城市社區(qū)治理調(diào)研報(bào)告

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改革開放以來，中國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，整個(gè)社會以及社會生活開始了史無前例的結(jié)構(gòu)變遷，中國城市的社區(qū)建設(shè)就是在這個(gè)大背景下開展起來的。自1986年開展城市社區(qū)服務(wù)到現(xiàn)在，社區(qū)建設(shè)與治理經(jīng)過17年的運(yùn)行與發(fā)展，其成效如何？問題何在？原因何在？社區(qū)建設(shè)與治理有無內(nèi)在規(guī)律可循？如何準(zhǔn)確把握其發(fā)展規(guī)律？我們帶著這些問題，從2002年底至2003年6月底對青島市的社區(qū)建設(shè)與治理情況進(jìn)行了調(diào)研，企圖通過典型分析和實(shí)證研究，一是回答上述問題，二是從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面提出科學(xué)的、有預(yù)見性的社區(qū)建設(shè)與治理模式及其實(shí)現(xiàn)途徑。

之所以選擇青島市作為調(diào)研的對象，是基于如下考慮：一是1999年民政部確定的11個(gè)全國城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)中有兩個(gè)是在青島市（市南區(qū)和四方區(qū)），青島市也是我國城市社區(qū)建設(shè)幾個(gè)典型模式之一，在全國反響較大，具有典型性和代表性；二是課題組所有成員都在青島市，對青島市的社區(qū)建設(shè)與治理的情況相對熟悉；三是由于時(shí)間和精力限制，不可能在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)研。

本次調(diào)研采取了問卷調(diào)查、結(jié)合訪談、座談和資料收集等形式，調(diào)查的對象既包含街道辦事處和社區(qū)居委會兩個(gè)層次，又包括政府相關(guān)職能部門，還包括大量的民間組織，尤其是社區(qū)民間組織。因此，本研究報(bào)告的主要資料來源有兩部分，關(guān)于青島市的資料來源于這次調(diào)研；根據(jù)民政部領(lǐng)導(dǎo)同志的“應(yīng)結(jié)合其他城市社區(qū)建設(shè)情況做綜合分析、比較研究”的意見，也為了使本研究報(bào)告更全面、更具說服力，我們又主要收集了北京和上海兩城市社區(qū)建設(shè)的有關(guān)資料。這樣，最終形成的研究報(bào)告一是超出了我們原先設(shè)定的“以青島市為例”的限度，二是由于對其他城市社區(qū)建設(shè)有關(guān)資料不能全面掌握，使得我們在綜合分析、比較研究時(shí)，頗感力不從心，也使得我們的研究顯得不夠深入。

第一部分青島市社區(qū)建設(shè)的簡要?dú)v程和成就

一、青島市社區(qū)建設(shè)的簡要?dú)v程

青島市是我國5個(gè)計(jì)劃單列城市、15個(gè)副省級城市、14個(gè)對外經(jīng)濟(jì)開放城市、15個(gè)經(jīng)濟(jì)中心城市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市之一。2002年，共有人口715.65萬，其中市區(qū)241.74萬，轄7區(qū)5市（縣級市），流動人口約80萬，2002年共完成國民生產(chǎn)總值1518.2億元人民幣，地方財(cái)政一般預(yù)算收入100.7億元人民幣，三次產(chǎn)業(yè)比例為9.6：50.4：40.0，國有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、股份制及三資等其他經(jīng)濟(jì)類型比例為32.7%、26.0%、41.3%。青島市目前共轄7區(qū)5市（縣級市），其中市內(nèi)四區(qū)（市南區(qū)、市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)）共設(shè)54個(gè)街道辦事處，747個(gè)居（家）委會。

就全國范圍而言，青島市的社區(qū)建設(shè)與其他省市同步略為超前，經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段。

第一階段從1986年至90年代初期，為倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)階段

1986年國家民政部提出在全國開展社區(qū)服務(wù)，標(biāo)志著我國社區(qū)建設(shè)的開始。（我們一直認(rèn)為，將社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)并列一起的提法是不妥的。社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)是一個(gè)大概念小概念的問題，并不處在一個(gè)層級上，社區(qū)服務(wù)僅僅是后來社區(qū)建設(shè)眾多目標(biāo)之一，因此，社區(qū)服務(wù)的開展與運(yùn)行是不叫“社區(qū)建設(shè)”的社區(qū)建設(shè)。）青島市根據(jù)民政部的統(tǒng)一部署，于1987年在全市7區(qū)普遍開展了社區(qū)服務(wù)運(yùn)動，這一時(shí)期的社區(qū)建設(shè)主要是集中在社區(qū)服務(wù)上，而社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容是民政福利服務(wù)和便民利民服務(wù)。

“社區(qū)”及“社區(qū)服務(wù)”概念的引入所具有的重要意義正如在其他城市甚至全國范圍內(nèi)所具有的重要意義一樣，不僅在于將發(fā)動“社會力量”辦社會福利事業(yè)與民政部門傳統(tǒng)經(jīng)辦的社會福利事業(yè)相區(qū)別，更為重要的是它昭示著青島市社區(qū)改革與發(fā)展的開始，它的意義有三個(gè)方面：一是“社區(qū)”概念的引進(jìn)，為青島市的社會發(fā)展落實(shí)到社區(qū)這個(gè)基礎(chǔ)平臺奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是提供服務(wù)的主體發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，為日后形成多中心服務(wù)秩序打下了基礎(chǔ)；三是將服務(wù)對象由單純的民政對象擴(kuò)展到社區(qū)全體居民。

第二階段從90年代初期到1996年，為社區(qū)建設(shè)的理論探索階段

社區(qū)服務(wù)的廣泛開展，帶動了許多社區(qū)工作的發(fā)展，眾多項(xiàng)目已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“社區(qū)服務(wù)”，用“社區(qū)服務(wù)”概念已經(jīng)難以概括當(dāng)時(shí)社區(qū)工作的全貌。尤其是1993年國家民政部等14個(gè)部委聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，不僅標(biāo)志著社區(qū)服務(wù)提升到產(chǎn)業(yè)化、社會化和實(shí)體化的高度，而且意味著社區(qū)服務(wù)由原民政部一家倡導(dǎo)擴(kuò)展到政府主要部門集體倡導(dǎo)。

就是在這一階段，由于社區(qū)服務(wù)的發(fā)展引起了全社會的關(guān)注，青島市的教育、文化、科技、衛(wèi)生、公安等政府部門的工作紛紛向社區(qū)延伸，構(gòu)筑設(shè)施、安排活動，社區(qū)正在成為城市的社會基礎(chǔ)平臺。這些本屬于社會公共服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)入社區(qū)，面向全體居民，給居民帶來了家門口的社會公共生活，顯然超越了民政福利服務(wù)范圍，這就急需一個(gè)更加寬泛的概念來描述和概括這些完全超越民政部門管轄的社區(qū)福利服務(wù)范圍的各種活動；另一方面，轉(zhuǎn)型時(shí)期的黨和政府、企業(yè)組織、居民群眾不僅需要社區(qū)服務(wù)，而且需要全方位的社區(qū)工作。對于這些問題，國家在探索，青島市與其他城市一樣也在探索；學(xué)術(shù)理論界在研究，政府有關(guān)部門也在積極摸索。最后，借鑒國外關(guān)于“社區(qū)發(fā)展”的基本理念，在中國大陸城市進(jìn)行“社區(qū)建設(shè)”的思路成為人們的共識。期間，1991年5月，國家民政部崔乃夫部長明確要求街道、居委會開展社區(qū)建設(shè)活動。隨后，民政部確立杭州下城區(qū)等為全國社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位，開展社區(qū)建設(shè)工作實(shí)驗(yàn)，并在1991年—1992年先后召開了三次全國性的社區(qū)建設(shè)理論研討會，探討社區(qū)建設(shè)的基本理論和必然性，以及開展社區(qū)建設(shè)的若干實(shí)際問題。

第三階段從1996年到1998年6月，為各區(qū)進(jìn)行廣泛社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)階段

1996年底，青島市市南區(qū)根據(jù)市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)同志意見，首先在全區(qū)提出“社區(qū)建設(shè)”，并于1997年1月召開了全區(qū)社區(qū)建設(shè)工作會議，根據(jù)會議精神，成立了由區(qū)委書記任主任、分管副區(qū)長任副主任、其他區(qū)委區(qū)政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的市南區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會，負(fù)責(zé)全區(qū)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作。按照當(dāng)時(shí)任區(qū)委書記的王國同志所講的：“社區(qū)建設(shè)就是做老百姓的事，老百姓需要什么，我們就做什么，需要什么服務(wù)，就提供什么服務(wù)。社區(qū)的事，大家辦，一家的事，社區(qū)辦，政府做不完，單位不能做的事，將都要落實(shí)到社區(qū)來做。”并提出“社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)長期的任務(wù)”，需要“與其他工作結(jié)合起來抓。”社區(qū)建設(shè)在全區(qū)普遍開展起來，并逐步形成了社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化、社區(qū)治安、社區(qū)互助六個(gè)體系。隨后其他各區(qū)也紛紛開展社區(qū)建設(shè)運(yùn)動，并圍繞著爭創(chuàng)全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)而展開有益競爭。

第四階段從1998年6月至今，是社區(qū)建設(shè)在全市7區(qū)5市普遍推廣和深入發(fā)展階段

1998年6月30日，青島市召開全市社區(qū)建設(shè)座談會，明確提出社區(qū)建設(shè)是“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任主任、副主任的青島市社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會，并制定了社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和三年發(fā)展目標(biāo)，自此開始了全市社區(qū)建設(shè)的新階段。其中，根據(jù)中央政府機(jī)構(gòu)改革的要求，青島市確定社區(qū)建設(shè)由民政局分管，其職能放在基層政權(quán)處，并改名為基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處，并逐步形成了“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、社會參與”的社區(qū)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制。1999年上半年，民政部將青島市市南區(qū)和四方區(qū)確定為全國城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)；2000年山東省將青島市市北區(qū)和李滄區(qū)確定為全省城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，對青島市的社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生了巨大的推動作用。2000年11月中央兩辦23號文件的頒布，給青島市的社區(qū)建設(shè)帶來了新的活力，社區(qū)建設(shè)開始走向深入和全面發(fā)展階段。

二、青島市社區(qū)建設(shè)所取得的成就

青島市的社區(qū)建設(shè)經(jīng)過16年的發(fā)展，取得了巨大成就，并形成了具有青島特色的社區(qū)建設(shè)模式——青島模式。青島模式可以簡單地用“實(shí)施一把手工程、抓住兩個(gè)重點(diǎn)、推進(jìn)三項(xiàng)改革、堅(jiān)持四個(gè)結(jié)合”來概括。

（一）實(shí)施一把手工程

自青島市開展社區(qū)建設(shè)之初，各級黨委和政府高度重視社區(qū)建設(shè)，在最先開展社區(qū)建設(shè)的市南區(qū)，當(dāng)時(shí)的區(qū)委書記王國同志就親任區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會主任。1998年全市的社區(qū)建設(shè)工作座談會上，正式確定社區(qū)建設(shè)作為“一把手工程”，并將社區(qū)建設(shè)的成就作為考核的重要指標(biāo)之一。2003年6月，省委常委、青島市市委書記杜世成同志看到社區(qū)及民間組織在抗擊非典工作中所發(fā)揮的重要作用，提出了把社區(qū)建設(shè)作為后非典時(shí)期市委、市政府重點(diǎn)抓的工作之一。應(yīng)該說，青島市的社區(qū)建設(shè)之所以取得如此成就，在全國產(chǎn)生積極的反響，與青島市的各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和精心組織分不開的。

（二）抓住兩個(gè)重點(diǎn)

青島市在進(jìn)行社區(qū)建設(shè)過程中，緊緊抓住社區(qū)服務(wù)和社區(qū)組織建設(shè)這兩個(gè)重點(diǎn)。

1、抓社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和骨干，也是社區(qū)建設(shè)的龍頭，它不僅能夠滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)和文化生活需求，而且起到上為政府解憂，下為百姓解愁，穩(wěn)定基層社會的作用，因此，社區(qū)服務(wù)又是一項(xiàng)民心工程。

經(jīng)過16年的發(fā)展，全市已建立了“一個(gè)中心、兩支隊(duì)伍、三大體系、四級網(wǎng)絡(luò)”的社區(qū)服務(wù)發(fā)展模式。“一個(gè)中心”即社區(qū)服務(wù)中心，目前，市內(nèi)四區(qū)和所有的街道辦事處普遍建立了兩級社區(qū)服務(wù)中心，其中區(qū)級社區(qū)服務(wù)中心面積都在2000平方米以上，街道社區(qū)服務(wù)中心面積都在200平方米以上，90%以上的社區(qū)居民委員會建立了社區(qū)服務(wù)站。“兩支隊(duì)伍”是社區(qū)服務(wù)專職管理人員和服務(wù)人員隊(duì)伍，目前已達(dá)1.1萬人，社區(qū)服務(wù)志愿者隊(duì)伍目前有700多個(gè)組織，3.2萬人。“三大體系”是社會福利服務(wù)體系、便民利民服務(wù)體系和社會事務(wù)服務(wù)體系，并發(fā)展到8大系列、100多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，各類福利性、公益性社區(qū)服務(wù)設(shè)施達(dá)1600多個(gè)，建立優(yōu)撫包戶小組1200多個(gè)，雙擁服務(wù)隊(duì)1100多個(gè)，居民互助組織490多個(gè)，通過發(fā)展社區(qū)服務(wù)安置下崗職工達(dá)1萬多人次。“四級網(wǎng)絡(luò)”是在市、區(qū)、街、居形成既獨(dú)立又相互聯(lián)動的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，區(qū)、街兩級社區(qū)服務(wù)中心均建立了社區(qū)服務(wù)居民求助網(wǎng)絡(luò)，開通了以“求助電話”和安裝求助門鈴為載體的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)了區(qū)、街聯(lián)網(wǎng)。

2、抓社區(qū)組織建設(shè)。社區(qū)組織建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的核心，是整個(gè)社區(qū)工作的載體，是全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的組織保障，也是社區(qū)工作的核心。社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，是社區(qū)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，社區(qū)居委會建設(shè)如何，直接關(guān)系著社區(qū)建設(shè)的成敗和整個(gè)城區(qū)管理工作的成敗。

（1）進(jìn)行社區(qū)規(guī)模調(diào)整。青島市的社區(qū)組織建設(shè)是在對原先居委會規(guī)模調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。自1998年開始，青島市依據(jù)“便于服務(wù)管理、便于綜合開發(fā)利用社區(qū)資源、便于民主自治原則”和地域性、認(rèn)同感等要素實(shí)施了歷史上最大的一次居（家）委會規(guī)模調(diào)整，市內(nèi)四區(qū)1176個(gè)居（家）委會調(diào)整為747個(gè)，調(diào)整幅度為37.1%，調(diào)整后平均每個(gè)居（家）委會1340戶，最大的有3000多戶，是成片開發(fā)的居民小區(qū)，最小的只有100多戶，是封閉式的高檔公寓。

（2）抓社區(qū)黨組織建設(shè)，確保黨組織在整個(gè)社區(qū)工作中的核心地位。在市內(nèi)四區(qū)，普遍建立了社區(qū)黨支部，實(shí)現(xiàn)了“一居一支”，消除黨建空白點(diǎn)，明確規(guī)定社區(qū)黨支部在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮政治核心作用；對少數(shù)社區(qū)黨支部班子力量薄弱的問題，有些區(qū)、街采取了面向社會招聘，或從企事業(yè)單位選拔、從機(jī)關(guān)中選派掛職等辦法，充實(shí)加強(qiáng)社區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子；積極鼓勵和提倡社區(qū)黨支部書記參加居委會主任選舉，目前社區(qū)黨支部書記和社區(qū)居委會主任“一肩挑”的占63%，平均年齡50.7歲，高中以上文化程度占51.6%；對離退休人員、流動人口、下崗和失業(yè)人員中的黨員實(shí)行屬地管理，并實(shí)行單位與社區(qū)黨員雙登記制度，工作期間接受單位黨組織的管理，業(yè)余時(shí)間接受社區(qū)黨組織的管理；積極推進(jìn)在新經(jīng)濟(jì)組織、民間組織中建立黨組織。通過有效的組織建設(shè)，充分發(fā)揮黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒隊(duì)作用，發(fā)揮黨組織在社區(qū)建設(shè)中的戰(zhàn)斗堡壘作用。

（3）抓社區(qū)自治組織建設(shè)。目前青島市依據(jù)“議行分設(shè)”原則在社區(qū)層面已普遍建立健全了社區(qū)自治組織，即在每個(gè)社區(qū)都成立了一個(gè)由全體居民或居民代表選舉產(chǎn)生的社區(qū)居民大會作為社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使對社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)，青島人形象地稱其為“我們的小人大”；成立社區(qū)民主協(xié)商議事會，它是由社區(qū)內(nèi)的老黨員、老干部、人大代表和政協(xié)代表等組成，對社區(qū)的重大問題進(jìn)行審議，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，群眾稱之為“我們的小政協(xié)”；民主選舉社區(qū)居委會成員，1998年，青島市各社區(qū)按照自愿報(bào)名、民主推薦、公開競爭、民主選舉、擇優(yōu)錄用的辦法，選舉產(chǎn)生了新一屆社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)班子。選舉后，全市居委會主任、副主任的平均年齡由選舉前的54歲下降到47歲，初中以上文化程度的比例由67%提高到79%，黨員占到51%。從1997年開始，青島市先后在下崗職工中選聘了569名社區(qū)工作助理，參與、協(xié)助社區(qū)居委會開展社區(qū)工作，他們文化程度都在高中以上，平均年齡37歲，年富力強(qiáng)，富有朝氣，已成為社區(qū)工作的一支重要力量。在社區(qū)中普遍建立志愿者隊(duì)伍，社區(qū)志愿者隊(duì)伍大小不一，種類繁多，在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，如市南區(qū)目前有210支社區(qū)志愿者隊(duì)伍，其中大部分是社區(qū)居委會層面的。

（4）培育發(fā)展社區(qū)民間組織，充實(shí)社區(qū)載體。為推進(jìn)社區(qū)建設(shè)向縱深發(fā)展，青島市大力培育社區(qū)民間組織，并以社區(qū)民間組織為中心，整合社區(qū)資源推動社區(qū)建設(shè)上臺階。去年在市內(nèi)四區(qū)選擇部分街道進(jìn)行備案制試點(diǎn)，對達(dá)不到登記條件，但在社區(qū)三個(gè)文明建設(shè)中發(fā)揮著重要作用的社區(qū)自發(fā)組織進(jìn)行備案，確定其性質(zhì)和地位。同時(shí)，理順關(guān)系，實(shí)施正式登記駐區(qū)民間組織和社區(qū)備案制民間組織一體化管理，使社區(qū)建設(shè)隊(duì)伍得到穩(wěn)定和顯現(xiàn)。2003年社區(qū)民間組織培育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)在全市推廣。

（三）推進(jìn)三項(xiàng)改革

青島市圍繞著社區(qū)建設(shè)重點(diǎn)在三個(gè)方面進(jìn)行體制改革創(chuàng)新，一是改革創(chuàng)新街道體制，二是社區(qū)服務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革創(chuàng)新，三是社區(qū)居委會成員任用制度改革創(chuàng)新。

1、改革創(chuàng)新街道體制。青島市的街道體制改革有一個(gè)逐步深化的過程，在這個(gè)過程的不同階段其側(cè)重點(diǎn)也有所不同。

從1996年到1998年，根據(jù)變化了的形勢需要，青島市的街道體制改革主要是學(xué)習(xí)上海的“二級政府、三級管理”體制的做法，并發(fā)展到“二級政府、三級管理、四級落實(shí)”。其重點(diǎn)是：轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行工作重心下移，權(quán)力下放，費(fèi)隨事走，權(quán)隨責(zé)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)責(zé)、功能建設(shè)。逐步實(shí)現(xiàn)從“條條分割”到“以塊為主、條塊結(jié)合”方向轉(zhuǎn)變，街道成為一級準(zhǔn)政府。

