淺談地方人大監督不力的表現、原因及對策

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淺談地方人大監督不力的表現、原因及對策

地方人大設立常委會以來，在同級黨委的領導下，按照憲法和法律賦予的職權，積極開展對“一府兩院”的法律監督和工作監督，大膽探索，勇于實踐，監督工作取得了長足發展。但是，從總體上看，監督不力仍是地方各級人大在依法行使職權中的一個薄弱環節。本文試就地方人大監督不力的表現、原因及對策作如下探討。

一、地方人大監督不力的具體表現

地方人大在行使監督權方面，離憲法和法律的規定、離人民群眾的要求還有很大差距，主要表現在四方面：

1、監督過程不扎實。如每年的人代會審議通過“一府兩院”工作報告、財政預算報告等，只是例行公事而已。會后對代表們提出的審議意見和議案建議，沒有幾件能得到較好解決。對經人代會批準的財政預算，在執行中出現重大變更后，人大常委會通常是在審查、批準決算時予以追認，很少采取相應的處置措施。導致社會上一些人認為人大監督是“扎扎實實走過場”、“認認真真做形式”，嚴重影響了地方國家權力機關的權威和形象。

2、監督重點不突出。安排執法檢查和審議內容貪多不求精，不求嚴，缺少“重頭戲”。一些代表或委員審議時，抓不住問題的實質和要害，泛泛議論的多、重復發言的多；提出針對性強的建議的少。在監督目標上，一些地方人大在很大程度上避開了“一府兩院”的重大行為，而更多著力于政府下屬部門的行政行為和“兩院”的某些司法活動，產生了四面出擊、力量分散的狀況。

3、監督手段不強硬。在現有的監督方式中，地方人大運用頻率較高的是會議審議、執法檢查、視察和調查、受理人民群眾的申訴控告和檢舉、個案監督等，而法律規定的如詢問、特定問題調查、質詢、罷免和撤職等剛性監督手段卻很少運用，甚至擱置不用。由于監督手段不強硬，沒有威懾力，影響了法律實施的效果。

4、監督效果不理想。地方人大每年都要依法開展大量的監督活動，但能真正解決實際問題的并不多。往往在審議報告中講了，會上議了便完事，存在一查就了，一審就過現象。有些問題年年審年年議，可是幾年之后，仍然是面貌不改、山河依舊。

二、地方人大監督不力的主要原因

造成地方人大監督不力的因素很多，既有歷史的原因，也有客觀和主觀上的原因。歸納起來主要有以下四個方面：

1、思想認識不到位。無論是領導機關、監督者、還是被監督者，真正從國家根本政治制度的角度和社會主義民主政治建設的高度來認識人大監督權和監督工作的，都還很有限。就人大本身來講，在開展監督時，經常會有“換位”念頭，站在政府角度來考慮問題，認為現階段開展一些工作實施一些強硬行政手段是必要的，即使有時過激或出偏，都應理解，這樣就會出現從支持配合方面考慮多，監督制約方面考慮少，使監督工作處于被動局面。

2、法律法規不健全。一是人大監督立法滯后。主要是規范人大監督程序和監督方式方面的立法滯后，地方組織法只對人大監督的內容、范圍和形式作了原則規定，對不監督或不服從監督行為沒有規定追究責任，導致監督主體不愿或不敢大膽行使監督，監督對象消極對待人大監督。二是有的法律操作性不強。有的規定過于籠統，有的立法“撞車”，有的立法部門色彩濃厚，有的立法過于超前，執法條件不具備。這些情況，既影響了法律的嚴肅性和權威性，又給地方人大監督帶來了一定的難度。

3、政治體制不協調。首先是黨政不分制約人大監督。人大的監督的對象是“一府兩院”，但在現實中，一般是黨委作出決定政府去組織實施，不少地方是黨委和政府聯合發文對一些工作進行安排部署，直接介入經濟和社會生活，對這種黨委政府行為共為一體、人大難以實施監督。其次是行政機關權力擴張弱化人大監督。憲法規定人大處于國家權力體系的中心，行政機關是權力機關的執行機關，但在國家實際政治生活中，行政機關可以不通過人大的授權就對公民單向設定義務和為自己創制權力，使人大監督處于被動地位。三是現行行政司法管理體制影響人大監督。人大監督的同級地方政府，不僅接受同級黨委的領導，還要接受上級政府的領導、執行上級政府的決定；下級法院要受上級法院的監督，上級法院有權改變下級法院的判決；下級檢察院對上級檢察院也存在著行政服從的管理關系；工商、稅務、技術監督等與人民群眾生活密切相關的政府職能部門工作，實行垂直領導后，從行政關系上脫離了當地地方政府，但其工作仍然是當地政府工作的重要內容。這種現存的縱向領導和監督體制，給人大監督帶來了不少難題。

