財政解困調研報告

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縣鄉財政是國家財政的基礎，其能否走出困境，關系到國家財政的振興和國家政權的穩定，關系到經濟能否持續快速發展，關系到小康社會能否如期實現。近幾年來，各級政府都十分重視縣鄉財政的困難問題，中央實行了“三獎一補”等政策，自治區也重新調整對下財政體制，重新調配全區財力，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付補助，縣鄉財政困難的局面得到改善，確保了干部職工的工資發放和各項事業的正常運轉。但是，縣鄉財政困難的問題依然嚴峻，平南縣委縣政府近年來也積極探索,不斷改革,試圖緩解縣鄉財政解困，取得了一定的成績,但仍然面臨著一系列實際問題。

一、財政運行的現狀分析及其存在的主要問題

在上級財政調整對下財政體制，增加一般性轉移支付補助后，平南縣財政運轉情況得到改善，但運轉仍然困難，主要表現在收入增長不快，收支矛盾突出，各項增支因素較多，財政管理有待加強等等。

（一）收入結構不合理，財政收入增長不快，質量不高。一是稅源結構不合理，20**年以前，平南縣糖廠、煙廠和桂花水暖等重點稅源相繼破產,縣級財政收入只能靠零散稅收,財政收入增長乏力；20**年，平南縣稅收1000萬元以上的企業只有1家（華潤水泥）；500萬元以上1000萬元以下的企業有2家，100萬元以上500萬元以下的企業有12家；2007年，平南縣稅收1000萬元以上企業有2家；500萬元以上1000萬元以下的企業有3家，100萬元以上500萬元以下的企業有17家。這說明平南縣這幾年財源建設有一定發展，但支撐性的稅源不多，導致財政收入過度依賴個別企業的問題。2007年上半年，由于梧洲長洲電站建設致使西江封航，華潤水泥等貨物無法外運，平南縣財政短收4000多萬元。二是財政收入增長不快，質量不高，20**年財政收入33531萬元，比20**年增長18.68%，而稅收收入增長只有9.08%，非稅收入增長就高達53.07%，占財政收入的比重達28.13%，非稅收入占財政收入比重過大，直接影響到縣級財政的可用財力。

（二）財政支出剛性大，結構不合理，增長過快。主要表現在市場經濟體制改革的深入要求全面建立公共財政體系，完善社會保障制度，這就要求財政支出水平大大提高，應付未付大量存在，導致縣級財政出現了相當多的問題，運行十分困難。

1、財政支出結構不合理，基本上仍然屬于“吃飯財政”。平南縣2007年財政支出69428萬元，其中人員經費支出就需4億多元，占財政支出的56.17%。而人員經費的安排與其他兄弟縣市相比還比較低，主要表現在住房補助、住房公積金，工會經費和失業保險等安排嚴重不足，據測算如果足額安排我縣還需增加安排3639萬元。

2、財政收支矛盾突出，剛性支出無法保障。目前，在縣級財政收入增長乏力的情況下，財政支出卻在逐年增加，財政擔負的支出責任無限擴大，主要表現在四方面：一是財政承擔的法定支出負擔在加重，各項法定支出如教育、農業、科技、計劃生育等都要保持一定的增長幅度，這種支出的定比增長與縣級財政收入的增長常常形成很大的反差。如2007年我縣為了通過教育“兩基”驗收,確保教育達標工作,增加安排各項教育經費2500多萬元。二是完善社會保障制度，解決民生問題增加支出，如安排五保戶、農村低保、城市低保、新農村合作醫療縣配套等等，平南一年就需要1800多萬元。三是體制改革形成的增人增支，如畜牧、林業等改革就增加財政支出500多萬元，如果水利體制全面鋪開，則需要增加支出2000多萬元。四是差額、自收自支事業單位，由于體制的轉變而無法運轉，形成大量欠發工資和社會保障繳費，向財政申請增加補助的問題。

3、財政債務負擔過重，隱藏的財政風險巨大，并直接形成財政增支。20**年底平南縣財政直接債務21**0萬元，其中逾期借款15675萬元。這些財政債務都是歷史債務，主要是“兩會一部”、教育“兩基”借款。盡管我縣財政積極籌措資金償還，但由于包袱過重，無法按期償還，為此上級財政每年通過年終決算扣還借款，每年多達3000多萬元，直接影響到縣級財政的可支配財力。

