財政部門關于取消農業稅對農村產生影響的調研報告

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根據市財政局工作安排，3月6日—10日，我局組織專人，利用四天時間，公務員之家，全國公務員公同的天地深入到具有代表性的4鄉（鎮）8村，采取實地查賬、走訪問談相結合的方式，就取消農業稅對農村產生的影響進行了專門調研，現將有關調研情況匯報如下：

一、概況

聞喜縣地處山西省南部，隸屬運城市管轄，縣域面積1167.11平方公里，轄區7鎮6鄉，342個行政村，總人口39萬人（其中農業人口32.5萬人），耕地面積79萬畝。聞喜縣是一個傳統農業縣，農民向以農業為本，以種植小麥、玉米糧食作物和谷子、棉花等經濟作物為主，農民收入主要依賴土地。作為國定貧困縣，聞喜縣堅持實施“工業富縣”戰略，促進了第二產業的迅速壯大，全縣各項經濟指標均居全市前列。但2005年農民人均純收入僅為2630元，且很不平衡，多數農民仍然沒有徹底擺脫“有糧無錢”的困窘狀況。

二、取消農業稅對農村產生的影響

我縣從2003年起開始進行農村稅費改革，到2005年全面取消農業稅，延續了2600年的古老稅賦從此退出了歷史舞臺，這是我國農村社會改革的重要里程碑，必將對我縣產生積極而深遠影響。現就改革前后的調查情況進行分析：

（一）取消農業稅我縣農民負擔情況

農村稅費改革前的2002年，我縣農業稅共征收888萬元，附加177萬元，農村特產稅10萬元，“三提五統”1560萬元，農民稅費負擔2635萬元，人均81.1元。改革后，農民人均減負81.1元。農村稅費改革只是農村綜合改革的一部分，我們以某鎮為例子具體分析：某鎮，共有10個行政村，3174戶，12433口人，39869畝耕地，人均耕地3.2畝，2002年稅改前農業稅共收入364287元（人均29.3元），“五統”收入380450元（人均30.6元），“三提”收入174062元（人均14元），該鎮農民人均負擔73.9元，占當年人均純收入2083元的3.5％。到2005年取消農業稅后，人均73.9元全部免除。另外，國家還實行了退耕還林補助政策10元/畝，糧食直補10元/畝，良種直補政策，教育“兩免一補”政策，農村合作醫療改革政策等惠民政策的逐步落實，國家為農民人均補助達到96元，這一免一補，相等于增加了農民收入169.9元，按每戶4人計，每戶相等于增加收入679.6元，一時間，廣大群眾拍手稱頌，感謝黨的好政策，農民也享受到公共財政的陽光普照。

然而，農業始終處在弱勢地位，從2002—2005年，糧食價格一直在0.7元/斤左右徘徊，而以種地為生的農民用于農耕生產的農資產品價格不斷上漲，化肥、電費、農機使用費上漲幅度更大，譬如：由于煤炭、電力、石油等能源價格的飛漲，一袋碳銨、磷肥三年間上漲了10-15元，增幅達35%左右；農業灌溉用電每度增加了0.1-0.15元，增幅達50%以上；農耕機械用油價格每升增加了1.8-2元，增幅達60%以上；這些因素都加大了農業生產成本，“吞噬”著國家優惠政策給農民帶來的實惠。

我們在某鄉某村某一戶進行調查，全家里有4口人，共有耕地12.8畝。以畝產投入和產出為例說明：2002年，種子13公斤18元，化肥（一袋碳銨15元、一袋磷肥20元）35元，耕地30元，播種7元，收割20元，農藥10元，澆地電費30元。總投入150元，麥收后按畝產600斤計算（小麥單價0.7元/斤），收入420元，除去投入（不計算農民工時費）150元，和農業稅及“三提五統”負擔33元，最終當年農民畝收入237元，當年共收入3033.6元。2005年，種子13斤18元（不計算使用優良品種，按上年小麥收購價），化肥50元（一袋碳銨20元，一袋磷肥30元），耕地45元，播種10元，收割30元，農藥15元，澆地電費60元，總投入228元，麥收后畝產仍按600斤計算，小麥單價仍是0.7元/斤，收入420元，除去投入（不計算農民工時費）228元，不交農業稅及“三提五統”，又小麥直補享受10元，最終當年農民畝收入202元，當年共收入2585.6元。由此可以看出，盡管國家取消了農業稅，并實施了一系列惠農政策，但由于農業所處的地位薄弱，以及農業投入的加大，使得農民收入2005年比2002年反而下降了718元。這里并不是說黨的惠農政策不好，試想如果沒有這些好的政策，“三農”問題肯定比現在還要嚴重的多。