從1998年開始，青島市各區(qū)陸續(xù)將街道黨委改建為街道黨的工作委員會，簡稱街道黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，明確其在街道各種組織和各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，全面負(fù)責(zé)地區(qū)性、社會性、群眾性工作；市、區(qū)職能部門派駐街道的單位和機(jī)構(gòu)的黨團(tuán)組織由上一級主管部門和街道黨工委實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。

1999年，青島市市南區(qū)從政企分開入手，進(jìn)行了街道管理體制改革，將街道辦事處與所屬企業(yè)脫鉤，實(shí)行人、財(cái)、物徹底分開，街道不再直接從事經(jīng)營活動，實(shí)行新的街道財(cái)政保障機(jī)制，區(qū)財(cái)政每年撥款1000萬元，用于街道的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支，使街道工作的重點(diǎn)由抓經(jīng)濟(jì)工作、搞“創(chuàng)收”轉(zhuǎn)到抓社區(qū)建設(shè)、城市管理、社會治安綜合治理上來，強(qiáng)化了街道辦事處的管理、服務(wù)、監(jiān)督職能。結(jié)合街道管理體制改革，市南區(qū)還對原來街道辦事處的區(qū)劃和規(guī)模進(jìn)行了調(diào)整；2001年四方區(qū)將原來的12個(gè)街道辦事處調(diào)整為7個(gè)。

1999年1月，四方區(qū)首創(chuàng)了街道社區(qū)事務(wù)受理中心，將所有的與居民群眾有關(guān)的行政事務(wù)，如城市管理、綜合治理、計(jì)劃生育、民政、財(cái)稅、司法、社會保障、文教衛(wèi)生等服務(wù)項(xiàng)目集中起來，實(shí)行“敞開式辦公、一門式服務(wù)”，群眾只需進(jìn)一個(gè)門，受理人員就會在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將事情辦完，極大方便了居民群眾。社區(qū)事務(wù)受理中心還設(shè)立“政務(wù)公開欄”，推行“公示制”。同時(shí)在街道辦事處實(shí)行“首問責(zé)任制”。目前四方區(qū)的這一做法已在全市得到普遍推廣。社區(qū)行政事務(wù)受理中心的創(chuàng)建，使得街道辦事處的行政職能與社會管理職能相對分離，街道辦事處的職能更集中、更明確，為下一步使街道體制向社區(qū)體制過渡打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2001年4月6日，在國家民政部和青島市市委、市政府的支持下，在市北區(qū)區(qū)委、區(qū)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，在人口規(guī)模達(dá)3萬多戶、現(xiàn)已入住1萬多戶、4萬多人的浮山后新區(qū)建立了社區(qū)管理體制，實(shí)行街道層面社區(qū)自治，不再設(shè)置街道辦事處。其組織體系是“一個(gè)核心三套工作體系”，“一個(gè)核心”是浮山后社區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，是浮山后社區(qū)內(nèi)多種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對地區(qū)性、社會性、公益性工作負(fù)全面責(zé)任；“三個(gè)工作體系”是充滿活力的社區(qū)自治工作體系——社區(qū)代表會議，務(wù)實(shí)高效的行政工作體系——社區(qū)事務(wù)受理中心，社區(qū)服務(wù)工作體系——社區(qū)服務(wù)中心。社區(qū)代表會議是在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)自治組織，其代表采取協(xié)商推薦的民主選舉形式產(chǎn)生，由社區(qū)黨工委、社區(qū)事務(wù)受理中心、駐社區(qū)單位代表和居民代表以及駐社區(qū)各級人大代表、政協(xié)委員等組成，每屆三年。社區(qū)代表會議是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，履行協(xié)商議事、民主決策、協(xié)調(diào)監(jiān)督、自我管理、自我服務(wù)和指導(dǎo)社區(qū)居委會工作等職責(zé)，主要任務(wù)是征集社區(qū)各界和居民群眾對本社區(qū)建設(shè)的意見和建議，反映駐社區(qū)單位和居民群眾的要求和意見，討論本社區(qū)建設(shè)發(fā)展中的重大事項(xiàng)并提出意見和建議，協(xié)助區(qū)人民政府制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，選舉和補(bǔ)選社區(qū)委員會成員，并對社區(qū)委員會的工作進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)委員會是社區(qū)代表會議的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，由社區(qū)代表會議從本屆社區(qū)代表中選舉產(chǎn)生，3年一屆，下設(shè)1個(gè)辦公室和計(jì)劃生育、文化教育、社區(qū)服務(wù)、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個(gè)專業(yè)委員會，社區(qū)委員會在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理社區(qū)自治的日常事務(wù)，并指導(dǎo)小區(qū)委員會、專業(yè)委員會和各中介組織的工作。浮山后社區(qū)委員會與社區(qū)內(nèi)的四個(gè)小區(qū)居委會以及自發(fā)成立的各種社區(qū)中介組織共同構(gòu)成了一套比較完整的社區(qū)自治工作體系。社區(qū)事務(wù)受理中心是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，由區(qū)政府職能部門的派出人員組成，共有行政編制9人，其中主任1人，工作助理8人，是原街道辦事處35—40人編制的1/3，擔(dān)負(fù)起浮山后社區(qū)的行政管理職能。不設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行敞開式集中辦公、首問責(zé)任制和一條龍服務(wù)，并開通行政事務(wù)受理熱線“一撥就靈”（8731890），從機(jī)制上杜絕了推諉扯皮現(xiàn)象，提高了行政效率。社區(qū)服務(wù)中心則負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的組織、管理和協(xié)調(diào)。

上述四套工作體系，核心突出，體系明晰，職責(zé)明確，互相支持，密切配合，各司其職，充分發(fā)揮各自效能。

從青島市的街道管理體制改革的進(jìn)程，我們可以看出，它是沿著城市管理重心下移—政企分開（轉(zhuǎn)變職能）—行政職能與社會職能分離—建立社區(qū)體制逐漸展開的，其中暗含了由街道體制向社區(qū)體制轉(zhuǎn)變的一條紅線。

2、改革社區(qū)居委會干部制度。社區(qū)居委會干部制度的改革同樣有一個(gè)過程，在社區(qū)建設(shè)之初，為了解決其待遇問題，曾經(jīng)在部分區(qū)、街實(shí)行過事業(yè)編制，但由于與憲法和居委會組織法的有關(guān)規(guī)定不符，很快就得到了糾正；為了解決部分社區(qū)居委會班子薄弱問題，采取了從企事業(yè)單位選拔、從機(jī)關(guān)中選派等方法；在全市第五屆居委會換屆選舉中，一改過去封閉和間接選舉的辦法，普遍實(shí)行了公開條件、公開時(shí)間、公開報(bào)名，經(jīng)過資格審核和考試后，產(chǎn)生候選人，進(jìn)入選舉程序，選舉社區(qū)居委會主任，既增加了透明度，又?jǐn)U大了選人視野；四方區(qū)改變了過去由居民小組派代表選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會成員的做法，大膽嘗試直接選舉，并取得了成功。

3、改革社區(qū)服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。青島市的社區(qū)服務(wù)是在政府的直接支持和引導(dǎo)下發(fā)展起來的，因此，在社區(qū)服務(wù)初期，主要是以政府投入為主，如投入社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施以及投入一定的啟動資金；舉辦一些服務(wù)項(xiàng)目，特別是福利性、公益性項(xiàng)目；組建社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，即社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站，社區(qū)服務(wù)中心具體組織、管理、協(xié)調(diào)和從事社區(qū)服務(wù)工作，并普遍配備了事業(yè)編制；對社區(qū)服務(wù)單位實(shí)行資格認(rèn)證制度（此項(xiàng)制度在后來的行政審批制度改革中被撤消）；強(qiáng)化培訓(xùn)，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理（如市南區(qū)對所有從事社區(qū)服務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，參訓(xùn)率均達(dá)到95%以上）等等。積極探索社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，2000年4月，青島市市南區(qū)成立了全省第一家社區(qū)服務(wù)有限公司——青島市樂萬家社區(qū)服務(wù)有限公司，按照市場化、產(chǎn)業(yè)化方式運(yùn)作，取得很好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，如公司下設(shè)的樂萬家老年公寓入住率達(dá)100%，年創(chuàng)利潤16萬元。進(jìn)行了社區(qū)服務(wù)股份制試點(diǎn)，“好幫手”家政服務(wù)社是市北區(qū)第一個(gè)實(shí)行股份制的社區(qū)服務(wù)實(shí)體，服務(wù)項(xiàng)目以家政服務(wù)、醫(yī)院陪護(hù)為主，并以醫(yī)院陪護(hù)為特色，該社不僅在山東省內(nèi)建有陪護(hù)人員培訓(xùn)基地，擁有經(jīng)過崗前培訓(xùn)、具有較高素質(zhì)的陪護(hù)人員800余名，而且在成立后的一年時(shí)間里（2001年），就為包括國外人士在內(nèi)的萬余名病人提供了優(yōu)質(zhì)陪護(hù)服務(wù)，取得了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益雙豐收。

（四）堅(jiān)持四個(gè)結(jié)合

1、堅(jiān)持社區(qū)建設(shè)與黨的建設(shè)相結(jié)合。堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)建設(shè)工作健康發(fā)展的政治保證，社區(qū)黨組織是社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的政治領(lǐng)導(dǎo)核心。青島市自社區(qū)建設(shè)開始，就確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并推動社區(qū)黨建工作的發(fā)展。

2、堅(jiān)持社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是全黨、全社會的中心工作，青島市的社區(qū)建設(shè)也是緊緊圍繞著經(jīng)濟(jì)中心工作而展開：社區(qū)服務(wù)的廣泛開展是擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)改革成本、減輕社會震動的有效手段；社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境和社區(qū)衛(wèi)生等建設(shè)為投資者提供了良好的投資環(huán)境；社區(qū)治安綜合治理也為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)；街道體制改革、政企分開為企業(yè)和個(gè)私經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊的空間……

3、堅(jiān)持社區(qū)建設(shè)與基層民主政治建設(shè)相結(jié)合。青島市在社區(qū)建設(shè)中一直將社區(qū)自治作為重點(diǎn)，如逐步實(shí)行社區(qū)的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；實(shí)現(xiàn)社區(qū)中與居民利益相關(guān)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”；實(shí)施居務(wù)公開；嘗試居委會直接選舉；落實(shí)社區(qū)自治權(quán)……

4、堅(jiān)持社區(qū)建設(shè)與精神文明建設(shè)相結(jié)合。青島市一直將建設(shè)“管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧”的新型文明社區(qū)作為社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，并提出了“建設(shè)學(xué)習(xí)型社區(qū)”的口號；在街道辦事處和社區(qū)居委會層面建立文化站；支持、引導(dǎo)專業(yè)文化團(tuán)體參與社區(qū)文化活動；創(chuàng)辦“市民學(xué)校”、“家政學(xué)校”等；組織開展特別是針對做好老年教育和青少年校外教育的社區(qū)教育活動；在社區(qū)建設(shè)中唱響愛國主義、集體主義、社會主義的主旋律……

青島市以及全國各地社區(qū)建設(shè)與治理經(jīng)過16年的不斷發(fā)展，不僅使得社區(qū)觀念世俗化、婦孺皆知，而且使得社區(qū)與社會、社區(qū)與市場、社區(qū)與政府、社區(qū)與居民關(guān)系逐漸顯露；不僅成為人們觀察社會變遷的基本視角，而且成為人們透視國家與社會、政府與市場關(guān)系的平臺；不僅成為社會生活的重要場所，而且成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家宏觀決策、社會現(xiàn)代化與社會管理共同關(guān)注的戰(zhàn)略性主題。更為重要的是，社區(qū)建設(shè)與發(fā)展實(shí)踐蘊(yùn)涵理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的巨大潛能。

第二部分當(dāng)前社區(qū)建設(shè)存在問題透視及原因分析

綜合青島市以及全國各地的實(shí)踐，社區(qū)建設(shè)已取得了重大成就，也發(fā)揮了重要作用，但毋庸諱言，社區(qū)建設(shè)仍然存在著眾多問題，如社區(qū)建設(shè)目標(biāo)重點(diǎn)不突出，政府目標(biāo)與社會目標(biāo)的脫節(jié)；社區(qū)建設(shè)的行政化推動與社區(qū)自治建設(shè)這兩大結(jié)構(gòu)性力量缺乏有效銜接；社區(qū)自治的功能與權(quán)力嚴(yán)重缺位；社區(qū)建設(shè)與治理缺乏足夠的社區(qū)參與，主要表現(xiàn)為外源型而不是內(nèi)源型；社區(qū)服務(wù)定性不準(zhǔn)確，管理混亂等等。這些問題的存在不僅已嚴(yán)重制約了社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，而且使得社區(qū)建設(shè)存在著偏離正確發(fā)展方向的危險(xiǎn)。

一、社區(qū)建設(shè)行政化與社區(qū)自治功能、權(quán)力缺失的表現(xiàn)及成因分析

社區(qū)建設(shè)的行政化傾向與社區(qū)自治功能、權(quán)力的缺位是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，正由于現(xiàn)實(shí)中社區(qū)建設(shè)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化，才導(dǎo)致社區(qū)自治的功能與權(quán)力的缺位。

（一）社區(qū)建設(shè)行政化表現(xiàn)

1、社區(qū)設(shè)置的行政化。初始的社區(qū)建設(shè)是在原有行政區(qū)劃的基礎(chǔ)建立起來的，它更多地體現(xiàn)政府基層管理的需要，而缺少居民歸屬感、認(rèn)同感，或者說其地域共同體強(qiáng)烈，而利益共同體體現(xiàn)不明顯，更多地表現(xiàn)出“家居性”特征；在各地（如北京、沈陽、青島等）調(diào)整社區(qū)居委會規(guī)模時(shí)，居民普遍反映冷漠，大都抱著無所謂的態(tài)度，因而規(guī)模的調(diào)整顯得波瀾不驚，進(jìn)展迅速。

2、社區(qū)功能的行政化。自開展社區(qū)建設(shè)之時(shí)，社區(qū)便被賦予強(qiáng)烈的行政功利性。據(jù)調(diào)查，目前居委會所承擔(dān)的工作有10大類近百項(xiàng)，其中包括小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、小區(qū)社會治安、物業(yè)管理、民政幫困、計(jì)劃生育、民間糾紛調(diào)解、宣傳教育、迎接考核評比、收款收費(fèi)、人口普查等，其中多數(shù)工作是政府各職能部門或派出機(jī)構(gòu)指派的行政任務(wù)。上海市對居委會成員的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，有93.3%的居委會成員認(rèn)為各項(xiàng)事務(wù)主要來自于街道辦事處和各職能部門，只有6.7%的人認(rèn)為來自于社區(qū)居民。

3、政府及其派出機(jī)構(gòu)與社區(qū)自治體關(guān)系的行政化。法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中完全異化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，辦事處可以給社區(qū)居委會任意攤派行政事務(wù)，可以決定居委會成員的人選及其任免，可以決定其工作的成效，等等，社區(qū)居委會法定的群眾自治體變成了街道辦事處的“腿”和“腳”。上海市抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，60名居委會主任、副主任中有68.3%的人認(rèn)為，目前街道與居委會的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上海有47.2%的居委會成員在回答目前居委會能否真正實(shí)現(xiàn)群眾自治時(shí)，給出否定性答案，因?yàn)樗麄儜岩删用褡灾蔚臈l件是否已經(jīng)成熟。

4、社區(qū)建設(shè)決策機(jī)構(gòu)的行政化。在社區(qū)建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)中，各級黨委、政府成員成為社區(qū)建設(shè)委員會的主要成員，也構(gòu)成其絕對的主體部分。我們以1998年青島市市南區(qū)和市北區(qū)社區(qū)建設(shè)決策組織構(gòu)成為例，市北區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會共有成員53人，除8名駐區(qū)企業(yè)代表和1名駐區(qū)高校代表外，其余44全部為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)委書記和區(qū)長分別擔(dān)任主任和副主任；市南區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會的組成相對精煉一些，共有14人組成，但精煉的結(jié)果就是由清一色黨政群機(jī)關(guān)代表構(gòu)成，婦聯(lián)、共青團(tuán)和工會雖然是人民群眾團(tuán)體，但已經(jīng)完全機(jī)關(guān)化、行政化了。整個(gè)的社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)和決策中樞，完全是以黨政機(jī)關(guān)為核心。

5、公眾的態(tài)度及反應(yīng)。從居民的角度來說，他們更傾向于把居委會視同于一級政權(quán)組織而不是居民的民間組織，把居委會看作是政府行政力量的延伸。當(dāng)居民遇到問題時(shí)，那些找居委會尋求解決的，是因?yàn)椋谒麄冃哪恐校蚓游瘯从骋缶褪窍蛘从骋螅瑢游瘯幸庖娋褪菍φ幸庖姟＞用駥游瘯值膽B(tài)度是疏遠(yuǎn)的，也缺乏對其基本的信任，這從以下調(diào)查數(shù)據(jù)可以說明：許多人對居委會漠不關(guān)心，在被訪者中，36.4%的人表示不了解居委會的工作，25.1%的人不認(rèn)識居委會主任，68.9%不曾向居委會表達(dá)過個(gè)人的意見與建議，41.0%的居民不曾主動找居委會，更有相當(dāng)數(shù)量的人不把居委會認(rèn)同于自己的組織，63.5%人人沒有參與過居委會的選舉，42.3%的人不知道居委會成員是如何產(chǎn)生的，22.1%的居民主動找居委會是為了行政性事務(wù)。

目前作為社區(qū)自治組織的社區(qū)居民委員會表現(xiàn)出對政府及其派出機(jī)關(guān)的全方位依賴，其與政府之間的關(guān)系不是相對獨(dú)立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系。政府全面主導(dǎo)了社區(qū)居民委員會的工作，從而使社區(qū)居民委員會日益與社會脫離，日益與社區(qū)居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，正在逐漸或完全失去其自治性，不再是民眾與政府之間的中間層，而成為行政性的組織，是政府本身。兩者之間的關(guān)系也由法理上的國家與社會關(guān)系變異為上級政府與下級政府的關(guān)系。

（二）社區(qū)自治功能、權(quán)力缺失現(xiàn)象表現(xiàn)

1、社區(qū)自治章程缺失或由街道辦事處制定。一是作為社團(tuán)的自治組織都有相應(yīng)的自治章程，沒有章程，其登記機(jī)關(guān)—民間組織管理局可以不予以登記注冊。而社區(qū)居民委員會的建立完全是在政府的運(yùn)作下成立的，因而成立時(shí)并不需要章程，所以目前絕大部分社區(qū)居民委員會并沒有自治章程。二是章程的制定應(yīng)該由全體社區(qū)居民或社區(qū)居民會議協(xié)商制定，但現(xiàn)實(shí)中所存在的社區(qū)自治章程是由街道辦事處制訂的，居民并沒有制定權(quán)。如青島市市南區(qū)珠海路街道辦事處燕兒島社區(qū)居民委員會章程就是完全由街道辦事處制訂，分發(fā)給各社區(qū)遵照執(zhí)行的，就是社區(qū)居民會議、社區(qū)居委會的有關(guān)制度規(guī)定也是由街道辦事處來制定。缺乏自治章程或章程、各種工作制度由街道辦事處制訂，集中體現(xiàn)了基層政府對居民自治的范圍界定和控制程度。