（三）從財政管理的角度來看，問題主要集中在三方面。

1、鄉鎮體制不完善，鄉鎮積極性受到影響。主要體現在考慮鄉鎮利益較少，集中過多，鄉鎮得益不足。鄉鎮欠縣級往來不斷增大，難以化解，影響鄉鎮的積極性。鄉鎮作為一級財政，由于財力少，支出大，收支不平衡，鄉鎮赤字過大，鄉鎮欠縣級債務包袱越來越大：20**年財政決算鄉鎮欠縣級累計11**7萬元，21個鄉鎮全部有拖欠縣級債務。現在大部分鄉鎮收入的增長空間不大，不足以彌補所欠縣的債務，鄉鎮抓收入的積極性受到影響。

2、各項財政改革推進過快,各項改革之間的銜接不夠，配套措施跟不上。這幾年，我縣積極推進財政改革，如委派會計試點、財務集中核算、政府采購、部門預算和國庫集中支付、資金撥付審批程序改革等等，并取得一定的成績。但是改革推進過快，大部份是單項操作，整體推進和互相協調較少，改革的成本過大，效果受到影響。比如委派會計試點、財務集中核算和國庫集中支付變換過快，單位無法適應，會計管理弱化，出現了單位的部門預算編制、年終決算無法獨立完成，過度依賴核算中心的問題。

3、依法理財有待加強。一是人大對預算、決算的審查監督職能仍未充分履行，只流于形式，特別是對部門預算工作審查不夠；二是政府對預算管理工作重視不夠，輕預算、重執行的問題比較嚴重，致使預算批復較遲，年中預算追加較多；三是財政內部缺乏統一有效的制約機制，股室與股室之間職能交叉，管理越位與缺位的問題比較明顯；四是部門違反財經紀律的問題仍然比較嚴重，違紀違法現象時有發生。

二、縣鄉財政運行困難的原因分析

平南縣財政運行困難原因主要有四個方面：

（一）支出增長過快,收入增長跟不上支出增長速度。經過幾年的招商引資，平南縣確立了以華潤水泥為支撐點的稅源體系，財政收入有一定幅度增長,但增長幅度跟不上支出增長幅度。20**年平南財政收入增長幅度為18.68%,而支出的增長幅度卻高達21.98%。

（二）事權與財權不相適應。分稅制財政體制明確中央與各級財政的事權與財權，但經過十多年，卻存在著事權下移，財權上移的問題。比如上級政府出臺各項政策，而開展這項政策需要的資金沒有很好的落實問題。如工商、藥監等部門上劃，債務與分流人員由地方安置，增加地方財政負擔。

（三）歷史遺留的包袱過重。一是財政債務問題，如“兩會一部”、周轉金和教育“兩基”借款；二是水庫移民的問題，如同和、馬練等北部鄉鎮水電站移民補償等問題；三是以前縣鄉政府負債搞建設等。

（四）體制改革中的轉型問題。我國由計劃經濟轉向市場經濟，原來在計劃經濟中能夠運轉的自收自支和差額事業單位現在卻大量欠發工資，欠繳社會保障繳費和無法運轉，但它們仍然負擔著社會公共職能，在體制改革中不斷改為全額財政負擔，比如水利、林業、畜牧等系統改革等等。這種改革還有加速趨勢，據我縣近來組織的自收自支和差額事業單位收支調查發現，在被調查的86個差額、自收自支單位中，2007年有48個單位欠發在職人員工資，欠發額433萬元；有23個單位欠發退休人員工資，欠發額74萬元；有56個單位欠繳社會保障繳費，欠繳額132萬元。盡管這一部份單位屬差額、自收自支事業單位，但大部分單位仍然承擔著社會公共管理和服務職能，如園林所、歌舞團等。