與農民的收入出現“負增長”情況相反，農民在行路、子女上學、看病等負擔仍沒有減少。農村稅費改革后，國家不再向農民收取和攤派任何費用，實行“一事一議”，困難重重。在上級部門資金不足額、及時到位的情況下，仍要開展一些農村基礎設施建設和其他改革，客觀上加重了農民負擔。如2004—2005年，我縣大打村通公路及巷道硬化攻堅戰，全縣342個行政村有80％以上村完成這項工程。上級財政每公里補助4萬元，而實際每公里造價12萬元，村集體經濟空虛，這些錢最終都要向農民收取攤派，低的村每人收取30元，高的村達到每人200元，這都加重了農民負擔。國家逐漸加大了對教育的轉移支付力度，2005年在我縣部分學生實施“兩免一補”，同時，我縣每名學生又收取了40元的遠程教育款和40元的電腦費。對教育的投入還有一個“遠水不解渴”的問題，2006年，按規定，我縣要全部免除義務教育階段各項費用，但正月十七開學時，上級光有政策，資金卻遲遲不能到位，新華書店的書錢是不能賒的，作業本的款也是不能賒的，開課是不能拖的，怎么辦？收吧，校長們說等將來上級撥下來再退還學生。2003年-2005年，實施了農村中小學危房改造工程，但由于上級補助資金占工程總額份量過少，農民攤派占大頭，都加重了農民負擔。還有的農村形形色色的隱形支出不勝枚舉，農村垃圾“包圍農戶”，要清理垃圾，建設新農村，又要向農民收取衛生費，又加重了農民負擔。如果孩子考上大學、老人一場大病都有可能使剛剛擺脫貧困的農民重新返貧。

（二）取消農業稅對縣鄉財政的影響

1、對縣級財政的影響。2002年稅費改革前，全縣農業稅及附加981萬元，占當年財政總收入2.65億元的3.7％，隨著財政收入穩定增長，農業稅所占比重不斷下降，取消農業稅對全縣財政減收的影響微乎其微。另外，取消的農業稅對縣級財力的減收資金由上級財政部門轉移支付補助到縣級財政，所以說，取消農業稅對縣級財力基本沒有影響。

2、對鄉鎮財政的影響。農村稅費改革后對鄉村兩級財政影響較大。以某鄉為例說明，稅費改革前的2002年，該鄉農業稅任務69.1萬元，實際完成54.8萬元（這里需要說明的是，農業稅任務不管鄉鎮完成怎樣，每年6月25日要按任務數入庫，鄉鎮都用其它辦法墊付，甚至舉債墊付農業稅，最終，因各種因素，農業稅也不能全額收回。據2004年我們所做的不完全調查統計，稅費改革前，全縣農戶共欠繳農業稅378萬元。），“五統”任務80.2萬元，實際完成58.8萬元，“五統”資金墊付農業稅14.3萬元，實際留存44.5萬元，而“五統”中鄉村兩級辦學應收32.08萬元，實收23.52萬元，墊付農業稅5.72萬元，當年支出15.4萬元，留存2.4萬元；優撫應收12.03萬元，實收8.82萬元，墊付農業稅2.15萬元，實際支出2.64萬元，留存4.03萬元；民兵訓練費應收12.03萬元，實收8.82萬元，墊付農業稅2.15萬元，實際支出1.5萬元，留存5.17萬元；計劃生育應收8.02萬元，實收5.89萬元，墊付農業稅1.43萬元，實際支出2.56萬元，留存1.9萬元。鄉村道路修護應收16.04萬元，實收11.67萬元，墊付農業稅2.86萬元，實際支出7.69萬元，留存1.12萬元。而“五統”留存的僅有10.1萬元。鄉鎮計劃生育、土地等行政性收費2002年收入14.1萬元；縣財政根據編制按人均300元核定公用經費1.29萬元（國家人員工資由縣級財政撥發），追加經費2萬元。2002年，該鎮可用于機關運轉的資金（包括“五統”留存、行政性收費、財政補助），總共是27.49萬元。