2、人事權(quán)的缺失。《居組法》所規(guī)定居民委員會由居民會議選舉產(chǎn)生，居民會議有權(quán)撤換和補(bǔ)選其成員，但現(xiàn)實(shí)中基本流于形式，政府主導(dǎo)了社區(qū)選舉。一是候選人資格由政府確定；二是候選人的產(chǎn)生需經(jīng)街道黨工委的組織科來考察和選定，然后提交居民會議選舉，而且多采取間接選舉和等額選舉方式。有的街道因工作需要，在非本社區(qū)的人員中選聘居民委員會成員，俗稱“街聘民選”，有的直接從街道機(jī)關(guān)中選派，還有的從應(yīng)屆大中專畢業(yè)生中選拔。雖有個(gè)別的地方的個(gè)別社區(qū)實(shí)現(xiàn)了直選，但只是一種實(shí)驗(yàn)性質(zhì)，其影響和作用現(xiàn)在無法估計(jì)。顯然，選舉成了一種形式，在這種選舉中，結(jié)果比程序更重要。居民委員會的“三頭”（黨支部書記、主任、婦女主任）屬于街道管理，其他人員雖由居民委員會直接聘任，但要報(bào)街道組織科備案。在這樣的選舉方式和人事制度下，居民委員會成員實(shí)際上成了街道聘用的“干部”（一直到現(xiàn)在我們的理論研究者、實(shí)際工作者和居民群眾仍習(xí)慣于稱他們?yōu)楦刹浚值擂k事處可以隨意撤換居委會成員。人是組織的主體，工作的主體，人事權(quán)的歸屬直接關(guān)系到組織的性質(zhì)和功能。而目前社區(qū)組織這種人事關(guān)系，必然會從根本上影響社區(qū)自治組織的群眾性和自治性。

3、經(jīng)費(fèi)的缺失。我國法律規(guī)定，社區(qū)居民委員會的工作經(jīng)費(fèi)和其成員的生活補(bǔ)貼的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和來源，由基層政府規(guī)定并撥付；經(jīng)居民會議通過，可以從居民委員會的經(jīng)濟(jì)收入中給予適當(dāng)補(bǔ)助。從目前來看，由于社區(qū)居委會經(jīng)營項(xiàng)目收入不固定，其辦公經(jīng)費(fèi)和成員的工資、補(bǔ)助基本上全部由街道辦事處承擔(dān)。而由于街道辦事處本身經(jīng)費(fèi)就緊張，這樣，撥付到社區(qū)居委會的工作經(jīng)費(fèi)寥寥無幾。區(qū)居委會成員的工資或補(bǔ)助由街道辦事處給付，造成“端誰的飯碗歸誰管”成為政府機(jī)關(guān)和社區(qū)自治組織成員的共識，社區(qū)居委會不得不依附于街道辦事處。

4、日常決策權(quán)的缺失。依據(jù)居委會組織法，“對涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定”，“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，這就是說，居民會議是社區(qū)公共事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，是社區(qū)自治的權(quán)力中心。但現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)居民會議對社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)受到來自政府行政機(jī)構(gòu)和社區(qū)黨組織的強(qiáng)烈沖擊，政府組織和社區(qū)黨組織越過社區(qū)居民會議隨意對社區(qū)居民委員會發(fā)號施令，隨意攤派工作，社區(qū)決策機(jī)構(gòu)——社區(qū)居民會議完全被架空，成了擺設(shè)。現(xiàn)實(shí)中，居民會議一年也召開不了幾次，即使能正常召開，也基本上形成不了決議。

5、運(yùn)行方式的“準(zhǔn)行政化、機(jī)關(guān)化”。由于目前社區(qū)居民委員會的主要工作仍然是做街道辦事處或其他政府部門交辦的事務(wù)，在工作方式上基本是按政府的指令行事，因而其運(yùn)行方式是一種“準(zhǔn)行政化”的運(yùn)行方式。如：一些居委會實(shí)行與國家機(jī)關(guān)相同的作息時(shí)間制度，按時(shí)上下班，結(jié)果是居民上班他們也上班，居民下班他們也下班的局面。居民休息大禮拜時(shí)，居委會也休息。造成居民與社區(qū)居委會之間缺乏正常的溝通和交流，居委會成員缺少足夠的時(shí)間來整合和聚集居民的意見和意志。以至于群眾抱怨說：“原來居委會的老婆婆作風(fēng)消失了”。上海還對社區(qū)居委會干部實(shí)行加班制度，大禮拜加班每天補(bǔ)助20元，法定節(jié)假日加班每人日50元。這是一種自上而下的、基于指揮與服從關(guān)系的運(yùn)行方式，而不是自下而上的、基于協(xié)商合作的運(yùn)行方式，也不是一種社會化的運(yùn)行方式。

6、考核與激勵機(jī)制的缺失。自治組織的動力包括有形的物質(zhì)激勵和無形的精神激勵，目前的社區(qū)居民委員會的物質(zhì)激勵和精神激勵完全來自于街道辦事處和政府各有關(guān)部門，因此，這是一種“政府激勵型”。政府激勵的基礎(chǔ)是政府對社區(qū)居民委員會工作的全方位考核，以考核、評比為指揮棒左右居民委員會的工作精力及其投向。當(dāng)法定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系異化為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系后，政府的考核與評價(jià)就遠(yuǎn)比社會的考核與評價(jià)重要的多。街道可以依據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)來考核、評價(jià)居民委員會成員，達(dá)不到政府標(biāo)準(zhǔn)就可以免掉。社區(qū)居民委員會工作的好壞群眾并沒有多少發(fā)言權(quán)，即使居民按照自己的標(biāo)準(zhǔn)考核、評價(jià)居民委員會，但當(dāng)居民評價(jià)與政府考核結(jié)果發(fā)生沖突的時(shí)候，居民群眾的考核結(jié)果所具有的效力則顯得軟弱無力。

7、監(jiān)督制度及監(jiān)督渠道的缺失。從法理上講，作為一個(gè)組織必須對其產(chǎn)生它的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，社區(qū)居民委員會作為一個(gè)自治組織，也應(yīng)該對產(chǎn)生它的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。也就是說，來自于社區(qū)居民群眾及其代表機(jī)構(gòu)居民會議的監(jiān)督成為法律上最主要的制約力量。但現(xiàn)實(shí)中，街道黨工委和辦事處則往往通過其可以直接領(lǐng)導(dǎo)的、黨社不分的社區(qū)黨支部全面實(shí)施對社區(qū)自治組織的監(jiān)控，社區(qū)黨支部的監(jiān)督實(shí)際上取代了其他一切監(jiān)督形式，成為唯一的監(jiān)督力量。再者，現(xiàn)在好多的社區(qū)黨支部與社區(qū)居民委員會是“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，社區(qū)黨支部書記和社區(qū)居委會主任“一肩挑”，這樣就不可避免地出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬局面。

8、自治組織自治主觀傾向的缺失。自治組織的主觀傾向是其自主性能否成長的根本因素，目前社區(qū)居民委員會也有一定的自治傾向，但由于資源、收益都是來自政府，因而總的來說還是希望依附政府及其機(jī)構(gòu)。現(xiàn)實(shí)中有的居民一旦成為社區(qū)居民委員會的成員后，馬上會主動地向街道辦事處靠攏。甚至對于街道辦事處或者其他政府侵犯居民利益的行為，社區(qū)居委會往往非但不愿也不敢制止，而且常常還參與其中“分一杯羹”。這樣，由于社區(qū)自治組織的自治功能的嚴(yán)重偏離、衰退和扭曲，無法滿足社區(qū)居民的參與需求和期望，因而其合法性基礎(chǔ)大大動搖。

（三）社區(qū)建設(shè)行政化與社區(qū)自治功能、權(quán)力缺失的成因分析

1、相關(guān)法律法規(guī)不健全。從憲法和居組法的相關(guān)規(guī)定來看，社區(qū)居委會作為“基層群眾性自治組織”的地位不容質(zhì)疑，這也為社區(qū)自治組織建設(shè)提供了最高的法律保障。但這一規(guī)定只具有原則性，缺乏可操作性。并未對社區(qū)居委會的自治領(lǐng)域、自治性質(zhì)加以明確的限定或解釋，如：社區(qū)居民“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的內(nèi)涵及外延究竟是什么？社區(qū)居委會是基層政權(quán)的組織形式還是非政府的自治組織？社區(qū)居委會組織的行業(yè)性質(zhì)是歸于經(jīng)濟(jì)類還是社會或政治類？換句話說，究竟是一個(gè)經(jīng)濟(jì)自治體呢？還是社會自治體或政治自治體？社區(qū)居委會是不是法人組織？她是一種什么樣的法人組織？對于此類問題，相關(guān)法律或沒有規(guī)定，或雖有規(guī)定但非常模糊。法律規(guī)定的這種模糊性使得社區(qū)自治組織的建設(shè)實(shí)踐顯得非常混亂，也為政府行政權(quán)力的侵入留下了法律縫隙。

2、城市管理體制中的街居體制嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展。街居體制是與我國高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，并且是作為單位體制的一種輔助體制，起拾遺補(bǔ)缺的作用，與我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得很不適用。而經(jīng)過“兩級政府、三級管理”的城市管理體制改革后的街道辦事處地位更為尷尬：表現(xiàn)在：其一，城市管理重心的下移使得作為城市基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處負(fù)有代表政府行使全方位的行政管理職能，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的社會管理職能，但由于相應(yīng)的權(quán)力為條條所分割，造成職、責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，不對稱。其二，街道辦事處全面負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治的管理事宜，但由于目前的現(xiàn)狀，街道辦事處不可能成為社區(qū)居民的代表，整合社區(qū)居民的利益和意志。其三，行使全方位的行政管理職能，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的社會管理職能，使得街道辦事處明顯存在著政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道辦事處還負(fù)責(zé)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，舉辦各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體，存在著政企不分的矛盾。

3、社區(qū)自治與政府職能轉(zhuǎn)變不同步。其一，社區(qū)自治的前提是政府的職能轉(zhuǎn)變，政事分開、政社分開，將本應(yīng)由社區(qū)自主和自決的功能交還社區(qū)，但目前政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治組織發(fā)展的需要，政府職能的轉(zhuǎn)移尤其是權(quán)力下放還只是限定在行政系統(tǒng)內(nèi)部，政府向社會放權(quán)、向社區(qū)放權(quán)、向民間組織放權(quán)的程度和范圍都很不夠。其二，社區(qū)自治不應(yīng)該是單中心的，它是社區(qū)內(nèi)各類組織和居民按自己的意愿做出有利社區(qū)公共利益的選擇。也就是說，社區(qū)居民的自我組織、群眾性組織（如社區(qū)準(zhǔn)民間組織等）都應(yīng)該作為社區(qū)的自治機(jī)構(gòu)。但現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)自治組織正在走向政府部門向基層延伸的行政性主體，表現(xiàn)為以居委會為單一中心組織、管理社區(qū)的一切活動，社區(qū)建設(shè)與治理完全是在政府的主導(dǎo)下，由社區(qū)居委會獨(dú)家操辦，其他群眾性組織幾乎沒有或很少參與。即使社區(qū)居委會的獨(dú)家操辦也很少體現(xiàn)自治特點(diǎn)，而是仍沿襲傳統(tǒng)定位和傳統(tǒng)模式，即定位于街道辦事處這一區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，采取傳統(tǒng)的行政化運(yùn)作模式。

二、社區(qū)參與存在的問題及成因分析

廣泛的社區(qū)參與是一個(gè)直接決定社區(qū)建設(shè)與治理民主化程度的本質(zhì)問題，它是社區(qū)建設(shè)的深厚基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)由外源型行政推動向內(nèi)源型自治發(fā)展的關(guān)鍵，也是社區(qū)建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展的根本所在。

（一）社區(qū)參與存在問題面面觀

從目前各地社區(qū)建設(shè)情況看，社區(qū)參與存在如下幾方面問題：

1、社區(qū)參與不足，參與程度低。如：北京市的一項(xiàng)調(diào)查表明，當(dāng)居民維護(hù)自己的權(quán)利不受侵犯或希望解決有關(guān)社區(qū)問題時(shí)，首選途徑是向有關(guān)主管職能部門提出訴求，占56.3%，其次是利用私人關(guān)系，占15.6%，通過社區(qū)居委會這一社區(qū)群眾性自治組織的僅占14.2%。對上海市南京東路街道社區(qū)的調(diào)查表明，50%的被調(diào)查居民從來沒有參加過社區(qū)活動，在41%曾經(jīng)參加過的居民中20.5%的人僅參加過1---3次。社區(qū)服務(wù)是一項(xiàng)民心工程，但居民對此項(xiàng)關(guān)乎自己切身利益的民心工程的參與也低得可憐，青島的調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)居民經(jīng)常參與社區(qū)服務(wù)中心活動的僅占2.8%，在本社區(qū)內(nèi)開設(shè)的各種社區(qū)服務(wù)活動中積極參與的僅占18.7%，81.3%的人不常參見或從不參加。

2、參與范圍有限，非政治性參與是目前居民參與的主要內(nèi)容。居民參與的社區(qū)事務(wù)多與政治不沾邊或關(guān)系不大，其參與項(xiàng)目大多是諸如打掃衛(wèi)生、為民服務(wù)、組織治安聯(lián)防隊(duì)、動員捐衣捐被等，與老年人有關(guān)的保健健身性、文化娛樂性等非政治性活動成為目前社區(qū)居民參與的主要內(nèi)容。而政治性參與基本限定在選舉居委會和選舉各級人大代表，前者主要由居民代表或戶代表投票選舉，且三年一次，參與規(guī)模不大，廣泛性不足；后者也并非全體居民都參加，在單位登記為選民的居民，則不參加本社區(qū)的人大代表選舉；對于社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的決策和執(zhí)行，對于社區(qū)建設(shè)與治理規(guī)劃的制定與執(zhí)行，對于政府的行政管理活動和公共服務(wù)的提供等則很少參與。

3、社區(qū)參與主體缺乏廣泛性。北京市的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，社區(qū)參與頻度與年齡呈線性正相關(guān)，即：居民的年齡越大（主要是進(jìn)入中年后），其社區(qū)參與頻度越高。2000年6月上海市的一項(xiàng)調(diào)查表明，經(jīng)常參與社區(qū)活動的人員中，離退休人員占70%，而青年人的參與程度普遍較低。青島市的調(diào)查結(jié)果也表明，社區(qū)居民中的青年群體除非由社區(qū)居委會動員才會被動地參與一些活動，即使如此，也有的會以種種理由逃避參與社區(qū)公益活動。由此可見，當(dāng)前社區(qū)參與主體缺乏明顯的廣泛性，參與的主體主要集中在中老年群體和家庭婦女群體。

4、社區(qū)單位參與社區(qū)活動積極性不高。社區(qū)參與是一個(gè)內(nèi)涵和外延極其豐富的概念，顯然不僅僅指居民參與，駐區(qū)單位組織及廣大社會民間組織的參與是社區(qū)參與的一支重要力量。然而很多駐區(qū)單位的領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)建設(shè)工作視而不見，漠不關(guān)心，有些領(lǐng)導(dǎo)甚至將社區(qū)工作拒之門外。無論是效益好的還是效益差的，大多認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)既不會帶來經(jīng)濟(jì)效益、相反又極有可能從他們身上“割肉”，而關(guān)心與支持社區(qū)建設(shè)也不會成為“政績”。也就是說，駐社區(qū)單位的參與至今沒有形成一種有效的利益機(jī)制，我們所提倡的社區(qū)與駐社區(qū)單位間實(shí)現(xiàn)“資源共享、共住共建”以及社區(qū)與單位的互利互惠，只是在個(gè)別地方形成了一種良性循環(huán)，大多地方只停留在口號上、原則上，并沒有實(shí)質(zhì)性的行動。在某些地方，社區(qū)與駐社區(qū)單位間的資源共享成了社區(qū)單享。駐社區(qū)單位參與的缺乏使得社區(qū)建設(shè)與治理所賴以的資源更加匱乏。

5、社區(qū)參與大多表現(xiàn)為被動式執(zhí)行性參與。這種參與不是出于自愿、主動，而是在組織（主要是指政治組織）和社區(qū)工作人員的動員、勸誘、說服下的參與，其參與的形式主要是執(zhí)行社區(qū)管理機(jī)構(gòu)業(yè)已形成決定的事項(xiàng)，比如參加居委會組織的各類活動、開會聽取居委會或街道有關(guān)本社區(qū)工作的通報(bào)、部署等，并不涉及社區(qū)公共事務(wù)的決策和社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)行，居民在社區(qū)權(quán)力運(yùn)作上缺少發(fā)言權(quán)。比如研究或通過某項(xiàng)社區(qū)事務(wù)，是召開全體居民會議，還是召開居民代表會議，或者是居民代表擴(kuò)大會議，都由社區(qū)居委會決定，居民沒有決定權(quán)。

（二）社區(qū)參與存在問題的成因分析

上述問題出現(xiàn)的原因主要有如下幾個(gè)方面：

1、居民對社區(qū)居委會的認(rèn)同程度低。由于社區(qū)居委會建設(shè)的行政化傾向嚴(yán)重，自治功能缺位，以及居委會對街道辦事處的全面依賴，居民更傾向于將社區(qū)居委會視同于一級政府組織而不是自己的民間組織，更傾向于將其視為一個(gè)拿著政府薪俸的專業(yè)化行政組織而不是群眾自我組織，從而導(dǎo)致居民對居委會持疏遠(yuǎn)態(tài)度，對居委會及其工作漠不關(guān)心。上海大規(guī)模調(diào)查結(jié)果顯示，36.4%的居民表示不了解居委會工作，25.1%的居民不認(rèn)識居委會主任，相當(dāng)大的一部分人不把居委會認(rèn)同于自己的組織，68.9%的居民不曾向居委會表達(dá)過個(gè)人的意見和建議，41.0%的居民不曾主動找過居委會。

2、缺乏一定的社區(qū)參與利益機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)自治組織建設(shè)之所以取得巨大成就，在于村民對社區(qū)建設(shè)的參與度極高，如村委會選舉的參選率全國在90%以上，曾多次出現(xiàn)外出打工者集體包機(jī)回鄉(xiāng)參加村委會選舉的事例，并且村民在自治過程中表現(xiàn)出極大的積極性和創(chuàng)造性，如創(chuàng)造發(fā)明“海選”、流動票箱、秘密劃票間、村務(wù)公開、村民理財(cái)小組、“四筆會簽制度”等，其根本原因在于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的好壞都關(guān)系到每個(gè)村民的切身利益，如村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地承包、宅基地管理、公用水電等，村委會的選舉直接關(guān)系到能否真正選出一個(gè)帶領(lǐng)大家發(fā)家致富的帶頭人。而在城市社區(qū)，由于大部分居民工作不在社區(qū)，其經(jīng)濟(jì)收入來源并不在社區(qū)，充其量只是需要一個(gè)安定、清潔、便利的居住環(huán)境，因此，居民與社區(qū)建設(shè)的利益關(guān)系度不如村民與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的利益關(guān)系度高。而老年人之所以比年輕人有更高的社區(qū)參與度，是因?yàn)槔夏耆私】怠蕵贰W(xué)習(xí)等切身利益與社區(qū)密切相關(guān)，與社區(qū)建設(shè)程度密切相關(guān)。對于社區(qū)單位來說，也同樣缺乏參與社區(qū)建設(shè)的利益機(jī)制，社區(qū)建設(shè)從某種意義上說是利益由社區(qū)單享，而不是社區(qū)與社區(qū)單位共享。

