事活動應當遵循自愿原則。意思自治原則是指法律確認民事主體得自由得自由地基于其意志去進行民事活動的基本準則。基于私法自治原則，法律制度賦予并且保障每個民事主體都具有在一定的范圍內，通過民事活動，特別是合同行為來調整相互之間關系的可能性。

 

(2)符合雙方當事人的利益選擇。以仲裁方式解決，首先，可以減輕醫方的舉證這責任;其次，雖然，沒有了精神損害的賠償項目，但在加入了調解機制的前提下，可以是患方得到應有的合理的賠償;最后，醫事仲裁的時間限制在6個月內，以時間換金錢，更快地解決糾紛，避免訟累，對于患方來說也有極大地益處。因此，以仲裁方式解決醫療糾紛有雙贏的效果，值得推行。

 

(3)醫事仲裁制度的獨立性。醫療合同又稱醫療服務合同，是指醫方提供醫療服務與患方支付醫療費用的合同。而所謂服務合同，_般指全部或者部分以勞務為債務內容的合同，又稱為提供勞務的合同。因此醫療合同作為服務合同的特殊類別，由于其機構和性質的特殊性，使其與一般服務合同有很大的區別。

 

(三)我國醫事仲裁制度的模式設計

 

醫事仲裁機構設立有兩種方式，其一是仲裁委員會專業化的方法，直接賦予現有的仲裁委員會對醫患糾紛進行仲裁的職能，在其中增設醫學會的仲裁員，設立醫療糾紛仲裁員名冊，規定每_個案件都由相應專業的醫學專家和法學專家共同組成仲裁庭裁決，臨床醫學專家和法學專家的個人條件應符合仲裁法第13條對仲裁員資格的規定。其他制度直接套用仲裁法的相應規定。而另_種方式則是參照勞動仲裁委員會和農村土地承包經營權仲裁委員會的制度。由醫管局、醫學會、律協機構共同出面設立獨立的醫療糾紛仲裁委員會。獨立設立法人，確定其第三方性質，以提高其公正性、科學性和權威性。增加醫患雙方的信任度。可以大大提高醫療糾紛案件的處理效率。

 

(1)仲裁人員組成。醫事仲裁委員會的專業性要求其成員組成不同于一般的仲裁委員會。可以參照美國的仲裁委員會的成員組成方式。即以法官或律師作為主裁判員，因為其熟悉法律相關內容規定。還需有相應醫療專業的專家作為裁判委員會的一部分，直接對醫療專業內容進行鑒定，因此無需進行醫療事故鑒定。社保局作為醫療保險的主管機構也應當參與到仲裁中，承擔保險公司公司的角色，以第三方中立角度對醫療行為進行監督。

篇6

一、加強農村土地承包管理工作

1．依法落實農民土地承包經營權。穩步開展土地承包經營權登記試點。選擇個別代表性強、領導重視、土地承包管理工作扎實的鄉、村開展農村土地承包經營權登記試點，逐步落實承包地塊、面積、合同和經營權證書四到戶。繼續做好延包后續完善工作，妥善解決遺留問題，切實做好土地承包經營權確權登記頒證工作。各地要按照《農業部、國家檔案局關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》要求，結合開展的延包后續完善、土地承包經營權登記試點、土地承包經營權流轉服務等工作，開展現有土地承包檔案資料清理檢查工作，未立卷的要盡快立卷，缺損、殘破的要盡快修補，遺失、損毀的要盡快采取措施彌補，逐步移交到具備條件的農村土地承包管理部門或者檔案管理部門集中保管，加強土地承包案件的督查督辦工作。

2．加強土地承包經營權流轉管理和服務。加強土地流轉工作指導。大力發展農業社會化服務，引導多種形式適度規模經營健康發展。依托基層農經體系建立土地流轉服務組織，加快建立村有站點、鄉鎮有中心、縣市有市場的土地流轉服務體系。依照《省農村土地承包經營權流轉規則》和《省農村土地承包經營權流轉合同示范文本》農經管[2004]18號）要求，實行土地流轉規范化合同文本，強化土地流轉合同管理，完善土地流轉監測制度。

3．加快構建土地承包經營糾紛調解仲裁體系。進一步貫徹落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》加快設立農村土地承包仲裁組織的步伐。沒有按要求成立縣級仲裁機構的今年上半年都要依法成立。依照《省去年—2015年農村土地承包仲裁員教育培訓規劃》要求，建立健全仲裁員培訓制度，做好仲裁員培訓工作。各地要按照《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》農村土地承包仲裁委員會示范章程》農村土地承包經營糾紛仲裁法律文書示范文本（試行）省農業廳關于印發農村土地承包仲裁委員會工作制度和工作程序（試行）通知》要求，依法完善仲裁工作制度，提高調解仲裁活動規范化水平。同時，積極協調有關部門將仲裁工作經費納入財政預算予以保證。

