人事廳推進行政管理改革報告

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根據省政府辦公廳的布置，今年，在省委、省政府領導重點調研課題“**等經濟強縣（市）經濟社會權限問題研究”中，省編委辦作為課題組成員單位之一，承擔涉及行政管理體制等相關子課題的調研任務。為此，我們專門組織人員赴**、**等市作了調研，并到**、**兩省進行學習考察。在此基礎上，對推進**等經濟強縣（市）行政管理體制改革，擴大經濟強縣（市）經濟社會管理權限的有關問題作了認真研究。

一、我省縣級行政管理體制的現狀和**等經濟強縣（市）發展中遇到的體制性矛盾和問題

縣（市）在我國行政管理體系中處于中間層次，地位十分特殊。1982年，為了打破城鄉間的壁壘、推動城鄉經濟發展，中共中央、國務院《關于省、市、自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》提出，改革地區體制、試行市管縣體制，即由市管轄若干縣或自治縣，以經濟相對發達的中心城市帶動周圍農村的行政管理體制，并確定在江蘇省開展試點。19**年，中共中央、國務院又下發《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，確定在全國范圍內試行地、市合并，實行市管縣體制。

我省是全國最早實行“市管縣”體制的省之一。從19**年機構改革，經國務院批準，繼**、**之后，對經濟比較發達，條件已經具備的**、**、**、**4個地市進行調整合并，到*年**市（縣級市）升格為地級市，經過十多年的時間，在全省11個市、69個縣（市）逐步實行了“市管縣”體制。我省在推行“市管縣”體制過程中，保留了早先“市縣分灶吃飯、各自對省負責”的財政體制；同時，縣（市）黨政正職仍由省管理。80年代末，隨著計劃經濟逐步向市場經濟轉型，市與所管縣（市）之間的關系開始發生變化。主要是縣域經濟發展的主體性日益增強，市和所管縣（市）作為經濟發展的兩個利益主體開始呈現出一定的競爭關系。進入90年代后，我省開始嘗試調整市縣之間的經濟管理權限分配，以適應縣域經濟發展的要求。19**年，省委、省政府對13個經濟發展較快的縣（市）進行了擴權；19**年，省里又允許蕭山、余杭實行部分地級市的經濟管理權限；20**年，省里按照“能放都放”的原則，又將313項涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類原來屬于市一級的經濟管理權限直接下放給17個經濟強縣和**、**的3個區。省委、省政府的這些舉措，有力地促進了縣域經濟的快速發展，涌現了**等一大批經濟強縣（市）。到20**年，國家統計局公布的全國綜合實力百強縣排名，我省已有30個縣（市）入圍，其總數連續三年位居全國第一。但是，隨著經濟社會的快速發展，**等經濟強縣（市）也遇到了一些制約其發展的體制性矛盾和問題。

（一）經濟管理權限仍顯不足。主要表現在基礎建設方面，項目報批環節過多。土地利用規劃、農用地轉用和重大投資項目，都要經過市級政府審核。縣（市）從申報到獲得批準，要經過多個報批環節，辦事周期較長，影響行政效率。

（二）社會事務管理權限缺乏。隨著經濟強縣（市）經濟社會的快速發展，許多涉及社會管理和公共服務的工作需要縣（市）政府承擔，但我省前幾次試行的經濟強縣（市）擴權政策主要在經濟管理領域，沒有涉及到社會事務管理等其他領域，縣（市）政府沒有相應的管理權限，難于對社會事務進行及時有效的管理，同時，也造成了政府行政成本和老百姓辦事成本增加。如：在涉外管理方面，由于我省市場比較發達，許多經濟強縣（市）的經濟外向型程度較高，對外交往十分頻繁，因公（私）出國境和邀請外商來華等事項很多，常住外商和外籍就業人員不斷增加，涉外婚姻、涉外經濟糾紛訴訟裁決、涉外刑事案件也呈上升態勢，而相應的管理權限則大部分在市一級，辦事周期較長，難以適應國際化發展的要求，也不利于對外商和外籍就業人員的服務與管理。在交通安全管理方面，經濟強縣（市）一般汽車擁有量較多，但由于沒有相應的管理權限，機動車登記、駕駛證相關業務都需要到市一級政府所在地辦理，老百姓辦事既不方便，又增加了辦事成本。