3、缺乏正常和通暢的參與渠道，參與機(jī)制不完善。居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏一套詳細(xì)規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定作支撐，具有較大的隨意性，使得參與渠道不通暢，參與機(jī)制不完善。現(xiàn)實(shí)中，是否能得到社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的邀請成為普通居民參與的主渠道。北京的一項(xiàng)調(diào)查顯示，59.7%的居民認(rèn)為，在有關(guān)社區(qū)事務(wù)管理中，街道和居委會從來沒有邀請過自己參加，僅有10.5%的居民認(rèn)為“受到過一些邀請”。從參與途徑分析，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到必要了，就召集居民來開會、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提出了要求，街道和社區(qū)居委會又趕快組織居民落實(shí)。而法定的居民自我組織如社區(qū)居民會議功能又極不完善，不能為居民群眾提供正常的參與機(jī)會。

4、參與期望與參與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。上海市南京東路街道社區(qū)的調(diào)查表明，高達(dá)84.4%的居民愿意參加各項(xiàng)社區(qū)活動。北京市的調(diào)查也表明，69.8%的居民愿意每月抽出一定時(shí)間參加社區(qū)的公益活動。問題的關(guān)鍵在于居民期望參加的社區(qū)活動參加不了，比如對社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理、對社區(qū)權(quán)力的運(yùn)作參與監(jiān)督等，而社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供給居民的多是居民或特定居民（青年）沒有多大參與期望的項(xiàng)目。

三、民間組織參與社區(qū)建設(shè)程度低

民間組織按目前官方的界定包括社區(qū)團(tuán)體（以下簡稱社團(tuán)）和民辦非企業(yè)單位（以下簡稱民非）兩大類，具有非政府、公益性和非營利性等特征，它是承接政府和企事業(yè)轉(zhuǎn)移剝離出來的社會職能和服務(wù)職能的主要載體，起到緩解社會沖突的中介作用。也就是說，當(dāng)改革的深入發(fā)展使得單位外溢的社會職能（或政府不為、市場不能的職能）只能由民間組織來承擔(dān)，由民間組織來提供社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)公益事業(yè)，作為社區(qū)居委會只應(yīng)做社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織與管理工作，而不是具體提供服務(wù)。但從目前社會民間組織的活動狀況來看，由于社團(tuán)基本上在社區(qū)以上層面構(gòu)建，而民非明顯地表現(xiàn)出公益不足的特征，因此，社團(tuán)的活動很難沉到社區(qū)，民非對公益性的社區(qū)公共服務(wù)和公共事務(wù)則很少感興趣。再加上由于社會民間組織自身發(fā)育不健全，發(fā)展緩慢，難以承接如此繁重的社會公共事務(wù)和公益服務(wù)，這樣，本來應(yīng)該是聯(lián)結(jié)政府與社區(qū)居委會兩大社區(qū)建設(shè)與治理結(jié)構(gòu)性力量的民間組織則因?yàn)槠浠顒訁^(qū)域遠(yuǎn)離社區(qū)而沒能發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（一）民間組織發(fā)育不健全、發(fā)展緩慢的表現(xiàn)

1、總量不足，規(guī)模偏小。截止到2003年6月，青島市正式登記的民間組織2942個(gè)，其中，社團(tuán)952個(gè)，民非1990個(gè)。青島市平均每2390人擁有一個(gè)民間組織，高于中國大陸地區(qū)每5264.5人擁有一個(gè)民間組織的比例，但明顯低于發(fā)達(dá)國家水平，如美國每160人左右就有一個(gè)民間組織。青島市國家舉辦的事業(yè)單位（6156個(gè)）是民非的三倍多；民非中平均擁有專職工作人員5.67個(gè)，明顯低于事業(yè)單位平均26.3的職工人數(shù)；952個(gè)社團(tuán)共有專職工作人員不到500人。

2、收入來源不穩(wěn)定，總體經(jīng)濟(jì)狀況不佳。在青島市正式登記的民間組織中，民非年稅前收入小于2萬元的占43.75%，2—10萬元的占37.5%，10—50萬元的占15.6%，超過200萬元占3.1%；前一年度收支情況，基本平衡的占22.8%，收大于支的占34.3%，支大于收的占42.9%；職工工資待遇與全額撥款事業(yè)單位職工比，差一些和差很多的占67.7%；60%民非沒有為工作人員辦理任何保險(xiǎn)。社團(tuán)中約有80%的稅前收入小于2萬元，收支平衡的占52.9%，收大于支與支大于收的各占23.5%。大多數(shù)民間組織沒有產(chǎn)權(quán)屬于自己的工作場所，靠租房或借用掛靠單位辦公室開展工作。備案制民間組織經(jīng)濟(jì)狀況更差，不少組織只有活動沒有組織，沒有掛靠單位，開展業(yè)務(wù)無辦公場所、無收入來源。

3、公益不足，缺乏公信度。在青島市，只有25%的社團(tuán)和37.8%的民非曾經(jīng)開展過不收費(fèi)公益性活動，有相當(dāng)多的民間組織打著公益旗號從事營利活動；只有15%的社團(tuán)、17%的民辦開展活動時(shí)有志愿者（義工）參與；一些政府部門、群團(tuán)組織所建立的純公益性志愿者組織，不僅上報(bào)的數(shù)字有水分，隊(duì)伍不穩(wěn)定，而且存在嚴(yán)重形式主義傾向，如市南區(qū)號稱擁有11支志愿者隊(duì)伍，但常常是需要的時(shí)候找不到人，不需要的時(shí)候全都來了。

4、優(yōu)惠政策較少且落實(shí)難。民間組織是在國家機(jī)制、市場機(jī)制之外，以志愿求公益的非營利性組織，既缺乏利益驅(qū)動，又無法借助公共權(quán)力，只能以志愿求公益的形式實(shí)現(xiàn)非營利目標(biāo)。因此，這類組織特別需要社會特別是政府的支持。但國家雖然從總體上支持民間組織的發(fā)展，也制定了一些優(yōu)惠政策，但總體上說還很不夠，尤其與國外相比還有很大的差距。如：《公益事業(yè)捐贈法》缺乏相應(yīng)實(shí)施細(xì)則、配套措施，捐贈優(yōu)惠政策絕無法落實(shí)；部分民辦非企業(yè)單位可以同同類公辦機(jī)構(gòu)享受某些同等優(yōu)惠政策，名曰優(yōu)惠，實(shí)則非歧視；在青島市，只有10.8%的民非獲得過政府的資助和扶持，12.5%的社團(tuán)獲得過政府的資助。

（二）民間組織發(fā)育程度低、發(fā)展緩慢的成因分析

1、管理體制的某些方面過于嚴(yán)厲。目前實(shí)行的“雙重管理原則”、“級別管理原則”、“非競爭管理原則”、“限制分支機(jī)構(gòu)原則”是一種極為嚴(yán)厲、限制性極強(qiáng)的管理原則。“雙重管理原則”要求民間組織必須通過業(yè)務(wù)主管單位、登記管理部門才能獲得合法身份，與工商登記存在著明顯差別。“級別管理原則”實(shí)際上將民間組織活動領(lǐng)域主要限于本級管理機(jī)構(gòu)所屬行政區(qū)域。“非競爭管理原則”既不利于民間組織數(shù)量增長，同時(shí)由于已獲合法身份的民間組織事實(shí)上處于某種壟斷地位，在缺乏競爭環(huán)境下民間組織往往失去創(chuàng)新的動力。社團(tuán)不允許設(shè)立區(qū)域性分支機(jī)構(gòu)，民非根本不允許設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，沒有分支機(jī)構(gòu)做依托民間組織業(yè)務(wù)開展難以向更大范圍擴(kuò)展。上述管理原則更多的是考慮管理機(jī)構(gòu)的管理的方便與管理的實(shí)際能力，更多的考慮控制的需要，而非民間組織發(fā)展的需要。

2、門檻過高，致使眾多民間組織無法通過合法登記。按照現(xiàn)行的管理制度，民間組織的設(shè)立至少要經(jīng)過三道“門檻”：一是硬件條件“門檻”包括開辦資金、活動場所、從業(yè)人員資格及其他條件；二是業(yè)務(wù)主管單位（掛靠單位）“門檻”，業(yè)務(wù)主管單位是否愿意作為民間組織主管單位在很大程度上取決于單位領(lǐng)導(dǎo)的偏好、是否愿意承擔(dān)額外“責(zé)任”；三是級別“門檻”，有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定縣級以上民政部門才能作為民間組織登記管理部門，由于實(shí)行“非競爭原則”，一些主要活動于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)的民間組織不可能獲得登記。比如，青島市李滄區(qū)有100個(gè)民間組織無法通過登記成為合法的民間組織，只能通過青島市民政部門自創(chuàng)的所謂“備案制度”予以備案，取得某種“合法外衣”。再如，青島市摸底排查確定的民非有11234個(gè)，但通過合法登記的只有1990個(gè)，其中重要原因是“門檻”設(shè)置過高。

3、民間組織能力建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。大多數(shù)民間組織經(jīng)濟(jì)狀況不佳，資源動員能力較低，組織規(guī)模偏小，發(fā)展后勁不足。這與民間組織能力不足有直接關(guān)系，除少數(shù)民間組織注意機(jī)構(gòu)健全、人才培養(yǎng)與引進(jìn)、市場開拓外，大部分民間組織忽視自身能力建設(shè)，往往依賴一兩個(gè)有政府背景、資金來源、掌握技術(shù)、善于交際或熱心腸的人，或個(gè)別當(dāng)前政府關(guān)注、有一定市場開展業(yè)務(wù)來維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)，但組織缺乏可持續(xù)發(fā)展能力，常常是人在事存，人去事亡，很快陷入“休眠”狀態(tài)。

4、良好公益環(huán)境、慈善氛圍沒有形成。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的高度集中管理體制造成的強(qiáng)國家、弱社會格局，抑制了公民社會的發(fā)育；傳統(tǒng)文化慈愛精神、公共意識的匱乏，導(dǎo)致公民對公益活動、非營利事業(yè)的低參與。盡管近年來，在黨和政府的倡導(dǎo)下，及國家、市場、社會三元社會格局的初步形成，公民志愿參與意識有較大提高，但與發(fā)達(dá)國家比較，與社會需求比較，尚有較大差距。社會募捐常常是由于領(lǐng)導(dǎo)帶頭、組織發(fā)動形成的組織壓力才得以進(jìn)行，民政部門的慈善募捐是以摸獎形式、在很大程度上依靠賭博心理得以進(jìn)行，發(fā)起、舉辦民間組織的人很多是帶著功利有時(shí)是露骨的營利動機(jī)，絕大多數(shù)民非認(rèn)為民非的產(chǎn)權(quán)屬于出資者所有。缺乏良好的公益氛圍，民間組織的發(fā)展往往是畸形的，沒有公益氛圍、民間組織畸形發(fā)展加之監(jiān)督約束機(jī)制的不健全，優(yōu)惠政策是否要落實(shí)就成為問題。

四、社區(qū)服務(wù)存在的問題及成因分析

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的龍頭，也是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，目前社區(qū)服務(wù)的龍頭作用不突出，基礎(chǔ)不牢固，矛盾和問題眾多。

（一）社區(qū)服務(wù)存在問題面面觀

1、社區(qū)服務(wù)中的福利性、公益性服務(wù)不足，難以為繼；經(jīng)營性服務(wù)猖獗，喧賓奪主。目前社區(qū)服務(wù)分為三大部分，即：面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象等社會弱勢群體提供的福利性、面向社區(qū)居民提供的公益性服務(wù)的便民利民服務(wù)和面向社區(qū)企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體開展的雙向服務(wù)。但從社區(qū)服務(wù)的發(fā)展過程看，純福利性、無償或低償類服務(wù)項(xiàng)目比例明顯降低，經(jīng)營型、有償性服務(wù)項(xiàng)目比例逐漸提高，經(jīng)營型、有償性服務(wù)項(xiàng)目已成為最重要部分。以北京市X街道社區(qū)服務(wù)中心為例，它所舉辦的無償項(xiàng)目由開始的75%下降到36%，低償項(xiàng)目由16.7%上升到21%，有償經(jīng)營項(xiàng)目由8.3%上升到43%。在青島市的調(diào)查結(jié)果與北京的基本一致，社區(qū)服務(wù)中心的主要精力是放在創(chuàng)收上，即使如此，大部分的社區(qū)服務(wù)中心仍經(jīng)營困難，入不敷出，自身生存能力嚴(yán)重不足。市北區(qū)社區(qū)服務(wù)中心三分之一可以為工作人員交保險(xiǎn)費(fèi)、按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資，三分之一可以為工作人員交保險(xiǎn)費(fèi)但工資只能發(fā)放規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的50%到70%，三分之一只能為工作人員發(fā)放部分工資（50%到70%）但交不起保險(xiǎn)費(fèi)。在市南區(qū)，接受我們調(diào)查的三個(gè)街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)一直認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)中心已成為街道辦事處的一個(gè)包袱。目前社區(qū)服務(wù)中心的中心工作不是開展福利性、公益性服務(wù)項(xiàng)目，而是搞經(jīng)營創(chuàng)收，無論是有償?shù)摹⑦€是低償?shù)模矡o論是大還是小，只要有收益的項(xiàng)目，都可以打著社區(qū)服務(wù)的旗號搞起來。現(xiàn)實(shí)中，凡是社區(qū)服務(wù)中心能夠維持正常開支的，都是經(jīng)營性、營利性項(xiàng)目搞得好，有一定規(guī)模的；相反，則是很少或沒有經(jīng)營性、營利性項(xiàng)目，或者雖有但不夠規(guī)模的，有相當(dāng)多的社區(qū)服務(wù)中心甚至將政府投入的社區(qū)服務(wù)基本設(shè)施租賃出去搞經(jīng)營。

2、專業(yè)化程度不高，服務(wù)質(zhì)量不高。據(jù)1998年的統(tǒng)計(jì)，我國社區(qū)服務(wù)人員隊(duì)伍中，專職服務(wù)人員575130人，兼職人員604560人，110多萬社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍中專業(yè)技術(shù)人員只占10%（其中不乏兼職社區(qū)服務(wù)的），專業(yè)管理人員僅為6%。就是在國家辦的和集體辦社會福利事業(yè)單位的僅16萬（分別是4.1萬和11.8萬）服務(wù)人員中，專業(yè)技術(shù)人員（有技術(shù)職稱）的比例還不到5%。在青島市，到2001年底，僅市南區(qū)就有社區(qū)服務(wù)專職管理和服務(wù)人員1.1萬人，但直接從事社區(qū)服務(wù)工作的人員主要是由家庭婦女、離退休職工、下崗職工和有勞動能力的殘疾人組成，整體素質(zhì)不高，其專業(yè)人員和管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的構(gòu)成比例很低，基本屬于勞務(wù)型的，提供的都是簡單的勞力活動。對于像殘疾人服務(wù)、弱智兒童服務(wù)、老年人服務(wù)、行為偏差者矯治服務(wù)、心理咨詢與輔導(dǎo)、精神康復(fù)者服務(wù)與輔導(dǎo)、刑釋人員矯治與輔導(dǎo)、單親家庭輔等專業(yè)性、智力型的社區(qū)服務(wù)難以提供應(yīng)有的高質(zhì)量專業(yè)服務(wù)。

3、社區(qū)服務(wù)中心角色尷尬。目前我國城市社區(qū)服務(wù)基本上都是由市、區(qū)、街、居四級社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)來運(yùn)作的，對社區(qū)服務(wù)中心的定位一般是多功能綜合性的服務(wù)事業(yè)單位。如青島市的區(qū)級社區(qū)服務(wù)中心是一個(gè)副處級自收自支的事業(yè)單位，編制一般是10人左右；街道社區(qū)服務(wù)中心是一個(gè)正科級自收自支的事業(yè)單位，事業(yè)編制一般為5人，但目前大都存在超編現(xiàn)象。從現(xiàn)實(shí)來看，社區(qū)服務(wù)中心既有管理指導(dǎo)社區(qū)中的一般社區(qū)服務(wù)的職能，又自己提供服務(wù)，起示范作用，發(fā)揮輻射功能；其開辦的服務(wù)項(xiàng)目既有福利性、公益性的，也有經(jīng)營性、營利性的，同時(shí)還要動員和組織社區(qū)互助和志愿服務(wù)；其運(yùn)行機(jī)制是復(fù)合式的，既有行政管理人員負(fù)責(zé)管理、審批一般的便民利民的網(wǎng)點(diǎn)、認(rèn)證，還有社區(qū)工作者去推動、激勵社區(qū)的互助和志愿性服務(wù)，還要按照政府的要求發(fā)放福利資助并提供福利性服務(wù)給孤寡老人、兒童等特殊弱勢群體，還要由服務(wù)人員向社會居民提供收費(fèi)的經(jīng)營性服務(wù)，并用收費(fèi)的盈利補(bǔ)貼福利項(xiàng)目的資金不足。因此，目前的社區(qū)服務(wù)中心既履行行政職能，又履行社會中介職能，還履行市場職能，集多重職能于一身；其組織性質(zhì)和角色既是公共組織，又是中介組織，還是企業(yè)組織，集多重性質(zhì)和多重角色于一身；其人員構(gòu)成既有政府公務(wù)員，又有事業(yè)編制人員，還有企業(yè)編制人員和臨時(shí)雇傭的打工者。在社區(qū)服務(wù)中心，我們看到了政企不分和政社不分。目前社區(qū)服務(wù)中心都面臨著來自政府（以各種指標(biāo)和計(jì)劃構(gòu)成的考核）、來自社區(qū)內(nèi)群眾（對福利性、公益性服務(wù)的日益增長）和來自中心人員（工資和待遇）等三重壓力。對此，我們在調(diào)查中感受頗深，許多的社區(qū)服務(wù)工作人員對此反應(yīng)強(qiáng)烈。

（二）社區(qū)服務(wù)存在問題的成因分析

1、社區(qū)服務(wù)概念不清、定性不準(zhǔn)確。1992年中共中央、國務(wù)院的《關(guān)于加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》和民政部等14部委聯(lián)合的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，以及在1994年民政部對社區(qū)服務(wù)的重新定位，都強(qiáng)調(diào)：社區(qū)服務(wù)具有雙重屬性，既是一項(xiàng)事業(yè)，又是一種產(chǎn)業(yè)。作為事業(yè)，是不以盈利為目的的專業(yè)性社會服務(wù)；作為產(chǎn)業(yè)，是一種特殊的第三產(chǎn)業(yè)，其特殊性主要表現(xiàn)在社會福利屬性上。并要求社區(qū)服務(wù)按照社會化、產(chǎn)業(yè)化和法制化運(yùn)作。但現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)服務(wù)既包含福利性服務(wù)，又包含便民利民服務(wù)和社區(qū)與駐社區(qū)單位的雙向服務(wù)，既有無償?shù)摹⒏＠浴⒐嫘缘姆?wù)，又有有償?shù)摹⒔?jīng)營性的服務(wù)；社區(qū)服務(wù)既要以維護(hù)和保障社區(qū)特殊困難群體和大多數(shù)居民的基本生活權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)其社會福利和公益屬性，堅(jiān)持把社會效益放在首位，防止為了片面追求經(jīng)濟(jì)效益而犧牲社會效益，又要保持社區(qū)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值每年要以13.6%的速度增長；社區(qū)服務(wù)與社會服務(wù)、與商業(yè)服務(wù)、與第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系并沒有規(guī)定。凡此種種，使社區(qū)概念和定性顯得混亂不堪。社區(qū)服務(wù)概念不清，定性不準(zhǔn)確，不僅造成了新的“政企不分、政社不分”，而且在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)片面追求經(jīng)濟(jì)利益以及營利性服務(wù)，犧牲公共利益和公益性、福利性服務(wù)的現(xiàn)象。

2、缺乏科學(xué)分類。分類是管理的基礎(chǔ)，只有科學(xué)的分類，才有科學(xué)的管理。社區(qū)服務(wù)管理上的混亂，營利性、有償性的社區(qū)服務(wù)占據(jù)社區(qū)服務(wù)的主流，背離社區(qū)服務(wù)發(fā)展的宗旨，其根本原因在于對社區(qū)服務(wù)缺乏科學(xué)的分類。致使有償?shù)摹o償?shù)摹⒌蛢數(shù)模＠缘摹⒐嫘缘摹⒒ブ驹感缘幕煸谝黄穑棒~龍混雜”，福利性、公益性的社區(qū)服務(wù)受到巨大的沖擊和損害。