二、加強農民負擔監管。

4抓好各項強農惠農政策落實情況的監督檢查。繼續對種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼、家電、汽車摩托車下鄉補貼、村級補助資金、征占地彌補資金落實情況的監督檢查。

5強化對村民一事一議籌資籌勞財政獎補的監督管理。加強對一事一議籌資籌勞的指導和監管。加強一事一議財政獎補資金使用情況的監督，確保一事一議財政獎補資金高效平安。

6深入開展重點領域農村亂收費專項治理。繼續深入開展對農民建房、農村中小學亂收費、計劃生育、結婚登記亂收費。繼續清理面向農民專業合作社的亂收費、亂攤派，取消不合理的收費項目。

7強化農民負擔監管制度建設。堅持完善涉農收費文件審核制度。農民負擔專項審計制度，涉及農民負擔案(事)件責任追究制度，實行減負惠農政策全覆蓋；強化減輕農民負擔工作機制，確保減負高壓態勢不改變。

8繼續實施重點監控。

三、加強農村集體財務與資產管理

9加大農村集體三資管理力度。深入貫徹落實《農業部關于進一步加強農村集體資金資產資源管理的指導意見》逐步健立和完善農村集體“三資”和財務管理各項制度。配合紀檢、監察部門繼續做好農村“三資”管理中心、村務監督委員會的規范完善工作。維護好村民的參與權和知情權，切實解決損害農民利益的突出問題，促進農村基層黨風廉政建設。

10認真做好農村財務管理規范化建設和審計監督工作。認真做好全國農村集體財務管理規范化示范村動態監測工作。充分發揮示范帶動作用。依照農業部制定下發的農民專業合作社財務會計制度（試行）要求，積極開展合作社財會人員的培訓工作，促進農民專業合作社財務管理規范化建設。強化農村集體經濟審計監督，重點開展村干部任期和離任經濟責任、集體“三資”管理、村級債務管理、土地彌補費管理等專項審計工作。

11穩步推進農村集體產權制度改革。深入農村基層調查研究的基礎上。穩步推進以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容的農村集體經濟組織產權制度改革。積極鼓勵尚未啟動，但群眾有強烈要求、政府高度重視、資產有一定規模的村有計劃地開展試點。

四、加強農經體系建設和基礎工作

12加強農經體系建設。積極參與事業單位分類改革。加強與有關部門溝通協調，爭取劃分好農經部門在事業單位分類改革中的類別，盡可能實行參公管理。鄉鎮機構改革中，要按法律政策規定將農經職能列入政府職責，明確承擔機構和人員，保證工作經費，確保職能履行。同時，要加強農經隊伍能力建設，提高農經隊伍依法行政能力、開拓創新能力、解決復雜問題的能力，用自身履職能力的提升來強化體系建設。

13認真做好農經統計工作。認真做好統計業務培訓工作。強化統計分析工作，充分發揮統計在掌握動態、判斷形勢、服務決策、指導工作等方面的重要作用。

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關鍵詞：內鄉縣； 土地承包管理； 問題； 對策

中圖分類號：F322 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2012）09-167-001

近年來，在堅持土地承包期延長30年不變的原則下，較好地落實了農村土地承包政策。從總體上看，內鄉縣的土地承包管理工作基礎牢固，運作有序。但隨著形勢的發展，涉及到惠農政策好利、產業結構調整、人口增減變化等因素，誘發了新一輪的土地承包矛盾，這就要求我們管理者及時加以研究，努力化解矛盾。

一、管理現狀

南陽市內鄉縣轄16個鄉鎮，289個行政村，3859個村民小組，承包耕地面積68.56萬畝，其中機動地2.5萬畝，占耕地面積的3.6％。第二輪土地延包后，簽訂合同的組3286個，簽訂合同12.29萬份；未簽合同的組573個，占應簽合同的15％。合同書發放到戶的216個村2757個組，發放合同11.99萬份。經營權證書已填發的197個村2549個組，填發10.87萬份；未發的91個村1266個組，占應發的31.7％。1998年以來變動土地7.2萬畝，涉及3.1萬農戶；土地流轉面積3.2萬畝，涉及1萬戶，共簽訂土地流轉合同1860份。農村“四荒”承包多采用三種形式：一是農戶自己開發；二是集體統一開發，劃份發包；三是聯合開發，受益分成。

二、存在問題

1.對農村土地承包法宣傳不力。一些村組干部法律意識不強，對法律重要性認識不足，在工作中隨意改變農民的土地承包關系，剝奪農民的合法權益，引發部分群眾上訪、群訪案件時有發生。

2.依法規范還有很大差距。全縣有10％的農戶沒有簽訂土地承包合同，31.7％的農戶沒有領到土地承包經營權證書，土地流轉合同簽訂和規范率不到10％。究其原因有：一是領導認識不到位；二是班子癱瘓，沒有開展土地延包；三是撤走農經人員，削弱了農經管理職能；四是部分村組無視法律、法規，調地頻繁；五是面積不實，合同無法簽發；六是承包標的物發生變化，沒有及時修訂合同。

