財(cái)政審計(jì)體制改革調(diào)研報(bào)告

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一、真實(shí)性、合法性與效益性并重，提升財(cái)政審計(jì)的層次和水平

國家審計(jì)的目標(biāo)是評(píng)價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性。但現(xiàn)行的財(cái)政管理體制存在諸多的弊端，如預(yù)算編制不細(xì)、支付制度不健全、采購不透明等，這些弊端的存在給一些單位和個(gè)人弄虛作假、違法違紀(jì)造成可乘之機(jī)，容易滋生腐敗現(xiàn)象。在這種形勢(shì)下，審計(jì)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是打假治亂，審計(jì)目標(biāo)側(cè)重于評(píng)價(jià)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性，對(duì)效益性重視不夠。這次預(yù)算管理改革的主要目標(biāo)是興利除弊，改革現(xiàn)行的財(cái)政支出管理體制，革除制度上的弊端，建立起規(guī)范、科學(xué)、透明的預(yù)算管理制度。推行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)改革后，預(yù)算剛性進(jìn)一步增強(qiáng)，管理透明度進(jìn)一步提高，約束力進(jìn)一步加大，做假帳、違規(guī)違紀(jì)問題會(huì)逐漸減少。新的預(yù)算資金運(yùn)行模式為實(shí)現(xiàn)真實(shí)性、合法性的審計(jì)目標(biāo)奠定了良好的制度基礎(chǔ)，為開展績(jī)效審計(jì)提供了現(xiàn)實(shí)可能性，使審計(jì)機(jī)關(guān)可以投入更多的審計(jì)資源關(guān)注效益性審計(jì)目標(biāo)，而且政府和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金的使用效益越來越關(guān)注，因而如何促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益成為審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的新課題。這就要求審計(jì)人員在查錯(cuò)糾弊的同時(shí)，更多地注重檢查和發(fā)現(xiàn)損失浪費(fèi)、資金使用效益不高等問題，適時(shí)開展績(jī)效審計(jì)。績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)是促進(jìn)財(cái)政部門正確決策、科學(xué)理財(cái)、提高財(cái)政資金的使用效益。當(dāng)前應(yīng)把績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容逐步融入真實(shí)性、合法性審計(jì)中去，把查錯(cuò)糾弊與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來，既揭露不真實(shí)、不合法的違紀(jì)違規(guī)問題，又對(duì)財(cái)政資金使用的效益性做出評(píng)價(jià)，全面完整地實(shí)現(xiàn)真實(shí)、合法、效益的審計(jì)目標(biāo)。隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，效益性目標(biāo)將會(huì)越來越突出。

二、調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容，促進(jìn)財(cái)政改革順利進(jìn)行

財(cái)政體制改革后，預(yù)算管理制度從預(yù)算編制到執(zhí)行過程都增加了一系列規(guī)范性、約束性的規(guī)定，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等新推行的管理制度，使財(cái)政審計(jì)的內(nèi)涵和外延都有了相當(dāng)大的擴(kuò)展。當(dāng)前財(cái)政審計(jì)要緊隨財(cái)政改革的步伐，及時(shí)了解和掌握財(cái)政改革的最新動(dòng)態(tài)，認(rèn)真研究各項(xiàng)改革的基本內(nèi)容和特點(diǎn)，審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)和內(nèi)容要與之相適應(yīng)，及時(shí)作出必要的調(diào)整，以找準(zhǔn)審計(jì)工作的定位。

一是國庫集中收付制度實(shí)施后，應(yīng)把審計(jì)重點(diǎn)放在對(duì)國庫資金集中收付上來，重點(diǎn)檢查稅收等各項(xiàng)財(cái)政收入的繳庫方式、程序是否合規(guī)，收入是否進(jìn)國庫統(tǒng)一賬戶，有無違規(guī)進(jìn)入過渡戶或通過私設(shè)賬戶截留、挪用財(cái)政收入；集中支付的資金有無不按預(yù)算和程序支付，是否利用集中支付之機(jī)，為某些部門謀取私利。

二是對(duì)政府采購進(jìn)行審計(jì)，涉及面廣、政策性強(qiáng)，不同于一般財(cái)務(wù)收支的事后審計(jì)，應(yīng)注意把握審計(jì)重點(diǎn)，重點(diǎn)檢查采購計(jì)劃和預(yù)算編制是否合規(guī)，是否嚴(yán)格執(zhí)行采購計(jì)劃和預(yù)算，招投標(biāo)方式和評(píng)審程序是否合規(guī)，采購資金的撥付是否按現(xiàn)行法規(guī)和合同撥付與使用等。

三是對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要把審計(jì)的重點(diǎn)放在預(yù)算確定的部門專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)及財(cái)政?？罘矫?，重點(diǎn)審計(jì)部門預(yù)算編制是否合理，項(xiàng)目預(yù)算是否經(jīng)過科學(xué)論證，各項(xiàng)事業(yè)支出及專款支出是否按預(yù)算執(zhí)行，有無擠占、挪用等違紀(jì)違規(guī)問題等。

四是切實(shí)加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付審計(jì)，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)把稅收返還和結(jié)算補(bǔ)助作為審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，主要審查其真實(shí)性和合法性，注意有無弄虛作假騙取上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的問題；對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則要重點(diǎn)審查專款投向是否正確，使用是否合規(guī)合法，防止出現(xiàn)截留、挪用、擠占和損失浪費(fèi)等現(xiàn)象。在審計(jì)中要注意發(fā)現(xiàn)改革中出現(xiàn)的新情況和新問題，檢查改革措施是否到位，從宏觀上提出完善改革的建議。