3、資源不足。目前社區(qū)服務(wù)的發(fā)展遭遇三大資源不足，一是資金不足，我們且不說經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)沒有足夠的財(cái)力投入到社區(qū)服務(wù)中，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海城市，也面臨一個(gè)資金不足的問題。從全國來看，80年代我國社區(qū)福利費(fèi)用占國民生產(chǎn)總值的比例為0.05—0.06%，而90年代則下降為0.04%；各地在社區(qū)服務(wù)初期政府通過投入資金和基礎(chǔ)設(shè)施啟動后，后期的投入明顯減少，以至于部分街道辦事處甚至區(qū)政府將社區(qū)服務(wù)中心視為包袱。在社區(qū)服務(wù)開展所需經(jīng)費(fèi)中，發(fā)達(dá)國家政府的投入一般占服務(wù)資金構(gòu)成的50%以上，而我國目前政府的投入最多占30%，雖然我們不能對數(shù)字簡單的類比，但基于政府的社會責(zé)任和功能，政府的資金投入顯然與其所負(fù)的責(zé)任和具有的功能不相符。二是人力資源的不足，1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字我國有專兼職社區(qū)服務(wù)人員約120萬人，每萬人中不足10人；志愿者組織達(dá)到55200多個(gè)，志愿者人數(shù)發(fā)展到5476790人，每萬人中約有42人。即使在青島市市南區(qū)這樣社區(qū)服務(wù)發(fā)展較好的城區(qū)，截止2001年底，專業(yè)社區(qū)服務(wù)人員每萬人中只有50人，社區(qū)志愿者每萬人中只有200人。而加拿大全國現(xiàn)有3000萬人口，有志愿者1300萬人，占全國人口總數(shù)大于30%，美國的社區(qū)志愿者1990年已達(dá)到9840萬人，占成年人口總數(shù)的54%。同時(shí)我國的社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員普遍存在著素質(zhì)低下、專業(yè)化水平不高的問題。三是政策資源不足。總的說來社區(qū)服務(wù)缺乏足夠的政策支持；現(xiàn)有相關(guān)的減免稅政策籠統(tǒng)、不詳細(xì)，缺乏可操作性；各種政策之間矛盾、沖突嚴(yán)重，沒有有效銜接，缺乏統(tǒng)一（如民政、工商、稅務(wù)、物價(jià)以及教育、城建、環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生等）。

第三部分構(gòu)建適合我國國情的現(xiàn)代社區(qū)治理模式

社區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及到我國城市管理體制、民主政治建設(shè)、公共服務(wù)的供給與運(yùn)行以及社會穩(wěn)定與發(fā)展，更涉及到政府、市場和社會三元結(jié)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整等，因此必須通盤考慮，整體規(guī)劃。

一、強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)

（一）打牢社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在中國，政府與社會關(guān)系問題經(jīng)過建國以來50多年的演變，權(quán)力格局發(fā)生了巨大的變化，長達(dá)30年的強(qiáng)政府、弱社會的固定模式，隨著20世紀(jì)80年代改革開放的啟動和進(jìn)程被逐步打破，并發(fā)生了根本性的變化，政府開始還權(quán)于社會，社會逐漸走向獨(dú)立與自治，這就為我國社區(qū)建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。下一步應(yīng)重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面加以強(qiáng)化：

1、堅(jiān)持“小政府、大社會”不變的改革方向。我國行政體制與機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)已證明，“小政府、大社會”模式是不變的政府改革方向，我國五次機(jī)構(gòu)改革無不以此為目標(biāo)。應(yīng)進(jìn)一步樹立小政府、有限政府的理念，堅(jiān)定不移地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變；要突破政府職能和權(quán)力只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下轉(zhuǎn)移的框架，實(shí)行管理重心、權(quán)力向社會、社區(qū)和民間組織轉(zhuǎn)移；要切實(shí)改革行政審批制度，樹立政府就是服務(wù)的基本理念，強(qiáng)化政府的服務(wù)功能；縮減機(jī)構(gòu)和人員編制，確立政府對社會的管理有所為、有所不為的方針；要按照“小政府、大社會”的思路重新構(gòu)筑政府與企業(yè)事業(yè)、政府與社會、社區(qū)的合理性關(guān)系，并用法律的剛性加以明確規(guī)定。

2、強(qiáng)化公民意識，培育公民社會。適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化、經(jīng)濟(jì)全球化浪潮以及我國加入WTO的形勢要求，加強(qiáng)社會力量和社會資本的培育和發(fā)展，。一要加強(qiáng)以村民自治和社區(qū)居民自治為具體內(nèi)容的城鄉(xiāng)社區(qū)自治建設(shè)，積極培育和發(fā)展以自治性和自主性為典型特征的社會民間組織；二要充分尊重和保障個(gè)人的權(quán)利，徹底從過去那種每個(gè)人從生老病死到就業(yè)、消費(fèi)、休息、遷移、思想、閱讀、交往、表達(dá)等等一切全都處于政府的嚴(yán)厲控制之下的境況中走出來，進(jìn)一步解放思想，使人們享有充分的言論自由和隱私權(quán)，在就業(yè)或擇業(yè)，消費(fèi)、福利、社會保障、遷徙等方面也能夠享有較大的自由；三要造就新型社會主義合格公民，積極組織公共生活和集團(tuán)生活，改造國民向上臣服以及慣于接受的傳統(tǒng)“子民”心理，樹立公共意識、公德觀念、法治觀念和民主法制觀念等，全面提高人的素質(zhì)。公民意識體現(xiàn)在社區(qū)就是居民的社區(qū)意識，只要有了現(xiàn)代公民和公民意識，居民才會有真正的社區(qū)意識，才會真正認(rèn)識和理解“社區(qū)是我家”的公共意義，才會產(chǎn)生社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和親和力，才會真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

3、強(qiáng)化社區(qū)功能，培育社區(qū)精神。一要加大以建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)改革步伐，全面啟動和推進(jìn)以教育、科技、文化衛(wèi)生為主體的事業(yè)單位制度改革，徹底打破資源封鎖的單位體制堡壘，促進(jìn)社會資源的市場化配置，促使社會資源由單位整合模式向社區(qū)整合模式轉(zhuǎn)變；二要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，適應(yīng)人們由“單位人”屬性向“社會人”屬性轉(zhuǎn)變和過渡的需要，適應(yīng)人們的思想觀念、價(jià)值觀念、生活方式、行為方式和社會需要趨向多元化的需求，加強(qiáng)社區(qū)功能建設(shè)，促使社區(qū)發(fā)育成熟，使之不僅能夠承接企業(yè)、事業(yè)以及政府所轉(zhuǎn)移出來的、沉落到社區(qū)的大量社會服務(wù)、社會保障與社會管理職能，而且能夠?yàn)榫用袢罕娚钯|(zhì)量的提高、人的現(xiàn)代化提供可靠的社會支持，能夠充分提供社會保障、社會安全以及其它公共服務(wù)，同時(shí)也能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)作為他們參與政治、參與各種社會事務(wù)、實(shí)現(xiàn)不同社會價(jià)值的基礎(chǔ)平臺。

4、借鑒西方改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)70年代末以來，西方發(fā)達(dá)國家以“撒切爾革命”、“里根主義”為先導(dǎo)掀起了一場風(fēng)起云涌的改革浪潮，這場改革引發(fā)了公共行政領(lǐng)域里的一場深刻而全面的革命，傳統(tǒng)的、以科層制為主框架的政府治理模式受到了前所未有的挑戰(zhàn)。通過民營化、權(quán)力下放、機(jī)構(gòu)分解與精簡、導(dǎo)入市場機(jī)制、大量引入企業(yè)管理技術(shù)與手段，滌蕩著傳統(tǒng)公共行政理念，改造著公共行政作業(yè)流程，努力塑造“企業(yè)家政府”，追求“市場導(dǎo)向型公共行政”。1997年英國首相布萊爾執(zhí)政以來，“第三條道路”又成為西方政壇的時(shí)髦口號。“第三條道路”理論認(rèn)為，倡導(dǎo)國家干預(yù)和福利制度的社會民主主義和推崇市場和個(gè)人本位的新自由主義都過于狹隘片面，無法給今天的世界提供一個(gè)解決問題的清單。解決問題的方法必須突破這兩種模式和思路，而尋求新的道路。它在國家與社會關(guān)系以及政府如何進(jìn)行管理的問題上所持的主要觀點(diǎn)就是：應(yīng)尋求一種把國家、市場以及公民社會結(jié)合在一起的新型關(guān)系。因此，“第三條道路”針對社會的過度原子化狀態(tài)，提出了要建立合作包容型的新社會關(guān)系，即在尊重個(gè)人價(jià)值的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立共同體意識，使每個(gè)人、每個(gè)團(tuán)體都積極參與到社會之中。提出要在實(shí)踐上避免國家/市民社會的“兩元對立”，應(yīng)當(dāng)建立政府與社會之間的合作互動關(guān)系，培養(yǎng)公民精神，鼓勵公民對政治生活的積極參與，發(fā)揮民間組織的主動性，使它們承擔(dān)起更多的職能，參與政府的有關(guān)決策。而對政府則要進(jìn)行民主化，促進(jìn)其向透明、法治、高效、負(fù)責(zé)的方向轉(zhuǎn)變。

充分借鑒和吸納西方國家改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，這是一個(gè)唯物主義者所應(yīng)有的態(tài)度，因?yàn)槟且彩侨祟惿鐣灿械呢?cái)富，當(dāng)然，我們不應(yīng)該全盤照般照抄，而應(yīng)該按照同志所說的“剔除其糟粕，吸收其精華”。

（二）打造全新的社區(qū)建設(shè)理論基礎(chǔ)

1、打破傳統(tǒng)的國家（政府）與社會二元分離和對抗，構(gòu)筑政府與社會的協(xié)商與合作關(guān)系。

國家與社會是一對相互聯(lián)系的歷史范疇，國家主要是指國家機(jī)構(gòu)，這里只要是指政府，是從政治含義來看的；而社會則是與國家相對應(yīng)的概念，是指獨(dú)立于國家機(jī)構(gòu)的、不受國家直接控制的非官方的自治領(lǐng)域。自政治學(xué)誕生以來，國家與社會的關(guān)系問題一直是人們研究、爭論的一大熱點(diǎn)，分歧焦點(diǎn)在于到底是國家決定社會還是社會決定國家，各國社會治理結(jié)構(gòu)的確立也是以此為基礎(chǔ)。

強(qiáng)調(diào)“國家至上論”則形成以國家為中心的“強(qiáng)政府——弱社會”模式，它強(qiáng)調(diào)或信奉政府行政權(quán)力至高無上和絕對支配地位，認(rèn)為政府行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)無所不在、無所不能，政府作為組織與管理經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和社會生活等的唯一主體，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力體系在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中資源配置的絕對支配地位，排斥非政府組織或民間組織在經(jīng)濟(jì)、政治與社會發(fā)展等各方面的應(yīng)有地位、能力和作用的，各種社會群體和利益組織都被納入政府體制，成為政府管理社會的工具和手段。社會群體和利益組織在政府經(jīng)濟(jì)政策的制定過程中，很少能參與決策，它們只能是政府決策的執(zhí)行者。這種模式的典型特征是行政全能主義，政府是無限的、全能的。

強(qiáng)調(diào)“社會至上論”則形成以社會為中心的“強(qiáng)社會——弱政府”模式，它強(qiáng)調(diào)政府是必要的邪惡，“管得少的政府就是最好的政府”，政府只應(yīng)當(dāng)代充當(dāng)“守夜人”、游戲規(guī)則的制定者和裁判員，政府只應(yīng)掌舵而不應(yīng)劃漿，充分尊重非政府組織的功能作用并予以積極扶持的，社會利益組織則以政府對立面出現(xiàn)的，它們也參與政府經(jīng)濟(jì)政策的制定，但更多任務(wù)是抵制政府對社會領(lǐng)域的侵犯，限制政府的活動范圍。其典型特征是社會充分自治。

我們要從理論上沖破上述兩個(gè)關(guān)于國家與社會關(guān)系的經(jīng)典模式，打破了傳統(tǒng)國家與社會的分離和對抗，要強(qiáng)調(diào)與積極倡導(dǎo)政府與社會的有效合作；要承認(rèn)政府與社會之間存在一個(gè)公私混合領(lǐng)域的中介層面，承認(rèn)在傳統(tǒng)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間存在著一個(gè)由社會組織組成的、起中介作用的中間領(lǐng)域，如“第三域”、“非政府公共組織”、“民間組織”、“市民社會（或公民社會）”等；重視和發(fā)揮中介組織的存在國家與社會的交流、互動與合作方面的橋梁和紐帶作用。

2、打破非政府即市場、非市場即政府的政府與市場二元對立，建立健全中間調(diào)節(jié)機(jī)制。

政府機(jī)制與市場機(jī)制是社會資源配置的兩大基礎(chǔ)機(jī)制，對于政府與市場的關(guān)系問題爭論由來已久，其分歧的焦點(diǎn)集中在一點(diǎn)：政府至上還是市場至上，要么主張自由市場的經(jīng)濟(jì)模式，市場機(jī)制作為資源配置的唯一形式；要么主張政府計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)模式，政府機(jī)制作為資源配置的唯一形式。二者之間是非政府即市場、非市場即政府的不可調(diào)和的關(guān)系。但各國的改革實(shí)踐和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展證明，政府機(jī)制與市場機(jī)制都存在著自身難以逾越、難以克服的障礙或缺陷，即：市場存在著失靈，政府也同樣存在著失靈。因此，當(dāng)今的學(xué)者已不再糾纏于市場和政府哪一個(gè)至上的問題，而是將注意力轉(zhuǎn)移到如何尋求新的途徑，使兩者實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)合。這就是主張?jiān)谡c市場之外引入“第三只手”——中間調(diào)節(jié)機(jī)制，并以此構(gòu)建政府、市場、社會三元結(jié)構(gòu)。

在政府、市場、社會三元結(jié)構(gòu)中，政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會中間調(diào)節(jié)機(jī)制各有分工，市場的原則是追求利益的最大化，利益最大化，一方面使政府能獲得更多的稅收，另一方面使政府通過投資規(guī)模的擴(kuò)大為社會提供更多的就業(yè)機(jī)會。社會則應(yīng)體現(xiàn)以人為本的原則，追求和培育博愛互助扶貧助困的精神，這是人類這一超有機(jī)體在選擇市場機(jī)制之后，對其負(fù)面后果的自我修復(fù)。社會作為市場勞動力供給的蓄水池，既分享市場發(fā)展的快樂，也承受競爭失敗的痛苦。政府的職責(zé)是服務(wù)，即通過監(jiān)督、調(diào)整市場規(guī)劃和穩(wěn)定秩序?yàn)槭袌龇?wù)，通過國民收入的再分配為社會服務(wù)。因此，政府、市場與社會三元一體關(guān)系的維持不可能是暫時(shí)的階段性的，而是長期的基本穩(wěn)定的關(guān)系。

在政府、市場與社會的關(guān)系上，我們主張：市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域能自行解決的事務(wù)由市場解決；市場解決不了的可以由社會組織（中間調(diào)節(jié)機(jī)制）進(jìn)行調(diào)整；社會組織也解決不了的再有國家干預(yù)。這實(shí)際意味著：涉及政府與私人經(jīng)濟(jì)的關(guān)系時(shí)，經(jīng)濟(jì)上的個(gè)人責(zé)任與協(xié)作優(yōu)先于政府責(zé)任，只有當(dāng)私人經(jīng)濟(jì)沒有能力有序高效地完成某一任務(wù)時(shí)，國家對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控才作為最后手段或者作為備用力量予以考慮；在涉及各種組織之間的分工時(shí)，如社區(qū)、地方社團(tuán)和協(xié)會的自我行政管理工作同樣優(yōu)先于政府行政管理。雖然它們之間的界限或分工是受客觀條件限制的，也是隨著實(shí)踐需要不斷變化的，因而三者之間的理想分工是無法用一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)來劃分的，也不應(yīng)當(dāng)有這樣一套理論來做出固定的界分。不過，我們可以明確的一點(diǎn)是，“一個(gè)健全的市場、自主的社會和強(qiáng)大的政府”才是我們追求的目標(biāo)，而不是偏廢任何一方。

3、打破傳統(tǒng)的公共行政等同于政府行政、政府是提供公共服務(wù)與公共物品唯一乃至最佳機(jī)制、政府應(yīng)壟斷公共事務(wù)的狹隘陳舊觀念，樹立一種更民主、更開放、服務(wù)型的公共行政理念，建立更為完善、科學(xué)、全新的公共行政知識體系。

我們認(rèn)為：公共行政是憑借公共權(quán)威而對公共事務(wù)的組織與管理，而公共權(quán)威的獲得可以是世襲的，可以是神授的，可以是暴力的，也可以是基于民意的，可以是委托的。因此，公共行政既包括政府公共行政，又包括非政府公共行政，是政府公共行政與非政府公共行政的有機(jī)統(tǒng)一體；政府仍然是提供公共物品的主要機(jī)制，但不是唯一機(jī)制，在某些方面，也不一定是最佳機(jī)制；在現(xiàn)實(shí)中，眾多的公共企事業(yè)組織、基層自治組織、社團(tuán)組織、志愿者組織等非政府公共組織也在從事公益性活動、提供大量公共物品與公共服務(wù)，甚至工商企業(yè)和個(gè)人也有可能通過政府的授權(quán)委托而從事公共物品的提供，從事公共服務(wù)，這些都屬于非政府公共行政的范疇，是對政府公共行政的重要補(bǔ)充；新的公共行政知識體系的建立為將市場機(jī)制和社會機(jī)制引入到公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供、引入到公共事務(wù)的組織與管理中提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

4、實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變。西方國家的政府改革的一個(gè)重要成果是催生了治理理論的誕生和發(fā)展。治理理論是20世紀(jì)90年代以來對每一個(gè)正在改革的國家和地區(qū)，甚至對整個(gè)世界（包括聯(lián)合國組織）產(chǎn)生重大影響的一個(gè)理論流派，無論其作為分析工具，還是作為價(jià)值取向，都廣泛地應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個(gè)領(lǐng)域。以致于CGG（CommissiononGlobalGovernance）主席ShridathRamphal斷言21世紀(jì)是“善治的世紀(jì)”（Bettergovernancefor21Century）。

（1）依據(jù)治理理論，我們應(yīng)樹立全新的治理理念：

樹立治理理念。現(xiàn)代的治理理念區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念，治理理念和治理理論的提供，就是試圖通過構(gòu)建政治國家與公民社會合作、政府與非政府合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)合作、強(qiáng)制與自愿合作的社會治理機(jī)制，來彌補(bǔ)政府能力不足及其缺陷，彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷，解決政府失靈和市場失靈，進(jìn)而達(dá)到和促成以官民合作為特征的“善治”。

樹立創(chuàng)新理念。“如果說民主政治制度的建立是人類歷史上第一次最偉大的制度革命，那么Governance的出現(xiàn)就是對民主制度的深刻革命”。治理理論使社會治理徹底走出了非政府即市場或非市場即政府的非此即被的狹隘意識，陳舊觀念，為整個(gè)人類社會的良好治理（善治）擴(kuò)展了空間，提供了更多的選擇；同時(shí)，治理強(qiáng)調(diào)多方治理主體的精誠合作，更多重視技術(shù)性因素，從而遠(yuǎn)離意識形態(tài)，使治理保持中性色彩，治理不是管理，治理是對管理的替代，因?yàn)楣芾砜偸且欢▏倚螒B(tài)的管理。