三、在新形勢下縣級財政擺脫困境的對策思考

在我國已進入經濟社會迅速轉型和全面建設小康社會的關鍵時期，平南縣要主動順應經濟全球化、市場化和信息化的新形勢，充分發揮自身的比較優勢和后發優勢，廣泛采用一切先進的科學技術和科學的管理手段，迅速擺脫貧窮落后的面貌，努力實現跨越式發展，不斷做大財政蛋糕。同時，要積極爭取上級財政體制的支持，深化財政體制改革，爭取建立一個財政收入穩定增長、財政支出規范的財政體制環境，從根本上解決縣鄉財政困難問題。

(一)大力發展縣域經濟，積極培植稅源，增加財政收入

1、大力發展非公經濟，壯大縣域經濟主體。非公有制經濟是縣域經濟的主體，最具潛力和活力，要采取更靈活、更優惠、更有力措施，積極發展民營企業。一是加快企業改革，在保證國有、集體資產保值增值的前提下，改造和重組尚未改制的國有集體企業。二是加大扶持力度，為企業營造公平競爭的發展環境。三是積極引導和幫助，用好用活上級政策，加強職業教育和農民工培訓工作，為企業培養各類管理者和熟練工人。

2、大力發展工業，實現縣域經濟工業化，提高第二產業在國內生產總值中的比重，上工業項目時一定要抓住具有影響全局作用的興縣項目，否則，上的項目再多，經濟效益很差，不但不利于縣鄉財政困難的克服，而且還有可能使本來就很困難的縣級財政雪上加霜，因此要鼓勵引進一批與我縣資源相適應的支柱產業。一是推進工業園區建設，構筑經濟發展平臺，要充分發揮平南縣沿江和主要公路沿線優勢，規劃建設工業集中區，大力推進水電路等配套基礎設施建設，提高工業集中區承載和競爭能力，特別是要利用好原來煙廠、糖廠等閑置的廠房，減少征地成本。二是發展特色經濟，培育支柱產業。首先要做強建材業。以新型水泥為拳頭產品，重點抓好華潤水泥項目建設，并以此帶動全縣新型水泥、石灰、節能磚等建材業的發展。其次是做大農產品加工業，充分利用優質農產品資源優勢，通過政策扶持農產品加工龍頭，把農產品加工業培育、發展為平南縣重要支柱產業。第三，要做優農藥化工業，以安泰公司為龍頭，大力發展新型農藥化工業。第四要充分利用東部沿海地區勞動密集型產業轉移機遇，大力發展服裝加工業。三是以項目建設為中心，加大招商引資力度，通過加快港口碼頭、公路、水電等建設、加強政務中心管理等措施，改善投資的軟硬環境，同時要在開放、發達地區設立招商辦平臺，形成主動型招商的局面。

3、大力推進縣域農業產業化。要以建設社會主義新農村為載體，抓好農村基礎建設，提高農業產業化水平，促進農民增收。一是加強農業基礎建設，通過抓好農村通達工程建設、水型農田水利建設、農村能源建設，改善農村生產和生活條件，提高農業綜合生產能力。二是積極發展現代農業，在加強鞏固糧食生產的前提下，著力提高經濟作物占種植業的比重、畜牧水產業占大農業的比重，尤其要大力發展桑蠶、中藥材、茶葉、煙葉、木薯等特色種植業，實現特色農產品生產規模化，搞好優質生豬和名優特水產品養殖基地建設。三是加大對農業的財政投入，特別是動植物防治、品種改良和農業保險的補助，降低農民的種養風險，促進農民致富。

4、大力推進縣域城鎮化進程，優化城鄉經濟結構，縮小城鄉差距。一是科學規劃，合理布局，搞好城鄉規劃工作；二是充分利用好土地資源，建立健全土地儲備制度，有序推進土地使用權流轉；三是吸引社會資金投入小城鎮建設；四是加快旅游、現代物流、商貿服務、金融保險、科教文衛等第三產業的發展。

（二）嚴格控制財政支出，不斷優化支出結構，充分發揮資金使用的最佳效益

1、在保障工資和法定重點項目支出的前提下，著重向農村、農業及社會保障支出傾斜，確保中央各種惠農及關心社會弱勢群體政策的落實，同時繼續嚴格預算支出管理，壓縮一般支出。一要加大義務教育經費的投入，鞏固教育“兩基”成果；二要加強農林水資金的投入力度，特別是種糧農民生產資料增支綜合直補資金、人畜飲水資金的投入，確保中央的惠農政策的陽光灑到農村；三要繼續搞好社會保障和就業工作，積極推進農村低保、新型合作醫療和城鎮醫療救助工作，扶助弱勢群體，維護社會穩定；四要加強對單位新增辦公經費的監督管理,確保辦公經費的有效使用；五要堅持勤儉節約的原則,繼續完善公務活動接待限額制度，嚴格控制差旅費和會議費;六要規范預算追加的辦理制度，嚴格控制各種新的開支口子，確保年度預算的正常執行。

