社會救助政策依據調研報告

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編者按：本文主要從社會救助工作政策依據和現狀；當前社會救助工作存在的主要困難和問題；完善社會救助體系建設的對策和建議進行講述。其中，主要包括：社會救助是指政府為幫助維持基本生活有困難或遭遇臨時突發事情，造成生活困難的城、鄉家庭和個人，給予必要的經濟援助和物質幫助，以確保其能維持基本的正常生活、城市低保、農村低保、大病醫療救助、臨時救助和其他救助、加強和做好社會救助工作，事關長遠，事關社會的穩定、完善社會救助工作的管理體制與運行機制、搞好社會救助體系各項制度間的銜接配套、簡化程序，方便救助對象、整合政策資源、建立切實有效的協調機制、以中央轉移支付資金為主導，加大地方社會保障資金的投入力度、重視基礎建設，配強工作隊伍、加大宣傳工作力度，營造良好社會氛圍等，具體材料請詳見：

黨的十七大報告明確提出了構建社會主義和諧社會，深刻闡述了關注民生，建立完整的社會保障體系的大政方略。在我州全面實施三州戰略，推進綠色繁榮的進程中，作為社會保障和社會救助體系中重要職能部門之一的民政部門，關注民生，全力做好新形勢下社會救助工作更應全力應對，認真研究和探索現階段乃至今后稍長一段時期內社會保障和社會救助工作的發展趨勢，為整合各種社會保障和社會救助資源，不斷完善救助體系作一些積極的有益的探索。

一、社會救助工作政策依據和現狀

（一）政策依據

社會救助是指政府為幫助維持基本生活有困難或遭遇臨時突發事情，造成生活困難的城、鄉家庭和個人，給予必要的經濟援助和物質幫助，以確保其能維持基本的正常生活。現階段社會救助方式也更加靈活多樣，具有較強的人性化特點；社會救助種類呈現多樣化，基本能夠滿足各種救助對象的需要；救助標準逐漸提高，能夠解決救助對象的基本生活困難。

1、城市居民最低生活保障救助工作依據《城市居民最低生活保障條例》、《**省城市居民最低生活保障實施辦法》，各縣市結合各自情況，制定具體實施細則，全力保障城市貧困對象的基本生活，實現應保盡保目標。

2、省政府下發《**省人民政府關于建立農村最低生活保障制度的通知》、州政府下發《州人民政府關于全面實施農村居民最低生活保障制度的通知》等文件，對農村低保范圍、審批管理、資金來源、資金發放及操作規范等作了規定，形成了較完善的制度體系，保障了農村低保工作的規范運作。目前，基本實現了應保盡保目標。

3、認真貫徹落實國務院頒布的《農村五保供養工作條例》和《**省農村五保供養工作規定》，全力做好農村五保供養工作，大力發展具有我州特色的農村五保集中供養“xx模式”。

4、xx年x月，xx人民政府出臺《xx城鄉貧困群眾醫療救助實施辦法（試行）》，xx年x月，州政府對試行辦法進行修訂、完善，并出臺了《xx城鄉貧困群眾醫療救助實施辦法》。新實施辦法按照“取消病種限制、擴大救助規模、取消或降低救助門檻、提高救助額度、簡化救助程序、提高救助水平”的原則開展城鄉貧困群眾大病醫療救助工作。

5、及時做好自然災害造成的災民救助工作。確保災區困難群眾有飯吃、有衣穿、有房住、有病能及時治療。

6、根據民政部及民政廳的相關文件，落實臨時救助及其他救助的工作，全力保障救助對象的權益。

（二）我州社會救助工作現狀

1、城市低保

截止到xx年x月底，全州城市低保人數為x人，全年下撥低保資金x萬元，人月均補助水平x元。按照民政部、財政部《關于切實做好適當提高城市居民最低生活保障補助水平工作有關問題的通知》和省政府《關于進一步加強就業再就業工作的通知》精神，從xx年x月x日起，全城市居民最低生活保障標準由x元統一提高到x元，人月均補助水平達到x元。同時，將城市“三無”對象、城市孤兒以及城市艾滋病和結核病患者貧困家庭納入城市低保，按照最低生活保障標準即x元給予了全額補助。

2、農村低保

xx年末，全州農村低保人數擴大到x萬人，全年下撥農村低保資金x萬元，人月均補差x元，其中，一類對象月補助不低于x元，二類對象月補助不低于x元，三類對象月補助不低于x元。xx年x月，在x委、x政府和民政部門的大力爭取下，省民政廳為我州再增加農村低保x萬人，總數達到了x萬人，使農村最困難家庭基本實現了應保盡保目標。