（三）與經濟發展密切相關的機構難于設置到位。經過長時期的快速發展，大多數經濟強縣（市）的經濟規模、產業結構和社會狀況都發生了很大的變化，有些經濟強縣（市）的綜合實力和城市規模已經達到或超過了市的水平。以**市為例：20**年，該市經濟總量已經達到了300億元，財政總收入35億元。常住人口從原來的60余萬增加到了150余萬，其中，常住在**的外商就有8000余人，外籍就業人員有1**0名。企業24000余家，個體工商戶**000戶，經營商品40余萬種，每天向世界各地發送1200余個貨柜；金融機構存款余額590億元，與212個國家和地區有著金融業務往來，已經成為我國最大的內陸口岸之一，因而，迫切需要設置相應的口岸、金融管理和銀行等金融機構。但按照現行有關規定，縣一級不單獨設立海關、銀監局和打擊走私與口岸管理辦公室，也不設立股份制銀行的分支機構。雖然，近幾年，經過各級領導的協調，**海關設立了駐**辦事處。但辦事處僅有一般貿易和加工貿易進出口的通關、監督、征稅功能，而企業的備案登記、減免稅業務都要到**海關辦理。中信實業、光大、民生、華夏等14家股份銀行也有意進駐**，但受行政級別制約，無法在**設立分支機構。所有這些，都在一定程度上制約了經濟社會進一步發展。

（四）行政管理力量普遍不足。我省的經濟強縣（市）市場發達，經濟成份以民營經濟為主，流動人口多，政府的市場監管和社會管理的任務十分繁重。但是，經濟強縣（市）現有的行政編制基本上是按照縣級標準配置的，行政管理的力量與經濟社會快速發展的實際要求不相適應。特別是公安和法院、檢察院等政法部門的人員力量不能適應案件處理的需要，案多人少的矛盾非常突出；工商、稅務、質量技術監督、食品藥品監督管理也因編制限制，影響到監管工作的落實到位。

二、推進**等經濟強縣（市）行政管理體制改革的基本思路

經濟強縣（市）是我省縣域經濟發展的主要力量，在我省經濟社會發展中占有十分重要的位置。“**”時期，是我省經濟社會發展的關鍵時期。要實現省委、省政府確定的“**”經濟社會發展戰略目標，必須進一步深化改革和提高對外開放水平，努力為我省經濟社會的快速發展提供體制保障。推進經濟強縣（市）的行政管理體制改革，可以從行政層面上進一步確認和擴大經濟強縣（市）的經濟社會管理權限，更好地帶動我省縣域經濟突破“市管縣”體制所遇到的發展障礙，使我省加快駛入經濟社會快速發展的軌道。這既是落實“**”時期我省經濟社會發展戰略目標的重要保證，也是貫徹黨的*屆五中全會關于加快行政管理體制改革，全面深化改革和提高對外開放水平的具體體現。

推進經濟強縣（市）行政管理體制改革，事關我省改革、發展、穩定的大局，要以科學發展觀為指導，堅持從實際出發，吸收借鑒兄弟省市的改革經驗，積極創新，大膽實踐，穩步推進，注重實效，努力使改革取得實際成果。具體提出以下兩種思路：

（一）試行“省直管縣”體制

現行的“市管縣”體制，其初衷在于以經濟發達城市為核心，帶動周邊農村地區的發展，形成城鄉一體化發展的區域經濟新格局。這一體制，在當時的經濟社會條件下，對促進行政區域和經濟區域的協調發展，推動區域經濟社會發展起到了很好的作用。但是，隨著我省市場經濟的加快發展，特別是縣域經濟異軍突起，大批經濟強縣（市）脫穎而出，使“市管縣”體制在有些地方已經或正在失去當初的功效。所以，下一步可以嘗試突破“市管縣”體制的束縛，逐步試行“省直管縣”體制。即有重點地選取輻射能力強，發展潛力大，對區域經濟發展有明顯帶動作用的經濟強縣（市），從原管轄市中單列出來，由省直接管理。省直管縣（市）在行政上與原管轄市不再具有隸屬關系；在經濟社會管理上，由省賦予其具有與地級市基本相當的權限。

試行這一體制，有利的方面主要有：一是可以從體制上沖破束縛經濟強縣（市）發展的框框，突破業已存在的發展瓶頸，為我省經濟強縣（市）的發展創造新的平臺。二是可以進一步擴大經濟強縣（市）的管理權限，簡化審批程序，提高行政效率，減少企業和老百姓的辦事成本。三是由于我省在推行“市管縣”體制時，采取將作為行政管理最核心內容和最有效管理手段的財政和黨政“一把手”由省直接管理，從整體上講，現行的“市管縣”體制客觀上已經具有“市管縣”和“省直管縣”的雙重特征，具備了試行“省直管縣”體制的內在要求。四是兄弟省已經在這方面先行作了探索，其中，**省早在19**年就將仙桃、潛江、天門三個縣級市確定為省直管市，**省于19**年將濟源市（縣級市）改為省直管市。盡管他們的做法各不相同，但都取得了較好的成效。同時，經向中央編辦了解，試行“省直管縣”體制，只要不涉及提升規格，在法律上沒有障礙。存在的問題主要是：由于我省縣域經濟又比較發達，20**年，列入國家統計局公布的全國綜合實力百強縣（市）排名的已經達到30個，由省認定的經濟強縣（市）也有17個，而這一做法又涉及整個行政體制的變動，影響面較大，因而，在目前情況下，需要謹慎對待。