2、要實現財政支出合理化，控制其增長速度。一要調整財政支出的范圍和供給的方式。財政供給要根據構造公共財政的需要，以“社會共同需求”為原則，根據單位性質不同，制定不同的資金供給政策。財政應當對黨政機關、公檢法部門、科教文衛等公共部門實行重點保障，但教育、醫療等行業也應當鼓勵社會資金參與，如民辦教育和民辦醫院等等，以降低財政負擔；對于能夠通過市場運作維持的機構和單位（比如說國有企業等）就要分離出財政供養范圍。二要大力推進機構改革，控制財政供養人員的增長速度。必須嚴格控制編制，健全人事管理制度，完善財政工資統發辦法，特別是加強對教育等財政負擔大戶的人員監督，防止吃“空餉”等問題發生。

（三）穩步推進財政改革，不斷提高財政預算管理水平。

1、要深化預算管理制度改革。一要改進部門預算審查制度，明確部門預算編制辦法；二要制訂科學的公務費分類分檔標準，促進預算編制的科學化，同時，考慮縣級政府工作的繁雜性，縣級部門預算改革不適合全面采取零基預算，而應該以項目預算為主，對部門重大支出和專項支出堅持零基預算與項目預算管理相結合；三要積極推進綜合預算管理，重新制訂非稅支出的安排標準，促進財政支出安排的公平、公正。

2、要整合財政資源，以改革促進縣鄉財政協調發展。一是處理好部門預算、國庫集中支付、政府采購、財務集中核算和鄉財縣管的關系，積極推進國庫集中支付試點改革工作，規范財政資金的批撥制度，提高資金的使用效益。二是針對新的財政改革后的新情況，重新明確財政局各股室工作職責，提高行政效能。三是加快推進“金財工程”建設，及時引進工作軟件，促進財政辦公自動化。

3、重新制訂對鄉鎮財政體制。為了緩解鄉鎮財政困難，促進鄉鎮抓收入的積極性，我縣在2007年重新制訂對鄉鎮財政體制，新體制的制訂體現了計算簡單、得益明顯，既保運轉又賞罰分明的特點，用一句話來形容新體制的設計思路：新體制、新思路，四重大禮（保辦公經費、均衡入庫獎勵、完成全年任務的獎勵、超收入獎勵），鼓勵鄉鎮自主發展。同時，在新體制中繼續保留原體制中招商引資的優惠政策，保證鄉鎮的既得利益。原體制中的招商引資政策，促進了我縣鄉鎮發展經濟的積極性，在新體制中保留了這些政策，并加以完善，促進了縣鄉之間、鄉鎮之間共同協作抓收入的積極性。

（四）加強債務的追收工作，防范財政風險。現在是我縣償債的高峰期，直接影響到財政支出預算的執行，必須要進一步加強債務的追收工作。一要加大財政周轉金的追收力度，特別是對行政事業單位擔保借款的追收；二要加大對“兩會一部”借款的追收，及時處置一部分抵押資產，保證財政資金的及時回收；三要清理教育“兩基”欠債，對經過審計機構審核確認的債務，積極籌措資金分期償還。

（五）加強監督，提高財政的透明度,促進財政管理的科學化

加強財政監督是公共財政的內在要求，也是保證財政職能實現的有效手段。一要加強人大對財政預算、決算的審查監督；二要加強審計等監督部門對財政預算執行的監督,檢查預算執行機構是否按照支出預算的計劃額度、規定的用途執行，撥款程序是否合法合規；三要健全重大的支出項目和工程審批辦法，制定工程預算、決算審計管理辦法；四要加強財政專項資金的監督，特別是加強對新農合、種糧補貼等涉農資金的跟蹤檢查，確保專款專用。