3、農村五保供養

近年來，在各級黨委、政府的重視和支持下，全州民政部門不斷創新機制，著力探索農村五保集中供養“恩施模式”，不斷加強農村福利院基礎設施建設、發展院辦經濟、提升管理服務水平，五保對象的物質和文化生活得到了有效保障。農村五保集中供養“恩施模式”受到了省民政廳和民政部的表彰，中國社會報、新華社等先后多次作了宣傳報道，國務院領導也答復認可。目前，全州共建立了農村福利院x所，五保對象x人，集中供養x人，集中供養率為x%，xx年共下撥五保供養資金x萬元。根據省廳文件規定，從xx年起，集中、分散供養五保對象以及農村散居供養孤兒的供養標準將各提高x元，分別達到x元/年、x元/年、x元/年。

4、大病醫療救助

于xx年開始實施城鄉困難群眾大病醫療救助工作試點。幾年來，全州累計救助x多萬人次，有效地緩解了困難群眾患大病的醫治困難。xx年，按照“取消病種限制、擴大救助規模、取消或降低救助門檻、提高救助額度、簡化救助程序、提高救助水平”的原則，進一步推進醫療救助的改革發展。在救助范圍、起付線、救助金額等方面依據不斷變化的情況，及時進行必要的修訂、完善。同時，對住院治療的低保對象免收掛號費、診斷費，注射費、觀察費、住院床位費優惠x%，手術費、輔助檢查費優惠x%，常規性藥品優惠x%。

5、臨時救助和其他救助

一是及時做好災區困難群眾生活救助工作。我州是自然災害多發地區，常年需救助災民x萬人左右。每當大的自然災害發生，x及縣市啟動自然災害應急預案，及時對災區群眾給予救助，確保了災民有飯吃、有衣穿、有房住、有病能治療。二是做好臨時救助工作。為及時緩解城鄉低保對象、低收入家庭和其他困難家庭突發性、臨時性生活困難，按照上級要求，我州及時建立了臨時救助制度，州民、財兩家聯合行文，明確了救助制度和管理辦法。城市居民每戶每年救助標準一般不超過x元，農村居民每戶每年救助標準一般不超過x元。三是落實好艾滋病、結核病孤兒救助。

在各類救助資金的發放上，全州嚴格按照上級要求，全部委托金融系統，實行一折或一卡通的社會化發放形式，杜絕了資金發放過程中可能出現的不良現象發生，保證了資金的運行安全。

二、當前社會救助工作存在的主要困難和問題

近幾年來，關注民生，維護民利、保障民權的工作力度逐年加大，中央在社會保障方面的投入也逐年增多。社會救助工作職能也從原單一的應急救助，逐步拓展到十余項分類明確的單項社會救助工作。由于工作任務的增加和工作量的加大，管理工作難度也逐步加大，社會救助工作的整體矛盾也逐步凸現出來，現就存在的主要困難和問題概括如下：

（一）現行救助政策與個人需求存在差距

從總體上看，我州社會救助的范圍和標準在逐年擴大和提高，困難群體的基本生活權益得到了基本保障，但總體保障水平還處于較低層次。一是生存保障能力有限。目前的城鄉低保補助水平不高，只能維持最基本的生活。新農合、大病醫療救助、臨時救助、災民救助等只能緩解部分困難，還不能解決根本問題。二是家庭個人發展需求得不到保障。城鄉困難家庭對子女在教育方面的投入極為有限，子女輟學多；因文化、年齡、身體等多方面原因，困難群眾創業、就業難度大，收入來源十分有限，家庭貧困狀況得不到根本解決。三是救助范圍還比較窄。以農村貧困群眾為例，截止xx年底，我州農村建檔立卡的絕對貧困人口x萬人，而目前全州納入農村低保的只有x萬人，還有x萬人未能納入農村低保。四是救助程序、機制還有待進一步簡化和健全。要逐步建立監管到位、程序簡化、救助及時的社會救助體系。