而當年財政總支出37.9萬元（不包括國家人員工資和“五統”專項支出）。其中：會議招待費47806元，汽車燃油費32691元，取暖費56700元，文印費18000元，報刊雜志征訂費43126元，村干部補助8900元，鄉干部福利24076元，臨時人員工資12040元，房屋修繕費37800元，其它支出97607元。支出資金大于可用財力，而這部分資金從賬面上反應為收取管理費、捐款或調入資金，實際上不是挪用專項資金就是政府舉債，這些大多都是違反財經紀律的，可為了維持機關運轉，鄉鎮政府出于無奈，不得不這樣去做。農村稅費改革后，鄉鎮政府經費完全依靠上級財政轉移支付，2005年該鄉鎮轉移支付資金36.5萬元，其中：村管理費15.8萬元（撥付鄉鎮歸村級使用），教育經費8.2萬元（撥付各學校在鄉鎮核算中心的賬戶上），五保戶0.5萬元，現役軍人優撫1.8萬元（民政局直接撥付到戶），計劃生育1.8萬元（縣計劃生育局統籌使用0.6萬元撥付鄉鎮1.2萬元），政府機動資金僅有7.7萬元，縣財政預算內撥付經費4.1，計劃生育、土地行政收費14萬元，該鄉可用財力僅25.8萬元。比2002年可用財力減少了近3萬元。

與2002年相比，2005年該鄉財政支出并沒有減少，反而有增加趨勢，賬面支出28.66萬元，外欠達13萬元，比2002年支出增長3.7萬元。究其原因，我們從鄉鎮政府應需經費分析：①車經費：一個鄉鎮按一部車計算，購車費縣上不補，年核6000元經費，而這部車年燃油15000元，修理5000元，司機工資（臨時）6000元，各種稅費4000元，這部車年需3萬元。②辦公經費：電話費年需4000元，水電費年需12000元，取暖費年需40000元，辦公用品年需8000元，總共年需6.4萬元。③會議招待費：鄉鎮每年召開“三干會”、“人代會”、“培訓會”等會議，文件材料需8000元，接待費全部在機關食堂27000元，年共需3.5萬元。④重大活動費：“計劃生育百日大會戰”需8萬元、“植樹造林”需3萬元、“基金會清欠”需2萬元，其它主要活動需2萬元，年總需15萬元。⑤報紙費：黨報黨刊和人大機關、紀檢委、組織部等機關刊物的報紙征訂款高達1.9萬元。⑥差旅費年需2萬元。上述6項都是一個小鄉鎮的運轉必須開支的經費就達32萬元。該鎮可支配財力僅有25.8萬元，所以收支無法平衡、欠債現象屢屢發生，所以鄉鎮政府在農村稅費改革后困難重重。而實際上外面欠債或個人舉債都無法反映在賬面上，造成財務報表不實或隱形債務及隱形財政赤字。稅費改革前，鄉級債務調查數字顯示：全縣鄉（鎮）外債5309萬元，平均每個鄉鎮400多萬元，農民人均163元，稅費改革后，鄉鎮沒有資金化解債務，不同程度上都增加了債務。

另外部分鄉鎮干部角色轉換困難。農村稅改后，鄉鎮干部從70％時間用于“征糧征款”的工作中解脫出來了，可鄉鎮干部干了一輩子鄉鎮工作都不知道怎么干了？這也是擺在鄉鎮政府面前如何轉變職能的一大課題。

