人事廳管理體制改革調查報告

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發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。推動小城鎮持續健康發展，對于促進城鄉交流，縮小城鄉差距，緩解城市壓力，并通過小城鎮的發展，在社會轉型時期擴大農村市場內需，拉動國民經濟增長等方面，具有重要的戰略意義和現實作用。

我省歷來十分重視小城鎮的建設、發展和提高。做大做強經濟強鎮，具體地說，就是要在加快大中城市發展的同時，擇優發展小城鎮，使一批中心鎮、經濟強鎮發展為小城市，促進全省城市化進程的加快，來帶動農村經濟結構調整，實現農村現代化。走中心鎮發展之路，是省委、省政府根據**實際實施小城鎮發展戰略的一個重要舉措。

本文擬通過對小城鎮所具有的特征，以及在改革與發展中的制約因素的分析，從行政管理體制改革的角度，探索中心鎮體制創新的思路。

一、改革開放以來，特別是最近幾年，隨著經濟不斷發展和鄉鎮行政區劃的調整，我省鄉鎮從19**年的1829個，到2002年底調整為1377個，這些鄉鎮，從區域面積、經濟達發程度、地理環境、人口數量等方面區分，可分為兩大類：一類是以農業和農村管理內容為主的鄉鎮，這些鄉鎮經過區劃調整，鎮域面積明顯擴大，人口數量明顯增加，但是在產業結構分布上，還是以農業為主，城鎮化水平還很低，這類建制鎮與屬于普通意義上的鄉鎮沒有質的區別，從嚴格意義來說，還不能稱之為小城鎮。另一類則是近幾年來，我省各地特別是經濟較為發達的地區涌現出來的，一批頗具實力的現代化小城鎮。它們一般具有以下特點：一是人口眾多，有的常住人口達10多萬、甚至20多萬，還有大量的暫住人口和流動人口；二是經濟比較發達，國內生產總值達幾億甚至十幾億、幾十億，財政收入上億元；三是產業特色明顯，大多表現為以某類產品為主的塊狀經濟，并具有較強的集聚力和輻射力；四是建成區規模不斷擴大。如**市的**鎮，到20**年底，常住人口達15.28萬，外來人口11萬，鎮域面積達83平方公里；鎮內有個私企業6000余家，全年國內生產總值29.71億元，工業總產值87.77億元，財政收入2.44億元。這些小城鎮與其他鄉鎮相比，已產生了實質性的變化，主要表現在以下幾個方面：

1、迅速發展的二、三產業，逐步取代傳統的農業。從我們調查了解的情況看，這些小城鎮在發展的道路上，盡管所走的路子不盡相同，有的以工興鎮，有的以商興鎮，有的以旅游興鎮。但是它們發展到現在，有一個共同的特點，就是通過特色產業的發展帶動工業和第三產業的發展，形成了農工商貿并舉的局面，其中二、三產業占居了主導地位，農業則退居比較次要的地位。如**鎮的主導產業主要有汽摩配、塑料、機械等，20**年全鎮工農業總產值為87.77億元，其中農業2億元，僅占工農業總產值的2.2%。

2、日益擴大的建成區規模，對城鎮規劃建設管理等提出了更高的要求。這些小城鎮建成區的不斷擴大，從某種意義說，已不是一般的集鎮，而是一個小城市，已逐步擔當起當地市、縣中心城市衛星城的角色，因此，在城鎮道路、供水、排污、園林、綠化、環衛等市政公共設施建設管理問題隨之而來，對城鎮規劃的起點和要求更高、更嚴。

3、發達的工業經濟，使資源和環境保護的任務更加緊迫。當前，隨著小城鎮內鄉鎮企業、個私企業的發展，工業化水平大大提高，與此同時，由工業經濟帶來的環境污染問題也越來越突出，環境惡化，資源緊缺。迫切要求政府加強對資源和環境的保護。

4、計劃生育、社會治安等都要求建立新的管理方式和機制。常住人口規模的擴大，大量外來人口的涌入，以及大量的流動人口，計劃生育、社會治安等情況變得更加復雜，管理的任務更加繁重，管理的手段和方式也必須更新。