3.沒有切實保護好耕地和農民的權益。近年來，在發展經濟的同時，忽略了耕地保護，忽略了農民利益。具體表現在：一是盲目大面積占用耕地；二是征占用土地補償不到位，甚至出現截留、挪用補償款現象，增加了社會不穩定因素。

4.土地流轉運行不規范。一是個別村組違背政策，以行政手段強行推動土地流轉，有的村組還不顧群眾利益，截留、強扣土地流轉收益，抵頂農戶原欠稅費；二是土地流轉雙方大多沒有簽訂書面合同，即使簽有書面合同，條款也不規范，內容過于簡單，雙方權利義務及違約責任等條款不清不明；三是土地流轉市場尚未形成，中介組織未建立，供求信息閉塞，不是出租方找不到承租方，就是土地流轉費高低沒有可操作的市價標準，阻礙了土地流轉；四是流轉時沒有嚴格限制耕地用途或復耕保障措施，流轉后大多由于經營期限短，承租者略奪性生產較為普遍。

5.要地人數增加，土地承包矛盾增多。隨著惠農補貼資金的加大，一些原來不要地的外出務工或經商人員現又要求重新承包土地，一些原空掛戶口的人員也要求分地，加之新生、婚入等增人因素，形成了多方壓力，誘發了新一輪的土地承包矛盾。

6.依法仲裁糾紛工作沒有啟動。《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》已頒布實施，但由于缺乏宣傳，加之領導重視不夠，縣級仲裁機構尚未建立，原有的管理機構也缺乏專門經費，致使仲裁工作處于停滯狀態。

三、對策與建議

1.擴大宣傳，盡快組建和充實土地承包管理機構。要采取簡便易行、靈活多樣、群眾喜聞樂見的形式，宣傳農村土地承包法和承包仲裁法，提高依法行政，依法維權的自覺性和主動性。同時，要盡快組建縣級仲裁庭，要給縣級土地承包管理機構增加編制，核撥專項經費；鄉鎮要把熟悉土地承包工作的農經人員充實到隊伍中來；村級也要成立土地承包管理和糾紛調解組織。要盡快開展合同的簽訂、鑒證、登記發證、建檔備案、調解和仲裁工作。縣政府要因勢利導，及時對土地承包管理人員進行業務培訓，使其盡快進入工作角色。

2.全面掃清土地承包遺留。沒有開展第二輪延包和有遺留的村組，要在2012年底前掃清遺留，并達到“三到戶”。即：地塊確權到戶、合同簽訂到戶、證書發放到戶。對外出務工人員、新增人口等無承包地的人員要拿出詳細的解決方案，妥善解決承包地問題。

3.完善機制，依法維護農民的承包經營權益。在繼續做好農村土地承包工作的同時，要選擇群眾基礎好、鄉鎮政府有積極性、土地承包糾紛較多的地方開展農村土地承包糾紛調解仲裁試點，探索依法維護農民土地承包經營權益的機制保障和有效途徑。

4.依法加強集體土地收益管理。農村集體土地的利用和收益分配事關承包農戶切身利益，要逐步納入土地承包管理范圍。要配合有關部門開展基本農田檢查，依法維護承包土地的農業用途；要加強機動地和“四荒”等資源性的承包管理，嚴格控制機動地，規范招投標行為；要強化集體土地收益分配管理，要把工作重點放到土地出讓和征地補償費分配、使用的審計監督上；要把農村集體土地收益及分配納入村務公開內容，實行群眾監督和民主管理。

5.依法規范土地流轉合同。土地流轉涉及多方利益關系，必須健全制度，按程序辦事，避免隨意性。土地流轉關系確定后，應當簽訂流轉合同，并報土地承包管理部門和村組備案。對沒有簽訂合同的，要重新補簽；沒有發證的，進行補發；沒有備案的，要重新到農經管理部門登記備案。

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一、加強農村土地承包管理，依法維護農民承包土地權益

1．深入貫徹農村土地承包法律政策。一是依法落實土地承包政策。依法落實現有土地承包關系保持穩定并長久不變的政策，進一步抓好《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律、法規的宣傳和貫徹實施工作；依法推進二輪土地承包后續完善掃尾工作，妥善解決遺留問題。二是切實保障農村土地承包權益。全面落實和維護農民承包土地的各項權益，堅決制止和糾正承包期內違法收回或者調整農民承包地、強迫或者限制農民流轉承包地、擅自改變流轉耕地農業用途等行為。三是加強土地承包檔案管理。要嚴格按照農業部、國家檔案局聯合下發的《關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》要求，進一步加強農村土地承包檔案管理，對農村二輪土地承包合同、土地承包經營權登記簿、土地承包方案、土地承包經營權證書發放清冊、相關臺帳等都要入檔，并按照省、市有關工作要求，充分利用土地承包管理信息化軟件，做好土地承包資料的電腦錄入和備份工作。

