財政國庫改革調研報告

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編者按：財政國庫是負責辦理國家財政預算收入和預算支出管理的執(zhí)行機關，是國家財政預算執(zhí)行工作的重要組成部分。從我縣財政國庫改革試點的系統(tǒng)設置流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預算單位全部取消原設的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有的財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品或者是勞務提供者，資金實現：“收入直繳，支出直撥”。隨著上述問題的逐步凸現，改革現行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預算管理的需要，也是適應現代公共財政發(fā)展的大趨勢。

提起財政國庫，在人們的腦海中會很自然地將其與神密之類的詞相聯(lián)系，產生這一觀念的原因很簡單，那就是在傳統(tǒng)體制下形成的封閉式財政國庫管理方式缺乏透明度、與人們的經濟活動不能直接面對面所形成的。隨著現代公民意識的不斷提高，隨著政府依法行政的需要，隨著市場經濟的縱深發(fā)展，改革現行財政國庫管理制度，推行和完善以單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度，是建立社會主義市場經濟條件下公共財政基本框架的一項重要內容，也是財政支出管理方式的重大變革。去年，在全省財政四項制度改革大潮的推動下，我縣財政國庫集中支付的成功試行，已經為我們慢慢揭開了“財政國庫”這個古老名詞的神密面紗，它離國民生活越來越近，在社會經濟活動中將與公眾直接接觸。那么，財政國庫是什么？財政國庫為什么要改革？國庫改革后對單位會帶來一些什么變化？筆者就這些倍受人們關注的問題談點淺見。

財政國庫是負責辦理國家財政預算收入和預算支出管理的執(zhí)行機關，是國家財政預算執(zhí)行工作的重要組成部分。通俗地說，就是運用國家的經濟政策，具體組織財政預算收支執(zhí)行，實現收支總量任務，在保證財政預算支出的前提下，通過對財政沉淀資金的資本運作來提高財政資金的使用效益的執(zhí)行機關。

從我縣財政國庫改革試點的系統(tǒng)設置流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預算單位全部取消原設的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有的財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品或者是勞務提供者，資金實現：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：

一是原體制下賬戶的設置比較雜亂，一方面各征收機關及收費部門，都自行設立了為數眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業(yè)銀行設置帳戶接受財政撥款，并從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機關和預算單位，政府實際可操控的現金很少，直接削弱了政府的宏觀調控能力。

二是在收入收繳過程中，除了少數單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫外，絕大多數都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關系層層匯繳后再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數年不繳，大量的預算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監(jiān)督的模式，必然導致財政收支信息的嚴重失實，根本不能為預算編制、預算執(zhí)行和政府宏觀調控提供真實的數據，大量的預算外資金掌握在征收部門手中，也就直接控制著資金的支出權，這種資金如果不按公共財政原則支出，財政部門是很難發(fā)現的。

三是在資金撥付程序上，過去是在年度預算批復后，財政部門就按月或按進度向預算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財政部門的監(jiān)督，資金掌握在預算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監(jiān)管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發(fā)腐敗提供了便利條件。

所以，隨著上述問題的逐步凸現，改革現行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預算管理的需要，也是適應現代公共財政發(fā)展的大趨勢。

推行財政國庫集中管理制度改革，建立和完善以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度，是對傳統(tǒng)預算制度的根本性變革，也是對財政收支管理的一次創(chuàng)新。這項改革關系到各級財政預算執(zhí)行能否規(guī)范，直接反映出預算執(zhí)行的質量，與此同時，必將帶來財政部門和各預算單位理財觀念和理財方式的更新。那么，財政國庫改革后究竟會給我們帶來什么樣的變化呢？

其一，實行國庫集中收付后，改變了過去多頭開戶為國庫單一賬戶，將以前的資金分散收付轉變?yōu)閲鴰旒惺崭叮y(tǒng)籌了預算內外財力，逐步實現預算內外資金在收支過程中的合理配比，促進了預算編制的統(tǒng)一，規(guī)范了預算收支執(zhí)行，強化了財政部門和預算單位依法理財的觀念。

其二，實行國庫集中收付后，各項財政收入直達國庫或財政專戶，大額支出直接支付到商品或勞務供應者，實現直接支付，改變了以前收入層層匯集、支出層層轉撥、收支資金流經環(huán)節(jié)多的局面，強化了預算執(zhí)行中的財政監(jiān)管職能。

其三，實行國庫集中收付后，所有財政性收支均在國庫單一賬戶體系內運行，改變過去資金分散存放在單位為國庫集中管理，有利于政府對資金的統(tǒng)一調度，增強了政府預算執(zhí)行的可控性。同時，財政部門與預算單位之間通過現代化的電子技術傳遞信息，克服了以往財政性資金運行信息遲緩、透明度不高的弊端，新的國庫集中收付系統(tǒng)流程為財政收支提供了及時、真實、可靠的反饋信息，為預算編制和政府的宏觀經濟調控提供相對準確的決策依據。