樹立社會理念。治理不是一個(gè)制度性、行政性的概念，而是一個(gè)社會性概念，它不僅反映在適應(yīng)范圍的廣泛，如公司需要治理、政府需要治理、社區(qū)需要治理、國家需要治理，甚至世界也需要治理，治理的邊界應(yīng)是全社會、全人類；而且反映了社會自主地位的提升，治理理論產(chǎn)生依賴于發(fā)達(dá)的公民社會這一堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)，或者說治理產(chǎn)生于公民社會，因而，社會自治、民眾自治生存和發(fā)展空間的擴(kuò)大，不僅是治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是治理的終極目標(biāo)。

樹立互動理念。治理結(jié)構(gòu)的組織網(wǎng)絡(luò)迥然不同于管理網(wǎng)絡(luò)，管理網(wǎng)絡(luò)則是一種按照責(zé)任進(jìn)行層次劃分的分工網(wǎng)絡(luò)，它更多的強(qiáng)調(diào)上下節(jié)制，更多的強(qiáng)盜指揮與服從；治理網(wǎng)絡(luò)是一種互動的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，是指所有參與者的自主性網(wǎng)絡(luò)，這一自主性網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中，各種社會組織與政府進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任，共同治理。由于這種互動性和自主性，使得治理決策和實(shí)施的全過程擁有了充分的民意基礎(chǔ)，所以治理更能體現(xiàn)公開、公平和公正，同樣也能對國家公共權(quán)力進(jìn)行有效的限制和制約。

（2）充分認(rèn)識和把握傳統(tǒng)統(tǒng)治與現(xiàn)代治理之間的基本區(qū)別：

其一，治理也需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威并非一定是政府機(jī)關(guān)，而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。從現(xiàn)代的公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但不能沒有治理。

其二，在管理過程中，政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，依靠政府所具有的強(qiáng)勢政治權(quán)威，通過發(fā)號施令，制定并執(zhí)行政策，對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度管理；治理則是一個(gè)上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理，因而，其權(quán)力向度是多元的、相互的。

（3）加強(qiáng)與全新治理理念相配套的機(jī)制建設(shè)。

一要建立健全服務(wù)機(jī)制。政府的價(jià)值選擇無論是統(tǒng)治還是管理，其基本的理論是控制，而治理方式則完全以服務(wù)替代了控制。而治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)由各成員平等加入的共同體，共同體除了成員的利益外沒有其他利益，它以成員的利益為宗旨，是一個(gè)完全服務(wù)的組織。因此，要建立健全服務(wù)機(jī)制，將作為利益共同體的治理結(jié)構(gòu)建成一個(gè)完全的服務(wù)機(jī)構(gòu)，其工作就是服務(wù)。通過服務(wù)機(jī)制的建立，消除組織內(nèi)部一切可能存在的控制與反控制、爭奪和反爭奪，強(qiáng)調(diào)成員之間的合作與協(xié)商；消除各種形式的信息不對稱現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)各成員在體系中能夠完全、完整地占有信息。服務(wù)機(jī)制的建立不僅從微觀上反映出當(dāng)今政府的價(jià)值趨向，而且從宏觀上體現(xiàn)了國家與社會關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變。

二要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得公共政策逐漸取代政府規(guī)制成為當(dāng)今社會公共部門介入社會經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的主要方式，要積極適應(yīng)這種發(fā)展趨勢，放松政府規(guī)制，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，用協(xié)調(diào)取代結(jié)構(gòu)規(guī)制和行為規(guī)制；要重視協(xié)調(diào)在公共政策制定與執(zhí)行中的運(yùn)用，重視協(xié)調(diào)方式、方法與技術(shù)的開發(fā)等。

三要建立健全回應(yīng)機(jī)制。通過建立健全回應(yīng)機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是增進(jìn)公共事務(wù)的回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)治理的互動性，這樣，不僅能夠使政府對民眾的主張做出迅速的反應(yīng)，以真正的、及時(shí)的代表民意，而且能夠跟蹤決策實(shí)施過程，對決策的有效性和合法性的評估和衡量做出及時(shí)反饋，以修訂和改進(jìn)決策，同時(shí)更好地促進(jìn)公民參與。

只有建立健全上述配套機(jī)制，并以法律的剛性加以保障，才能完成治理由理想到現(xiàn)實(shí)、由理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)變。

二、構(gòu)建適合我國國情的現(xiàn)代社區(qū)治理模式

各國的改革實(shí)踐和理論的發(fā)展已經(jīng)徹底拋棄了傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府、弱社會”或“強(qiáng)社會、弱政府”的治理模式，我們的現(xiàn)實(shí)選擇是構(gòu)建適合我國目前國情的“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”治理模式。

所謂“強(qiáng)政府”是指在社區(qū)建設(shè)與治理中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

從世界范圍看，政府在社區(qū)建設(shè)與治理中發(fā)揮著無可替代的作用，如在美國的歷史舞臺上，其城市社區(qū)建設(shè)主要有三大角色，即政府、營利部門和非營利部門。營利部門主要致力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非營利部門主要致力于社會服務(wù)和管理，政府則在這兩者之間，站在更高層次上通過政策調(diào)節(jié)、制定法律和財(cái)政扶持來實(shí)施宏觀調(diào)控和宏觀管理，政府相對超然于市場和社會。對于社區(qū)來說，政府主要是制定社區(qū)發(fā)展的政策和運(yùn)作法規(guī)，采取財(cái)政支持的舉措，并實(shí)施對非營利部門的管理和考核，以制度和政策以及獎勵等辦法來增強(qiáng)非營利部門的責(zé)任感和使命感。美國城市社區(qū)建設(shè)所需要的資金是龐大的，其中70%左右是政府財(cái)政資助，30%左右是通過服務(wù)和社區(qū)捐贈所得。政府財(cái)政的大量投入，使得社區(qū)自治組織和非政府組織有足夠的資源去從事社區(qū)公共服務(wù)和公益事業(yè)，再加上有效的運(yùn)行機(jī)制，使美國城市社區(qū)建設(shè)得以蓬勃發(fā)展，為社區(qū)持續(xù)穩(wěn)定起到了積極作用。

從我國來說，社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理是由政府倡導(dǎo)、發(fā)動和運(yùn)行的，體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的“行政化主導(dǎo)”和“行政化推動”的特色，社區(qū)建設(shè)與治理之所以取得舉世矚目的成就，社區(qū)建設(shè)與治理每前進(jìn)一步，都是與政府“主導(dǎo)”“推動”分不開的。社區(qū)建設(shè)與治理離不開政府，這一在世界范圍內(nèi)形成共識，那種試圖以“政社分開”為借口，放棄政府的社會管理、社會服務(wù)職能，把沉重的社會負(fù)擔(dān)全部推向社區(qū)政府作壁上觀的想法和做法是要不得的。對此，我們無須再加討論。問題的關(guān)鍵不在于社區(qū)建設(shè)和治理要不要政府這一結(jié)構(gòu)性力量，而在于政府在社區(qū)建設(shè)和治理中應(yīng)該承擔(dān)怎樣的職能，發(fā)揮什么樣的主導(dǎo)作用，換句話說，政府在社區(qū)建設(shè)和治理中功能如何定位，角色如何確定。

我們認(rèn)為，政府在社區(qū)建設(shè)與治理中的主導(dǎo)作用具體體現(xiàn)在：一是制定社區(qū)建設(shè)與治理的法律法規(guī)和政策；制定社區(qū)建設(shè)與治理的宏觀規(guī)劃；負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)與治理的宏觀管理和監(jiān)督；指導(dǎo)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)在法律范圍內(nèi)、在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自主組織與管理社區(qū)公共事務(wù)與公益事業(yè)；對社區(qū)建設(shè)與治理提供足夠的財(cái)政支持；積極培育和發(fā)展社會民間組織和社區(qū)民間組織發(fā)展，引導(dǎo)社會民間組織和社區(qū)民間組織從事社區(qū)公共事務(wù)和公共服務(wù)；綜合協(xié)調(diào)社會各種力量參與社區(qū)建設(shè)與治理等。

所謂“強(qiáng)社會”是指在社區(qū)建設(shè)與治理中，社區(qū)自治組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在政府的指導(dǎo)下，在法律的范圍內(nèi)自我組織和管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，真正做到“自我管理、自我教育、自我約束”。具體體現(xiàn)在：社區(qū)自治組織擁有對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的充分決策權(quán)和組織管理權(quán)、自治章程和居民公約的制定權(quán)（自治立法權(quán)）、充分的人事權(quán)、社區(qū)公共財(cái)政權(quán)、對不合理的行政攤派的拒絕權(quán)；由民間組織或其他機(jī)構(gòu)來提供社區(qū)公共服務(wù)和公共物品，而不是由社區(qū)居委會等群眾自治機(jī)構(gòu)來提供。

作為“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”模式中的“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會”不是彼此獨(dú)立分離的，而是有機(jī)聯(lián)系、相互合作、不可分割的統(tǒng)一體。實(shí)際上，我國的各地的社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理的實(shí)踐，基本上沿著自上而下的行政建設(shè)和自下而上的自治建設(shè)始終是同時(shí)推進(jìn)的，二者構(gòu)成整個(gè)社區(qū)建設(shè)與治理進(jìn)程中的兩大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量。行政建設(shè)體現(xiàn)在社區(qū)治理中的“行政化主導(dǎo)”與“行政性推動”，自治建設(shè)是一個(gè)社區(qū)治理的社會化過程，體現(xiàn)在“社會化發(fā)育”與“社區(qū)化參與”，整個(gè)社區(qū)建設(shè)與治理便是在行政化與社會化兩個(gè)目標(biāo)、兩種機(jī)制的互動、互補(bǔ)與不斷調(diào)和協(xié)調(diào)的過程。也就是說是按照“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”模式在進(jìn)行社區(qū)建設(shè)與治理，但各地的實(shí)踐結(jié)果卻并不理想，造成政府與社會自治體雙方的處境困難、尷尬。究其原因就在于把“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)社會”割裂開來，形成兩張皮，或者是只強(qiáng)調(diào)強(qiáng)國家，并試圖將社會自治體納入到行政體系使之成為準(zhǔn)行政的分支機(jī)構(gòu)；或者只強(qiáng)調(diào)強(qiáng)社會，并試圖將社會自治體游離于行政體系之外。“強(qiáng)國家”與“強(qiáng)社會”之間缺乏有效銜接，也就是說社區(qū)建設(shè)與治理的兩大結(jié)構(gòu)性力量之間缺少有效的“鏈合”，缺少一個(gè)溝通的橋梁和紐帶，缺少一個(gè)有機(jī)的轉(zhuǎn)換機(jī)制。

我們認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)要解決的真正的問題不是所謂行政化還是自治化的矛盾，而是如何在分別加強(qiáng)社區(qū)行政力量建設(shè)以及進(jìn)一步培育社區(qū)自治力量的基礎(chǔ)上，使兩種力量在發(fā)育中的社區(qū)里得到整合。因此，目前社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理的關(guān)鍵在于尋求一個(gè)橋梁、紐帶，一個(gè)有機(jī)的轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩大力量間的有效“鏈合”，這是至關(guān)重要的，是實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”模式的根本所在，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治的根本所在。而這一橋梁、紐帶和有機(jī)轉(zhuǎn)換機(jī)制就是充分發(fā)育的社會民間組織和社區(qū)民間組織。只有充分發(fā)育的社會民間組織和社區(qū)民間組織，才能承接政府不能、市場不為的公共服務(wù)，才能起到對政府是群眾利益的代言人、對群眾是政府政策的宣傳者和執(zhí)行者、對政府與公眾是二者溝通的橋梁和紐帶的作用；才能將社區(qū)自治機(jī)構(gòu)從繁重的事務(wù)性中解脫出來，專心組織和管理社區(qū)自治事務(wù)；才能充分發(fā)揮政府和社區(qū)自治體這兩大結(jié)構(gòu)性力量，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。

“強(qiáng)政府、與強(qiáng)社會”治理模式并不因?yàn)榧訌?qiáng)社區(qū)行政力量建設(shè)而包辦社區(qū)，也不因?yàn)榉e極培育社區(qū)自治力量而搞無政府主義，而是在分清政府與社區(qū)自治體功能的基礎(chǔ)上，通過民間組織這有機(jī)的轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兩大結(jié)構(gòu)性力量在社區(qū)層面的相互合作。它既從理論上克服了“政府的作用只是階段性地引導(dǎo)、扶持和前期啟動性投入，一旦社區(qū)自治組織培育成熟，政府的作用就將逐漸撤出，否則，政府干預(yù)過多、管理過細(xì)，不符合小政府大社會的發(fā)展方向”的錯(cuò)誤觀念，也從實(shí)踐上糾正了政府包辦社區(qū)建設(shè)與治理而導(dǎo)致社區(qū)自治功能缺位、自治權(quán)力缺失現(xiàn)象和過分強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治而忽視甚至不要黨的領(lǐng)導(dǎo)、不要政府指導(dǎo)和不按法律行事的社區(qū)無政府主義傾向；更從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面理順了政府與社區(qū)的關(guān)系，即：政府主導(dǎo)而不是包辦；政府指導(dǎo)、幫助而不是領(lǐng)導(dǎo)；政府支持、資助而不是不管不問，坐壁上觀。

第四部分實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”社區(qū)治理模式的途徑選擇

一、提高各級黨政領(lǐng)導(dǎo)對社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理的重視程度

（一）從思想上高度重視社區(qū)建設(shè)

從理論意義分析，社區(qū)是社會的最基本單元，是社會的細(xì)胞，在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，社區(qū)這個(gè)社會細(xì)胞已成為全球社會公共管理的基本單位，成為全球政府實(shí)現(xiàn)治道變革的重要平臺。它是以社區(qū)自治、公民參與為鮮明特征，展示著與單一權(quán)力的公共行政徹底決裂的新型的社會網(wǎng)絡(luò)管理體系，在公共服務(wù)要么走向市場、要么依賴政府這兩個(gè)對立方向中，提供了第三種選擇。在社區(qū)這個(gè)層面，充分利用社區(qū)資源，逐步構(gòu)建以公民為主體的新型公共管理的架構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)政府、市場和社區(qū)相互信任、相互依賴、相互作用、相互制衡的理想社會狀態(tài)。從現(xiàn)實(shí)意義看，西方發(fā)達(dá)國家和我國的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)證明：社區(qū)建設(shè)對于推動經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展、加快政治民主化進(jìn)程、提高社區(qū)生活質(zhì)量、化解社會矛盾維護(hù)社會穩(wěn)定、提升城市社會管理水平、實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都有著廣泛的現(xiàn)實(shí)意義。從這個(gè)意義上講，社區(qū)建設(shè)與治理已成為我國當(dāng)前城市政治文明建設(shè)、物質(zhì)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)和制度文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)平臺，是管理就是服務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)、政府就是服務(wù)，以及實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，因此，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)首先從思想上高度重視社區(qū)建設(shè)與治理工作，應(yīng)象重視經(jīng)濟(jì)工作那樣重視社區(qū)建設(shè)，象重視個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣重視社區(qū)發(fā)展。

（二）建立健全社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)

青島和上海等地的經(jīng)驗(yàn)表明，我國的社區(qū)建設(shè)與治理離不開黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)。要真正發(fā)揮黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，必須建立健全社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也就是說，在市一級組建直接由市委書記或市長親自掛帥的市社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會（或稱社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會），在區(qū)一級成立由黨政一把手任主任的區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會，實(shí)施“一把手工程”，全面負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、規(guī)劃等工作，并授予足夠的權(quán)限使之能夠有效協(xié)調(diào)和整合社會各方面資源和力量，尤其是能夠協(xié)調(diào)和整合政府各有關(guān)部門的資源和力量；組建全市社區(qū)建設(shè)與治理專家咨詢委員會（或?qū)＜翌檰栃〗M），對社區(qū)建設(shè)中的重大理論問題和現(xiàn)實(shí)問題定期進(jìn)行研討，為黨委和政府的決策提供咨詢甚至參與決策當(dāng)中。

（三）加大財(cái)政對社區(qū)建設(shè)的扶持力度

政府對社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)重視、組織建設(shè)、責(zé)任機(jī)制和政策扶持上，更重要的是體現(xiàn)在資金、設(shè)施支持和財(cái)政預(yù)算上，各級政府應(yīng)將社區(qū)建設(shè)與治理所需費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算，并應(yīng)在現(xiàn)有投入的基礎(chǔ)上保持逐年增長。比如，在有條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，應(yīng)將政府財(cái)政投入所占社區(qū)服務(wù)資金中的比例逐步提高到50%，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)將政府財(cái)政投入所占比例提高到30%。這不僅是公共財(cái)政的職能所決定的，而且也是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民群眾日益增長的物質(zhì)文化和精神文化生活的現(xiàn)實(shí)需要所決定的。

二、大膽改革城市社會管理體制，推動街道體制向社區(qū)體制轉(zhuǎn)換，構(gòu)筑新型社會管理模式

我國的社區(qū)建設(shè)是從改革城市街居管理體制開始的，上海市最早實(shí)行“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，后來發(fā)展到“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的管理體制，但這種改革僅僅局限于政府體系內(nèi)部，是科層制行政組織體制適應(yīng)社會發(fā)展的自我調(diào)整，具有縱向單一（市—區(qū)—街—居）行政推動且條塊分割的特征，這種改革以市、區(qū)、街、居的職能界定為主線，以管理重心下移、權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)為內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)條塊結(jié)合、以塊為主，但結(jié)果是作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處在社區(qū)建設(shè)和城市基層管理中的功能和地位日益突出，致使其發(fā)揮了相當(dāng)于一級政府功能，雖然在加強(qiáng)城市基層管理、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但這是以增加城市政府層級設(shè)置、膨脹政府規(guī)模、增大政府財(cái)政支出為代價(jià)，也加強(qiáng)了社區(qū)居委會對街道的依賴，導(dǎo)致了社區(qū)居委會日益成為街道辦事處的“腿”和“腳”。而這顯然與我們所倡導(dǎo)的“小政府、大社會”范式不相符，也背離了社區(qū)建設(shè)與治理的目標(biāo)。因此要真正加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與治理工作，其核心問題還是要從城市管理體制改革入手，體制問題才是根本問題。

（一）改組城市街道辦事處，實(shí)行社區(qū)體制

城市的街居體制是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，雖經(jīng)改革開放后20多年來的發(fā)展變遷，發(fā)生了很大的變化，但總的說來，街居體制尤其是作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處體制以與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展極不適用。各地在不同程度上對街道辦事處進(jìn)行了改革探索，基本可以劃分兩大模式，一是上海模式，上海模式基本是將街道辦事處作為一級政府加以改組，從強(qiáng)化街道辦事處職、責(zé)、權(quán)、利入手，實(shí)現(xiàn)從專業(yè)條線管理為主向條塊結(jié)合、以塊為主的轉(zhuǎn)變。一是青島和南京模式，青島和南京模式的基本特征是實(shí)現(xiàn)在街道層面的政府行政職能和社會管理職能的分離，并進(jìn)行了在街道層面建設(shè)大社區(qū)、實(shí)行大社區(qū)自治的試點(diǎn)（青島的浮山后社區(qū)和南京的淮海路社區(qū)）。

我們認(rèn)為，上海模式不僅與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向不相符，與社區(qū)建設(shè)與治理的初衷不相符，而且也不符合國際城市管理中最多只設(shè)兩級政府的做法，更為關(guān)鍵的是，這種模式其落腳點(diǎn)是在于控制而非聚合，在短時(shí)期內(nèi)可能發(fā)揮作用，但長期下去，就會產(chǎn)生矛盾和摩擦。因此，上海模式不是我們理性和現(xiàn)實(shí)的選擇。

