土地儲備制度調研報告

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1996年8月，我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心誕生，1997年8月，杭州土地儲備制度開始啟動。2001年4月3日《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國務院15號文件)，明確要求“有條件的地方政府試行收購儲備制度”。從此，全國各地紛紛成立土地儲備機構，土地儲備工作在全國迅速展開。經過幾年的發展，土地儲備制度是否發揮出積極的作用，還存在哪些問題，就此記者專程采訪了國土資源部中國土地礦產法律中心鐘京濤先生，對土地儲備制度的現狀和問題進行了分析；

記者：我國的土地儲備制度經過幾年的發展，其作用和問題體現在哪些方面?鐘京濤：近幾年的實踐證明，實施土地收購儲備制度對于培育和規范城市土地市場，盤活企業存量土地，增加政府土地收益等方面具有積極的作用。土地儲備機構的建立已有效克服了以前劃撥土地非法入市和多頭供地的弊端，為政府集中統一供地，建立規范有序的土地市場起了重要作用、目前，全國已有1258個市、縣建立了土地儲備機構。

由于關于土地收購儲備的全國性立法仍未出臺，各地紛紛制定了地方性規定，在具體操作上也各不相同，實踐中暴露山一些問題，比如：土地收購儲備的范圍、土地收購價格的確定、收益分配等問題。其中最為突出的是收購儲備的范圍問題，目前有任意擴大的趨勢。土地收購儲備制度建立之初，收購的重點是國有困難和破產企業的原有劃撥土地，其目的也主要是為了解決舊城改造、國企改革中土地資產的處置和消化閑置土地(到2000年，閑置土地達11．6萬公頃)等問題，探索利用城市存量土地的新路子。但目前其收購范圍擴大到增量土地，甚至涉及剛剛出讓的國有土地。大量征用農民集體土地，隨意收回土地使用權，嚴重侵犯了農民和土地使用人的利益，一定程度上影響了土地收購儲備制度的合理性和合法性。

記者：這一制度以政府壟斷土地供應為特征，如何體現競爭的公平性，如何與WTO規則相對接?

鐘京濤：土地收購儲備以政府壟斷土地供應為特征，從當前來看，收購儲備行為本身是否是市場行為一直是有爭議的，在大部分地區它是行政行為，具有強制力，相對人對補償價格無選擇的余地。但同時，也確實有一些儲備機構涉足二級市場，如廈門土地開發總公司還具有房地產開發資質，新成立的上海市地產集團之下還有上海中星集團有限公司、上海閔虹集團有限公司等大型國有房地產企業。這些儲備機構作為市場主體，沒有疑問，可以說追求盈利是必然的，但公益如何體現？如何保障其它同類市場主體的公平競爭?在當前是很難做到的，別的不說就拿出讓土地限期開發來說，別的企業二年不開發就收回，而對儲備機構來說則沒有限制，可待價而沽，顯然是不公平的，這與WTO的一些基本原則，如國民待遇原則、公平競爭原則、法制統一原則等是相沖突的，

記者：上海的“市場主導”模式和杭州的“政府主導”模式，各自的優勢、缺陷是什么?

鐘京濤：上海模式的優勢主要有兩點：一是比較注重保護土地權利人的財產權益，比如：《上海市國有土地使用權收購、儲備、出讓試行辦法》中明確規定，收購土地價格以當前土地市場相應價的平價計算；二是土地儲備機構的職能定位比較明確，也就是說，它與房屋土地管理局等政府部門的關系，自身的權利義務都基本上在當前法律框架之內，沒有突破法律。它的職責就是：在規定的范圍內選擇地塊，并向市房地局、市財政局提出開發評估和可行性報告；按與市房地局和財政局訂立的合同，對收回國有土地使用權的地塊進行非盈利性的前期開發。至于土地的收回、儲備和出讓等需要行使行政權力的事項則由相應的行政管理部門來進行。