小城鎮從一般的建制鎮發展而來，但已產生了脫胎換骨的變化。它們在很多方面與城市的特性相近，但又不同于城市，傳統的農村和農民生活方式和思想觀念還根深蒂固。當前，以原有農業、農村為主要管理對象的鄉鎮管理制度已不適合它們的改革與發展，城市管理模式又不能照搬照套。它們所具有的與普通建制鎮的異樣性和社會公務事務管理的復雜性、多樣性，決定了它們在行政管理體制要求上的獨特性。同時，它們既不同于普通建制鎮，也不同于以城市管理為主的城關鎮，它們之中很多已在事實上扮演了“中心鎮”的角色。因此，對它們在行政管理體制上存在的制約因素進行分析，對于研究“中心鎮”的行政管理體制創新，具有十分重要的意義。

二、從調查了解的情況看，現行的行政管理體制和機構設置已不適應小城鎮的經濟、社會發展，主要表現在以下幾個方面：

1、條塊關系不順，鄉鎮政府功能不全。目前，縣（市）級政府有關部門延伸到小城鎮的機構大致可歸為四類：第一類是縣（市）有關部門設在鄉鎮的事業單位，如中小學、衛生院、廣電站、水利站、林業站、土管所等；第二類是鄉鎮直屬事業單位，如農業綜合服務站、鄉鎮工業總公司、計生服務站、村鎮建設公用事業服務站、畜牧獸醫站等；第三類是垂直管理部門設在鄉鎮的機構或按經濟區域派駐在鄉鎮的機構，如公安派出所、工商所、稅務所、法庭等；第四類是各金融機構和壟斷行業所屬企業，如郵電所、信用社、電管所等。這些機構盡管在設置形式上各有不同，但歸根到底，都是為實現鄉鎮政府的職能而服務的。鄉鎮作為最基層一級政府，上級政府和有關部門每年都要下達各項工作任務指標進行考核，簽訂諸如安全生產、計劃生育、環保、社會治安綜合治理等許多責任狀。鄉鎮政府對本鄉鎮的經濟社會發展負有全面的責任，根據權責一致的原則，理應具備相應的權力，鄉鎮政府機構也應具有健全的功能，但事實上很難做到。除了法律、法規規定不能放給鄉鎮管理的機構外，在實行條塊結合的機構中，縣級主管部門也總是強調工作需要，要實行以條為主管理；有的以塊管理為主的機構，其業務主管部門還掌握著資金劃撥權和人事權。“強條弱塊”現象比較嚴重，正如鄉鎮干部反映的“權在縣里、錢在線里、責在鎮里”。機構職能條塊分割、責權利不統一、人員管理使用上的不一致等，不僅導致互相推諉扯皮，辦事效率低下，而且還嚴重削弱了鄉鎮政府的職能，造成政府管理功能不全，在具體工作中缺乏有效的手段。

2、管理權限太小，束縛了小城鎮的發展。首先，在計劃行政管理職能上，缺乏立項審批權。小城鎮每年有大量的建設項目要上，但是不管項目大小，小城鎮政府都沒有這方面的審批權，需報縣級政府計劃管理部門審批，一個項目從準備到報批同意，至少要很長一段時間，其中須經過大量的審批環節，這與小城鎮經濟的發展對政府的高效率要求相去甚遠。其次，缺乏規劃、土地、建設等方面的縣級管理權限。小城鎮建成區規模擴大以后，土地、規劃、建設等方面的違法違章現象也相應地增多，需要及時進行處理，而鎮政府缺乏這方面的調查處罰權，縣級主管部門又需要處理全縣（市）各鄉鎮及城區的大量事務，不可能為個別小城鎮開小灶，得不到及時處理。再次，建設項目招投標、政府公開采購等方面也缺乏相應的權力。

3、組織機構不健全，人員編制相對偏緊。行政機構設置沒有充分體現實際發展需要。目前的小城鎮行政機構是按一般鄉鎮的行政機構設置模式沿襲而來的，在很大程度上是針對農業和農村的職能需要設置的。而小城鎮的管理重點是要為經濟發展創造一個良好的環境，加強對規劃、公共事務的管理，與此相對應的機構卻沒有設置起來，有的即使設置了，人員編制也太少，與實際需要不相適應。小城鎮機構設置的滯后現象，已成為當前制約小城鎮發展的一個重要因素。人員編制配備相對緊缺。我省現行的鄉鎮行政編制，是1996年按照當時鄉鎮的人口、工農業總產值以及土地面積等指標計算后核定的。而現在的小城鎮，從縱向看，工業總產值比當時增長了好幾倍；從橫向看，常住人口、流動人口和工業總產值比其他一般鄉鎮明顯要多出許多，大量城鎮建設和公共事務管理任務等在編制配備上沒有得到體現。小城鎮的行政編制仍按以前核定的標準配備，明顯缺乏合理性。