青島和南京模式可以說代表著未來城市管理的基本走向，代表著社區(qū)體制對街居體制的替代，應(yīng)作為我國城市管理體制改革的方向。

青島和南京模式（以浮山后社區(qū)和淮海路社區(qū)為例）的基本做法是，改組街道黨委為社區(qū)黨工委，作為區(qū)委在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，是社區(qū)內(nèi)多種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對地區(qū)性、社會性、公益性工作負(fù)全面責(zé)任；取消街道辦事處，成立社區(qū)行政事務(wù)受理中心，履行本社區(qū)的行政管理職能，由區(qū)政府各職能部門的派出人員組成；選舉產(chǎn)生社區(qū)代表會議及社區(qū)委員會作為社區(qū)自治工作體系，承辦區(qū)政府交辦事項(xiàng)、接受社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織與管理，負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)自治事項(xiàng)的決策和執(zhí)行，社區(qū)委員會是社區(qū)代表會議的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)；社區(qū)服務(wù)中心具體負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)。這樣，從體制上完成了由街居體制向社區(qū)體制的過渡。

（二）切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

就社區(qū)建設(shè)來說，政府職能轉(zhuǎn)變是改革城市管理體制的關(guān)鍵。政府職能轉(zhuǎn)變首要的問題是理清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)、政府委托事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)的邊界；其次要本著職、責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則，該由社會行使的職能交還給民間組織、社區(qū)自治組織等社會組織形勢，政府職能轉(zhuǎn)移、權(quán)力下放不僅意味著權(quán)力僅僅在政府系統(tǒng)內(nèi)部流動，更重要的是權(quán)力在政府內(nèi)外部的流動。

因此，在沒有實(shí)現(xiàn)街居體制向社區(qū)體制過渡的城市或城區(qū)，對于街道來說，轉(zhuǎn)變職能首先在于清理街道的經(jīng)濟(jì)職能，將街道辦事處與所屬企業(yè)脫鉤，實(shí)行人、財(cái)、物徹底分開，街道辦事處不再負(fù)責(zé)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)職能，不再直接從事經(jīng)營活動；其次是清理街道層面的政府職能，成立街道行政事務(wù)受理中心，專門履行本轄區(qū)的行政事務(wù)，街道行政事務(wù)受理中心人員實(shí)行由區(qū)政府各職能部門派出制度；這樣，街道辦事處的工作重點(diǎn)就由抓經(jīng)濟(jì)工作搞“創(chuàng)收”和履行繁雜、并處于條條分割狀態(tài)的行政事務(wù)轉(zhuǎn)到具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織與管理上來，從而為街道體制向社區(qū)體制過渡打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、加強(qiáng)社區(qū)自治組織建設(shè)，落實(shí)社區(qū)自治權(quán)力

社區(qū)自治組織是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社區(qū)建設(shè)與治理的載體，同時(shí)也社區(qū)體制真正確立的關(guān)鍵，因此，社區(qū)自治組織建設(shè)的成功與否在一定程度上決定了社區(qū)建設(shè)的成敗。而組織建設(shè)又是以落實(shí)相應(yīng)權(quán)力為前提和基礎(chǔ)，只有切實(shí)落實(shí)自治權(quán)力，才能從根本上保證社區(qū)自治組織建設(shè)健康進(jìn)行，才能保證社區(qū)自治的“自治性”。

（一）確立社區(qū)居委會的“自治法人”地位

我國“憲法”和“居組法”都規(guī)定了“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，也就是從法律上承認(rèn)了社區(qū)居委會的自治地位，但卻并沒有確定她是屬于基層政權(quán)的組織形式還是非政府的自治組織形式？其行業(yè)性質(zhì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)自治體還是社會自治體或政治自治體？也沒有規(guī)定是不是法人組織？她是一種什么樣的法人組織？我們認(rèn)為，鑒于目前村民委員會和社區(qū)居委會已成為現(xiàn)實(shí)中的民事訴訟主體（這在村民委員會表現(xiàn)的尤甚），盡快確立其法人地位勢在必行。由于社區(qū)自治組織顯然在從事組織與管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，提供公共服務(wù)，是屬于非政府公共組織，因此，她應(yīng)該屬于公法人或公務(wù)法人范疇，（法國和日本對從事公共服務(wù)和公益事業(yè)的組織稱為公法人或公務(wù)法人），我們沒有公法人和公務(wù)法人的稱謂，而是采取機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人和民辦非企業(yè)法人單列的分類法，有鑒于此，我們建議先將我國城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織確定為“自治法人”（可將社團(tuán)法人并入其中），待時(shí)機(jī)成熟，可以將政府機(jī)關(guān)法人、社團(tuán)法人、事業(yè)法人、自治法人統(tǒng)稱為公法人或公務(wù)法人。在實(shí)行大社區(qū)（以街道層面設(shè)置的社區(qū)）的地方，也應(yīng)確認(rèn)社區(qū)委員會的“自治法人”地位。

（二）通過組織創(chuàng)新，建立社區(qū)自治組織體系

從世界范圍看，社區(qū)自治組織設(shè)置并沒有固定的模式，也沒有一個(gè)模式可以放之四海而皆準(zhǔn)的，各國根據(jù)自己的國情創(chuàng)造出了種類繁多、形式多樣的模式；在我國，隨著社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，社區(qū)自治組織建設(shè)也有不同的樣式，都在實(shí)踐中取得了很好的效果。問題的關(guān)鍵不在于組織是按照什么原則（如議行分設(shè)、議行合一）、按照什么模式來設(shè)置，關(guān)鍵的問題是：能否保證自治組織在法律框架下實(shí)現(xiàn)充分自治；能否為居民的參與提供廣泛而暢通的渠道；能否真正整合和體現(xiàn)社區(qū)居民的意志；能否真正起到溝通政府與社區(qū)居民的橋梁和紐帶作用。我們認(rèn)為，只要按照上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)建立起來的自制組織都將是有效的、可行的，也應(yīng)該提倡在堅(jiān)持上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，大膽進(jìn)行自治組織設(shè)置的創(chuàng)新。

對于目前我國大部分城市社區(qū)自治組織按照“議行分設(shè)”原則來設(shè)置的做法，我們應(yīng)予以正確評價(jià)和充分肯定。作為一種制度安排，各地的社區(qū)組織建設(shè)由原來的“議行合一”改為“議行分設(shè)”，既體現(xiàn)了制度創(chuàng)新，又具有理性價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。原先根據(jù)“議行合一”原則，城市社區(qū)自治組織的設(shè)置只有一個(gè)居民委員會，集議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一身，這個(gè)機(jī)構(gòu)既掌舵又劃漿，既是居民的代言人又是居民服務(wù)的直接提供者。這種制度安排使得居民群眾參與的機(jī)會和渠道非常少，居民的利益訴求缺乏正常的、暢通的表達(dá)渠道，同時(shí)居民對其監(jiān)督制約也缺乏一種組織安排，因而其所獲得的居民支持率較低。現(xiàn)在依據(jù)“議行分設(shè)”原則來設(shè)置社區(qū)自治組織，使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別由兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)行使，一個(gè)機(jī)構(gòu)掌舵而另一個(gè)機(jī)構(gòu)劃漿，一個(gè)機(jī)構(gòu)是居民的代言人而另一個(gè)機(jī)構(gòu)則是居民服務(wù)的直接提供者。這既增加了居民參與和利益表達(dá)的渠道，又提供了居民對社區(qū)自治組織監(jiān)督的一種組織安排。因此，其效力和獲得的支持顯然比單一一個(gè)居民委員會要來的高。同時(shí)，它在增加社區(qū)居民參與渠道，加強(qiáng)社區(qū)自治權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)揮了積極作用。

（三）切實(shí)落實(shí)社區(qū)自治組織的自治權(quán)

要在法律的框架內(nèi)、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)落實(shí)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的自主決策權(quán)和組織管理權(quán)；社區(qū)自治章程和居民公約的制定權(quán)；對不合理的行政事務(wù)攤派的拒絕權(quán)；自主的社區(qū)人事管理權(quán)；自主的社區(qū)公共財(cái)政權(quán)；對政府公共事務(wù)決策和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)；等等。

這樣，通過以強(qiáng)化社區(qū)歸屬感為先導(dǎo)，以增強(qiáng)居民參與為基礎(chǔ)，以組織創(chuàng)新、再造為重點(diǎn)，以落實(shí)社區(qū)自治權(quán)力為前提，徹底改變政權(quán)組織建設(shè)模式，使社區(qū)真正成為自治體。

（四）理順5個(gè)關(guān)系

1、理順政府與社區(qū)自治體的關(guān)系。堅(jiān)持政府與社區(qū)自治體之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，革除實(shí)際存在著的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級工作關(guān)系；政府應(yīng)依法加強(qiáng)對社區(qū)自治的指導(dǎo)，但這個(gè)指導(dǎo)必須有相對穩(wěn)定和規(guī)范的程序，不能以指導(dǎo)之名行領(lǐng)導(dǎo)之實(shí)；社區(qū)自治體有責(zé)任、有義務(wù)接受政府的指導(dǎo)，有義務(wù)協(xié)助政府做一些非經(jīng)常性、非行政性、與居民利益相關(guān)的工作，這也是我國社區(qū)建設(shè)與治理的必要條件。

在這一關(guān)系的處理上要消除三種認(rèn)識上的誤區(qū)，一是消除將社區(qū)自治體視作基層政權(quán)組織的認(rèn)識誤區(qū)，社區(qū)自治體是社區(qū)居民自治性組織而不是基層政權(quán)組織或基層政權(quán)組織的下級組織；二是消除社區(qū)自治體接受政府的工作經(jīng)費(fèi)就必須接受領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識誤區(qū)，政府對社區(qū)居委會工作的撥款體現(xiàn)了一種國家責(zé)任，其理由正如政府給人大、人民法院、人民檢察院等撥款而不能成為其領(lǐng)導(dǎo)人大、人民法院、人民檢察院的理由一樣；三是消除借口強(qiáng)調(diào)自治而不要政府的指導(dǎo)，甚至不要黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識誤區(qū)，不能將社區(qū)自治等同于無政府主義。

2、理順社區(qū)黨組織與社區(qū)自治體的關(guān)系。社會主義的社區(qū)自治離不開共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，如果社區(qū)自治離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，很可能導(dǎo)致中國政治動亂。因此，在社區(qū)建設(shè)與治理中，必須堅(jiān)持黨組織對社區(qū)內(nèi)多種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。但黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨來包辦社區(qū)建設(shè)與治理，更不能包辦社區(qū)自治，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是政治上的領(lǐng)導(dǎo)、思想上的領(lǐng)導(dǎo)；黨在社區(qū)自治過程中的作用也主要是通過發(fā)動社區(qū)黨員積極參與社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用來獲得社區(qū)居民的認(rèn)同和支持，從而扎根于社區(qū)；堅(jiān)持黨的意志應(yīng)通過法定程序進(jìn)入社區(qū)決策，黨應(yīng)充分支持和保證社區(qū)自治體對社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的自主決策權(quán)和組織管理權(quán)。

要積極探索黨在新時(shí)期、在社區(qū)建設(shè)與治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新，如：探索運(yùn)用非行政性手段發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的可能性，探索黨在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)方式與黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)方式的區(qū)別與聯(lián)系等。

要積極探索社區(qū)黨組織成員與社區(qū)自治組織成員交叉任職、黨支部書記與社區(qū)居委會主任“一肩挑”，甚至兩塊牌子、一套班子問題；要防止社區(qū)自治組織成為社區(qū)黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)傾向；要防止基層政府利用社區(qū)黨組織實(shí)現(xiàn)對社區(qū)自治組織的制度侵權(quán)的可能性。

3、回歸社區(qū)居委會與社區(qū)居民、社區(qū)居民會議的法理關(guān)系。要理順這一關(guān)系，關(guān)鍵是要使社區(qū)居委會真正回到憲法和居組法所規(guī)定的軌道上來，因此，一要建立社區(qū)居委會主任、副主任產(chǎn)生的直接選舉制度，從而保證選舉過程與結(jié)果的公正性、公平性和公開性；二要建立社區(qū)居委會成員的非職業(yè)化制度，不應(yīng)將社區(qū)居委會的工作視為一種職業(yè)，而只是一種義務(wù)性、參與性的公益工作，因此，其組成應(yīng)該是一群活躍于社區(qū)的民間社會活動家，而不應(yīng)是職業(yè)化的“官僚”或“干部”。

4、理順多層級自治體之間的關(guān)系。社區(qū)體制建立后，在社區(qū)層面將形成三級自治體，即：原街道層面的社區(qū)代表會議與社區(qū)委員會，原居委會層面的社區(qū)居民會議與社區(qū)居委會和業(yè)主大會與業(yè)主委員會。這三者之間明顯存在著一個(gè)層級差別，在性質(zhì)上和職責(zé)范圍上也存在一定區(qū)別，其活動重心也有所不同。如何理順其關(guān)系將是影響社區(qū)體制能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)關(guān)鍵問題。我們認(rèn)為，要理順這三者之間的關(guān)系，一要界定清楚各自的職能；二是三者之間應(yīng)確定指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，而不應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，高一級的自治體負(fù)有對低一級自治體的指導(dǎo)責(zé)任，而低一級的自治體有接受高一級自治體指導(dǎo)的義務(wù)；業(yè)主的自治章程應(yīng)以相應(yīng)法律和小區(qū)居委會、社區(qū)委員會所制定的自治章程為依據(jù)，不得與之相沖突，而小區(qū)居委會的自治章程應(yīng)以相應(yīng)法律和社區(qū)委員會所制定自治章程為依據(jù)，并不得與之相沖突；各層級自治體在自治章程規(guī)定的范圍內(nèi)履行各自的職責(zé)。

5、理順社區(qū)自治組織與物業(yè)公司之間的關(guān)系。物業(yè)公司是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與社區(qū)自治體有著本質(zhì)的區(qū)別，要理順二者之間的關(guān)系，一是分清各自的職能，社區(qū)自治體負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織與管理，不應(yīng)該負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)、提供社區(qū)公共服務(wù)（生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的職能應(yīng)由民間組織來履行），更不應(yīng)該負(fù)責(zé)物業(yè)管理等已經(jīng)市場化了事務(wù)，但社區(qū)自治體可以對物業(yè)公司管理活動依法進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；而物業(yè)公司以做好對居民和駐社區(qū)單位的物業(yè)服務(wù)為己任，可以支持或參與社區(qū)居委會工作，但絕對不容許“替代”社區(qū)居委會。二是積極推進(jìn)房產(chǎn)制度改革，加速貨幣化分房和現(xiàn)有公房出售步伐，為社區(qū)自治體與物業(yè)公司之間關(guān)系調(diào)整打好現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。三是可以建立由社區(qū)居委會主任、業(yè)主委員會主任和物業(yè)公司經(jīng)理參加的聯(lián)系會議制度，以達(dá)到社區(qū)資源整合、協(xié)調(diào)三家關(guān)系的目的。

四、加強(qiáng)社區(qū)功能建設(shè)，規(guī)范社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展

（一）以“社區(qū)公共服務(wù)”概念替代“社區(qū)服務(wù)”概念

目前關(guān)于社區(qū)服務(wù)的理論上的分歧和實(shí)踐上的混亂，如是福利性的還是營利性的，是非市場的還是市場的，是屬于“公域”還是屬于“私域”，都與“社區(qū)服務(wù)”概念難以明確界定有著直接關(guān)系。鑒于這樣的現(xiàn)實(shí)矛盾，我們提出“社區(qū)公共服務(wù)”的概念以替代“社區(qū)服務(wù)”。理由如下：一是實(shí)際上，在社區(qū)服務(wù)的最初始階段，其范圍和含義比較明確，主要指民政福利服務(wù)，強(qiáng)調(diào)民政福利服務(wù)的社會化，限定了接收服務(wù)的人群只能是困難人群，因此是屬于公共服務(wù)范疇；二是目前社區(qū)建設(shè)6大內(nèi)容中除社區(qū)組織建設(shè)外，其余都是社區(qū)服務(wù)向公共領(lǐng)域的延伸，實(shí)際上也是公共服務(wù)范疇；三是社區(qū)公共服務(wù)的提供者是以政府為核心、市場和非政府公共組織共同參與的有機(jī)組合；四是社區(qū)公共服務(wù)既體現(xiàn)了社會公共服務(wù)在社區(qū)的延伸，又體現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)部的自治型服務(wù)，從而構(gòu)建一個(gè)包容量大、以社區(qū)為核心的社會公共體系；五是公共服務(wù)可以經(jīng)營，可以產(chǎn)業(yè)化（如水、電、氣、城市交通等），社區(qū)公共服務(wù)也可以經(jīng)營，也可以產(chǎn)業(yè)化，但它與私人服務(wù)產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)區(qū)別在于：社區(qū)公共服務(wù)業(yè)不以營利為目的，是由公共機(jī)構(gòu)代表社區(qū)內(nèi)群體的利益做出服務(wù)的規(guī)劃、融資并組織生產(chǎn)，而私人服務(wù)業(yè)則是以營利為目的，且只須自行組織市場生產(chǎn)。

（二）對社區(qū)服務(wù)進(jìn)行科學(xué)分類

建議將社區(qū)服務(wù)定位于社區(qū)公共服務(wù)，并將社區(qū)公共服務(wù)明確劃分為福利性服務(wù)、公益性服務(wù)和互助性服務(wù)三大部分，福利性服務(wù)是指針對社會弱勢群體所提供的免費(fèi)或低償?shù)姆?wù)或商品，它一般需要界定特殊的弱勢群體，這種服務(wù)一般是由第三者付費(fèi)或補(bǔ)貼，服務(wù)對象只交很低費(fèi)用或免費(fèi)；公益性服務(wù)是指由公共酬資并公開免費(fèi)提供給所有社區(qū)成員的服務(wù)，它是一種社區(qū)層面的公共物品，比如社區(qū)環(huán)境美化、社區(qū)衛(wèi)生清理、社區(qū)健身以及其他社區(qū)公共設(shè)施等，這種服務(wù)資金來源是靠政府資助或社區(qū)內(nèi)動員，但它的使用和其資助者不對稱，它的使用是公共免費(fèi)的，也是針對全體社區(qū)居民的；社區(qū)互助性服務(wù)是指社區(qū)內(nèi)具有互補(bǔ)性的不同成員之間的互相服務(wù)，主要是指社區(qū)的居民之間的互相照顧和服務(wù)，它強(qiáng)調(diào)以服務(wù)換服務(wù)，而不是互相購買服務(wù)。由于目前的便民利民服務(wù)大多是經(jīng)營性有償服務(wù)，則完全可以通過培育相應(yīng)市場來解決，由市場來提供，如現(xiàn)在的社區(qū)居委會舉辦的“便民餐館”、“便民超市”、“便民維修業(yè)”、“便民理發(fā)店”等等。并且社區(qū)便民利民服務(wù)以成為重大的商機(jī)，眾多的商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)紛紛參與此類服務(wù)的提供，因此，作為政府和居民自治體的社區(qū)居委會不應(yīng)參與市場競爭，應(yīng)將此類服務(wù)從社區(qū)公共服務(wù)中劃分出去，社區(qū)公共服務(wù)不再包含便民利民服務(wù)。