（三）取消農業稅對農村社會的影響

與鄉鎮的影響一樣，同樣，取消農業稅后對農村的影響也非常深遠，廣大百姓拍手稱快，但與之而來的幾個問題也不容忽視，主要表現有：

1、村級組織經費不足，號召力下降。近幾年，實行了“村民自治”，但國家又有各項政策的限制，村級組織辦事難，運轉難，并沒有達到預期的效果和目的；另一方面，稅費改革后，國家財政撥給村級的轉移支付資金太少，村組兩級干部的指數，還沒有大幅下降，村組干部工資和正常運轉支出沒有有效解決，又堅決杜絕向農民統籌集資，而農村工作離開了村級組織就不能正常開展，而村組干部長期得不到合理報酬，工作又難以開展，嚴重挫傷了工作積極性。也不會白干活。稅費改革后，一個村轉移支付3個村主干工資，村民組長完成了“出力不討好”的苦差事，這一大批“準村干部”處于欲退不能，留又不情愿的尷尬境地。

2、農村公益事業無人料理，險于癱瘓。取消農業稅和禁止向農民攤派，意味著鄉村組織幾乎失去了經濟基礎。農村“一事一議”很難實行，2005年全縣“一事一議”審批僅4家。村級組織換屆頻繁，歷屆村干部為村集體公共事業而自己身負債務的現象屢見不鮮，更多村干部不干事，還清閑自在，不背貸款，干事就個人背貸款的現象，對村干部思想都是一種動搖。有的村干部逢年過節都不敢在自己家中，上門要債的人太多，這樣傷害了村干部辦實事的積極性，導致公共事業的癱瘓。

3、鄉村干部債務纏身，處境艱難。以某村為例：2002年村級“三提”共收3.9萬元，人均30.6元，村組織財務除辦公經費、報刊費、招待費開支后，還有一部分資金用于建學校、修道路、打深井等公共事業，既使有債務，還有希望以后逐年還清，村級組織可以為農民逐年辦幾件實事，該村建學校花27萬元，修路花46萬元，打一眼深井及配套6萬元，用了三年時間，村干部通過上級補助，村民攤派，外面捐款等多種方式，2002年仍有14萬元的外債。2003年稅費改革后，不能向農民攤派收費了，當年村級管理費轉移支付1.8萬元，在鄉政府會計核算中心賬面上，扣除14份報紙2862元，和三個村干部工資2080元（每人每月僅領到不足58元）外，其余資金鄉政府直接扣除計劃生育宣傳費用及植樹造林苗木款，村級組織僅剩千元辦公用費，就是正常運轉也難以維持，14萬元的外債就更談不上解決了。

然而，2005年的村通公路和巷道硬化工程，除去上級補助，村民集資外，都有外欠。某村修了4公里水泥路花費80萬元，村支書幾經周折還有22萬元的工程工資欠款，這些村干部都是為村民辦實事的好干部，村級集體是個“空殼子”，無村辦企業，無土地承包，怎么辦？這也是農村干部的一大難題。據統計，2002年全縣342個行政村共負債5344萬元，取消農業稅后，村委沒有收入來源，原來的債務沒有能力償還，要辦公共事業就還可能加重債務。

總而言之，農村稅費改革后，農村干部職數減少，降低了費用是好事，但“一事一議”的難以開展，公益事業的發展，是“新農村”建設主要功底，否則影響了小康社會進程，也最終導致農民不滿。僅靠轉移支付資金，被鄉政府用于“硬性開支”外，村級組織成了“無米之灶”，再加上各項工作，包括計劃生育、村路硬化、人畜吃水，植樹造林，學生上學等難題就無法破解，農民負擔并沒有減輕，公共事業得不到開展，出現了“兩頭堵”的怪現象。