（二）進一步擴大經濟強縣（市）的經濟社會管理權限

在不改變現行“市管縣”體制的情況下，按照有利于促進經濟強縣（市）擴大開放，提高國際競爭力，并推動全省區域經濟協調發展，加快新農村建設和城鄉統籌發展的要求，在20**年擴權的基礎上，進一步擴大經濟強縣（市）的經濟管理權限，除國家法律、法規有明確規定的以外，原需經市級政府審批的，可由經濟強縣（市）自行審批，報省備案；原需經市級政府審核、報省審批的，由經濟強縣（市）直接報省審批。同時，將擴權的領域從經濟管理領域擴大到社會事務管理、公共安全管理和執法監督等領域，把一些目前由市級政府管理、老百姓意見較大、縣（市）政府又能夠管好的事項，交給經濟強縣（市）政府管理，以簡化辦事程序，縮短審批周期，提高辦事效率。這一辦法不涉及體制變動，相對比較穩妥，且我省已經過多次擴權，工作有基礎，也積累了一定的經驗。但存在的問題是：（1）由于不改變現行“市管縣”體制，在實施中，目前遇到的一些涉及行政管理深層次的體制性矛盾和問題難于得到很好解決。（2）在不改變“市管縣”體制的情況下擴權，容易造成擴權縣（市）與隸屬市的管理事實上脫鉤，催生與隸屬市的矛盾。（3）由于在市場經濟條件下，縣域經濟發展的利益主體性越來越強，如果只是單純地在現行體制下給經濟強縣（市）擴權，有違于經濟發展主體平等競爭的原則，不利于進一步激發其它縣（市）經濟社會發展的活力和動力。

以上兩種思路各有利弊，在實踐中，應當按照積極穩妥、講求實效的原則，統籌規劃，適度把握，審慎選擇，以求得更好的改革成效。

三、開展省直管體制改革需要重視和研究的有關問題

調研中，**市提出要求省里在**市進行省直管體制改革試點，這反映了經濟強縣（市）要求改革現行行政管理體制的迫切愿望。但開展省直管體制改革涉及面廣、政策性強，是一項復雜的系統工程，雖然兄弟省已作了相應的探索，但許多問題需要從我省實際出發，認真研究，科學論證。根據兄弟省的經驗，結合我省實際，我們認為，如果省委、省政府確定要在**市開展“省直管縣”體制改革試點，以下問題需要引起重視并認真研究：

（一）合理劃分省與**市的職責權限。如果實行省直管體制改革，**市所有的經濟政治社會管理事務都要與**市脫鉤，相關業務工作改由省級各部門直接管理。由于減少了行政層級，省里需要按照“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”的原則，研究重新劃分省與**市之間的經濟社會管理權限，賦予其與市一級相當的管理權限。對設在**的中央和省垂直管理的部門，要由省業務主管部門直接領導，賦予其行使相當于該垂直管理部門市一級機構的權限，確因國家法律、法規規定不能行使的，由省業務主管部門直接行使。具體權限劃分，可由省級各部門商**市研究提出，報省政府審定。**市獲得相應的管理權限后，要同時承擔與其對等的責任。

（二）調整完善政府機構設置。根據現行的機構管理規定，經濟強縣（市）政府的機構是按照縣（市）政府標準設置的，機構限額要比市級少3-5個。如果試行省直管，**市政府的經濟社會管理權限將進一步擴大，工作任務會有很大的增加，因而，需要對政府機構設置作進一步的調整完善，并適當增加政府機構限額。調整和完善政府機構設置要遵循“精簡、統一、效能”和“小政府、大社會，小機構、大服務”的原則，結合**經濟社會管理的實際需要和發展趨勢，重點精簡經濟部門以及職能交叉、業務相近機構，強化社會事務管理機構。同時，還要調整鎮與街道，逐步將條件成熟的鎮改為街道辦事處，作為市政府派出機構。鎮與街道的內設機構，仍要按照有利于加強黨的執政能力建設，鞏固國家基層政權，適應完善社會主義市場經濟體制的要求，從轉變政府職能，完善服務功能出發，進行綜合設置，減少中間環節，提高工作效率。