2．切實加強土地承包經營權流轉管理服務。一是積極引導土地流轉。按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權規范流轉，發展多種形式的適度規模經營，促進農業生產經營模式創新，引導流轉雙方按照省里制訂的流轉合同示范文本依法訂立書面合同并加以鑒證。二是完善土地流轉管理制度。按照中央、省、市有關文件精神，進一步加強農村土地承包經營權流轉管理和服務，完善農村土地承包經營權流轉管理辦法、農業經營能力審查制度、土地承包經營權流轉監測制度、土地承包經營權流轉風險保證金制度等。三是加強土地流轉管理和服務。按照歸屬清晰、權責明確、形式多樣、管理嚴格、流轉順暢的要求，建立健全土地承包經營權流轉市場。加強土地承包經營權流轉管理和服務機構建設，及時土地流轉信息，依法規范土地流轉管理和指導。

3．全面推進土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設。一是健全調解仲裁體系。2013年我市要依法成立仲裁委員會，我局組建仲裁庭；鄉鎮成立調解委員會，依托鄉鎮經營管理站組建調解庭，建立健全鄉村調解、市（縣）級仲裁、司法保障的土地承包經營糾紛調處體系。二是依法開展調解仲裁工作。要按照調解仲裁法律和有關工作要求，積極爭取黨委、政府高度重視和有關部門的大力支持，不斷改善調解仲裁工作手段和條件，確保土地承包經營糾紛有機構受理、有專業人員審理、有固定地點辦理，把糾紛解決在當地、把矛盾化解在基層，切實發揮調解仲裁在解決農村土地承包矛盾糾紛、維護農民土地承包權益、保持農村和諧穩定方面的重要作用。三是加強調解仲裁培訓和制度建設。不斷推進調解仲裁工作規范化、制度化，加強仲裁隊伍建設，開展仲裁員培訓，統一仲裁員培訓標準，建立仲裁員聘任、持證上崗、考核、證書管理等制度，同時加強與司法、、法院等部門的協調配合，形成糾紛解決協調機制。

二、推動農村集體“三資”管理，切實加大農村財務管理規范化建設力度

4．認真完善農村集體“三資”管理。一是建章立制。按照《農業部關于進一步加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》和農村黨風廉政建設的總體要求，進一步加強農村集體“三資”管理，建立健全資產清查、資產臺帳、資源登記簿、資產和資源招投標、資產處置以及經濟合同管理等方面的規章制度。二是清產核資。要認真開展農村集體“三資”清產核資工作，對清產核資工作要統一部署、穩步推進、摸清底數、建立臺帳、梳理分類、帳實相符。三是探索創新。加強農村集體“三資”管理情況調研，逐步建立農村集體“三資”交易和監督管理平臺，穩步推進農村集體組織產權制度改革試點。

5．深入開展財務清理審計。一是全面清理審計。要對2012年度的村級財務收支情況進行全面清理審計，同時要將村級財務清理審計內容由資金向農村集體“三資”管理拓展。二是開展專項審計。重點要做好村干部任期和離任經濟責任專項審計，征地補償費、村級債權債務、農民負擔等專項審計，村級集體公益事業建設項目、集體資產資源拍賣和招投標等重大事項的專項審計，農民群眾關注的焦點和與農民群眾利益息息相關的重大事項的專項審計等。三是提升審計質量。審計時一定要嚴格規范審計程序，做到審前有通知，審中有記錄，審后有結論。對清理審計出來的違紀違規資金要抓好退賠兌現，違紀違規人員要處理到位。2013年計劃對全市所有36個鄉鎮（辦事處）的村級財務進行全面審計，每個鄉鎮重點審計4-5個村（居）委會。

三、指導農民專業合作社，不斷提升合作社發展和建設水平

6．加大政策支持力度，促進合作社又快又好發展。一是要在數量的增加、規模的擴大、領域的拓展上下功夫。確保2013年全市新發展30個農民專業合作社，同時引導糧食、生豬等大宗農產品合作社的聯合，爭取組建1個全省性的大宗農產品專業聯合社，打造知名品牌。二是要在完善政策、加大扶持力度。今年我市要進一步完善支持農民專業合作社發展的有關政策，落實具體的支持扶持措施，擴大各類獎補資金規模，妥善解決好農民專業合作社在從事種養業生產用地、用電、土地流轉、申報商標認證、興辦農產品加工所需倉儲、生鮮食品冷藏運輸等方面遇到的困難和問題。三是開展示范社創建活動，推動合作社規范運行。通過規范化建設行動，切實培育一批能引領合作社發展方向，具有現代農業特色和經營手段的精品示范社，帶動全市合作社規范健康運行。今年我市力爭培育和爭取申報省級示范社1個，衡陽市級示范社2個，市本級示范社5個。四是要在成員培訓、探索調研、宣傳服務上下功夫。組織指導合作社對成員進行法律法規、合作知識、農業科技、財務管理、農產品安全生產、市場營銷等知識培訓。探索調研，解決合作社發展的瓶頸問題，營造農民專業合作社又好又快發展的良好氛圍。