4、自身建設不適應。一是機構不健全、人員缺乏。以區級人大常委會為例，一般只有五六個工作機構，連同常委會組成人員在內才二三十人;二是監督者整體素質不高;三是領導年齡普遍偏大。地方各級人大常委會、人大各專門委員會領導年齡普遍偏大，大多只能任職一屆，每逢換屆時常出現大換班，影響了人大工作的嚴肅性和連續性。

三、加強地方人大監督的對策措施

加強地方人大監督，要從理論上、法律上和工作上全方位推進

1、強化人大監督主體意識。首先要進一步加強和完善黨的領導體制,加快政治體制改革,積極支持人大依法行使監督權,充分發揮人大職能作用。其次“一府兩院”要增強人大意識,虛心接受人大監督，認真貫徹執行人大及其常委會作出的決議決定。三是人大自身要增強監督意識,牢固樹立人民至上,法律至上的觀念,認真行使監督權。

2、健全人大監督法律體系。一是要盡快出臺《監督法》。同時，還要把法律賦予國家權力機關的質詢、撤銷、罷免等具體監督處置程序,對行政機關、司法機關進行個案監督的程序,對群眾反映強烈的熱點、重點問題的調查處置，對人大與其他監督機關之間的職責和職權界定等，納入制度化、規范化、法制化的軌道，使人大監督有法可循、有規可依。二是要加強人大監督的制度建設。如：加強監督主體即常委會自身建設、干部人事監督、提高人大常委會審議質量等方面，制定相應的規則制度，規范人大及其常委會行使監督權的內容和程序，把一系列行之有效的監督手段以一定形式確定下來，使監督有章可循，減少監督的盲目性和隨意性。

3、突出人大監督的內容。一是堅持把加強社會主義民主與法制建設作為根本的任務。要在做好法律法規宣傳工作的基礎上，加大法律監督力度，促進法律法規在本行政區域的有效實施。二是堅持把保障和促進改革開放和社會主義現代化建設作為首要職責，著力解決本行政區域內帶有全局性的重大事項。如國民經濟發展計劃落實、財政預算執行，重大經濟項目等，要加強監督，保障健康運行。三是堅持把實現好、維護好、發展好人民的根本利益作為人大工作的出發點。尤其要加大個案監督力度，切實糾正有法不依、執法不嚴問題，促進行政機關、審判機關、檢查機關依法行政、公正司法。

4、講究監督的方法方式。一要把常委會的監督與發揮主任會議的作用結合起來，堅持監督經常性。督促常委會的審議意見和代表建議、批評、意見的落實，在時間安排上更能保證監督的經常性、連續性。二要把監督人和監督事結合起來，增強監督權威性。關鍵要把黨管干部原則同依法辦事、嚴格履行法定程序有機結合，逐步建立健全對人民代表大會及其常委會選舉、任命的“一府兩院”組成人員的監督機制，增強監督權威性。三要把調查審議與跟蹤監督結合起來，增強監督實效性。實行審議意見書落實制度，對審議意見的落實辦理提出時限的反饋要求，明確規定，每次審議意見的落實情況作為下次常委會的審議議題，對落實不力的不予通過。連續兩次通不過的，“一府兩院”的有關負責人必須到會作出說明。這一做法，在實踐中會產生議必決、決必行、行必果的效果。

5、加強權力機關自身建設。第一，優化人大代表和常委會組成人員結構，提高其專業化和知識化水平，增強專業化人員比例，提高監督者整體素質。第二，進一步健全人大及其常委會工作機構，完善工作機構職能，在縣級以上地方各級人大機關內設立法律監督委員會。由政治、社會及法學界中的人大代表組成，對本級選舉和任命的國家機關工作人員的公務活動、重大決策失誤、司法腐敗、行政違法行為等進行依法監督。第三，加強人大機關干部的交流與培訓，努力造就一支高素質的人大干部隊伍，以適應人大工作的需要。