4、改革進程不快，相應的配套改革不到位。小城鎮行政管理體制改革是一個系統的工程，需要一系列的改革相配套。與小城鎮行政管理體制改革相關的改革，如戶籍制度改革、社會保障體系建立、投融資體制改革、公共財政改革、人事制度改革等，這些改革不及時跟上，行政管理體制改革也很難開展。

5、缺乏執法主體資格。當前，我國的法律法規及地方性法規規定的管理職能只落實到縣以上人民政府，縣（市）政府是行政執法的最基本單位，鄉鎮政府沒有執法權限，只有在受縣政府及其部門委托的前提下，鄉鎮才能履行一些具體管理職能。這種體制是在城鎮不夠發達、檔次低、規模小，與鄉村區別不大的情況下產生建立起來的。目前，我國小城鎮政府的管理內容已從農業管理為主轉移到多產業與全社會管理為主，與計劃經濟體制下鄉鎮管理內容、方法有著根本區別，因此，鄉鎮的管理模式、權限也應有明顯區別。我國現有的體制和法律法規僅允許賦予鎮與鄉等同的管理權限，給城鎮管理造成了許多不便。

三、通過調查和分析，我們認為，在今后的行政管理體制與機構改革中，應把“中心鎮”作為一個較為特別的組織類別，區別與其他鄉鎮，實行分類指導，進行體制創新。

從長遠看，中心鎮的行政管理體制和機構改革的目標是，建立一個行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。在改革中，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持適應完善社會主義市場經濟體制的原則，轉變政府職能，實現政企、政事、政社分開；堅持精簡、統一、效能的原則，精兵簡政，裁減冗員，優化結構，提高效效率；堅持權責一致的原則，合理劃分縣（市）與鎮的事權，理順條塊關系，克服多頭管理、政出多門的弊端；堅持實事求是的原則，綜合考慮中心鎮的特點和發展水平，因地制宜進行改革；堅持依法行政的原則，完善政府運行機制，加強行政管理的制度化、規范化、法制化建設。在具體措施上，推進中心鎮行政管理體制改革應從以下幾方面努力：

1、進一步轉變政府職能，實現中心鎮政府職能的正確定位。改革開放以來，我國先后進行了四次大的政府機構改革，在一定程度上緩解了政府行為與市場機制的矛盾。但是，由于歷史條件的制約和宏觀環境的限制，“直接控制型”管理體制未能得到根本性的突破。同樣，中心鎮政府仍習慣于舊的體制和做法，仍然企圖用強性權力對生產經營活動進行干涉和控制，這種違背市場經濟客觀規律的強制性管理，必然與經濟發展產生尖銳矛盾。同時，面對管理對象所發生的變化，中心鎮政府的觀念轉變還不夠到位，對城鎮規劃建設、公共事業管理、提供公共產品等方面沒有引起足夠重視。建立比較完善的社會主義市場經濟體制是我國的長遠目標，中心鎮政府的職能轉變必須同其保持同一方向。按照這一原則，中心鎮政府職能定位主要是集中精力管理公共行政和公益事業，創造良好的投資環境和社會環境。一是要堅持政企分開的原則，減少對具體經濟事務的干預。強調培育市場“無形之手”，在規范市場動作上多下功夫。把本應由企業自己辦的事還權于企業，市場能夠調節的事，交由市場去運作。要把精力集中到為企業提供優質服務上來，為企業發展創造一個良好、寬松的投資環境和社會環境。二是進一步推動農業社會化服務體系的發展和完善，強化為農戶的生產經營進入市場提供產前、產中、產后的信息技術和銷售服務的功能。三是要進一步強化社會管理職能，為社會提供更多的公共產品和公共服務。要加強對社會治安、計劃生育和市容市貌及環境污染的管理。認真搞好中心鎮的規劃管理，中心鎮的規劃要高起點，高標準。要適應社會多方力量共同興辦社會事業的新情況，從主要直接舉辦各類社會事業，轉向加強規劃布局、政策規范和依法監督，實現政事分開。要采用多種形式舉辦社會事業，逐步實現舉辦主體多元化，投資形式市場化，內部管理企業化和服務對象社會化。要充分發揮社會自我管理的功能，大力培育社會中介組織，將一些可由社會自我管理的職能和權力交由社會中介組織承擔。