7．強化指導服務扶持，提升合作社服務水平。一是加強品牌培育。要把對合作社的指導服務與創先爭優活動有機結合起來，全面實現由重管理向重服務轉變，引導合作社樹立品牌戰略意識，抓好合作社成員產品包裝的統一和品牌的統一，整合品牌，要圍繞優勢產業，加強同類專業合作社的聯合，形成強大的品牌優勢。力爭今年，打造1個全國知名的大宗農產品品牌。二是優化銷售服務。努力提升合作社對成員在生產、加工、銷售環節的綜合服務能力，積極開展“農超對接”、“農校對接”、“農企對接”、“社企對接”、“農市對接”等五大對接，拓展合作社營銷渠道，提升產品知名度。三是提供智力支援。要利用好科研院所、各種高校資源、陽光工程、一村一名大學生計劃等抓好合作社理事長、管理人員培訓，在我市培養一批有文化、善經營、會管理、樂奉獻的帶領農民群眾共同致富的合作社帶頭人。2013年我局計劃組織對合作社成員進行兩次以上兩百人次以上的合作社有關知識和業務的培訓班講座。

四、完善農民負擔監管制度，確保落實各項減負惠農政策

8．加大農民負擔監管力度。一是深化減負責任。要切實加強組織領導，繼續高度重視減輕農民負擔工作，減負意識不松懈，工作力度不減弱，嚴格落實部門分工協作、齊抓共管的工作責任，切實做好農民負擔監管工作。二是完善工作制度。繼續堅持和完善涉農收費文件“審核制”，涉農價格和收費“公示制”，農村報刊訂閱“限額制”，農民負擔“監督卡制”，涉及農民負擔案（事）件“責任追究制”，并實行“一票否決”制，強農惠農資金備案和公開制度，減負考核制度，“向村級組織收費審核制”和“村級組織向農民收費申報制”等十項制度。重點完善“限額制”，確保報刊訂閱不超標。加強對農民負擔案件的查辦力度，強化“責任追究制”，對加重農民負擔的違規違紀行為嚴格責任追究，對典型案例公開通報、曝光。三是拓寬監管領域。要推動農民負擔監管向相關領域延伸，重點監管農村基礎設施建設領域向村級組織和農民集資攤派行為，農村公共服務領域向農民代支代扣代繳費用和搭車收費行為，農村社會化服務領域向農民多收費亂收費行為，惠農補貼補助補償政策落實領域抵扣和搭車收費行為；重點防止政府全部投入型項目向村級組織和農民轉嫁資金缺口的行為，政府補助型項目強行要求村級組織和農民出資出勞的行為等。

9．狠抓惠農政策全面落實。一是宣傳惠農政策。免費發放《農民負擔與補貼監督卡》等宣傳資料，把政策交給農民；通過報紙、電視、網絡等媒體宣傳減負惠農政策，著力提高農民群眾對政策的認知度；認真開展各種業務培訓，向基層干部宣講減負惠農政策，提高基層干部執行政策的水平和能力。二是完善發放方式。積極推行“一卡通”發放制度，除了災情補助、緊急事件救助和節假日慰問等臨時性補貼外，其他經常性、固定性的補貼項目都要納入“一卡通”發放。三是加強監督檢查。農民負擔監管部門要協同監察糾風機關、財政、審計等部門建立聯合督查機制，開展經常性的督查檢查，嚴肅查處抵扣、截留、挪用、套取等違反惠農政策的違紀違規行為，今年將配合省、衡陽市減負辦對新農機購置補貼方案實施情況、一事一議獎補情況、小型水利基礎設施資金和農資綜合補貼資金使用情況等進行重點督查，并就種糧補貼資金的發放情況進行專項檢查，確保各項惠農補貼足額、及時、規范打卡到戶。

10．推進一事一議獎補工作。一是履行職責。要進一步嚴格一事一議項目審核審批，加強與財政部門的溝通和聯系，既分工又合作，共同抓好一事一議財政獎補項目的實施。二是規范程序。要結合我市農村實際，嚴格執行《一事一議財政獎補項目操作程序》，規范獎補工作。對超出議事適用范圍，違反民主議事程序，加重農民負擔，超過限額標準，增加村級負債的議事項目，未按一事一議規定程序報批的一律不得開展一事一議籌資籌勞和列入財政獎補范圍。三是強化監管。對強行要求村民出資出勞或強行以資代勞，平調、挪用、截留、私分、貪污一事一議籌集資金及財政獎補資金等違紀違法行為要堅決查處。今年將繼續配合省和衡陽市減負辦、糾風辦對2012年度一事一議財政獎補項目實施工作開展專項檢查，對檢查中發現違反政策的問題將進行通報，及時抓好整改。