（二）社會救助管理體制和政策銜接機制有待加強

社會保障和社會救助體系建設是一個龐大的系統工程，它涉及多個政府職能部門。而現行的各項社會保障和社會救助政策又多為獨自依賴于其職能部門的獨立行政。某些方面雖有協調，但從系統工程來看，許多救助工作還應當整合，救助政策還應做好銜接，部門之間還應進一步加強配合。當前實施的社會救助制度包括了最低生活保障、醫療救助、教育救助、司法救助、住房就業援助等多項制度，但諸多救助制度還沒有專門的條例，存在管理多頭，條塊分割的問題。

（三）地方財政對社會救助工作的資金保障支撐作用不強

恩施州是一個集“老、少、邊、山、窮、庫”于一體的貧困地區，所屬的8個縣市財政均為國定貧困縣。縣市地方財力薄弱，可用于社會救助的經費十分有限，各類社會救助資金絕大多數靠中央財政轉移支付和省級財政補助，地方財政投入少，甚至按比例配套的經費都難以落實。且因為多方原因，社會救助的工作經費也較少或難以落實到位。

（四）管理機構和人員配備與社會救助工作不相適應

我州目前僅民政部門承擔的社會救助工作對象x萬余人，每年還有因自然災害造成的救助對象x萬人左右。從而形成各類社會救助對象不一、標準不一、政策不一樣，但一樣的是所有救助對象的家庭貧困狀況的前期調查摸底都必須到戶到人。其工作量很大，政策性要求也較嚴。但目前我州基層救助網絡平臺薄弱，救助機構和隊伍不健全、經費不足等問題日益突出，直接影響了社會救助政策在基層的落實。州及x縣市僅有低保工作人員x名，x個鄉鎮辦低保工作人員x人，其中x人為兼職，存在著嚴重的事多人少，工作疲于應付的局面。

三、完善社會救助體系建設的對策和建議

加強和做好社會救助工作，事關長遠，事關社會的穩定。進一步完善和加強社會救助工作，切實保障人民群眾的基本權益，是堅持立黨為公、執政為民和維護人民群眾根本利益的具體體現。社會救助體系作為一項系統工程，需要不斷探索，不斷完善，以適應新時期的需要。

（一）整合政策資源、建立切實有效的協調機制

1、完善社會救助工作的管理體制與運行機制

社會救助工作是一項綜合性系統工作。健全社會救助工作的管理體制與運行機制，是做好社會救助工作的組織保證。一是各級政府應成立社會救助工作的領導協調組織，其職責主要是統一政策，協調步伐，全面管理與監督社會救助工作。二是應建立部門聯動、社會參與的多邊救助機制，加強相關部門、單位之間及其與社會的溝通與合作，定期交流信息，協商救助行動，逐步形成信息共享、相互配合、協調運作的長效工作機制，以有效整合各種社會救助資源，形成強大的整體推進合力。在鄉鎮辦建立公共服務中心，建立統一的服務工作平臺，并依托這一中心搞好社會救助的受理、審查、申報、資金發放等工作，避免多頭申報、多頭救助、缺失救助，實現救助項目互補和救助效能最大化。著力推進救助信息化，建立救助信息網絡，實現信息資源互通共享。三是建立健全監督機制，要動員黨政、媒體和社會組織等方面力量，通過紀檢、審計監督和社會輿論監督，推動社會救助體系健康發展。

2、搞好社會救助體系各項制度間的銜接配套

社會救助體系內容豐富，要素較多，頭緒復雜，涉及面廣，必須統籌考慮，整體設計，側重提升制度的整體效能，應重點在兩個層次上做好銜接配套：一是對各單項救助制度進行必要的整合和規范，使各項救助制度相互銜接，構成一個有機的制度體系，以充分發揮社會救助體系的整體效能。二是推進社會救助體系與社會保險、社會福利以及就業再就業、扶貧開發等制度間的銜接配套。要進一步搞好與就業、扶貧、住房、醫療等政策的銜接。民政、勞動部門要建立聯席會議制度，加強協調配合，民政部門加強對低保對象的分類管理，強化動態管理；勞動部門要認真落實關于促進困難群體就業和再就業的扶持政策，以新增就業崗位為目標，以強化就業服務為手段，以加大資金投入為保障，支持和鼓勵困難群體就業。扶貧部門在工作中重點吸收享受低保待遇的特困家庭中有勞動能力的家庭成員參加項目帶動和就業，并提供免費技術培訓，加強與其他惠農政策的銜接，通過扶持，幫助救助對象擺脫貧困，走上生活自立之路。民政、勞動、衛生部門要在定點醫院設立保險、合作醫療、醫療救助“三辦合一”窗口，全部采取集中墊付補償金、救助金，事后統一結算，既減少各部門工作量，又方便困難群眾。