其四，實行國庫集中收付后，財政部門內部實行了預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分工，財政與預算單位之間實行出納與會計分開，從根本上改變了預算資金的管理方式和預算執(zhí)行方式，使預算監(jiān)督變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，強化了預算的約束機制，有利于從源頭上控制腐敗現象的發(fā)生，從這一層面講，實行國庫集中收付制度是加強財政管理監(jiān)督行之有效的手段。

我縣國庫集中收付改革工作，在縣委縣政府的高度關注下，在各試點單位的通力協(xié)作下，經過財政部門的精心組織籌備，首批試點3個單位于2004年6月21日正式上線運行，截止到年底，完全上線的單位12個，不完全上線的單位28個，集中支付資金總量4173萬元，直接支付資金3671萬元，直接支付率達到88%，整個支付系統(tǒng)運行比較順利。但是，隨著支付業(yè)務量的逐步增加和支付范圍的擴大，國庫集中收付在操作過程中也漸漸凸現出其不容忽視的一面，這也正是我們今后工作應該努力的方向。

首先，加強對財政制度改革的政策宣傳和業(yè)務流程培訓是基礎。公共財政框架下的財政國庫制度改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，改革的覆蓋面廣、工作量大，對操作人員的業(yè)務素質、微機熟練程度要求高，是一項全新的業(yè)務，整個工程涉及到基層預算單位、主管部門、財政部門、銀行、人民銀行、收款人等多個單位或個人，而自全省推行這項改革以來，從上到下缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范的、專業(yè)的培訓，特別是到縣這一級，除開少數業(yè)務單純的行政單位在運用中能得心應手外，多數是下設數個二、三級單位或基層站（所）的主管部門，這種管理職能延伸面寬、收入支出、往來款項、代扣代繳資金業(yè)務頻繁的部門，在國庫集中收付這個絕對程序化的系統(tǒng)中，對操作中遇到的實際問題茫然無措，沒有可借鑒的完整模式得以合理解決。同時，新的國庫收付制度從根本上打破了單位過去現金收支的隨意性，使單位用錢與過去相比顯得“不方便”，對改革帶來的規(guī)范化要求短時期內不適應，特別是現在正處于改革的過渡期，銀行、財政、單位等各環(huán)節(jié)的業(yè)務銜接還不是十分到位，軟件也處于逐步完善階段，不免引起少數單位的反感。那么，作為占改革主導地位的財政部門，能夠有組織有計劃、專人負責對整個國庫系統(tǒng)業(yè)務人員的培訓顯得十分重要。一是從宣傳政策、營造輿論聲勢出發(fā)，改變單位負責人和財務人員的認識觀念，使之從傳統(tǒng)的模式中蛻變出來，從理解到接納改革所帶來的業(yè)務變化；二是對系統(tǒng)業(yè)務操作流程進行指導，搞好跟蹤服務，使經辦人員能熟練地掌握系統(tǒng)軟件，隨時有問題隨時解決，使之盡快在改革的大環(huán)境中進入角色，解除他們的后顧之憂，為國庫集中收付的順利推進鋪就一條軟環(huán)境通道。

其次，細化預算編制，全面推行內容完整、項目明細、定額科學、程序規(guī)范的部門預算是關鍵。國庫集中收付制度是預算執(zhí)行的過程，預算執(zhí)行必須以科學規(guī)范的預算編制為基礎。我縣是全省29個貧困縣之一，經濟基礎薄弱，地方自有財力小，預算單位之間因職能、人員、財力等因素的差異，所列支的范圍和標準也不盡相同，那么在具體操作中就應該遵循定項目、定額度、定標準的編制要求，最大限度地平衡單位之間的人均支出水平，真正體現出公開、公平、公正的原則。在預算計劃執(zhí)行中，國庫集中收付系統(tǒng)要求嚴格按部門預算為依據，只有部門預算細化到每筆支出項目，單位才能按月報出相對準確的用款計劃，財政才能按部門預算編制審定計劃的可行性，最終達到預算編制與預算執(zhí)行相吻合。

再次，科學編制財政預算，鋼化預算執(zhí)行是保證。隨著部門預算的實施，按照預算編制要求，部門預算必須經過“二上二下”的程序，首先由財政部門按照統(tǒng)一標準審核預算草案，再報同級人大常委會討論通過后執(zhí)行，是一套嚴密的具有法律效率的預算執(zhí)行文本。對預算單位而言，部門預算就是單位一年間所有收支活動的“明細賬”；對財政而言，部門預算就是預算執(zhí)行的“指標單”，鋼化預算執(zhí)行、杜絕資金撥付的隨意性是維護預算嚴肅性的唯一途徑，也是順利實施財政預算的根本保證。