11．深化農民負擔重點治理。一是實施重點監控。對全市農民負擔較重、問題較多的鄉鎮和涉農收費部門實行重點監控。二是開展專項治理。繼續開展向村級組織亂收費的專項治理，解決好向村級組織亂攤派問題；加大治理農村中小學以“自愿”名義向學生攤派教輔資料的問題，要堅持和落實好“一教一輔”和自愿征訂的原則，切實減輕學生家長負擔；加大治理對農民建房亂收費的問題；開展向農民專業合作組織亂收費的治理，為農民專業合作組織健康發展提供良好的環境。

五、夯實農經工作基礎，統籌協調農經工作全面發展

12．強化農經體系建設。一是明確經管部門職能編制。按照有關文件要求將農村土地承包管理、農民負擔監督管理、農村集體“三資”管理、農民專業合作組織指導管理等列入鄉鎮政府職責，由鄉鎮農村經營管理站具體履行。按照我市目前鄉鎮農經干部的實際情況和做好農經工作的現實需要，力爭今年新增5個經管工作人員編制，充實保障鄉鎮農經機構力量。二是全面推行依法行政。要認真貫徹落實《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農民專業合作社法》和《農民承擔費用和勞務管理條例》等法律法規，加強執法檢查監督，推進農經工作規范化、法制化建設。

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1.由于基層組織的原因。一是基層組織執行黨和國家的土地承包政策不嚴格，從而引起糾紛。如有的隨意縮短土地承包期；有的強行收回農民的承包地高價發包等現象。二是有的基層組織發包不公平，農民群眾有意見而引起了糾紛。如有的基層干部以地謀私，在家庭承包過程中自己承包好地，在招標發包過程中發包“關系地”和“人情地”。

2.由于承包方的原因。一是由于承包方不及時履行或拒絕履行合同約定的義務而引起糾紛。二是由于承包期內發生合同未曾約定或預料不到的特殊情況，如自然災害等情況。群眾要求變更合同引起的糾紛。三是承包方未經發包方同意擅自改變承包地用途引起的糾紛。

3.由于承包合同的不規范。一是有的土地承包采用的口頭合同形式，權利義務約在口頭上，發生爭議后口頭無憑，各執一件，產生糾紛。二是承包合同內容簡單，主要條款不全，權利義務不具體、不明確，一旦發生爭議，無法解決而產生的糾紛。三是有的因合同違反法律規定而造成糾紛。四是合同違背公平原因而引起的糾紛。

二、解決農村土地承包糾紛的對策

1.協商。即當事人之間發生土地承包糾紛后，在自愿和相互諒解的基礎上，依照法律規定，直接進行磋商，達成協議，自行解決爭議。

2.調解。即當事人之間發生土地承包糾紛后，可以申請村民委員會、鄉（鎮）人民政府調解解決，當事人在相互諒解讓步的基礎上，達成一致意見，解決糾紛。采取調解解決糾紛，必須是在當事人人基礎上進行，而且這種自源始終貫穿于調解的全過程中，當事人任何一方都可以對調解提出異議，當事人不同意調解的，不能達成協議，調解即為失敗。雖然達成了解決協議，但是當事人任何一方在履行調解協議過程中反悔的，也可以隨時終止履行，這種情形下調解也為失敗。

通過村民委員會，鄉（鎮）人民政府調解解決糾紛是目前比較切實可行的途徑。村民自治的村民委員會熟悉本村土地承包情況，又具有權威性，尤其主持調解，方便群眾，有利于糾紛的合理、快速調解。鄉（鎮）人民政府作為基層的政權的組織，承擔了本行政區域的農村土地承包及合同管理工作，由其主持調解，尤其是解決農戶與村集體經濟組織之間的糾紛、不屬同一村的當事人之間的糾紛以及本地當事人與非本地當事人之間的糾紛時，更具有其他組織不具有的權威優勢。

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自2005年柬埔寨加入世界貿易組織（WTO）后，柬埔寨對外商投資作出了大范圍的改革，適用新的貿易措施。柬埔寨的投資者可以締約自由，可以設立外商獨資投資項目，也可以撤回出資，且投資者享有不受國有化的保護等。

一、柬埔寨外商投資法律及政策

（一）外商投資法律法規

目前，柬埔寨制定了一系列的法律法規以保證外國投資人在柬的投資。主要包括《柬埔寨王國憲法》（1993年）對外國投資做了原則性規定，《柬埔寨合同法》（1988年）、《公司法（草案）》、《柬埔寨王國關于BOT合同的法規》（1998 年）、《 柬埔寨王國稅法》（1993年）、《勞工法》（1997年）、《柬埔寨王國土地法》（2004年）、《柬埔寨王國投資法》（1994年） 及其三次修正案、《柬埔寨王國投資法修正法實施細則》等法律組成了外國在柬埔寨投資的完整法律體系。

（二）外商投資政策

優惠政策是吸引外資的重要舉措。1994年投資法以法律形式規定了許多優惠政策。2003 年3 月對投資法進行了第三次修訂。柬埔寨吸收外資的法規和政策主要體現在《投資法》及其“實施條例”等相關法規和文件中。

