財政收支制度改革思考

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我國的公共財政體系建設方向，必須明確界定各級政府的財政支出責任，合理調整政府間財政收入劃分，建立健全財力與事權相匹配的財稅體制，反映到制度建設上，就是要改進和完善政府間財政收支劃分制度。財政收支劃分是為了充分發揮各級財政的職能而對中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收入和財政支出等方面所享有的職責和權限所進行的劃分。它是國家處理中央與地方、地方各級政府之間的分配關系，確定各級財政收支范圍和管理權限的重要制度。目前，我國財政收支劃分的重點在于中央與地方的財權與事權的劃分，本文試圖對這一問題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場的關系

各國的財政收支劃分都必須建立在政府與市場關系的準確界定之上。改革開放以來，我國投入了大量的精力解決政府與企業的關系，本質即是在于處理政府與市場的關系。但是，實踐中出現的甘肅蘭州“牛肉面限價令”和貴陽某區政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場的關系是非常復雜的，而我國目前政府與市場關系的處理依然存在不少問題。

經濟學家的研究表明，市場是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎之上的市場機制，用價格信號誘導，調節社會生產和消費，協調供求關系以及人們日常的經濟活動，成為自動協調經濟運行的神奇的“看不見的手”。但是，市場存在天生的缺陷，那就是市場會失靈。在市場這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時的職能，就成為了一個難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩定和發展經濟等三方面。但之三種職能的優先次序在不同的國家會有差異。例如，西方成熟的市場經濟國家，其經濟已較發達，更重要的是強調穩定的職能，而在我國，財政的收入分配職能應置于首要地位，然后順次為資源配置，穩定和發展經濟職能。

緣于上述對政府與市場關系的認識，現代市場經濟國家的公共財政，必然是缺陷財政，也即公共財政必須是以彌補市場缺陷為前提。而在我國構建社會主義和諧社會的進程中，財政應該優先發揮收入分配的職能，特別是在再分配領域，強調更加注重社會公平的原則，以有效彌補追求效率的市場存在的天然缺陷。其次，穩定經濟發展和優化資源配置是公共財政要解決的重要問題。我國的財政收支劃分也必須建立在這種認識基礎之上。

二、充分考慮我國非典型市場經濟的國情

考慮我國的財政收支劃分，還必須關注我國的經濟國情，那就是非典型市場經濟。我國作為非典型市場經濟國家，具有三大特征：

首先是體制轉軌。我國是在計劃經濟體制的背景下開始市場化改革的，改革采取了漸進策略。由計劃經濟向市場經濟的轉軌，意味著屬于非公有制企業所承擔的社會職責需要轉移出來，也意味著政府體制改革需要逐步進行，轉變為只在市場失靈的范圍內活動，還意味著既得利益的喪失，而由此引發的多種利益集團的博弈造成了體制轉軌難度的增大，因此，非典型市場經濟體制的完善需要更多的智慧。

第二是發展中大國。作為一個發展中大國，我國需要更多地依靠內部力量，發展經濟。如何培育國內市場，實現內外均衡，需要轉變改革以來選擇的外向型經濟發展戰略，同樣是一個大難題。

第三是文明古國。長期的農業社會現實，決定了我國文化必然植根于農業社會背景。我國農業社會的許多特征依然存在，而農業社會不同于市場經濟所依托的商業社會，如何在二者之間找到均衡點，或者尋找到對應于農業社會向商業社會過渡的社會治理良方，就成為我國進一步完善社會主義市場經濟體制的難點，也成為我國非典型市場經濟的一大特征。

非典型市場經濟的國情提醒著我們，市場化的改革并不意味著我們步入的市場經濟和典型的市場經濟國家一模一樣。因此，在我國的市場化改革進程中，照搬或移植的做法行不通。我國的財政收支劃分也不可能照搬或移植國外的現成經驗。例如，在支出責任的劃分方面，就必須考慮基層政府面對的“三農”問題的壓力，中央政府以及地方上級政府有責任來共同承擔此部分責任。再如，我國財政收支劃分制度的改進還必須考慮政府體制改革與經濟體制改革的不同步問題，很難完全借鑒國外的經驗在收支劃分體制改革方面一步到位。

三、改革財政收支劃分制度的建議

根據政府與市場關系的理論以及我國非典型市場經濟的國情，筆者建議我國的財政收支劃分制度重點關注以下問題：

1．合理劃分中央與地方的事權職責。

劃分中央與地方的事權職責，應當遵循分職治事與受益范圍的原則。分職治事是指在政府事務與民間事務按效率原則合理分工的基礎上，對政府有充足理由承擔的事務，在政府內部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務一般就不上交上一級政府、凡是地方政府能夠有效處理的事務一般就不上交中央政府的原則進行合理劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經濟職能和提供公共產品與勞務時，若受益范圍遍及全國各地則應劃為中央政府事權，若受益范圍僅限于特定區域的居民和企業則應劃歸某一級地方政府。