這種模式的缺陷主要有二個方面：一是由于它是以市場為主導的，儲備土地要考慮地塊的升值潛力，要考慮經濟效益，盡力避免風險；二是同其它地區相比，土地儲備成本高一些。上海土地發展中心注冊資金10億元，相對于上海的地價和城市土地交易量來說，能收購的土地量并不大，由于缺乏土地供應壟斷和資金不足，在一定程度上影響著土地招投標進展，其調控市場的功能受到限制，2002年11月18日上海市地產集團掛牌成立。上海土地發展中心目前也被并入了新成立的地產集團。這個國有投資的集團公司，是上海近年由政府投資組建并實行國有資產授權經營的最大的房地產企業，注冊資本40億元人民幣，加上銀行已經承諾的授信額度，其目前實際可運作資金已達100億元人民幣以上。這樣，地產集團可以憑借強大的資金實力，通過市場化的運作，進行土地開發，實現土地增值，對上海的土地一級市場進行調控性經營，發揮土地供應的“總龍頭”、“主渠道”和“蓄水池”的作用，從而增強政府對土地市場的調控能力，在上海房地產市場中建立政府主導型的土地儲備供應機制。

杭州模式的優勢是儲備機構有政府的行政授權，具有行政職能，這種模式在運作中效率高，能保障一級市場的壟斷。其不足是對相對人土地權利的保障上差一些。

記者：杭州市2002年四季度推出1360畝房地產用地，以穩定房地產價格，土地收購儲備制度真能平抑房價嗎?

鐘京濤：地價與房價的關系一直是近年來爭論的話題。房地產市場價格與多種因素有關，地價在房價中起多大作用?有人認為杭州市房地產價格的猛漲是與土地收購儲備有關，與土地招標拍賣有關。對一個地區房地產過熱通過大量投放土地來平抑并不是一個良策，土地批租量太大是當前大多數人認為房地產過熱的一個因素，因此，平抑房價需要多方面、多種手段并用，比如日本為抑制地產泡沫就在1974年的《國土利用計劃法》里規定了土地交易許可制度、土地交易申報制度，對地產過熱地區進行交易限制；香港有“勾地”制度等。

記者：土地和資金是土地儲備制度的兩個瓶頸，中國人民銀行近日的《關于進一步加強房地產信貸管理的通知》(121號文)是否會影響土地儲備機構的運行呢?

鐘京濤：可以說；土地儲備制度的建立和發展與商業銀行的支持是分不開的。同樣，近年來，土地儲備機構由于政府財政的強有力支持，也成為各大銀行的優良客戶，中國人民銀行頒發的121號文中對土地收購儲備貸款專門作了規定，主要有二個方面：一是對土地儲備機構發放的貸款為抵押貸款，就是說政府的信用已不再作為儲備貸款的擔保；二是貸款額度不得超過所收購土地評估價值的70％，貸款期限最長不得超過2年。

在短期內會有影響，尤其是在西部一些地區，政府財政對土地收購儲備機構無力支持，這些地區的土地儲備機構資金來源中銀行貸款有的占100％，銀行嚴格控制土地儲備貸款的發放后，其運作將更加艱難。從整體來看，121號文將對土地收購儲備制度帶來兩方面影響：一是有利的影響，促使其更加規范，融資渠道多元化；二是不利影響，一些地方對侵犯相對人的做法將更加變本加厲，比如：加劇地方“見好才收”的趨勢，只看重升值潛力大的地段，只注重短期利益，不看長遠利益和整個土地市場的宏觀調控。其實在當前一些地方已在為資金瓶頸找所謂的對策，比如當前有些地方在推廣的所謂實物收購、紅線收購、信息收購、規劃收購及交了定金就可辦理權屬轉移手續交出土地等等，其實質就是以相對人的財產利益作代價。

記者：在土地儲備制度推行中需要哪些法規制度的完善和制定?

鐘京濤：當前急需的是全國性的法律法規，目前可以說各地都有土地收購儲備的規定，而且做法不一，包括縣級政府都在制定土地收購儲備辦法，有的規定中嚴格限制了土地權利人的合法權利，也干擾了正常的市場。

記者：土地收購儲備與城市經營的內在聯系，通過哪些方面得以體現?

鐘京濤：經營城市，按照當前頗為一致的觀點，即運用經營的理念，以城市發展為目標，通過市場機制，對城市中的土地和市政公用設施等資源和資產進行運營和配置，改變計劃經濟條件下形成的政府對市政設施建設只建設、不經營，只投入、不收益的狀況，走以城建城之路。

經營土地是經營城市的核心和關鍵，是提高城市綜合競爭力的戰略選擇。在城市國有資產中，最具活力、增值潛力最大、政府又能直接經營運作的就是城市土地資產，經營土地是提高城市綜合競爭力的戰略選擇。