就投資鼓勵和優惠而言，柬埔寨鼓勵外商投資農業、旅游業、環保、高科技、勞動密集型工業、出口型工業、基礎設施和能源等重要領域。同時，免征投資生產企業的生產設備、建筑材料、零配件和原材料等的進口關稅；企業投資后可享受3-8年的免稅期，免稅期后按稅法交納稅率為9%的所得稅；利潤用于再投資，免征所得稅；分配紅利不征稅；產品出口，免征出口稅。

（三）外商投資保障

就投資保障而言，柬埔寨對外資與內資基本給予同等待遇。除柬憲法中有關土地所有權（只允許柬籍公民和法人購買）的規定外，所有的投資者，不分國籍和種族，在法律面前一律平等。第二，柬政府不實行損害投資者財產的國有化政策。第三，已獲批準的投資項目，柬政府不對其產品價格和服務價格進行管制。第四，柬埔寨不實行外匯管制，允許投資者從銀行系統購買外匯轉往國外。

（四）稅收優惠

柬埔寨現行稅制中的主要稅種是：公司所得稅、個人所得稅、增值稅、特定商品和服務稅、土地和房屋的租賃稅、印花稅等，主要稅率分別是：所得稅9%或20%、增值稅10%、營業稅2%。

在柬埔寨，其鼓勵技資的優惠政策主要是全部或部分免征關稅稅務。柬埔寨的鼓勵措施主要有：第一，對純贏利適用優惠稅率9%，但不包括國家自然資源、森林、湖泊、金礦和寶石等的勘探和開采贏利稅的稅率，此類稅率將由法律另行規定。第二，依據每項投資的條件及王國政府內閣法令規定的優惠措施。從第一次獲得贏利的年份算起，可免征贏利稅的時間最長為8年。如連續虧損5年，其虧損額則準許以贏利沖減。如果投資者將其贏利用于再投資，則可免征其贏利稅。第三，分配投資贏利。無論是轉移到國外還是在柬埔寨國內分配均不征稅。第四，進口建筑材料、生產資料、各種物資、半成品、原材料及所需配件，屬于下列投資項目者，均百分之百免征其關稅及其他稅務：占80%以上供出口的投資項目和在柬埔寨發展理事會公布的優先發展的特別開發區內投資，以上兩類免征進口稅的優惠期限必須始終與投資合同及投資責任書中所規定的期限相符，旅游工業、勞動力密集型工業、加工工業及家用工業、基礎設施建設及能源生產。上述四類投資免征進口稅的優惠只限于建廠階段和開始生產后的第一年。第五，產品出口，免征出口稅。

二、柬埔寨外商投資相關法律

（一）土地使用權制度

柬埔寨的土地所有權只允許柬埔寨籍公民和法人購買。柬埔寨王國投資法中土地制度的核心在于，外國投資者不享有用于投資的土地所有權，但可通過租賃獲得土地使用權。柬埔寨王國投資法規定，土地所有權及其使用應遵循以下原則：第一，用于投資的土地所有權，必須交由柬埔寨籍的自然人或法人投資者所有，柬埔寨籍法人是指柬埔寨籍個人或法人在投資總額中占51%以上股份的法人；第二，投資者可通過長期租賃的方式使用土地，最長租期為70年，期滿可申請繼續租賃。

（二）勞動法律法規

1997年的《勞動法》勾勒了用人單位應當在雇用和登記員工時掌握的程序。但是法律是靈活、透明的，且允許雇用外國員工，幾乎沒有限制。無論是外國還是本國的員工，都需要在勞動部注冊。

柬埔寨勞動法規定了嚴格的企業申報制度，主要規定了三種情況的申報：企業在開業、停業前30天內都要向勞動行政主管部門申報；雇傭、解雇申報，解雇申報應當在作出解雇決定15日內申報；企業規章制度要在開業后3個月內制定并申報核準。同時，企業要為每個被雇傭的勞動者建立雇傭卡和工資賬簿，雇傭卡上記載該勞動者的基本信息和合同約定的工作性質、期限、勞動報酬、支付方式以及連續性合同。對勞動爭議區分單個爭議與集體爭議。對于個人爭議，先要經過省、市勞動監察雇員的調解，解決不了再由當地法院裁決。對于集體勞動爭議，也是先要經過調解，調解失敗后的通用程序是勞動仲裁委員會的仲裁，也可以約定其他的解決方式。不服仲裁裁決的，可以向勞動部長上訴。

（三）金融法制度

1996年底，柬埔寨出臺《國家銀行組織和行為法》，后陸續出臺了《銀行和金融機構法》和《外匯法》。1999年12月，柬埔寨國家銀行頒布了重組柬埔寨對外貿易銀行及其附屬機構功能的規定。柬現行金融領域的法規還有《保險法》，《審計法》，《對財經部組織和功能的條例》等。