根據上述原則，中央政府的事權范圍及主導作用應主要包括：（1）制定并組織實施國民經濟和社會發展的長期戰略，對經濟發展的速度、方向、結構、生產力布局、gdp分配等重大問題進行決策，并通過各種手段組織實施；（2）調節經濟總量關系，協調宏觀經濟結構偏差，促進并保持總供求和部門結構的大體均衡，促進宏觀經濟持續、穩定、協調地運行；（3）在市場失效的領域，有效承擔起跨省際重大基礎設施和基礎產業項目的投資建設、提供全國性公共產品等；（4）調節gdp分配結構和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經濟發展和社會穩定范圍內，協調好公平與效率的關系；（5）調控各地區之間的財政經濟發展差距，促進地區間經濟社會協調發展；（6）維護正常的社會秩序和法律秩序；（7）自覺組織和推動市場化進程，培育和完善市場體系；（8）維護國有財產的所有者權益，防止國有資產流失；（9）維護全國的生態平衡，搞好環境保護和人口控制等。

在明確了中央事權范圍之后，還需要對中央與地方共同參與的事項予以明確，地方上下級政府的事權的劃分也需要依據各地的情況進行區分，例如，民族自治地區的事權劃分和非自治省份內部的情況應該有所區別。

2．建立健全財力與事權相匹配的體制。

長期以來，不少人強調以事權定財權，建立財權與事權相匹配的機制。在此理念指導之下，在財政收支劃分上強調在賦予地方政府事權職責的同時，應該允許地方享有較大的稅收立法權。筆者認為，這一觀點應當慎提。畢竟，我國是單一制國家，地方政府的自主權力有限，更重要的是，在地方政府財政管理能力有待提高，和地方政府間財政稅收不當競爭問題嚴重的情況下，特別需要強調中央對地方的強力預算控制。否則，完全套用發達資本主義國家的經驗來解決我國的財政分權和收支劃分問題，很容易出現更為嚴重的后果，例如，加劇地方政府的稅收惡性競爭和過度投資競爭等現象。

因此，筆者主張，要淡化“財權與事權相匹配”的提法，以“財力與事權相匹配”的表述代之，強調在合理劃分事權的基礎上，運用財政轉移支付等方式，由中央為地方政府或者地方上級政府為下級政府提供財政資金，解決地方政府的財力不足問題。所以，解決問題的最佳方法并非是賦予地方政府更大的財權，而是應當規范財政轉移支付法律制度。

完善的轉移支付制度應當以實現各級財政收支平衡以及各地區基本財政服務水平相當為目標。要建立規范化的轉移支付制度，對標準收入、標準支出的測算更科學、準確，最大限度的考慮地區間成本差異因素，建立更加完善的補助制度。通過一般性補助，即稅收返還彌補正常情況下地方政府收入與支出的差額；通過專項撥款補助，對于特別地區和特殊行業等給予財政支持，以保證地區發展平衡和國家產業政策的順利實施；此外，還應設立臨時性的補助，在重大自然災害或者突發性事件時，用于彌補地方政府財政支出的不足。

3．逐步推進我國財政收支劃分的法治化進程。

財政收支劃分制度法制化，是促進政府職能轉變的重要動力，是建立和完善公共財政制度的必然要求，也是進一步深化經濟發展的制度保證。如何實現法治化？筆者認為，從我國的實際情況出發，應該采取逐步進行的立法策略：首先，通過修改《預算法》，減少預算層級，明確政府間事權、財權劃分。《預算法》的修改已列入十一屆全國人大常委會的立法規劃，值得期待。在此次修法過程中，可以考慮改變現有的“一級政府，一級預算”的預算制度，實行中央－省－市縣三級預算體制。這樣，既可以減少信息溝通所帶來的行政成本，同時還可以避免基層地方政府財政收入不足，入不敷出，預算無法落實的局面。其次，可以借助《稅收基本法（稅法通則）》的立法契機，將稅收權限的劃分在該法中予以明確。最后，待時機成熟，制定一部統一的財政收支劃分法，明確我國政府間及財政級次劃分、財政收支分類、財政支出劃分、財政收人劃分等方面的內容，使政府間的財政收支劃分真正實現法治化。