城市土地資產資本化是城市建設最重要的融資渠道?，F行土地制度為城市政府挖掘這一寶藏提供了有力工具，在目前國情下，土地收儲制度大大降低了經營城市的成本，1997年中央11號文凍結非農建設用地，后又延續到1998年，土地法出臺。新土地法中對新增建設用地實行嚴格的總量控制、用途管制、占補平衡、新增土地有償使用費中央分成等措施，大大提高了占用耕地的成本，同時新法將利用存量土地的權力和收益放在了地方，這使得利用存量土地增加建設用地供給和財政收入成為主要出路。有經濟頭腦的城市政府領導認識到這一問題之后，建立土地收購儲備制度就成了這些地方政府的自覺行動。

要經營好城市土地，城市政府必須要遵循市場規律，用市場機制配置土地資源，保證土地市場的公開、公平、穩定運行，促進城市經濟可持續發展，并不是簡單地“以地生財”，也不是單純地追求土地資產價值，必須兼顧經濟、社會和環境綜合效益。

作為城市政府，要經營好土地必須建立一個穩定、公平、安全的土地市場環境，只有這樣，才能吸引投資，增加投資者的信心，具體地說，必須把握好集中統一供應土地、嚴控供應總量、公開市場配置、營造市場環境和掌握市場規律等關鍵環節。

近年來我國城市發展較快，但由于相互分割的行政區劃、區域協調機制差等原因，直接導致了城市間的惡性競爭，機場、碼頭等基礎設施重復建設情況非常嚴重，已造成了巨大的資源浪費，同時，在近年來“經營城市”的呼聲中，一些地方不顧當地經濟發展水平和實際需要，到處大興土木，急功近利，盲目擴大城鎮建設用地規模，搞了大量“形象工程”、“政績工程”，搞建設，資金從何而來?各地政府不約而同地盯上了價值巨大，可以在短期內產生巨大經濟效益的土地，由于認識上的片面性，帶來了行為上的單一性，城市大拆遷、大置換形成熱潮。目前國內有17個城市(《光明日報》最近報道說，全國有86個城市)把發展目標定位到了“國際大都市”，20多個城市把發展目標定位到了“全國大都市”。目前正在興建CBD的地級以上城市有36個，據統計，無錫、淮南、溫州、晉江、義烏、黃石、紹興、佛山等9個地級及縣級市正在申請擬建CBD。一些城市的管理者和決策者看不到城市之間的聯合協調是必然發展趨勢，不是主動聯合，而是惡性競爭，既造成了區域基礎設施規劃和城市發展布局的不合理，又削弱了我國城市的總體實力，降低了國際競爭力。全世界有那么多發達國家，也只有紐約、倫敦、巴黎等10多個公認的國際大都市，從國際上一些成功的CBD來看，在中國具備建設CBD條件的城市，目前只有北京和上海。

有的地方政府過分強調經營收益，把經營取得收益放在首位，影響甚至犧牲城市居民的環境，這突出表現在政府在城市規劃中片面追求經濟效益。在急于求成思想的驅使下，有的地區不斷修改規劃，盲目擴大城市規模，圈地賣地，出現了新一輪的“圈地熱”，各種形式的開發區、工業園區、高科技園區等紛紛建立；有的城市之間相互攀比規模，競相炒作地皮，不切實際地定賣地指標，特別是東南沿海地區的一些城市，競相征地，城市規模越來越大等等。不少城市政府在規劃土地使用方向時，將城市中環境優美、交通便利、設施齊全的地段規劃為高檔住宅區、商業區，在經濟利益的驅動下，城市土地被重新分配。從我國土地制度上來分析，這種沒有站在社會公眾利益角度上分配土地資源的方式，有失公平。

我國城市土地所有權屬于國家，土地資源的優化配置不僅僅考慮的是經濟利益，還應考慮公平、正義、人文、理性等因素。在西方發達國家，如美國，政府在土地私有化過程中，把適合于娛樂、歷史保護和公共利用的土地由議會或政府圈定出來。根據國家公園和古跡法等有關法律將其劃撥作為多用途利用，以保護和擴大公共利益；在經濟發展過程中，政府也是不斷通過購買、沒收、交換來優先保護公共土地。而不象我們有的地方城市政府在經營城市的口號下，通過拆遷使市民搬出城市中心，通過征地將農民圈進城(指名義上成為市民)，而大片區位優越的土地成了政府發展經濟的招牌。其實從世界城市發展的歷史上看，還沒有哪個知名城市是通過倒騰地皮發展起來的，任何一個城市要利用自己的人文、歷史等方面的特色，建立自己的優勢產業。