三、轉(zhuǎn)變審計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)全過程的監(jiān)督

傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)思維方式是重視審計(jì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，忽視預(yù)算編制和執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程的監(jiān)督；突出抓好預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，輕視“上審下”的財(cái)政決算審計(jì)。這主要是受原有的財(cái)政管理體制的制約，其弊端是預(yù)算編制過粗，追加預(yù)算隨意性大，支出不規(guī)范，預(yù)決算批復(fù)不及時(shí)，資金分配與使用脫節(jié)，給審計(jì)監(jiān)督帶來很大難度，不便于監(jiān)督。這次財(cái)政改革的主要特點(diǎn)就是要早編細(xì)編預(yù)算，硬化預(yù)算約束，規(guī)范支出管理，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，整個(gè)預(yù)算過程從編制到執(zhí)行再到結(jié)果全部規(guī)范化、制度化。細(xì)編預(yù)算為審查各部門和項(xiàng)目支出的合規(guī)性、合理性提供了明確的依據(jù)；早編預(yù)算使預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后可以及時(shí)批復(fù)部門和單位，使審計(jì)部門能夠按照“先有預(yù)算，后有支出，再行監(jiān)督”的原則履行監(jiān)督職能；國庫集中收付和政府采購制度有利于對(duì)各項(xiàng)預(yù)算支出的合規(guī)合法性進(jìn)行監(jiān)督；實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府財(cái)政的分配關(guān)系，便于對(duì)撥入下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì)。這些改革措施都為實(shí)施對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和決算全過程的監(jiān)督提供了制度基礎(chǔ)，也給審計(jì)工作提出了新的要求。如果固守原有的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督方式，顯然不能適應(yīng)財(cái)政體制改革發(fā)展的形勢(shì)。因此要轉(zhuǎn)變預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的方式，緊緊圍繞“預(yù)算執(zhí)行”這一核心來展開，以人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算為審計(jì)依據(jù)，對(duì)照檢查預(yù)算執(zhí)行情況，從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審計(jì)出發(fā)，逆向延伸到預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制，逐步實(shí)現(xiàn)從單一的事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮袑徲?jì)和事后審計(jì)相結(jié)合；從單一的靜態(tài)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)審計(jì)和靜態(tài)審計(jì)相結(jié)合。建立以綜合財(cái)政預(yù)算為主線，財(cái)政部門具體組織預(yù)算執(zhí)行情況為主導(dǎo)，部門預(yù)算執(zhí)行情況為基礎(chǔ)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)模式，把財(cái)政同級(jí)審與“上審下”有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)的全過程監(jiān)督。

四、改進(jìn)審計(jì)技術(shù)和手段，提高審計(jì)監(jiān)督效能

實(shí)行國庫集中收付和政府采購制度都是為了從制度上加強(qiáng)管理和控制，防范舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，因此在其運(yùn)作中建立了一整套嚴(yán)密規(guī)范的內(nèi)部控制制度，形成一個(gè)自我調(diào)整、自我檢查和自我約束的自律機(jī)制。但如果其內(nèi)控制度不健全或控制失效，將會(huì)導(dǎo)致國庫集中收付和政府采購制度失控，滋生更加嚴(yán)重的舞弊和腐敗現(xiàn)象。這就要求審計(jì)人員要改變?cè)趯?duì)國庫集中收付和政府采購進(jìn)行審計(jì)時(shí)，首先對(duì)其內(nèi)部控制的控制環(huán)境、控制活動(dòng)和監(jiān)督等進(jìn)行調(diào)查，評(píng)價(jià)其健全性和有效性，進(jìn)而確定余額測(cè)試的范圍、重點(diǎn)和規(guī)模，開展分析性測(cè)試和抽樣審計(jì)。這樣既可以減少對(duì)繁多的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)記錄詳查的工作量，又能在合理地保證審計(jì)質(zhì)量的前提下，提高審計(jì)效率。

推行部門預(yù)算和國庫集中收付后，預(yù)算管理由粗到細(xì)、由定性到定量，各部門的財(cái)務(wù)收支集中統(tǒng)一核算，依靠傳統(tǒng)的手工操作無法完成，必須依賴計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的強(qiáng)力支撐，才能完成大量繁雜的預(yù)算指標(biāo)安排和會(huì)計(jì)核算工作，因此計(jì)算機(jī)技術(shù)在預(yù)算管理和會(huì)計(jì)集中核算中得到廣泛應(yīng)用。審計(jì)機(jī)關(guān)必須適應(yīng)這種形勢(shì)，改變目前以手工作業(yè)為主的審計(jì)手段，應(yīng)用計(jì)算機(jī)作為的技術(shù)支持實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。

一是逐步建立健全審計(jì)管理信息數(shù)據(jù)庫，形成全省范圍內(nèi)的審計(jì)信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共享，從整體上把握財(cái)政資金運(yùn)行，上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)控財(cái)政資金的管理和使用。

二是大力推廣普及計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)，開發(fā)適應(yīng)財(cái)政審計(jì)要求的審計(jì)軟件，逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)技術(shù)現(xiàn)代化。

三是在充分利用現(xiàn)有審計(jì)軟件的基礎(chǔ)上，建立審計(jì)機(jī)關(guān)與被審單位之間的局域網(wǎng)，探索網(wǎng)絡(luò)審計(jì)與遠(yuǎn)程審計(jì)，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)在信息化條件下實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的能力，從單一現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與遠(yuǎn)程審計(jì)相結(jié)合，提高審計(jì)質(zhì)量和效率。