2、理順縣鄉條塊關系，完善中心鎮功能。目前，中心鎮政府的功能不全，主要的原因是縣鄉條塊分割，肢解了中心鎮的功能。其原因歸納起來主要有兩條：一是業務部門利用資金、項目等權力，想方設法來干預塊塊管理，二是現行法律、法規制約，不能下放。但從長遠看，要從根本上解決加快中心鎮發展的問題，主要的辦法還是要完善中心鎮功能。在這一點上，我們調查后認為，要解決這個問題，首先在指導思想上要明確，要跳出現有的政策、法律框框，根據社會主義市場經濟發展需要，合理劃分縣與鎮之間的事權，把屬于縣級政府履行的宏觀、中觀管理上事權保留在縣里，把社會管理、公共事務等屬于中心鎮管理的權力下放給中心鎮，然后再根據事權劃分、職能配置來處理條塊關系。因此，對縣有關部門設在鄉鎮的機構，除原來要求下放的機構要下放到位外，以條為主除個別單位（如工商、壟斷企業等）外，也要想辦法下放，對法律、法規所限制的，要采取委托或設分局等形式，下放給中心鎮管理，以完善功能。對于法庭的設置，可以按照“大法庭、小法院”的原則，行使縣級法院的權力，進一步完善中心鎮的功能，提高辦事效率，加快經濟發展。

3、合理設置機構，科學配置中心鎮機關人員編制。中心鎮既有城市建設任務，又有涉農職能，對周邊地區的經濟和社會發展具有一定的輻射作用。在機構設置上，要因地宜，充分考慮本地的實際情況，特別是特色產業的需要。從總的看，要按照“小政府、大服務”“小政府、大社會”以及精簡、高效的要求來設置。要有利于更好地促進政府職能轉變，有利于強化中心鎮的社會管理職能，有利于承接縣級有關部門下放的經濟管理權限和職能。在具體的設置當中，要區別情況，分類對待。一類是需要弱化的，如涉農機構和經濟管理機構，要對現有的機構進行整合，該撤銷的撤銷，該合并的合并，綜合設置機構，精簡人員編制，分流富余人員。一類是需要強化的，如計劃生育、社會治安等社會事務管理機構，要根據實際情況的需要，適當增加人員編制。還有一類就是根據職能轉變或擴權的需要新增的職能，原來沒有單獨設立或沒有的機構，要建立起來。如城鎮建設管理機構等。在機構職責分工上，按照便于統一領導和“一件事情由一個機構管理為主”的原則，合理調整工作機構之間的職能，減少和避免交叉，體現科學、精干、高效的原則，切實方便廣大群眾。在人員編制配備上，中心鎮機關所承擔的工作要比一般鄉鎮更為繁重，人口多，企業多，管理和服務的工作量大。因此，中心鎮機關的人員編制可比一般的一類鄉鎮要高一些。由于機構改革后，各地的人員編制都作了精簡，中心鎮機關的編制可由各縣（市）在各自的鄉鎮編制總額內調劑。在具體的編制配備當中，按照“因事設崗，以崗定人”的原則，確定機構，核定編制數。

4、大力推進中心鎮事業單位機構改革。首先，要合理界定中心鎮事業單位的職責任務。按照政事公開的原則，事業單位承擔的行政管理職能交回政府履行，克服事業單位行政化傾向。黨政機關承擔的技術性、輔助性、事務性、服務性工作則較轉移給事業單位或社會中介機構，使黨政機關與事業單位這兩種性質不同的組織，按照各自的社會功能、管理規范、行為準則科學有效地運行。其次，要規范中心鎮事業單位機構設置，要在科學劃分事業類型的基礎上，進一步優化鄉鎮事業單位的布局，提倡事業單位（不含中小學校、衛生院）綜合設置，壓縮精簡財政供養人員。第三，要實行分類管理，對服務型的事業單位，可引入市場機制，走企業化、社會化的路子。對公益型的事業單位，財政可適當給予扶持，要鼓勵社會力量興辦。政府主要是做好對這類事業單位及組織的監管工作，規范管理，加強引導，充分發揮民間資金及社會力量的作用，實現投資主體的多元化，投資形式的多樣化，促進事業單位在中心鎮經濟社會發展中發揮更大作用。