3、簡化程序，方便救助對象

在低保金發放上，要將發放的程序盡量簡化，并通過銀行系統給予支付，實行社會化發放，直接支付給低保對象本人，減少中間環節。

在城鄉醫療救助方面，一是縮短辦理時限。根據救助對象難以墊付醫療費用的實際困難，符合條件的救助對象只要經民政部門授權的定點醫療機構核定，就可直接在定點醫療機構核報醫療救助費。二是改進資金結算辦法。第一，建立定點醫院墊付機制。各市縣加強與定點醫療機構協調與配合，由定點醫院墊付醫療額度內的醫療費用，救助對象出院時只支付個人自付部分，民政部門定期與定點醫療機構結算墊付的費用。第二，對按規定轉診救助對象簡化手續。對按規定轉診到非定點醫療機構就醫的救助對象，可采取就醫后到民政部門申請辦理有關費用的補助，必要時可預付部分救助金。第三，加強與有關部門配合，實現醫療救助與新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險信息共享，推行城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療與醫療救助的“一站式”即時結算服務。三是設立多種靈活便民措施。通過發放一定限額的救助卡，建立平價藥店等方式方便救助對象日常門診與購藥。救助對象憑醫療救助卡、低保金領取證或醫療救助證及身份證即可在定點醫療機構就診或購藥。定點醫療機構在救助卡所限定金額內救助，超出限額由救助對象自付，救助卡內金額可跨年度和戶內對象之間調劑使用。

（二）以中央轉移支付資金為主導，加大地方社會保障資金的投入力度

資金是社會救助體系的生命線。建立普惠型社會救助體系，必須首先制定保障救助資金供給的基本制度。各級政府是社會救助工作的責任主體，財政投入是社會救助資金可靠、穩定的來源，必須建立科學合理、規范有效的財政投入機制。結合我州實際，要建立以中央轉移支付資金為主導，各級財政實行足額列支和按時撥付的機制，將社會救助各類配套資金和工作經費足額列入財政預算。足額安排城市低保資金（不低于本級財政一般預算收入x%―x%）、農村低保資金（人年均x元）、大病醫療救助資金等預算，并隨著地方財政收入的增長，建立預算自然增長機制，逐年加大投入，并重點向農村傾斜。安排必要的工作經費，保證社會救助工作的正常開展。

（三）重視基礎建設，配強工作隊伍

社會救助工作隊伍是落實各項救助政策的根本保證。要切實加強社會救助工作隊伍建設，確保社會救助政策在基層及時有效落實。按照**省民政廳《關于印發**省最低生活保障工作規程的通知》要求，州民政局應成立“恩施州社會救助辦公室”，各縣市要設立社會救助工作專門機構（最低生活保障局、最低生活保障管理辦公室或社會救助局、社會救助管理辦公室），負責本地城鄉低保以及相關社會救助審批管理工作，并按照“每x名對象配備不少于x名工作人員”的要求落實工作人員；鄉鎮辦要設立低保工作站，專職工作人員應不少于x人；村（居）民委員會（社區）或其它社會組織受社會救助管理機構委托，可以承擔部分社會救助工作，同時，可通過民間組織建立社區義工制，逐步將社區志愿者納入社區救助網絡。

（四）加大宣傳工作力度，營造良好社會氛圍

一是建立行之有效的輿論救助宣傳制度。進一步加大對救助政策的宣傳力度，力求在宣傳報道的深度和廣度上有新的突破，擴大社會影響力，努力營造全社會關心關注、積極幫助困難群眾的輿論環境。充分采取宣傳欄、宣傳墻、樓門口張貼通知，街道利用電子信息屏等宣傳形式，使社會救助宣傳工作得以進一步加強，做到宣傳救助政策無盲點。二是積極動員社會力量參與救助工作。按照政府主導與社會參與相結合的原則，積極鼓勵社會力量參與社會保障和救助等公益事業，深化扶貧濟困送溫暖活動，發展壯大社會志愿者隊伍。各級工會、共青團、婦聯、殘聯等社會團體和慈善協會、紅十字會等組織應發揮各自的職能作用，開展各種形式的幫困扶貧活動，并使之制度化、規范化。通過各種途徑，加強對社會救助政策和慈善捐助行為的宣傳，形成全社會關注民生，幫扶弱勢群眾的良好氛圍，為構建和諧社會發揮積極的助推作用。