柬埔寨國家銀行決定著國家的貨幣政策。NBC也同時負責起草并實施外匯政策。他是柬埔寨里爾的唯一發行者，也有權設定利率。商業銀行，包括微型金融機構，應當按照法律從NBC取得執照，且應當有最低1300萬美元的資本。特殊銀行的最低資本為250萬美元。

（四）知識產權

隨著柬埔寨加入世界貿易組織，其正推進一整套著作權、商標和登記注冊方面的立法。這些法律鼓勵向柬埔寨的技術轉讓，并為便利工業活動而設計。柬埔寨也是世界知識產權組織（WIPO）的成員，也是巴黎公約的締約方。

商標只有在注冊登記后才能受到《商標、商號和不正當競爭行為法》（2002）的保護。商標的注冊登記由商務部知識產權部門實施。登記過程需要90日。

2003年《專利、實用新型證書和產業設計法》生效，維護發明（專利二十年），實用新型（七年）以及產業設計（五年）。授予專利、實用新型證書的申請和產業設計的登記應當提交工業、礦業和能源部（MIME）知識產權部門。申請費用方面并沒有頒布法律，但有關部門聲稱將會收取“東盟”比例。

（五）爭議解決

在柬埔寨，外國仲裁是有效的，且在柬埔寨法律下有約束力。柬埔寨法律不會對法庭、審判地或仲裁規則進行任何限制。柬埔寨是《聯合國承認及執行外國仲裁裁決公約》（1958）的締約方，2001年又實施了《批準和實施聯合國承認及執行外國仲裁裁決法》，以及《商事仲裁法》（2006）。《商事仲裁法》（2006）為國家仲裁中心（NAC）提供了解決商事爭議的規則。2013年3月，柬埔寨國家商務仲裁中心在金邊成立，旨在推動國內外商界人士在法庭體系之外，以合理的費用，更好的解決商業糾紛。

就勞動爭議而言，傾向于訴訟以外其他方式的投資者，應當在集團勞動爭議中選擇勞動仲裁委員會。勞動仲裁委員會由政府、用人單位和員工三方代表組成，以聽取集團勞動爭議。大多數委員會的仲裁員都是訓練有素的律師。流程是透明的，且所有決定都會公開。決定沒有約束力，但構成了尋求解決柬埔寨集團勞動爭議的成功途徑。

三、柬埔寨企業相關法律制度

（一）商業存在組織形式

柬埔寨進行經濟貿易活動比較寬松，可以個人、合伙、公司等不同的商業組織形式注冊，且注冊資本標準較低。在柬從事進出口貿易，不受國籍限制。

柬埔寨的商業存在形式主要是以公司為主，有以下幾種類型：第一，有限公司。柬埔寨政府規定柬埔寨的有限公司股東至少2名，最多30名。最低資本為柬幣2000萬里爾。第二，獨資公司。有限公司和獨資公司都是有限責任公司。而且如果經營地址在柬埔寨且柬資占51%以上，董事會主席必須是柬埔寨人，可視為柬埔寨國內企業并有權購買土地。第三，無限公司。柬埔寨政府規定柬埔寨的無限公司最少有7名組成成員，且董事會成員至少有3名來自公司組成成員，最低資本為1億里爾。第四，辦事處。對于短期尚未設立子公司的外商企業，設立辦事處是一種良好的選擇形式。如果打算開拓柬埔寨市場，可通過辦事處收集資訊甚至采購當地商品和勞務。第五，分公司。柬埔寨商業部對在柬埔寨設立分公司規定很嚴格，此種類型在柬埔寨較為少見。

有限責任公司可進一步細分為公共有限責任公司和有限責任公司。第一，公共有限責任公司（PLC）。這一組織結構允許公開銷售股票，且應當簽發至少1000股份額，每股成本不得少于4000里爾或約1美元。PLC可以有兩到三十名股東，以其出資承擔責任。PLC可為外商獨資（但涉及土地購買的除外，此時外商股權份額不得超過49%）。政府要求銀行或保險公司應當以此形式經營。第二，有限責任公司（LLC）。這一組織形式應當簽發至少1000股，每股成本不得少于4000里爾或約1美元。LLC可以有兩到三十名股東，以其出資承擔責任。PLC可為外商獨資，但涉及土地購買的除外，此時外商股權份額不得超過49%。

（二）公司設立

2005年通過的《商事企業法》（2005），對于公司設立的程序和標準都進行了改革。在柬埔寨，與企業設立相關的政府機構是商務部（MOC）。如果投資者想設立投資公司的，他們應當向柬埔寨發展委員會注冊登記。

在經營推進前，有些企業需要得到政府的執照。這些企業雖可以進行營業注冊，但只有在取得執照后才能享有投資優惠。需要執照的領域包括：保險，從經濟金融部取得執照。礦業，從工業、礦業和能源部取得執照。油氣，從柬埔寨國家汽油署取得執照。旅游，從旅游部取得執照。通訊，從媒體通訊部取得執照。

（三）合并和收購