（三）改革社區(qū)公共服務(wù)提供模式（運(yùn)行機(jī)制）

一是改革目前政府包辦社區(qū)公共服務(wù)的模式，政府不再直接提供社區(qū)公共服務(wù)，而是通過購買或競標(biāo)的形式交由第三方來提供，由民間組織、企業(yè)或個(gè)人來提供，政府對社區(qū)公共服務(wù)的責(zé)任主要體現(xiàn)在制定社區(qū)公共服務(wù)政策和規(guī)劃、提供社區(qū)服務(wù)資金和設(shè)施資助、指導(dǎo)社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展、制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和對社區(qū)公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供進(jìn)行監(jiān)督等。從而解決社區(qū)公共服務(wù)的社會化問題。二是改變社區(qū)自治組織——社區(qū)居委會直接提供社區(qū)公共服務(wù)的做法，交由第三方來提供，社區(qū)居委會等自治機(jī)構(gòu)重點(diǎn)履行對社區(qū)公共服務(wù)的組織和管理。三是建立社區(qū)公共服務(wù)資金籌集及運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府在社區(qū)福利性和公益性服務(wù)提供上的責(zé)任，在社會捐助和有獎募捐不足的情況下，應(yīng)加大政府的投入，并將其列入政府財(cái)政預(yù)算，保持政府對社區(qū)公共服務(wù)投入比例上的逐步提高；通過各種途徑和方式動員社會捐助和海外資金支持，建立有獎募捐基金，充分調(diào)動社區(qū)資源和整個(gè)社會資源并對其進(jìn)行有效整合，提供社區(qū)公共服務(wù)，以解決政府投入不足問題。四是建立專業(yè)化服務(wù)、互助性服務(wù)和志愿者服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制，專業(yè)化是城市社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的方向，社區(qū)福利性大多內(nèi)容（如殘疾人服務(wù)、弱智兒童服務(wù)、老年人服務(wù)、行為偏差者矯治服務(wù)、精神康復(fù)這輔導(dǎo)、刑釋人員輔導(dǎo)與矯治等）也要求必須由專業(yè)化的組織和專業(yè)化的隊(duì)伍來提供，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化提供，必須要建立一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍，通過在高校開設(shè)社會或社區(qū)工作專業(yè)進(jìn)行專業(yè)人員培養(yǎng)；通過加強(qiáng)對在職人員的普及型培訓(xùn)培養(yǎng)其社區(qū)工作價(jià)值觀，提高專業(yè)知識水平和專業(yè)操作技能。在堅(jiān)持專業(yè)化方向的同時(shí)，通過有效措施（如舉行互助友愛、尊老愛幼活動，對注冊的志愿者組織開放政府的公益設(shè)施和場所，讓社區(qū)居民或志愿者參與社區(qū)活動、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的決策和評價(jià)等），提高人們對社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任意識和參與積極性，培育人們社會公益觀念，弘揚(yáng)慈善精神、互助精神和奉獻(xiàn)精神等，提升參與社區(qū)公共服務(wù)的自愿性、自覺性和積極性，擴(kuò)大志愿者服務(wù)隊(duì)伍，做到專業(yè)化服務(wù)、互助性服務(wù)和志愿者服務(wù)有機(jī)結(jié)合。

（四）改革社區(qū)公共服務(wù)的行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政府的行政管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制

“政府主導(dǎo)、民政主管”是政府行政管理體制的體現(xiàn)，“政府主導(dǎo)”主要體現(xiàn)在政府制定社區(qū)公共服務(wù)的相關(guān)政策、法規(guī)和規(guī)劃，進(jìn)行行政立法以及監(jiān)督控制等；“民政主管”主要體現(xiàn)在負(fù)責(zé)制定社區(qū)公共服務(wù)的政策、法規(guī)和規(guī)劃，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)行資格認(rèn)證，制定社區(qū)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系以及建立統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，進(jìn)行科學(xué)評估等。無論是“政府主導(dǎo)”還是“民政主管”，都不是由政府來包辦社區(qū)公共服務(wù)，而主要是通過政策、法規(guī)和行政力量實(shí)施對社區(qū)公共服務(wù)的管理，保證社區(qū)公共服務(wù)的福利性和公益性方向。行業(yè)管理是指由社區(qū)公共服務(wù)的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及政策進(jìn)行的管理，這一行業(yè)管理機(jī)構(gòu)具有社會中介性質(zhì)，它通過制定行業(yè)管理規(guī)范、實(shí)行資格認(rèn)證制度和行業(yè)自律等措施，具體履行社區(qū)公共服務(wù)的組織和管理職能，而不直接提供社區(qū)公共服務(wù)。因此，盡快建立和完善社區(qū)公共服務(wù)的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)、構(gòu)建科學(xué)的行業(yè)管理體系、制定行業(yè)管理規(guī)范是關(guān)鍵而緊迫的問題，同時(shí)，行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的名稱應(yīng)該相對統(tǒng)一，目前有社區(qū)服務(wù)協(xié)會（如北京）、社區(qū)服務(wù)中心（如上海、青島）和社區(qū)服務(wù)總社（如廣州），名稱不一，職能差異較大，我們認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一為“城市社區(qū)公共服務(wù)協(xié)會”，可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

（五）改組現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)中心

本著“城市社區(qū)公共服務(wù)協(xié)會”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，改組現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)中心，一是實(shí)現(xiàn)職能剝離，將社區(qū)服務(wù)中心中有償?shù)摹⒔?jīng)營性的、并且完全是實(shí)行用者付費(fèi)購買的便民利民服務(wù)項(xiàng)目剝離，實(shí)行隨行就市，按質(zhì)論價(jià)，推向市場，由需求者在市場中購買，政府或社會組織沒有必要再提供資助（如果這部分項(xiàng)目是由社會弱勢群體舉辦的，應(yīng)按國家有關(guān)政策享受相關(guān)優(yōu)惠待遇），社區(qū)公共服務(wù)協(xié)會只負(fù)責(zé)社區(qū)福利性、公益性和互助性服務(wù)的組織、管理與協(xié)調(diào)。二是組織與管理職能和直接提供服務(wù)職能剝離，作為中介機(jī)構(gòu)或行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，社區(qū)公共服務(wù)協(xié)會不再提供具體的社區(qū)公共服務(wù)，而由社會或社區(qū)民間組織來提供。

四、建立社區(qū)建設(shè)與治理的民間組織運(yùn)行機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)與治理的“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”治理模式，必須大力培育和發(fā)展民間組織，大力培育和發(fā)展社區(qū)民間組織，發(fā)揮民間組織的中介作用，實(shí)現(xiàn)兩大結(jié)構(gòu)性力量的有效鏈合。目前的民間組織發(fā)育程度尚不足以承擔(dān)起政府不能、市場不為的公共服務(wù)職能，因此，當(dāng)前政府在社區(qū)建設(shè)中的重點(diǎn)是積極培育和發(fā)展民間組織，特別要重視社區(qū)民間組織培育工作。

（一）積極培育和發(fā)展民間組織

1、提高對發(fā)展民間組織意義的認(rèn)識。各級領(lǐng)導(dǎo)、各個(gè)政府部門應(yīng)從發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快現(xiàn)代公民社會建設(shè)、推動社區(qū)建設(shè)與治理向縱深發(fā)展高度重視民間組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理工作，樹立像重視發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)一樣重視民間組織發(fā)展，像重視培育市場資本、政府資本一樣重視培育社會資本意識。

2、依法規(guī)范政府與民間組織的關(guān)系。加速政府職能與民間組織職能的歸位，認(rèn)真清理政府職能，盡快將應(yīng)由民間組織擔(dān)任的職能下放給民間組織，并依法保證民間組織的獨(dú)立性；政府原則上不再組建或變相改建民間組織，促使民間組織由官辦向民辦轉(zhuǎn)化，取消與政府部門的掛靠關(guān)系，逐步實(shí)行與政府組織脫鉤和分離。

3、改革民間組織監(jiān)督管理體制。實(shí)施總量適度控制，規(guī)范民間組織行為，建立和完善政府、社會公眾、輿論和司法四位一體的監(jiān)控機(jī)制；調(diào)整雙重管理：加強(qiáng)宏觀調(diào)控、培育服務(wù)及登記管理部門職能，弱化微觀規(guī)制、減化管理手續(xù)、調(diào)整業(yè)務(wù)主管單位職能；依據(jù)民間組織自身業(yè)務(wù)范圍、發(fā)展能力，以機(jī)構(gòu)所在區(qū)域自主選擇登記管理部門；強(qiáng)化競爭意識，逐步弱化直至放非競爭原則，允許民間組織設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

4、建立健全民間組織財(cái)務(wù)、人事、社會保障等制度。將民間組織在財(cái)務(wù)、人事、社會保障乃至票據(jù)使用、編制、工資、人才交流等制度與事業(yè)單位對接；分別針對社團(tuán)、基金會、民非建立總體一致、又適應(yīng)不同組織特點(diǎn)的財(cái)務(wù)、人事、社會保障等制度。

5、落實(shí)優(yōu)惠政策，加大政府扶持力度。制定《公益事業(yè)捐贈法》的各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則、配套措施，進(jìn)一步補(bǔ)充、細(xì)化稅收減免規(guī)定；建立公益事業(yè)政府購買制度，通過政府購買服務(wù)方式支持民間組織的發(fā)展；規(guī)范并落實(shí)民間組織在征地、房產(chǎn)使用等方面的優(yōu)惠政策；實(shí)行非歧視政策，將對公立機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)優(yōu)惠同樣施之于民辦機(jī)構(gòu)。

（二）科學(xué)定位社區(qū)民間組織，規(guī)范其發(fā)展

所有的民間組織都分布在大大小小的社區(qū)中，但這并不是說社區(qū)中的民間組織都是社區(qū)民間組織，社區(qū)民間組織只是民間組織中的一部分，社區(qū)民間組織與民間組織有著重要的區(qū)別：民間組織都是正式登記注冊的，而大多數(shù)社區(qū)民間組織沒有登記注冊，過去稱之為“準(zhǔn)民間組織”，現(xiàn)在青島稱為“備案制民間組織”，上海稱為“群眾團(tuán)隊(duì)”；社區(qū)民間組織舉辦者一定是社區(qū)組織、社區(qū)居民，而民間組織的舉辦者不限于社區(qū)組織或社區(qū)居民；社區(qū)民間組織一定是在社區(qū)內(nèi)活動，而民間組織活動活動不限于社區(qū)；社區(qū)民間組織的生成方式是自下而上，而民間組織的生成方式既可以是自下而上，也可以是自上而下，等等。由于社區(qū)民間組織生成于社區(qū)，活動于社區(qū)，因而它的培育與發(fā)展對于社區(qū)建設(shè)與治理更具有直接的意義。

1、規(guī)范社區(qū)民間組織的理論定位。社區(qū)民間組織顯然不同于在社區(qū)的民間組織，它是指由社區(qū)組織或個(gè)人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的、在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的、滿足社區(qū)居民不同需要的民間自發(fā)組織。社區(qū)民間組織是民間組織的構(gòu)成部分，它與駐社區(qū)民間組織共同構(gòu)成民間組織整體。自下而上自發(fā)形成是其基本的生成方式；產(chǎn)生于社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)、活動于社區(qū)是其生存的必要條件和基本要求；自發(fā)性、群眾性、區(qū)域性和公益性是其典型特征；作為區(qū)域性中介，充當(dāng)社區(qū)居民與政府溝通的橋梁與紐帶是其產(chǎn)生和存在的理由。

2、認(rèn)清社區(qū)民間組織的社會角色定位。社區(qū)民間組織的社會角色定位可以從如下幾個(gè)方面加以把握：一是社區(qū)民間組織作為社區(qū)自發(fā)形成的組織是社區(qū)發(fā)展的真正主體，社區(qū)治理與發(fā)展的真正主體應(yīng)當(dāng)是在社區(qū)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)也必須是在社區(qū)中自發(fā)產(chǎn)生、在社區(qū)范圍內(nèi)長期開展活動的民間組織。二是社區(qū)民間組織是單位人變?yōu)樯鐓^(qū)人的有效途徑，社區(qū)民間組織處在社區(qū)最基層，其社會性和民間性更為明顯，社區(qū)人參與基層民主政治的熱情可在社區(qū)民間組織活動得到充分體現(xiàn)；政府對社區(qū)公共福利和投入和社會捐贈基金，可以通過購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)交給社區(qū)民間組織運(yùn)作落實(shí)；社區(qū)居民對文化、藝術(shù)、體育等需求可以通過參與社區(qū)民間組織的活動得得以實(shí)現(xiàn)。三是社區(qū)民間組織是推動社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的主力軍，政府對社區(qū)公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、駐區(qū)單位對社區(qū)公益事業(yè)的支持、社區(qū)居民的公益心都要靠社區(qū)民間組織轉(zhuǎn)化為社區(qū)公益活動。四是社區(qū)民間組織是社區(qū)群眾參與基層民政治反對有效組織形式，社區(qū)民間組織存在和發(fā)展本身就是基層民主政治建設(shè)的產(chǎn)物，是社區(qū)主義政治文明在社區(qū)基層的具體體現(xiàn)，因此，一種社區(qū)民間組織就是社區(qū)群眾參與基層民主的一種組織形式，維護(hù)權(quán)益類社區(qū)民間組織在這方面表現(xiàn)尤為突出。五是社區(qū)民間組織是有效整合社區(qū)資源的驅(qū)動器，作為政府與社區(qū)居民中介的社區(qū)民間組織，在激活在職人員的剩余時(shí)間、下崗、待業(yè)和身體健康離退休人員的剩余勞動力、駐區(qū)單位閑置的有形資源和居民的慈善心、公益心、奉獻(xiàn)欲望等無形資源，服務(wù)于社區(qū)建設(shè)與治理具有明顯的優(yōu)勢，可以發(fā)揮驅(qū)動器作用。

3、通過備案制，確認(rèn)其合法身份，規(guī)范社區(qū)民間組織的發(fā)展。由于民間組織登記“門檻”過高、雙重管理體制等原因，目前大量的社區(qū)民間組織處于“非法”運(yùn)行狀態(tài)，不利于社區(qū)建設(shè)與治理。青島市對社區(qū)民間組織實(shí)行備案制的做法值得推廣，通過規(guī)范的備案制，使得社區(qū)民間組織長期處于發(fā)展無序、管理無序的狀態(tài)得到根本改變；提高了社區(qū)民間組織的認(rèn)知度和公信度；凈化了社區(qū)民間組織環(huán)境；促進(jìn)了社區(qū)民間組織的培育發(fā)展，提高了社區(qū)建設(shè)的社會化程度和民主自治水平；也為我國民間組織成立制度的改革提供了方向性選擇。

六、加強(qiáng)公民意識培養(yǎng)，提升社區(qū)居民的參與程度

（一）將培養(yǎng)造就新型社會主義合格公民作為社區(qū)建設(shè)與治理著眼點(diǎn)、著力點(diǎn)

人作為“類”的一個(gè)群體，要有“以天下為家”的公共生活，要相應(yīng)樹立公共意識與公德觀念、法律觀念、民主法制觀念等等，這才是現(xiàn)代“公民”的真正內(nèi)涵。公民意識體現(xiàn)在社區(qū)中就是居民的“社區(qū)意識”。有了社區(qū)意識，居民才會真正認(rèn)識到“社區(qū)是我家”的公共意義，才會產(chǎn)生社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、親和力，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的核心目標(biāo)。因此要在社區(qū)建設(shè)與治理突出人的地位，提高人的素質(zhì)，體現(xiàn)人的價(jià)值，發(fā)掘人的活力等，努力造就新型的、合格的社會主義公民。只有擁有現(xiàn)代公民意識的民眾，才能真正建立起現(xiàn)代化意義上的文明社區(qū)。

（二）強(qiáng)化和規(guī)制社區(qū)選舉，實(shí)現(xiàn)社區(qū)直選，擴(kuò)大居民參與渠道

一是完善《選舉法》，制定社區(qū)選舉的有關(guān)實(shí)施細(xì)則，讓社區(qū)選舉走上規(guī)范化、制度化和科學(xué)化的軌道，政府根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)和政策，對社區(qū)選舉進(jìn)行監(jiān)督，從而保證社區(qū)選舉健康有序進(jìn)行。

二是由社區(qū)居民代表大會組織成立社區(qū)選舉委員會，負(fù)責(zé)對社區(qū)選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)選舉委員會可以由社區(qū)居民代表大會選舉產(chǎn)生，也可由社區(qū)居民代表大會成員直接組成，由社區(qū)選舉委員會來組織社區(qū)選舉工作，就避免了政府操縱社區(qū)選舉的嫌疑，也能真正體現(xiàn)民意。

三是規(guī)范社區(qū)選舉程序，嚴(yán)格、規(guī)范、科學(xué)、可行的選舉程序本身就是一種民主的體現(xiàn)。

四是實(shí)行直接選舉，無論是內(nèi)容上還是形式上，直接選舉更能體現(xiàn)民主的本質(zhì)，也反映居民群眾的要求和愿望。

五是規(guī)范社區(qū)居委會成員候選人的身份。應(yīng)規(guī)定其后選人是本社區(qū)內(nèi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的常住人口，暫住人口和流動人口不宜作為候選人，因?yàn)椴皇潜旧鐓^(qū)的居民，就很難做到全心全意維護(hù)和爭取本社區(qū)居民的利益，也難以取得社區(qū)居民的信任，但他們可享有選舉權(quán)。駐區(qū)單位的代表也不宜作為后選人，因?yàn)轳v區(qū)代表往往都是單位法人代表，很難有更多的時(shí)間和精力投入到紛繁復(fù)雜的社區(qū)居委會工作上來。

（三）強(qiáng)化社區(qū)政治參與，以政治參與帶動其他內(nèi)容參與

社區(qū)政治參與是社區(qū)參與的重要組成部分，居于核心地位，強(qiáng)化社區(qū)政治參與，既可以使公共機(jī)構(gòu)有效和公平地分配公共財(cái)產(chǎn)和公共服務(wù)，也可以有限防止其權(quán)力腐敗以及由低效、無知、無能和權(quán)力腐敗等造成的對公共財(cái)產(chǎn)的侵吞與浪費(fèi)，同時(shí)還會帶動其他內(nèi)容參與。

要強(qiáng)化社區(qū)政治參與，應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：一是提升社區(qū)自治程度，自治本身就是一種參政，公民直接參與社區(qū)公共事務(wù)管理是社會進(jìn)步的體現(xiàn)，也是社會現(xiàn)代化的直接政治后果。二是參與并監(jiān)督社區(qū)建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃的決策與執(zhí)行，我們倡導(dǎo)“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”，如果居民不能參與社區(qū)（家）的建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，又如何認(rèn)同這個(gè)社區(qū)（家）？在美國加州，如果沒有公民（市民委員會）的參與，城市開發(fā)項(xiàng)目就根本不可能進(jìn)入審批程序。三是在公民自愿的原則下，加強(qiáng)公民與基層行政組織的互動，監(jiān)督基層行政組織的運(yùn)行及其人員的行為。

七、建立健全相關(guān)法律體系，依法進(jìn)行社區(qū)建設(shè)與治理

上述社區(qū)建設(shè)與治理的對策中，在諸多方面突破了我國現(xiàn)有法律法規(guī)框架，如：憲法和居組法中關(guān)于社區(qū)居委會的有關(guān)規(guī)定，城市街道辦事處組織條例中關(guān)于街道辦事處的有關(guān)規(guī)定，關(guān)于我國城市行政區(qū)劃的有關(guān)法律法規(guī)，還有有關(guān)土地的、選舉的、民間組織的、人事的……等等。因此，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，依法進(jìn)行社區(qū)建設(shè)與治理，在當(dāng)前顯得尤為必要和緊迫。這其中，當(dāng)務(wù)之急是重新修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，明確社區(qū)居委會的法人定位和性質(zhì)，確定社區(qū)居民“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的內(nèi)涵與外延，從內(nèi)容、職責(zé)等規(guī)范城市基層政府與社區(qū)居委會的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，規(guī)范社區(qū)居委會選舉的有關(guān)程序。要加快民間組織現(xiàn)有法律法規(guī)的修訂，以適應(yīng)變化發(fā)展了的形勢需要。

課題負(fù)責(zé)人：竇澤秀

課參與人：趙立波畢監(jiān)武王國華辛化功劉學(xué)寧

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