（三）適當高配干部職務。如果進行省直管體制改革，**作為縣級市的規格不變，但將獲得與市一級基本相當的經濟社會管理權限，因而，需要適當考慮主要領導的職務高配問題。這方面，**、**兩省的做法各不相同。**省在體制改革中，采取將省直管市的黨委、政府、人大、政協四大班子的正職高配為副廳級，常務副職高配為正處級，其他干部維持不變。**省則采取將省直管市黨委、人大、政府、政協四大班子正職按副廳級配備，四大班子副職以及法、檢兩院正職按正縣（處）級配備；市直各部門的機構規格確定為副處級，內設機構的規格為副科級，其部門領導由市里任免，報省委組織部備案；鄉鎮的機構規格仍為科級，其黨政“一把手”的配備則因人而異，部分人員高配為副處級。中央與省垂直管理部門的機構規格和干部高配，原則上與市級各部門一致。從兩省的實踐看，無論采取何種干部高配方式，省直管市的干部隊伍都面臨交流難的問題。主要是直管后，由于省直管市已與原管轄市脫離，傳統的干部交流路徑已經中斷，與省級各部門之間又存在著工作性質、干部職級的落差，干部交流面變窄，本地干部出不去，長期得不到提拔，影響到一部分干部的積極性。因此，如果開展改革試點，省里要加強協調，認真研究主要領導高配的范圍，探索建立適合省直管市特點的干部交流制度。

（四）及時理順司法體制。實行“省直管縣”體制后，由于減少了市級行政層次，在司法上必然會遇到中級法院和市級檢察院職權的行使問題。從理論上講，在全面實行省直管縣（市）體制的情況下，原市中級法院和檢察院的職權，可以通過設立區域性的中級法院和檢察院來行使。按區域設立的“兩院”可作為省“兩院”的派出機構，納入省人大監督省“兩院”工作的范圍。因而，我省如果確定**市進行省直管體制改革試點，可以考慮參照**省的做法，由省法院、省檢察院分別報請最高人民法院、最高人民檢察院批準，授權在**市設立規模較小的中級人民法院和省人民檢察院**市分院，分別作為省法院和省檢察院的派出機構，行使中級法院和市級檢察院的職權。機構級別可定為正處級，院長高配為副廳級。中級法院的院長、審判委員會委員、正副庭長、審判員和檢察分院的院長、檢察委員會委員、檢察員，分別提請省人大常委會任免。“兩院”領導班子成員由省委組織部管理。其他干部由省法院、省檢察院和**市中院、檢察分院管理。

（五）妥善解決行政編制不足問題。由于縣鄉黨政群機關的行政編制統一由中央核定，下達到省，再由省分配給各市、縣（市）。目前，我省市縣鄉黨政群行政編制，是中央編辦于19**年根據當時的經濟社會發展指標測算后確定的，20**年機構改革時又在此基礎上作了較大幅度的精簡，省里已沒有機動編制。公安、司法、法院、檢察院和工商所、地稅所、物價所（簡稱地方三所）的編制實行單列管理，也由中央核定，下達到省，再由省分配至市、縣（市）。目前，公安和地方三所的編制省里已經超定，法院、檢察院的編制也已全部分配。因此，如果在**市試行省直管體制，因擴大經濟社會管理權限和調整政府機構設置，所需要增加的人員編制原則上應當由**市在現有的編制總數內調劑解決。確實難以調劑的，省里可在分配中央編辦下達的新增專項編制時作適當傾斜。同時，省里還可向中央編辦專題報告，爭取中央在核增地方編制時，充分考慮我省經濟社會發展的實際情況，妥善解決我省經濟強縣（市）行政編制不足問題。

（六）積極協調銀行、電力、海關等機構的設置。如果試行省直管體制，按照國家有關規定，**作為縣級市，在電力、銀行、海關等中央垂直管理機構的設置和有關職權的落實到位上，仍然會有一定的困難。而這些機構對當地經濟社會發展具有至關重要的作用，這就需要省里積極做好相關協調工作，及時理順關系，確保這些機構的設置和職能劃分能夠同步到位。

（七）研究建立監督制約機制。如果進行省直管體制改革，為了保證其直管后能夠正確行使職權，必須認真研究加強政府自身改革，創新管理方式，規范辦事程序，提高行政效率；省級各部門要采取切實措施，加強督促檢查，強化制度約束，逐步建立與省直管體制相適應的監督體系。