三、解決辦法及建議

（一）精減鄉村機構人員，明確職能化分

針對取消農業稅后，鄉鎮和村組干部不再陷于收繳稅賦工作，那么鄉鎮和村組不再需要那么多工作人員。建議鄉鎮政府只保留黨委、人大、政府三個組織，留三個正職或副職也可交叉任職，再有幾個辦事人員就可以了。人員減少了，經費開支就少了，在轉移支付資金不變的情況下，鄉鎮政府運轉經費就可能滿足。村級組織可根據《村民組織法》只留1—3名干部負責該村事務，不再設立副職和組長，那么村級管理費在足額到位的情況下，尚可運轉。同時，要把鄉村兩級政權或組織的職責給予明確，什么事該干，要干就實干，什么不是管理范疇就不問，在經費保障的前提下開展自己職能范圍內的工作。

（二）加大轉移支付力度，增加了鄉村政權組織經費

在明確職責的前提下，對鄉村政權組織的經費在充分保障的基礎上，開展工作。例如：轉移支付給鄉鎮植樹造林5萬元，鄉鎮農村在有限的資金范圍內把資金發揮到最大程度，也就是只搞5萬元的工程，不能因搞政績工程擴大規模，搞農民攤派來增加農民負擔。再如，轉移支付給某鄉鎮7萬元公用經費，而該鄉鎮在支出正常的辦公費、差旅費、汽車燃油費等經費當不能保障下還缺5萬元的資金，上級應追加轉移支付資金5萬元彌補經費不足，否則，鄉鎮政府就得舉債或搞其它違紀行為，這也是堵塞漏洞的一項舉措。農村轉移支付資金，要進行改革，例如某村2005年收村級管理費1.2萬元，支出報紙款3898元，（原因，報紙是強行征訂的，上級向下級一級一級壓任務，分到該鄉按100口人一份《運城日報》，300口人一份《山西日報》，400口人一份《人民日報》，400口人一份《求是》、一份《先鋒隊》，還有一村兩份《人大代表報》、兩份《紀檢監察報》等。而該村896口人，訂9份《運城日報》（單價168元）1512元，3份《山西日報》（單價268元）804元，2份《人民日報》（單價298元）596元，其它報刊雜志986元，一年征訂費3898元）。村主干工資2400元（書記、村長、會計人均800元），搞計劃生育宣傳費用5400元，以上三項全部在鄉政府扣除，最終村級管理費用僅有898元，有的村甚至分文未得，也有的村正常的辦公經費都沒有，也有的村連買一支鋼筆的經費都沒有。建議對村級轉移支付資金中征訂報紙只征訂1—3份《運城日報》，最多支出504元，加大村干部工資，3個干部每人每月加200元，也就全年7200元，那么村干部拿了工資就應負起職責，全身心投入村工作，轉移支付資金仍按1.2萬元不增的前提下還有4296元，用于正常辦公開支。如果上級臨時安排修路、黨建、計生等工作，經費就由上級追加，在沒有上級資金和不向農民攤派的前提下，不搞該工程或工作。比如：先進性教育活動開展要創建黨員活動室，開展學習就得有資金，這部分資金就應該由上級轉移支付解決，不應由村民自己負擔。

（三）鄉鎮政府職能要向服務型轉變

現在，農業稅取消了，政府人員裁減了，但基層政府的職能不能被取消，鄉村組織還可以在種植結構、農技培訓、農民增收和提高農民素質上進行“內涵挖掘”，提升農民的精神生活，發展農村公益事業，為農業發展注入新的動力。免征農業稅后，基層政府不再擔當收稅的職能，縣鄉兩級政府空閑出大量精力，正好可以騰出手來著力促進向服務型政府的轉變。鄉鎮干部多年來一直扮演著“收稅者”的角色，這樣的變革無疑會對廣大鄉鎮干部的工作目標、工作方式、工作內容等產生巨大的影響。同時，由于各項配套改革的逐步到位，治安有公安部門，計劃生育有計生部門，不少公共事業都不再需要鄉鎮干部，因此，幫助鄉鎮干部搞好工作定位，應當引起當前各級領導的高度重視。

以上調研內容，數字反映真實，分析并不到位，請各位領導批評指正。